§ 5 Жалоба в системе процессуальных средств защиты права

Дискуссии о правовой природе жалобы, ее использовании в каче­стве средства защиты публичных прав возникли в России еще на рубеже XIX-XX веков1.

Одной из основных функций административной юстиции счи­талось направление с целью обжалования административного акта2.

Жалоба, как и любое другое средство судебной защиты, несет в себе информационный заряд, то есть доносит до суда информа­цию о конфликте между конкретным гражданином и государст­вом в лице его органов, должностных лиц, государственных слу­жащих или организаций, находящихся на его территории. Осо­бенность этого конфликта состоит в том, что он существует в публичной сфере и затрагивает интересы государства. Поэтому ряд авторов склонны полагать, что в отношениях гражданина и

См., напр.: Кулишер А.М. Защита субъективных публичных прав посредством иска // Юрид. вестн. 1913. Кн. 4; Тарасов И.Т. Административная юстиция — зем­ство. 1882. № 8; Коркунов Н.М. Административные суды в Пруссии // Журн. гражд. и угол. права. 1880. Кн. 5-6.

См., напр.: Корф С.А. Административная юстиция в России. СПб., 1910. Кн. 2-3; Тарасов И.Т. Организация административной юстиции // Юрид. вест. 1887. Т. 26. Кн. 1, 8, 9; Коркунов Н.М. Очерк теории административной юстиции // Журн. гражд. и угол. права. 1885. Кн. 1, 8, 9; Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы (в теории и законодательстве). М., 1925.

41

государства спора быть не может, здесь речь может идти только о проверке соответствия законности1.

Но отношения между гражданами и государством регулируют конституционные и международные нормы, и государство в осу­ществлении своих властных полномочий связано правилами, ус­тановленными данными нормами. В этом случае можно говорить

0              возникновении спора о праве между личностью и государством

в лице его органов и должностных лиц. Но характер этого спора

не материальный, поэтому и средством защиты субъективных

прав выступает жалоба, а не гражданский иск.

Жалоба как процессуальное средство защиты права в граж­данском и арбитражном процессе России не используется с це­лью сохранения терминологического единства, являясь средст­вом обжалования судебных постановлений. Но жалоба как про­цессуальное средство защиты права используется в конституци­онном судопроизводстве2.

Процессуальным средством защиты прав человека во внут­реннем праве выступают иск и заявление. Жалоба (петиция) как процессуальное средство защиты права используется в Европей­ском суде по правам человека3 . В связи с многочисленными об­ращениями российских граждан в Международный суд по правам человека в Страсбург проблемы, связанные с использованием жалобы как процессуального средства защиты прав человека в Международном суде, приобретают особую актуальность.

23 февраля 1996 года Российской Федерацией был принят Фе­деральный закон «О присоединении Российской Федерации к генеральному соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европы и протоколам к нему», в связи с чем, российские гражда­не и организации наравне с другими гражданами и организация-

1              Чесовский Е.И. Судопроизводство по жалобам граждан на неправомерные дейст­

вия должностных лиц: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 1990. С. 7.

2              Подробно об обращении с жалобой в Конституционный суд см.: Лучин В.О. Жа­

лоба в Конституционный суд / В.О.Лучин, О.Н.Доронина // Закон и право. 1998.

№ 1. С. 12-16; № 2. 1998. С. 14-18; Кравец И.А. Конституционная жалоба: тради­

ции и новации в механизме гарантий прав и свобод личности // Журн. рос. права.

2003. № 8. С. 19-29.

3              Далее сокращенно: ЕСПЧ.

42

ми Европы получили прямой доступ к Международному суду, уполномоченному рассматривать индивидуальные жалобы о на­рушении их прав1.

В отличие от иска и заявления предметом жалобы в междуна­родный суд могут явиться лишь нарушения прав человека дейст­виями и решениями органов государственной власти и только тех прав, которые предусмотрены Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод.

Жалобы могут быть поданы в случае нарушения гарантируе­мых Конвенцией основных прав и свобод: права на жизнь, свобо­ду и личную неприкосновенность; права на справедливое судеб­ное разбирательство при определении гражданских прав и обя­занностей лица либо при рассмотрении любого уголовного обви­нения; права на неприкосновенность частной и семейной жизни, жилища и корреспонденции; свободу мысли, совести и религии; свободу выражения (включая свободу прессы); права на мирные собрания (включая право вступать в профсоюзы); права на обжа­лование судебного решения в более высокие инстанции; права на образование семьи и равенство супругов в браке; права на обра­зование; права на выезд из страны, включая собственную, права свободы передвижения; недопустимость смертной казни.

Право на судебную защиту в ЕСПЧ предусмотрено Европей­ской конвенцией о защите прав и основных свобод 1950 года2 . В соответствии с Конвенцией жалобы классифицируются на меж­государственные и индивидуальные. Последние в свою очередь включают в себя обращения физических лиц, «неправительст­венных организаций» (в том числе юридических лиц с различной организационно-правовой формой) и «группы лиц» (когда жало­ба на основе одних и тех же фактов подается более, чем одним человеком).

