АНТИКОРУПЦІЙНЕ ЗАКОНОДАВСТВО УКРАЇНИ: ПРОБЛЕМИ ТЕОРІЇ ТА ПРАКТИКИ

Корупція - складне соціальне явище, продукт економічного, політичного та культурного середовища в державі. Структури корупції мають місце як в авторитарних державах, так і демократичних; корупція поширюється і набуває різні форми в державній, громадській та приватній діяльності. Словник іноземних слів визначає корупцію як «підкуп, продажність громадських, політичних діячів, посадових осіб». Вважаємо, що корупція розпочинається з обміну взаємними послугами: «ти - мені, я - тобі». На перший погляд, навіть безкорислива послуга зобов'язує зробити відповідну послугу, потім відповідна послуга потребує наступної, і так без кінця. З'являється безперервний ланцюг, який неможливо розірвати. Обмін взаємними послугами породжує систему незаконних відносин, що базується на платних відносинах, коли все продається і купується - були б гроші. Ця система відносин між особами, які мають капітал, призводить до влади і допомагає їм уникнути юридичної відповідальності. Зростають незаконні виплати, винагороди, переплати за виконану роботу, здійснюється недостатній контроль або потурання при проведенні приватизації, аудиторської або податкової перевірок тощо. Усе це свідчить про поширення активної корупції, як внутрішньовідомчої, так і зовнішньої.

Можна навести чимало прикладів корумпованості представників законодавчої, виконавчої та судової влади. Так, дружина працює у комерційній структурі й одержує зарплату в шість разів більшу, ніж інші співробітники, тому що її чоловік обіймає посаду в органах виконавчої влади і контролює галузь, у якій ця комерційна структура має свій інтерес. Інший приклад: батько - начальник державної податкової районної адміністрації, а його дочка працює в комерційній структурі консультантом по оподаткуванню й одержує зарплату в п'ять разів вище посадової. У цих прикладах вчинені діяння не підпадають під поняття корупції та корупційного діяння, визначеного у ст. 1 Закону України «Про боротьбу з корупцією» і ст. 165 Кримінального кодексу України.

З розвитком нових форм власності корупція в Україні прийняла небачений розмах. Державні чиновники різних рівнів, депутати ухитряються сидіти відразу в двох (а то й трьох-чотирьох) кріслах -у себе в установі чи сесійному залі і в правліннях, директоратах комерційних банків, фірм, компаній, акціонерних товариств. І зрозуміло, що «взаємні відносини» вимагають відповідних дій: прийняття рішень, актів, законів в інтересах цих комерційних структур тощо.

Відомий дослідник корупції В.Рейсман розглядає такі види корупційних діянь, як ділові, гальмові і як прямий підкуп. Ділові корупційні діяння забезпечують своєчасне або прискорене виконання чиновником своїх прямих посадових (службових) обов'язків; гальмові сприяють тому, що посадова особа (державний службовець) не виконує вимог, які входять в коло його посадових (службових) обов'язків; прямий підкуп - це купівля суб'єктами підприємницької діяльності не окремої послуги, а самої посадової особи, політичного або громадського діяча, тобто його благонадійності не для одноразового виконання рішень, а для постійної підтримки дій, захисту інтересів на всіх рівнях.

Суб'єкти підприємницької діяльності не розпочнуть своєї справи без наявності «даху», тобто сприяння, підтримання, захисту з боку посадових осіб органів законодавчої, виконавчої, судової влади, міліції, прокуратури. Поширеним проявом корупції є наявність мобільного зв'язку у деяких посадових осіб, депутатів, суддів, прокурорів, слідчих, працівників податкової міліції та інших. Мобільний телефон - це одна з винагород комерційної структури своєму «патронові».

У розумінні комерційних структур суть підприємництва - за великі гроші купити дуже великі гроші, тобто дати хабара посадовій особі і мати доступ до державного бюджету. Вони вважають, що купити в Україні можна все. Окремі підприємці займаються посередницькою діяльністю за схемою - «хто, коли, за що і скільки». На сучасному етапі слід визначити два види традиційних корумпованих відносин: відносини кримінальних структур з державними І недержавними структурами; відносини комерційних структур з представниками державних органів влади та управління, у тому числі з працівниками правоохоронних органів.

