§ 1. Конституционный контроль, его понятие и истоки

Конституционный контроль относится к одному из средств обес­печения верховенства конституционных предписаний, которое при­нято расценивать в качестве признака демократичности государства. Основным назначением конституционного контроля в широком смыс­ле этих слов признается прежде всего выявление правовых актов и действий государственных органов или должностных лиц, противо­речащих конституционным предписаниям, а также принятие мер по устранению выявленных отклонений. Практически конституционный контроль возник там и тогда, где и когда начали появляться зако­ны, именуемые конституциями. Как и другие законы, конституции нуждались в гарантиях их реального исполнения всеми в условиях конкретных государств. На первых порах предполагалось, что эту функцию в состоянии успешно выполнять органы законодательной власти, поскольку они принимают конституции и играют решающую роль в законотворчестве. Предполагалось также, что в данной сфе­ре могут быть эффективными и усилия исполнительных органов. К примеру, в некоторых государствах их главам было предоставлено право (и это право сохраняется во многих случаях и в наши дни) отказываться от подписи принимаемых парламентами законов (на­лагать вето), если, по их мнению, представленный на подпись закон не соответствует конституционным предписаниям.

Кое-где к конституционному контролю стали привлекать су­ды. Многие считают, что впервые это произошло в США. Там еще в 1803 г. федеральный Верховный суд признал, что у него есть пра­во объявлять противоречащими Конституции США любые законы, принимаемые органами законодательной власти в стране. Объявле­ние закона таковым означало и означает в наши дни, что он не дол­жен применяться, в первую очередь судами. Другими словами, к контролю за соблюдением Конституции были "подключены" суды. Они стали дополнять то, что делалось либо должно было делаться органами законодательной и исполнительной властей. В других стра­нах отношение к такому контролю было весьма сдержанным.

Лишь в последние 40—50 лет целесообразность привлечения органов судебной власти к осуществлению конституционного конт-

|§ 1. Конституционный контроль, его понятие и истоки    183

роля была признана во многих странах. Это происходило по мере того, как преодолевалась боязнь причинения ущерба авторитету законо­дательных и исполнительных органов тем, что их действия окажутся под судебным контролем. Естественно, в процессе внедрения осуще­ствляемого судами конституционного контроля было найдено нема­ло оригинальных решений, отражавших специфику соответствую­щих стран и уровень сформировавшейся там правовой культуры. Проявилось это как в неодинаковом наполнении содержания поня­тия "конституционный контроль" и определении пределов компетен­ции соответствующих органов, так и в наименовании последних. Например, во Франции данная функция возложена на орган, име­нуемый Конституционным советом, а в Австрии, Италии и Герма­нии — на специально созданные конституционные суды. В большин­стве стран, где конституционный контроль является прерогативой судебной власти, этим делом занимаются высшие инстанции общих судов, обычно верховные суды.

Что касается полномочий этих органов, то среди них наряду с проверкой конституционности законов можно обнаружить и некото­рые другие: контроль за решениями различного рода государствен­ных органов; рассмотрение споров между субъектами федерации (в федеративных государствах) и между государственными органами о разграничении их компетенции; споров, связанных с подведением итогов выборов; возбуждение и разбирательство уголовных дел в отношении должностных лиц высшего уровня.

Судьба конституционного контроля, осуществляемого органами судебной власти, в нашей стране тоже не была простой. До 1918 г. вопрос даже не ставился, поскольку в России до этого года не было акта, называвшегося Конституцией и имевшего соответствующее юридическое, социальное и политическое значение. Повышенный ин­терес к проблеме такого контроля возник, когда после образования Союза ССР потребовалось преодолевать "разнобой и пестроту" в за­конодательстве союзных республик. Разумеется, юридической базой для этого могла стать Конституция СССР: ориентация на ее предпи­сания создавала условия для придания единообразия формировав­шемуся в то время законодательству. Органом, на который была воз­ложена функция контролирования соблюдения Конституции СССР, стал образованный в 1924 г. Верховный Суд СССР.

В соответствии со ст. 43 действовавшей тогда Конституции СССР этот Суд наделялся такими полномочиями: дача руководящих разъ­яснений судам союзных республик; проверка законности и обосно­ванности судебных решений, принимаемых в союзных республиках; рассмотрение дел по обвинению высших должностных лиц союзно­го уровня; разбирательство споров между союзными республиками; конституционный контроль (надзор).

Последнее из этих полномочий ставилось в жесткие рамки: оно могло быть реализовано только в виде дачи заключений "о закон-

184

Глава X. Конституционный Суд Российской Федерации

ности тех или иных постановлений союзных республик с точки зре­ния Конституции", которые могли даваться лишь по требованию высшего представительного органа тех лет — ЦИК СССР.