Процедура рассмотрения индивидуальных жалоб носит фа­культативный характер, то есть государство должно согласиться с процедурой представления петиций. Если какое-то государство

1     Российская газета. № 38 от 24.02.96 г. 1     Далее сокращенно: ЕКПЧ.

43

признает такую факультативную компетенцию, то в соответствии с духом статьи 1 Конвенции доступ в суд гарантируется любому лицу, находящемуся под юрисдикцией такого государства-участника, а не только его гражданам или лицам, законно нахо­дящимся на его территории.

1 ноября 1998 года одновременно для всех 40 государств-членов Совета Европы вступил в силу Протокол № 111 х к Евро­пейской конвенции о правах человека «О реорганизации кон­трольного механизма, созданного в соответствии с Конвенцией». Россия, присоединившаяся к ЕКПЧ лишь 5 мая 1998 года, была обязана ратифицировать Протокол №11 автоматически.

До вступления в силу Протокола №11 европейский механизм защиты нарушенных прав, предусмотренный ЕКПЧ, подвергся серьезному реформированию. По смыслу этих реформ Суд стал единым в рамках Совета Европы контрольным органом, рабо­тающим на постоянной основе. Вместо Комиссии по правам че­ловека и Суда по правам человека, которые собирались несколь­ко раз в год на заседания в Страсбурге, теперь действует единый Суд, заседающий на постоянной основе. Судьи избираются Пар­ламентской Ассамблеей сроком на 6 лет. По достижении 70-летнего возраста, срок полномочий судьи прекращается. Все по­датели жалоб имеют прямой доступ в Суд. Обращения в Суд как бы «фильтруются» Комиссиями из трех судей голосованием. В большинстве случаев жалобы, прошедшие Комитеты, то есть признанные приемлемыми, рассматриваются Палатами (Камера­ми), состоящими из 7 судей. Постановление, вынесенное Каме­рой, имеет окончательный характер, если одна из сторон в тече­ние трех месяцев со дня оглашения постановления не обратится с просьбой о передаче дела на рассмотрение большой Камеры. Ре­шение о том, подлежит ли дело рассмотрению большой Камерой или нет, принимается коллегией из 5 судей. В исключительных случаях, требующих интерпретации Конвенции или крупных из­менений в законодательстве затронутой страны, жалобы также рассматриваются Большой Палатой (Большой Камерой), состоя-

1      «Совет Европы и Россия»: Информ. бюл. 1999. № 1.

44

щей из 17 судей. Комитет Министров более не уполномочен ре­шать судебные дела по существу. Его функции сводятся к надзо­ру за исполнением решений Суда государствами-членами Совета Европы.

В ведении Суда находятся вопросы, касающиеся толкования и применения Конвенции и протоколов к ней.

Суд рассматривает межгосударственные дела о любом пред­полагаемом нарушении Конвенции и протоколов к ней, причем с обеих сторон выступают государства-члены Совета Европы1.

Суд также может принимать индивидуальные жалобы от лю­бого физического лица, любой неправительственной организации или любой группы частных лиц, которые утверждают, что яви­лись жертвами нарушения одними из государств, входящих в Со­вет Европы, их прав, признанных Конвенцией или Протоколами к ней.

Суд может по просьбе Комитета Министров вносить консуль­тативные заключения по юридическим вопросам, касающимся толкования положений Конвенции и Протоколов к ней.

По первой и второй категориям дел предусмотрена стадия дружественного регулирования. При недостижении такого урегу­лирования происходит рассмотрение дела в Суде.

Регламентация статуса, функций и порядка деятельности суда осуществляется, помимо Конвенции и ряда Протоколов к ней, еще одним специальным документом - шестым Протоколом к Генеральному соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европы, определяющим привилегии и иммунитеты судей.

Как уже упоминалось выше, статья 34 Конвенции позволяет государствам признавать факультативную компетенцию ЕСПЧ получать жалобы от отдельных лиц. Поэтому в случае признания каким-либо государством такой факультативной компетенции и в соответствии с духом статьи 1 Конвенции каждому лицу гаран-

На практике за все время существования Комиссии и Суда на рассмотрение по­ступило очень небольшое количество межгосударственных заявлений: лишь одно дело — Ирландия против Соединенного Королевства — впоследствии рассматрива­лось Европейским Судом по правам человека (Решение от 18 января 1978 года. Series A. № 25).

45

тируется доступ в ЕСПЧ1. Право на обращение в ЕСПЧ за защи­той имеют не только граждане и организации государства-участника, законно находящиеся на его территории, но и любые другие лица, находящиеся под юрисдикцией такого государства.