Традиційні ознаки корумпованих відносин не були враховані у повному обсязі авторами Закону «Про боротьбу з корупцією». Викладене в цьому Законі поняття корупції як діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямованої на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг, вважаємо, є невдалим, оскільки штучно звужує поняття цього явища, зводить його лише до хабарництва і корисливих зловживань. Між тим корупція - це проникнення у владні й управлінські структури організованої професійної злочинності, прийняття посадовими особами цих структур законів, управлінських рішень у корпоративних, вузькогрупових інтересах фізичних та юридичних осіб. Проявляється корупція не лише в корисливих зловживаннях владою чи посадовим становищем, а й у економічних злочинах, зокрема, розкраданнях державного або колективного майна в особливо великих розмірах, контрабанді, ухиленні від оподаткування тощо. Характерною ознакою корупції є задоволення вузькогрупових інтересів злочинних структур, партій, груп як з корисливих, так і з інших мотивів. Проте ці дії за Законом не визначені як корумповані.

Поняття корупції звужує вказівка на суб'єктів як на осіб, «уповноважених на виконання функцій держави», тобто державних службовців і народних депутатів. Але Закон України «Про державну службу» визначає більш широке коло осіб, зокрема, як тих, «хто виконує функції держави, так і практичних виконавців завдань». Останні належать до «інших державних службовців», на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій. Однак за цим Законом зловживання практичних виконавців завдань не є проявами корупції. Суб'єктами кримінальної відповідальності за корупцію є посадові особи, до яких згідно зі ст. 164 Кримінального кодексу належать як представники влади, так і особи, діяльність яких пов'язана з виконанням організаційно-розпорядчих або адміністративно-господарських обов'язків на підприємствах, в установах чи організаціях незалежно від форм власності. Слід визнати неузгодженість норм Кримінального кодексу і Закону «Про боротьбу з корупцією», що приречує останній на неефективність. Викладене підтверджує необхідність удосконалення законодавства про боротьбу з корупцією.

Зокрема, суб'єктами корупційних діянь слід визнати: осіб, уповноважених на виконання функцій держави; фактичних виконавців завдань; посадових осіб, діяльність яких пов'язана з виконанням організаційно-розпорядчих або адміністративно-господарських обов'язків на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності; посадових осіб і працівників органів державної податкової та митної служби, прокуратури, суду, органів внутрішніх справ.

Вважаємо за доцільне у проекті нового Кримінального кодексу України у розділі «Злочини у сфері службової діяльності» визначити поняття корупції, корупційного діяння. Так, \Корупцію\ слід визнати як незаконне використання службовими особами посади з метою одержання особистої вигоди чи винагороди. Кримінальне караними корупційними діяннями вважати дії чи бездіяльність посадових та службових осіб в інтересах фізичних чи юридичних осіб з тією ж метою. Протидією корупції є доповнення чинного Кримінального кодексу України \ст. 80-3 - порушення законодавства про бюджетну систему України\ та \ст. 80-4 - видання нормативних актів, які змінюють доходи та видатки бюджету з порушенням встановленого законом порядку\. Авторами проекту нового Кримінального кодексу ці антикорупційні статті не були враховані, незважаючи на те, що окремі посадові особи в інтересах юридичних і фізичних осіб використовують бюджетні кошти не за їх призначенням; видають накази, постанови та інші нормативні акти, які дозволяють змінювати бюджетну систему для подальшого її використання деякими комерційними та господарськими структурами.

Загальний стан криміногенної обстановки в Україні на сучасному етапі складний. Зростає злочинність, зокрема організована, яка проявляється в таких формах як організована група, злочинне співтовариство, тобто злочинна організація. Протидією організованій злочинності та корупції має стати новий Кримінальний кодекс. У зв'язку з цим вважаємо за доцільне у ст. 27 проекту КК визначити поняття організованої групи, злочинного співтовариства та злочинної організації, вказати ознаки цих злочинних угруповань; статтю викласти у такій редакції: вчинення злочину групою осіб, групою за попередньою змовою, організованою групою, злочинним співтовариством, злочинною організацією, а ч. 4 даної статті сформулювати таким чином: злочини визнаються вчиненими організованим злочинним співтовариством, утвореним для спільної, зорганізованої, згуртованої, цілеспрямованої, активної професійної злочинної діяльності за попередньою розробкою кримінальних планів з використанням наукових, технічних засобів чи кримінальної спеціалізації співучасників, забезпеченням безпеки, умов існування, використанням корумпованих зв'язків з посадовими чи службовими особами».

