ВЫЯВЛЕНИЕ И АНАЛИЗ ПРОБЛЕМ В ПРОЦЕССЕ ВЫРАБОТКИ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

Кандидат технических наук H. Я. ЗАБЛОЦКИС, кандидат юридических наук, доцент В. С. ЧЕРНЯВСКИЙ

Эффективность управления в значительной мере за­висит от своевременного и правильного определения проблем, подлежащих решению, поскольку в ином случае не гаранти­руется достижение цели. Установление четкой взаимосвязи между заданной системе целью и соответствующим управлен­ческим решением осуществляется в процессе анализа ситуации и выявления проблем. Здесь руководителю необходимо осознать множество фактов и событий, вскрыть их причинно-следствен­ные связи, закономерности и на данной основе оказать соот­ветствующее управленческое воздействие. При этом конкрети­зация цели предполагает сопоставление идеального (желатель­ного) состояния системы с реальным ее положением, выявле­ние их несоответствия, составляющего существо проблемы, ко­торую необходимо разрешить.

Указанный процесс включает в себя три стадии: обнаруже­ние, исследование и формулирование возникающих в управлен­ческой деятельности проблем '. Они проявляются в виде опре­деленных симптомов. Последние представляют собой внешнее отражение несоответствия между действительным положением дел в системе (текущее состояние) и требуемым для решения задач, стоящих перед ней, при условии соблюдения заданных ограничений.

Симптомы проблем имеют двоякую природу. С одной сто­роны, о них свидетельствует отсутствие ожидаемого результата при реализации ранее принятых решений. С другой стороны, они обнаруживаются при изменении условий деятельности,

1 Венделин А. Г. Подготовка и принятие управленческого решения   M., 1977, с 60—80.

14

объективно влияющих на ее эффективность: например, при принятии новых законов, массовом прибытии на территорию, обслуживаемую органом внутренних дел, лиц, освобожденных из мест лишения свободы по амнистии, и т. д.

Источники проблем обнаруживаются как внутри системы управления, так и во внешней среде ее функционирования. В первом случае проблемы выявляются в процессе целенаправ­ленного регулярного контроля за результатами деятельности системы. Во втором — на существование проблемы может ука­зать информация, содержащаяся в письмах, заявлениях и сооб­щениях граждан, в материалах ревизий и проверок, проводи­мых другими ведомствами и министерствами.

Выявленные симптомы скорее указывают на наличие проб­лемной ситуации, а не самой проблемы. Последняя же обна­руживается на следующей стадии, т. е. в процессе исследования такой ситуации. Целью изучения выступает здесь определение конкретных причин возникновения проблемной ситуации, гра­ниц и масштабов обнаруженных несоответствий, установление взаимосвязи с другими проблемами, как уже известными и су­ществовавшими ранее, так и новыми.

Исследование проблем является необходимым элементом i алчного подхода к их решению. При этом недостаточно конста­тировать лишь неэффективность деятельности системы или ее гтдсльных звеньев В ходе исследования необходимо устано­вить объективные и субъективные причины неэффективной ра­боты, относящиеся как к особенностям среды функционирова­ния, так и собственно к самой системе, ее организационному построению, стилю руководства или исполнительскому мастер­ству сотрудников. Только после глубокого изучения сути проб­лемы можно приступать к определению путей ее решения.

При исследовании проблем применяются как количествен­ные методы, так и качественные, ориентированные на содержа­ние и логику процесса управления в системе. Методологической основой здесь служит системный подход, который предполагает выявление всех значимых, обусловливающих функционирова­ние системы факторов, сбор по каждому из них объективной, достоверной информации и моделирование их взаимосвязи. Важное место в арсенале средств изучения проблем занимают методы экономического, причинного, структурно-латентного, факторного, корреляционного и регрессионного анализов, ими­тационного моделирования, социальной психологии и другие.