В настоящий момент все государства-участники Совета Евро­пы, в том числе и Россия, признали право на подачу индивиду­альных жалоб по статье 34 Конвенции. Возможность ключевого положения статьи 34 состоит в том, что Суд может принимать жалобы от любого физического лица, любой неправительствен­ной организации или любой группы частных лиц, которые ут­верждают, что явились жертвами нарушения одной из Высоких Договаривающихся Сторон, их прав, признанных в настоящей Конвенции или в Протоколах к ней. Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются никоим образом не препятствовать эффек­тивному осуществлению этого права.

В отличие от национальной доктрины о праве на судебную защиту в международном праве используется термин «право на средства правовой защиты».

Право на средства правовой зашиты (в интерпретации суда) означает следующее: если то или иное лицо предъявляет дока­зуемое заявление о том, что стало жертвой нарушения прав, сформулированных в Конвенции, то оно должно располагать средствами правовой защиты перед государственными органами с тем, чтобы по его заявлению было вынесено решение и в случае обоснованности заявления ущерб был возмещен.

Орган, рассматривающий заявление, не обязательно должен быть судебным. Но если орган не судебный, то он должен обла­дать полномочиями по использованию средств правовой защиты, предусмотренными внутригосударственными правовыми норма­ми. Кроме того, органы, которые рассматривают дело, должны обладать полномочиями для вынесения решения в пользу заяви­теля, если посчитают жалобу обоснованной.

1 В английском тексте Конвенции написано «every one» — каждый, во французском — «chaque personne» — каждое лицо. Понимание термина «каждый» в русском ва­рианте текста Конвенции должно быть единым и корректным и должно обозна­чать в себя как физических, так и юридических лиц.

46

Однако правило, содержащееся в ст. 13 Конвенции, не пред­полагает, что предоставленная гарантия права на средства право­вой защиты позволяет заявителю оспаривать законы соответст­вующего государства на том основании, что эти законы противо­речат Конвенции или равноценным нормам внутригосударствен­ного права. Применение данной статьи ограничивается и в слу­чае, когда в нарушении Конвенции обвиняется высший орган в государстве.

Право на средства правовой защиты означает также, что эти средства будут доступными и эффективными и справедливое разбирательство дела будет произведено в разумный срок.

Право на судебную защиту может осуществляться только при наличии определенных условий, ряд из которых в российском гражданском процессуальном праве получил наименование про­цессуальных предпосылок.

В практике Европейского Суда не делается различий между условиями и предпосылками. Считается, что это обстоятельства, обусловливающие право на судебную защиту. Такой подход не приводит к каким-либо затруднениям при установлении этих об­стоятельств. Обращение в Страсбургский Суд по правам человека предполагает соблюдение следующих условий:

объявление жертвой (пострадавшим);

исчерпание внутригосударственных средств правовой за­

щиты;

3)             жалоба должна быть подана в течение шести месяцев

Лицо, подающее заявление в ЕСПЧ, должно объявить себя

жертвой нарушения каких-либо из гарантированных Конвенцией прав или свобод одним или более договаривающимися государствами. Для квалификации в качестве жертвы необходимо, чтобы ущерб был нанесен лично заявителю. Поэтому жалобы, где заявитель не утверждает, что сам является жертвой, признаются неприемлемыми.

Важно отметить, что если факты или обстоятельства, ссылка на которые легла в основу жалобы в ЕСПЧ, больше не существу­ют, это вовсе не лишает «жертву» статуса заявителя. К примеру, когда заявительница объявила о нарушении ее прав на уважение жилища и ее личной жизни из-за того, что вблизи ее дома произ-

47

водилась несанкционированная обработка отходов, сопровож­дающаяся пагубными последствиями, Суд отклонил утверждения правительства о том, что заявительница больше не является жертвой, поскольку она уехала из того района, а работы на объ­екте прекращены1.

Суд классифицирует понятие жертвы на два следующих вида: «потенциальные» и «косвенные» жертвы. Потенциальной или косвенной жертвой в некоторых случаях считается лицо, которому может быть нанесен ущерб в будущем. Этого достаточно для установления статуса жертвы по статье 34 Конвенции. Также лицо будет считаться «потенциальной жертвой» и в тех случаях, когда закон или практика еще не применяются к обжалующей стороне, но при этом у государства имеется возможность поступить так в будущем. Например, в странах, где действующее законодательство дает государству право принимать управленческие решения или в принудительном порядке лишать монастырь собственности, которой он владеет, тот факт, что государство не применяет соответствующее законодательство, не устраняет угрозы реального вмешательства в право мирного владения собственностью в будущем2 .

Косвенными жертвами признаются близкие родственники не­посредственной жертвы; лица, имеющие другого рода тесные отношения с непосредственной жертвой, а также те, кто понес ущерб вследствие нарушения прав другого или кто заинтересован в прекращении нарушения. Поэтому в некоторых случаях объяв­лялись приемлемыми заявления, исходящие от лиц, которые не несли какого-либо прямого ущерба, но, тем не менее, вполне могли считаться «косвенными жертвами». В тех случаях, когда заявитель претендует на статус жертвы, необходимо, чтобы было сообщено имя непосредственной жертвы и ей, насколько это осуществимо, была предоставлена возможность подать петицию.