Антикорупційне законодавство повинно бути реальною протидією корупції державних посадових, службових осіб і використанню їх організованими злочинними угрупованнями.

С.Ф.ДЕНИСЮК, перший заступник начальника Управління МВС України в Харківській області

ОРГАНІЗАЦІЙНІ ТА ПРАВОВІ ПРОБЛЕМИ БОРОТЬБИ З КОРУПЦІЄЮ

Прийняття Верховною Радою України 5 жовтня 1495 р Закону України «Про боротьбу з корупцією» стало не тільки значним профілактичним чинником попередження вчинення корисливих правопорушень в органах влади та Управління, але й дозволило правоохоронним органам активізувати роботу по виявленню і припиненню фактів корупції та забезпеченню захисту економічних інтересів держави.

У той же час ефективності роботи спеціальних підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю щодо виконання названого Закону перешкоджає певна недосконалість законодавства.

Незважаючи на те, що боротьба з корупцією оголошена одним з пріоритетних напрямків боротьби зі злочинністю, до цього часу в Кримінальному кодексі України відсутні поняття «корупція», «корупційне діяння», не визначено склад таких злочинів, не встановлена кримінальна відповідальність за їх учинення. Не віднесені корупційні дії і до обставин, що обтяжують відповідальність (ст.41 КК); не введено такої кваліфікуючої ознаки до жодної із статей Кодексу.

На практиці виходить, що боротьба з корупцією здійснюється в умовах відсутності за такий злочин кримінальної відповідальності. Законом України «Про боротьбу з корупцією» встановлюється лише адміністративна та дисциплінарна відповідальність. Однак до Кодексу України про адміністративні правопорушення та Закону України «Про державну службу» відповідних змін та доповнень так і не було внесено, навіть незважаючи на те, що вказаним Законом значно розширено спеціальні обмеження щодо державних службовців.

У цьому Законі чітко не визначено І коло осіб, які підлягають відповідальності за його порушення. Так, у ст. 1 вказано: «Під корупцією в цьому Законі розуміється діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямована на протиправне використання наданих повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг чи Інших переваг». У сі.2 «Суб'єкти корупційних діянь та Інших правопорушень, пов'язаних з корупцією», приводиться вичерпний перелік суб'єктів, до яких віднесено дві категорії осіб: а) державні службовці; б) народні депутати України І депутати Автономної Республіки Крим, депутати І голови місцевих Рад.

Найбільше проблем викликає поняття «державний службовець», яке безпосередньо в самому Законі не розкрито. Роз'яснення Головного Управління державної служби при Кабінеті Міністрів України, коментар Комітету Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією для визначення вказаного поняття відсилають до Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р., де в ст. 1 вказано: «Державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апаратах щодо практичного виконання завдань і функцій держави й одержують заробітну плату за рахунок державних коштів». Тобто фактично будь-який спеціаліст будь-якого державного органу незалежно від їх рівня (центральний апарат міністерств, відомств чи підрозділ на місцях), місцезнаходження (органи вищої виконавчої влади чи місцевого самоврядування), який здійснює функцію держави по управлінню майном І одержує зарплату за рахунок державного бюджету, підпадає під поняття «державний службовець».

Крім того, в ст. 10 Закону України «Про боротьбу з корупцією» прямо визначається: «Керівники ... державних підприємств, установ та організацій чи їх структурних підрозділів у разі виявлення чи одержання Інформації про вчинення підлеглими корупційного вчинку або порушень спеціальних обмежень, встановлених ст. 5 даного Закону, в межах своєї компетенції зобов'язані вжити заходів щодо припинення таких діянь і негайно повідомити про їх вчинення будь-який з державних органів, указаних у п. „а” і „б” ст. 4 цього Закону”.