В принятых почти одновременно с Конституцией СССР Поло­жении о Верховном Суде СССР и Наказе Верховному Суду СССР эти рамки были существенно раздвинуты. Это выразилось, во-первых, в том, что заключения по требованию ЦИК СССР могли даваться не только в отношении "тех или иных постановлений союзных респуб­лик", но и в отношении постановлений общесоюзного Правительст­ва — Совета Народных Комиссаров СССР. Во-вторых, на Верховный Суд СССР возлагалось внесение представлений о приостановлении и отмене "постановлений, действий и распоряжений" всех союзных органов (кроме ЦИК СССР и его Президиума) по собственной ини­циативе, по предложениям центральных органов союзных респуб­лик или прокурора Верховного Суда СССР. Направлялись такие представления в Президиум ЦИК СССР. Другими словами, Верхов­ный Суд СССР мог проверять на соответствие Конституции СССР довольно широкий круг правовых актов. Заканчивалась проверка дачей заключения или внесением представления.

Осуществление конституционного контроля (надзора) в таких масштабах требовало значительных усилий. Только для того, чтобы своевременно проявлять инициативу по отмене и приостановлению неконституционных актов союзного уровня, необходимо было регу­лярно изучать все правовые акты, принимавшиеся органами этого уровня. Их копии в обязательном порядке направлялись в Верхов­ный Суд СССР и там тщательно изучались. За первые пять лет вы­полнения данной функции поступило более 24 тыс. актов. Это был большой объем работы.

С начала 30-х гг. активность Верховного Суда СССР в области конституционного контроля (надзора) значительно упала, а затем и вовсе "исчезла". В Конституции 1936 г. уже не было упоминания о конституционном контроле, осуществляемом какими бы то ни было судами.

В последующие десятилетия широкое распространение полу­чила установка, что конституционный контроль — не дело суда, его должны осуществлять только те, кто принимает законы. Эта уста­новка в итоге привела к тому, что о конституционном контроле по­степенно "забыли". И в этом была своя логика: тот, кто пишет и принимает законы, не может эффективно контролировать их каче­ство и не заинтересован в этом. Были и другие причины, в том чис­ле — политического свойства.

Интерес к проблемам конституционного контроля появился вновь только во второй половине 80-х гг., когда начались поиски путей к тому, что многие называют правовым государством. К середи­не 1989 г. стали предприниматься конкретные шаги по возрождению эффективного контроля за соблюдением Конституции СССР. 23 де-

§ 1. Конституционный контроль, его понятие и истоки    185

кабря 1989 г. состоялось принятие Закона "О конституционном над­зоре в СССР". В соответствии с ним был образован Комитет консти­туционного надзора СССР. С середины 1990 г. он начал свою работу и до момента ликвидации в декабре 1991 г. успел принять ряд важ­ных решений, содействовавших демократизации законодательства в соответствии с требованиями конституционных положений того времени.

Образование Комитета конституционного надзора СССР стиму­лировало соответствующие усилия в Российской Федерации. 15 де­кабря 1990 г. в Конституцию РСФСР были включены положения о создании не комитета (наподобие того, что был образован на союз­ном уровне), а Конституционного Суда. На основе этих положений 12 июля 1991 г. состоялось принятие первого Закона РСФСР "О Кон­ституционном Суде РСФСР", а 30 октября того же года Пятый (Вне­очередной) Съезд народных депутатов РСФСР избрал первых 13 членов этого Суда, после чего реально началась его деятельность. С ноября 1991 г. по октябрь 1993 г. в соответствии с действовавшим тогда законом он принял ряд решений, имевших большой обществен­ный резонанс. Среди них можно было бы отметить, к примеру, ре­шения по вопросу о конституционности актов, касавшихся деятель­ности КПСС, о конституционности правоприменительной практики, связанной с индексацией доходов и сбережений населения, о консти­туционности актов, допускавших выселение граждан из занимаемых ими помещений в административном порядке, о конституционности актов Президиума Верховного Совета РФ, изданных им с превыше­нием предоставленных ему полномочий, и др.

7 октября 1993 г. активная деятельность этого Суда была прак­тически приостановлена. В Указе Президента РФ по данному воп­росу отмечался ряд обстоятельств, послуживших поводом для такого решения (в частности, тот факт, что "Конституционный Суд Россий­ской Федерации оказался в глубоком кризисном состоянии"). Обра­щалось также внимание на необходимость существенных изменений и дополнений действовавшего в то время Закона о Конституционном Суде РСФСР. С учетом этого обстоятельства он Указом Президен­та РФ от 24 декабря 1993 г. признан недействующим. Началась раз­работка проекта нового закона, который к весне 1994 г. был готов и представлен на рассмотрение Федерального Собрания. Его подписа­ние Президентом РФ состоялось 21 июля 1994 г., т.е. чуть более трех лет спустя после принятия первого закона о Конституционном Суде.

Вскоре после принятия этого закона начался процесс назначе­ния Советом Федерации недостающих судей (чтобы Конституцион­ный Суд РФ по новому закону мог начать свою работу, требовалось иметь полный его состав — 19 судей, предусмотренных Конститу­цией РФ). Процесс этот оказался непростым в связи с тем, что Со­вет Федерации отклонил многих представленных ему кандидатов. Завершился он только в феврале 1995 г. После этого Суд получил

186

Глава X. Конституционный Суд Российской Федерации

возможность возобновить свои заседания и заняться непосредственно выполнением своих ответственных функций.