Производство по целому ряду дел продолжалось после смерти первоначального заявителя и велось теми, кто остался в живых.

1              См.: Судебное решение по делу Лопес Остра от 9 дек. 1994 г. Series A, № 303-C.

2              См., напр.: Судебное решение по делу «Святые монастыри» от 9 дек. 1994 г. Se­

ries A, №301-A.

48

Например, прямым родственникам заявителя разрешалось объяв­лять себя «жертвой» предполагаемого нарушения в качестве за­конных наследников и при определенных обстоятельствах вести дело от своего имени. Это касалось, в частности, тех случаев, ко­гда право, которое якобы было нарушено, распространялось на часть имущества заявителя. Вместе с тем, по мнению Суда, наследники умершего заявителя не могут претендовать в целом на то, чтобы рассмотрение заявления было продолжено вне зависимости от обстоятельств дела. Все зависит от характера жалобы, и наследники должны иметь сами достаточный интерес с точки зрения права, оправдывающий дальнейшее рассмотрение заявления от их имени. Однако в других случаях Суд приходил к выводу, что оставшейся заинтересованности недостаточно для того, чтобы требовать продолжения дел, и поэтому исключал их из списка дел, подлежащих рассмотрению1.

Конвенция регулирует взаимоотношения только между индивидом и властями (в самом широком смысле). Следовательно, физические и юридические лица могут подавать жалобы только в связи с предполагаемыми нарушениями, за которые несут ответственность власти. Исключается подача жалоб на действия частных лиц (например, юристов, врачей и т. д.), когда соответствующее государство не может нести ответственность за их действия. Такие жалобы являются неприемлемыми.

В Европейской Конвенции не проводится присущего гражданскому праву различия в отношении правоспособности лиц. Следовательно, действие статьи 34 распространяется на физических лиц (граждан), кроме того, несовершеннолетних, инвалидов и заключенных. Это правило подкрепляется нормой, содержащейся в статье 14 Конвенции, которая запрещает дискриминацию по признакам пола, цвета кожи, национального или социального происхождения и по иным признакам. Также

1 См.: Судебные решения по делу Макалусо и Манусо от 3 дек. 1991 г. (Series A, Nos. 223-A, 223-B) относительно продолжительности гражданского судопроиз­водства. Поскольку наследники не проявили интереса к продолжению разбира­тельства в Суде, то не было никаких оснований продолжать его.

49

ничто не должно препятствовать физическим лицам и любым хозяйственным обществам обращаться с жалобами в ЕСПЧ. Перечисленные лица входят в первую группу потенциальных заявителей.

Ко второй группе - «неправительственные организации» от­носятся негосударственные организации, к примеру, такие разно­типные образования, как профсоюзы или газеты. Важно отме­тить, что местные органы власти или другие полуавтономные и автономные государственные органы (например, органы проку­ратуры) не входят в категорию заявителей. Суд самостоятельно устанавливает статус конкретного заявителя как неправительст­венной организации, не принимая безоговорочно утверждение правительства данного государства относительно статуса образо­вания как субъекта публичного права1 . Неправительственные ор­ганизации, кроме осуществления права подавать свои собствен­ные заявления в ЕСПЧ в связи с предполагаемым нарушением их прав, на практике играют важную роль, помогая другим заявите­лям готовить документы для подачи в Суд и, от случая к случаю, представляя их в судебном процессе. Кроме того, они могут быть заслушаны Судом в качестве свидетелей или экспертов, а также ЕСПЧ может рассматривать подготовленные ими документы в межгосударственных делах или делах отдельных лиц.

К третьей категории потенциальных заявителей относятся «группы лиц». Этой категорией охватываются ситуации, когда заявления о нарушении Конвенции на основе одних и тех же фак­тов подаются более, чем одним человеком. Но по смыслу Кон­венции каждый отдельный член «группы лиц» должен самостоя­тельно доказывать, что его права были нарушены, а также от­дельно подписывать жалобу, подаваемую в ЕСПЧ. Примером может служить дело группы родителей, подавших заявление о нарушении принадлежащего им права определять характер обра­зования их детей по статье 2 Протокола №1.

1 См., например: Судебное решение по делу «Святые монастыри» от 9 дек. 1994 г., где правительство Греции попыталось охарактеризовать заявителей в качестве го­сударственных образований в силу тесной связи между церковью и государством с целью признания заявления неприемлемым. Series A, № 301—A.

50

Данная статья гласит, что государство при осуществлении любых функций, которые оно принимает на себя в области образования и обучения, уважает право родителей обеспечивать, чтобы такие образование и обучение соответствовали их собственным религиозным и философским убеждениям.

Особенность этой категории заявителей в том, что Суд может прийти к выводу о том, что данный заявитель является либо неправительственной организацией, либо относится к группе лиц. В связи с тем, к какой категории будут отнесены заявители, наступят соответствующие правовые последствия.