Главным в исследовании проблем является поиск и обнару­жение тех исходных противоречий или несоответствий, которые порождают проблемную ситуацию. Определение причин возник­новения проблем невозможно без последовательного применения системного подхода, без изучения системы и проблемной ситуа­ции во всей полноте составляющих их элементов, связей и взаи­мозависимостей. Реализация указанного методологического

15

принципа предполагает глубокое знание существа и механизма функционирования системы. Поэтому исследование проблем •следует поручать наиболее подготовленным, квалифицирован­ным работникам, владеющим навыками системного мышления.

В той или иной ситуации проблема осознается субъектом управления в относительно сложном и расплывчатом виде. Нередко руководитель, определяющий проблему, лишь конста­тирует, что с помощью известных данных, знаний, процедур, методов он не может достичь поставленной цели. Конкретные же причины становятся для него более или менее ясными толь­ко при анализе этой «невозможности». В ходе его поставленная перед руководителем задача как бы распадается на две новые, причем прежняя, как неразрешимая, отступает на задний план, а на ее место выдвигается возникшая при ее решении проб­лема.

С помощью анализа определяются суть и структура дан­ной проблемы. Путем дальнейшей систематизации элементов проблемы она более обоснованно расчленяется на частные под-проблемы, существенные и несущественные по отношению к поставленной цели. При этом точнее формулируется исходная задача. Лишь посредством такого анализа и систематизации возможно определение типа проблемы и ее особой формы. Ука­занная часть процесса выявления и формулирования проблемы может быть названа ее уточнением.

Уточнение проблемы одновременно способствует и оценке ее сущности и важности, масштабов организационно-простран­ственного и временного параметров. Уточнение проблемы в зна­чительной мере обусловливает способы ее решения. Определе­ние содержания проблемы называется ее фиксацией. Фикси­рованная проблема должна отвечать ряду формальных требо­ваний, которые вытекают из логического анализа ее общего понятия. В частности, фиксирование проблемы создает воз­можности: а) более точного разграничения между неизвестным и известным в ситуации; б) отчетливого отделения существен­ного от несущественного в отношении данной проблемы; в) рас­членения ее на элементы и систематизации по частным под-проблемам (главным, побочным), а также по их приоритету. Благодаря указанной фиксации при отборе частного множест­ва элементов происходит, с одной стороны, дальнейшее сужение содержания проблемы и, с другой стороны, более или менее окончательное определение ее структуры и типа. В ходе ана­литической работы органа управления фиксированная пробле­ма, как правило, конкретизируется. Целью постановки пробле­мы является разрешение содержащегося в ней противоречия между имеющимися у данного органа управления средствами и методами. Это достигается путем выработки управленческой гипотезы и ее фактической проверки (т. е. при подготовке, при­нятии и исполнении соответствующего решения).

16

Рассмотрим типичную    проблемную    ситуацию в  практике органов внутренних дел. Например, при анализе оперативной обстановки за год руководством ГОВД обнаружено, что пока­затель раскрываемое™    квартирных    краж на обслуживаемой территории оказался ниже, чем по другим видам преступлений и   аналогичного  показателя   за   предшествующий  год.   За   изу­чаемый  период увеличились  также  абсолютное    количество  и доля квартирных краж в общем составе преступлений по линии уголовного розыска. Отмеченные факты являлись для руковод­ства симптомами проблем в деятельности ГОВД. На их суще­ствование указывало и возросшее количество обращений граж­дан в советские  и партийные органы по поводу недостаточно эффективного реагирования ГОВД на заявления о квартирных кражах. Кроме того, прокуратурой в ходе проведенной провер­ки было выявлено значительное количество необоснованно от­казанных в возбуждении уголовных дел материалов, содержа­щих признаки рассматриваемого вида преступления. (В данном случае представление о проблемной ситуации складывается у руководителей ГОВД на основе анализа внутренних и внешних источников сведений о ней).