Проте в статтях 17 і 26 Закону України „Про державну службу” передбачається, що державний службовець зобов'язаний прийняти Присягу і мати ранг державного службовця, чого зазначена вище категорія осіб не здійснює І не має, а, значить, і відповідальності за корупційні діяння не підлягає.

Крім цього, якщо відповідно до 7-ми категорій державних службовців, перелік яких наводиться в ст. 25 згаданого Закону, під його дію підпадають практично всі керівники І спеціалісти центральних апаратів міністерств, відомств, комітетів, Інших центральних органів державної виконавчої влади, то на обласному і районному рівнях - лише спеціалісти апарату та інші спеціалісти управлінь, відділів, служб державних адміністрацій.

Отже, не підпадає під дію Закону «Про боротьбу з корупцією» значна частина навіть керівників обласних відомств, а не те що підлеглих їм працівників, чим штучно знижуються можливості правоохоронних органів у практичному застосуванні даної о Закону, що заважає його ефективності.

А якщо врахувати, що в самих органах влади є безліч посад, які не передбачають рангу державного службовця, то під дію даного Закону потрапляє ще більш обмежене коло осіб. Наведемо приклади. Лікар, який працює в медичному закладі Міністерства охорони здоров'я й отримує заробітну плату з державного бюджету, має виконувати покладені на нього державою функції по забезпеченню безкоштовного медичного обслуговування громадян України. А він фактично відмовляється лікувати пацієнтів, направляючи їх до комерційного медичною закладу, де він сам працює за сумісництвом І бере додаткову платню.

Учитель, який теж вважається на державній службі, навмисно занижує оцінки учням, пропонуючи їм приходити до нього на додаткові заняття, де і подає за плату той же самий матеріал, передбачений учбовою програмою І який повинен був розтлумачити безпосередньо на уроці.

Не підлягають відповідальності за Законом України «Про боротьбу з корупцією» і працівники санітарно-епідеміологічної служби, багатьох інших контролюючо-розпорядчих відомств обласного та районного рівнів, від своєчасного і справедливого рішення яких на місцях залежить, чи отримає громадянин безоплатну (або пільгову) путівку до санаторію, рецепт на видачу безоплатних ліків, місце на кладовищі для поховання близьких, городню ділянку, своєчасно якусь довідку для подання до Інстанцій, дозвіл на зайняття підприємницькою діяльністю, на продаж виробленої продукції, а часом навіть зарплату або пенсію, чи збереже за собою в умовах значних скорочень займану ним посаду і багато Іншого.

Автоматично випадають з-під дії цього Закону керівники державних підприємств, організацій, установ, акціонерних товариств, інших подібних структур, де контрольний пакет акцій належить державі. Значить, І особи, які їх очолюють, виконують функції по управлінню державним майном І отримують платню за рахунок державних коштів. Однак останні не зрідка, ігноруючи інтереси держави, за різні види винагороди використовують свою посаду на користь Інших комерційних структур, фізичних осіб, а притягти їх до відповідальності за такі фактично корупційні дії за згаданим Законом немає змоги. Водночас, у переліку всіх категорій державних службовців, у тому числі і найнижчої, сьомої, в Законі зроблено посилання: «...та інші прирівняні до них посади», але що це за посади, не розкрито.

Отже, в умовах, коли деякі статті Закону «Про боротьбу з корупцією» допускають подвійне їх тлумачення, з'являються додаткові складнощі для винесення рішень судами. Як результат, на практиці має місце чимало випадків, коли за одні й ті ж корупційні діяння одним судом правопорушники притягуються до відповідальності, а іншим - ні. Причому і в першому, і в другому випадках судді посилаються на одні й ті ж статті Закону. Аналогічна ситуація виникає при складанні адміністративних протоколів і розгляді в судах матеріалів на деякі інші категорії посадових осіб.

1 таких протиріч чимало, що не дозволяє працівникам органів МВС, прокуратури, юстиції, Національної юридичної академії дійти остаточного висновку щодо суб'єктів корушдійних діянь за Законом «Про боротьбу з корупцією».

М.В.САЛТЄВСЬКИЙ, д-р юрид.наук, професор, зав. лабораторією НДІВПЗ АПрН України