К числу общих условий, касающихся как индивидуальных, так и межгосударственных заявлений, относятся требования об исчерпании всех внутренних средств правовой зашиты. Данное условие приемлемости определено в статье 35 ЕКПЧ. Суд может принимать дело к рассмотрению только после того, как были исчерпаны все внутренние средства правовой зашиты. Это правило, требующее исчерпания всех внутренних средств правовой защиты до подачи официальной жалобы в международный судебный орган, является общим принципом международного права, исходящим из убеждения о том, что государствам необходимо давать возможность исправлять ошибки, связанные с нарушением их международных обязательств, в первую очередь через внутригосударственные правовые каналы. ЕСПЧ начинает действовать лишь тогда, когда внутригосударственным властям не удается восстановить нарушенное право, либо власти не предоставляют справедливое удовлетворение за его нарушение.

При толковании формулировки «исчерпание всех средств защиты», Суд неоднократно разъяснял, что заявитель должен использовать все средства зашиты, предоставляемые внутригосударственным правом, как административным, так и судебным. Выдвигать возражения относительно того, что данный заявитель не исчерпал внутренние средства защиты, должно государство.

Вопрос о том, какие средства защиты должны быть исчерпаны, определяется внутригосударственным правом и поэтому  разрешается  государственными  органами.   Если  для

51

устранения того или иного нарушения имеется несколько возможных средств защиты, то заявитель должен выдвинуть разумные и объективные доводы, чтобы объяснить, почему он избрал то или иное средство защиты. Важно отметить, что заявитель должен исчерпать только те средства защиты, которые принадлежат ему по праву, а не в качестве привилегии. В связи с этим он должен подавать апелляцию во все доступные для него судебные органы, но не обязан обращаться в какие-либо социальные службы и добиваться помилования от властей, что Судом рассматривается как «средство экстраординарное» и поэтому неэффективное.

При рассмотрении вопроса о том, исчерпал ли заявитель

внутренние средства защиты, ЕСПЧ учитывает как существо

дела, рассматриваемого на внутригосударственном уровне, так и

эффективность    средств         защиты,         предоставляемых

внутриправовой системой. Следует отметить, что те факты, которые составляют предмет международной жалобы, должны быть изложены сначала в ходе надлежащего судебного разбирательства у себя в стране. Судом давно установлено, что заявителю не обязательно ссылаться непосредственно на Конвенцию у себя в стране, если он приводит внутренние правовые положения в основном аналогичного содержания.

Вместе с тем заявитель должен ссылаться на Конвенцию, если она является единственным имеющимся средством защиты. В связи с этим в тех государствах, где Конвенция является неотъемлемой частью национального права, при определенных обстоятельствах необходимо четко строить свою задачу на положениях Конвенции в национальных органах по возможности в ходе разбирательства в первой инстанции. Четкая ссылка на положения Конвенции должна делаться в тех случаях, когда нет другой возможности представить дело надлежащим образом в национальных органах.

Однако в тех государствах, где Конвенция не имеет прямого действия, ссылаться на нее в национальных государственных ор­ганах просто невозможно. Поэтому по одному из дел против Со­единенного Королевства Великобритания ЕСПЧ постановил, что хотя заявительница не ссылалась на права, гарантируемые Кон-

52

венцией, необходимо считать, что она исчерпала все внутренние средства защиты, потому что Конвенция... не имеет обязательной силы для британских судов1.

Интересно, что существует правило, согласно которому заявитель может не выполнять требование об исчерпании всех внутренних средств защиты только тогда, когда сможет доказать, что надлежащих эффективных средств не существует. Однако оказалось, что на практике это сделать сложно. Если, как показывает практика, определенное средство защиты бесполезно, заявитель может оставить это средство неиспользованным, поскольку его можно рассматривать как неэффективное.

Признание жалобы неприемлемой в связи с тем, что не использованы все имеющиеся внутренние средства защиты, является лишь временным препятствием. Такое заявление может быть вновь рассмотрено в случае его повторной подачи, как только заявитель использует все имеющиеся внутренние средства защиты.

За небольшой период времени, прошедший с момента рати­фикации Российской Федерацией Конвенции, уже сложилась оп­ределенная практика применения норм Конвенции. Нужно отме­тить, что юридическая база по проблеме неисчерпанности и ис­черпания внутренних средств защиты довольно солидна. Так, Конституционный Суд РФ определил, что нужно считать конеч­ной инстанцией в таких делах суд второй инстанции. Данное оп­ределение было вынесено по запросу судьи Московского област­ного суда, в котором Конституционный Суд разъяснил, что в ме­ждународном плане решения третьей инстанции должны рас­сматриваться как экстраординарные средства защиты2, сравни­мые с рассмотрением дела по вновь открывшимся обстоятельст­вам. Кроме того, по делу Тумилович против Российской Федера­ции Суд определил, что исчерпанием всех внутренних средств

1              См.: № 7050/75, Dec.  16.5.77 D.R. 8, p.  123 (130) // Определение КС РФ от

03.07.1997 г.

2              Как уже указывалось выше, экстраординарные средства защиты являются необя­

зательными для заявителей.

53

правовой защиты в РФ понимается рассмотрение дела в кассаци­онной инстанции1.

В соответствии со статьей 35 Конвенции Суд может принимать дело к рассмотрению в течение шести месяцев, считая с даты вынесения национальными органами окончательного решения по делу.

Дата, с которой начинается отсчет времени, означает не только ту дату, когда принято внутреннее решение, но и дату, когда заявитель узнал об этом решении и в результате смог подать жалобу в ЕСПЧ. Если решение национальным судом выносится в открытом заседании, на котором присутствовал заявитель, то дата его проведения считается датой вынесения окончательного решения внутренним судом. Если решение не было оглашено в открытом заседании, то датой вынесения окончательного решения национальными органами считается дата объявления об этом решении. Если против того или иного действия нет никакого средства защиты, то датой окончательного решения национальными органами считается дата осуществления этого действия или дата принятия решения. Ограничение в отношении шестимесячного срока можно разумно применять только в тех случаях, когда речь идет о конкретном и опознаваемом событии. К примеру, когда решение или действие государственного органа не подлежит обжалованию, отсчет времени начинается с момента вынесения окончательного решения или выполнения действия. Если заявление касается применения правового положения, последствием которого является длящееся во времени нарушение, то Суд считает, что «отправной момент» для отсчета шестимесячного срока установить нельзя.

Нужно учитывать тот факт, что если заявитель исчерпал одно средство защиты и после этого считает необходимым использо-

Ковлер А.И. Проблемы прохождения дел в Европейском Суде по правам человека // Материалы междунар. семинара «Проблемы образования и функционирования института Уполномоченного РФ при Европейском Суде по правам человека. Практика Европейского Суда и судьба российских жалоб» от 16—17 февр. 2000 г. Саранск, 2000.

54

вать другое средство, а ЕСПЧ впоследствии находит, что исполь­зование второго было необязательным, то вполне вероятно, что жалоба будет признана неприемлемой. В этом случае ЕСПЧ бу­дет считать, что шестимесячный срок начался с момента исчер­пания первого средства. В данной ситуации заявителю было це­лесообразно одновременно подать жалобу в ЕСПЧ и прибегнуть к национальному средству защиты. Таким образом, у заявителя была бы и гарантия от заключения о том, что не были использо­ваны все внутренние средства защиты.

В пункте 2 статьи 35 Конвенции изложены другие (дополни­тельные) условия приемлемости индивидуальных жалоб. Суд не принимает к рассмотрению жалобу, поданную в соответствии со статьей 34, если она:

является анонимной;

является по существу аналогичной той, которая уже была

рассмотрена Судом или уже является предметом другой проце­

дуры международного разбирательства или регулирования и если

она не содержит новых относящихся к делу фактов.

Таким образом, отклоняется любое анонимное заявление. Практически с анонимными жалобами ЕСПЧ сталкивается весь­ма редко. Иногда заявители отправляют заявления в суд без ука­зания своей фамилии, но если на заявлении обозначен обратный адрес, то Секретариат Суда направляет ему письмо с просьбой указать свои данные (фамилию, имя и др.). До тех пор, пока зая­витель подписывается «доброжелатель», ЕСПЧ отклоняет такую жалобу, поскольку в ней нет ни одного элемента, позволяющего определить заявителя.

Положения пункта 2 ст. 5 Конвенции направлены против по­дачи более, чем одной жалобы одним и тем же заявителем, в ка­ждой из которых содержится, по существу, аналогичная инфор­мация. Вместе с тем ЕСПЧ разрешает представлять одинаковые жалобы, но подаваемые различными заявителями. Такие жалобы соединяются в одно производство.

При толковании понятия «не содержит относящейся к делу новой информации» ЕСПЧ пришел к выводу, что им охватыва­ются лишь те факты, которые не были известны на момент пода­чи предыдущего заявления или появились уже после того, как

55

дело было рассмотрено. Кроме того, рассматривается как отно­сящаяся к делу новая информация об исчерпывании всех внут­ренних средств защиты по делу, которую ЕСПЧ ранее отклонил из-за того, что не все средства были использованы.

Еще одна дефиниция, содержащаяся в пункте 2 статьи 35, гла­сит, что Суд не принимает к рассмотрению никакую индивиду­альную жалобу, поданную в соответствии со статьей 34, если она касается или уже является предметом другой процедуры между­народного разбирательства или регулирования. В результате при­соединения Российской Федерации к Международному пакту о гражданских и политических правах1 от 16 декабря 1966 г. и Фа­культативному протоколу к Пакту2 , который содержит механизм защиты прав человека Комитетом по правам человека, граждане могут использовать и эту возможность. В соответствии с Факуль­тативным протоколом Комитет уполномочен рассматривать ин­дивидуальные жалобы граждан на нарушение их прав, получив­ших закрепление в Пакте. При этом жалобы принимаются только в тех случаях, когда исчерпаны все имеющиеся внутренние сред­ства правовой защиты нарушенных прав или когда эта защита неоправданно затягивается. Жалоба должна исходить от гражда­нина, не быть анонимной, содержать указание на нарушение прав, указанных в Пакте, не рассматриваться одновременно с другой процедурой международного разбирательства. Однако решения Комитета в Женеве по индивидуальным жалобам не имеют обязательной силы для государств-участников Протокола, хотя и имеют большое морально-политическое значение. В связи с этим возникает вопрос, может ли индивид подать жалобу одно­временно в ЕСПЧ в Страсбурге и в Комитет по правам человека в Женеве?

Отдельному лицу предоставлено право подать идентичные жалобы одновременно. В этом случае заявитель рискует тем, что ЕСПЧ объявит жалобу неприемлемой в соответствии с пунктом 2b статьи 35 Конвенции, т. к. это дело уже является предметом

1     Действующее международное право: В 3-х т. / Сост. Ю.М.Колосов и Э.С.Красав-

чикова. М., 1997. Т. 2. С. 21-43. 1     Там же.

56

рассмотрения другой международной организации. Поэтому ЕСПЧ признает такую жалобу неприемлемой, если она не содер­жит относящейся к делу новой информации. И наоборот, если заявитель подает сначала жалобу в Страсбург, а после вынесения ЕСПЧ окончательного решения представляет ту же самую жало­бу в один из органов Организации Объединенных Наций, то си­туация будет совершенно иной. Комитет по правам человека в Женеве не рассматривает таких сообщений от лиц, пока не удо­стоверится, в том, что этот же вопрос не рассматривается в соот­ветствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования. Таким образом, заявитель может сначала подать жалобу в ЕСПЧ, а в случае неудовлетворенности резуль­татом в Страсбурге может подать ту же жалобу в Комитет по правам человека в Женеве.

Конвенция содержит еще несколько дополнительных условий приемлемости индивидуальных жалоб, в соответствии с чем, Суд объявляет неприемлемой любую индивидуальную жалобу, по­данную в соответствии со статьей 34, если сочтет ее несовмести­мой с положениями настоящей Конвенции или Протоколов к ней, явно необоснованной или злоупотреблением подачи жалобы.

При решении вопроса о приемлемости Суд сталкивается с толкованием понятия «несовместимость». Когда имеется основа­ние для отклонения жалобы, последняя логически может быть объявлена несовместимой в том смысле, что она не отвечает по­ложениям Конвенции, регулирующим условия приемлемости. Например, если жалоба объявляется неприемлемой в связи с тем, что не исчерпаны все внутренние средства защиты, она может также считаться «несовместимой» с положением Конвенции, тре­бующим от заявителя исчерпания всех внутренних средств защиты. Поскольку понятие несовместимости может охватывать все другие условия приемлемости, то Суд никогда не ссылается на это положение для объявления жалобы неприемлемой, если вместо этого у него есть возможность привести другие основа­ния, указанные в Конвенции.

Суд может ссылаться на понятие несовместимости, если заяв­ление не подпадает под конкретные положения статьи 34 Кон­венции, но, тем не менее, Суд считает возможным отклонить ее.

57

Также понятие несовместимости применяется, когда жалоба на­ходится вне сферы компетенции самого ЕСПЧ.

Суд может признать жалобу явно необоснованной. Данное ус­ловие приемлемости было включено в Конвенцию для того, что­бы Суд не рассматривал жалобу по существу, если уже на пред­варительном этапе разбирательства ясно, что изложенный в ней вопрос не подпадает под предоставляемую Конвенцией защиту. Соответствующее прецедентное право по состоянию на сего­дняшний день свидетельствует, что жалоба объявляется явно не­обоснованной на первоначальном этапе только в том случае, если при ее рассмотрении не удается выявить нарушения Конвенции. Согласно состоявшемуся прецедентному праву жалоба признает­ся явно необоснованной, если при рассмотрении всего дела не обнаруживается никакого нарушения прав и свобод, предусмот­ренных Конвенцией. Подавляющее большинство жалоб объявля­лось явно неприемлемыми согласно именно данному положению.

Суд может решить, что заявление представляет собой зло­употребление правом на подачу жалобы. Он довольно редко ссы­лается на это основание, однако делает это в тех случаях, когда заявитель не реагирует на его многочисленные вопросы в связи с рассмотрением жалобы. Жалоба отклоняется, когда заявитель делает оскорбительные заявления в отношении представителей государства-ответчика. Если заявителем движет желание добить­ся известности или он действует в целях пропаганды, то это не признается злоупотреблением правом на подачу жалобы.

Государства обязаны обеспечивать во внутренней правовой системе достаточные средства правовой защиты и процессуаль­ные гарантии в случае подачи обоснованных заявлений о нару­шении Конвенции. Также в силу статьи 34 Конвенции Стороны приняли на себя обязательство никоим образом не препятство­вать эффективному осуществлению права на индивидуальные жалобы. Это значит, что заявители или потенциальные заявители могут свободно связываться со Страсбургским Cудом, не подвер­гаясь со стороны властей какой бы то ни было форме давления, побуждающего изъять или изменить жалобу. Кроме того, госу­дарство предоставляло все необходимые средства: обеспечивало

58

доступ к документам, свидетельским показаниям, архивным де­лам.

Судопроизводство по жалобам в Европейском Cуде развива­ется в определенной последовательности, по стадиям. Первая стадия - признание приемлемости жалобы. Вторая - урегулиро­вание ее на уровне государства заявителя. Третья - рассмотрение жалобы в судебном заседании. Четвертая - исполнение решения, принятого судом.

На первой стадии решается вопрос о признании приемлемости жалобы. Суд проверяет, соблюдены ли условия при подаче жало­бы в Страсбургский Суд, в том числе исчерпаны ли все внутрен­ние средства правовой защиты. Но в соответствии с общеприня­тыми нормами международного права могут существовать осо­бые обстоятельства, освобождающие заявителя от обязанности исчерпать внутренние средства правовой защиты.

Одним из таких обстоятельств Международным Судом при­знано существование внутренней административной практики, выражающейся в неоднократно повторяющихся действиях, несо­вместимых с Конвенцией, и официальная терпимость органов власти к подобной практике, делающие разбирательства беспо­лезными.

Терминология, содержащаяся в Конвенции и используемая Судом, имеет собственное значение. Понятия, содержащиеся в Конвенции, носят автономный характер по отношению к нацио­нальному законодательству.

Так, жалобу, поданную В. Черенковым против Российской Федерации на неадекватность положений местного законодатель­ства, регулирующих избирательные процедуры в муниципальное образование и на пост мэра г. Владивостока, Суд признал непри­емлемой (не подлежащей рассмотрению по существу). Полномо­чия органов местного самоуправления по изданию распоряжений и постановлений не приравнивают их к органам законодательной власти1.

См.: Журн. рос. права. 2000. № 11. С. 97-101.

59

Вторая стадия является этапом дружественного урегулирова­ния. На этой стадии, если жалоба признается приемлемой, Суд осуществляет расследование по делу, для эффективного ведения которого заинтересованное государство создает все необходимые условия. Суд может участвовать в обеспечении дружественного урегулирования вопроса на основе уважения прав человека, оп­ределенных в Конвенции.

Если урегулирование состоялось, то Суд выносит об этом по­становление. В случае, если урегулирования на уровне государ­ства заявителя не произошло, рассмотрение дела продолжается в соответствии с правилами Регламента Суда палатой в судебном заседании.

Решение может быть вынесено в пользу заявителя, если Суд установит, что меры, принятые судебными или иными органами государства, полностью или частично противоречат обязательст­вам, вытекающим из Конвенции или Протоколов к ней. Жалоба (петиция) получит удовлетворение и в том случае, если внутрен­нее право допускает только частичное возмещение издержек.

Решение Суда касается вопросов о возмещении понесенных издержек и расходов, о выплате справедливой компенсации зая­вителю за понесенный материальный и моральный ущерб1 . Оно должно быть мотивированным.

Решение, принятое Судом по жалобе, направляется комитету Министров, осуществляющему надзор за его исполнением, и за­тем передается руководству государства, которое должно при­нять соответствующие меры по его выполнению.

Как правило, характер мер, принимаемых государством, свя­зан с ознакомлением судебных органов, причастных к рассмотре­нию дела заявителя у себя в стране.

Должностные лица, имеющие право на выражение протеста, приносят его на предмет отмены прнятых судебных постановле­ний и передачи дела на новое судебное рассмотрение.

1 См.: Протокол № 11 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод «О реорганизации контрольного механизма, созданного в соответствии с Конвенци­ей» // СЗ РФ 1998. № 44. Ст. 5400.

60

Высшие судебные органы выступают с инициативой по вне­сению изменений в действующее законодательство и дают реко­мендации по корректировке судебной практики с недопущении нарушением положений Конвенции в будущем.

Заявителю выплачивается компенсация, которая включает полное возмещение расходов и издержек за понесенный ущерб в течение трех месяцев и штраф в случае несвоевременной выпла­ты.

Таким образом, жалоба (петиция) будет являться процессуальным средством защиты прав и основных свобод, предусмотренных ЕКПЧ, если:

заинтересованное  лицо  считало  себя  пострадавшим  от

действия    органов    государства,    входящего    в    Европейское

Сообщество;

физическое лицо, группа лиц или юридическое лицо от

своего имени обратилось в суд;

обращение содержало ссылку на обстоятельства, связанные

с   нарушением   прав   и   основных   свобод,   предусмотренных

Европейской конвенцией по правам человека;

соблюдены процессуальные условия для подачи жалобы;

она будет признана приемлемой Международным Судом.

61