С целью повышения эффективности борьбы с квартирными кражами руководству ГОВД необходимо, основываясь на ха­рактере обнаруженных симптомов проблемы, вскрыть истинные причины, вызвавшие возникновение данной ситуации (ослож­нение оперативной обстановки). Такие причины — суть проб­лемы, и на их устранение должны быть направлены усилия руководства ГОВД. Для выявления проблем целесообразно с позиций системного подхода проанализировать весь процесс борьбы с квартирными кражами: поступление соответствующей информации и рассмотрение ее в дежурной части органа внут­ренних дел; выезды следственно-оперативных групп на места происшествий и их осмотр; проведение оперативно-розыскных и первоначальных следственных действий; планирование и орга­низация дальнейшей работы по раскрытию преступлений вплоть до передачи материалов уголовного дела в суд 2.

На каждом этапе этого процесса могут возникнуть свои проб­лемы, в совокупности вызывающие осложнение оперативной обстановки. К их числу могут быть отнесены: недостатки в ор­ганизации сбора информации о лицах, склонных к совершению квартирных краж, о местах сбыта похищенного, о подготавли­ваемых кражах из квартир; неоперативное реагирование на заявления граждан о кражах; упущения в работе следственно-оперативных групп при выездах на места происшествий; неква­лифицированное проведение отдельных следственных действий; низкое качество планов работы по раскрытию квартирных

2 О принципиальной схеме системного подхода к решению подобных во­просов см : Вицин С. E. Системный подход и преступность. M., 1980, с. 106— 138.

2   Зак. 78дсп        17

краж; необеспеченность сотрудников необходимой информа­цией, техникой средствами связи и т. п. Возникновение проб­лем может быть также обусловлено изменениями во внешней среде функционирования органов' внутренних дел, если соответ­ствующей перестройки в их деятельности не происходит. На­пример, рост масштабов жилищного строительства, повышение интенсивности миграционных процессов требуют и определен­ных изменений в обслуживании населения органами внутренних дел.

Для выявления проблемы и устранения недостатков необ­ходим тщательный анализ создавшейся ситуации. На его ос­нове и формулируется проблема. При этом руководителям це­лесообразно прежде всего восстановить в хронологическом порядке развитие событий и мысленно представить себе, к ка­ким последствиям оно может привести. Далее важно выяснить, с чем связано возникновение создавшейся ситуации, какие ор­ганы, учреждения и лица причастны к решению проблемы, что предпринималось ранее в подобных случаях, изучить имеющий­ся здесь передовой опыт. Требуется также сравнить реальные результаты деятельности органа внутренних дел с заданными показателями степени выполнения планов, качество осуществле­ния отдельных мероприятий и т. д. Здесь надо выяснить, какие ненормальности и отклонения наблюдаются со стороны внеш­ней среды и как они влияют на деятельность органа внутрен­них дел (чего недостает, что поступает с опозданием и т. д.).

Как правило, главная проблема прямо или косвенно связа­на с другими многочисленными проблемами. Поэтому важно составить их полный перечень, выделив из них наиболее неот­ложные, и проверить, ясна ли основная проблема. Если четко отграничить ее не представляется возможным, то целесообразно сначала решить некоторые простейшие проблемы, а затем снова перейти к формулировке главной. В особо сложной ситуации, когда этого бывает недостаточно, целесообразно провести час­тичный анализ всей совокупности проблем. В результате его обычно удается четко сформулировать основную комплексную проблему. Практика рассмотрения ситуаций, складывающихся в деятельности органов внутренних дел, подтверждает рацио­нальность такого подхода.

При уточнении проблемы и определении путей ее решения следует исходить как из общих целей органов управления, так и из принципов государственного подхода к выполнению тех или иных задач3. Например, на руководителя органа внутрен­них дел возлагается ответственность за социальные и иные последствия принятого им решения. Здесь следует подчеркнуть, что при возникновении неотложных проблем у лица, принимаю-

3 Об общих принципах определения взаимосвязей проблем и путей их ре­шений см : Голубков E П. Использование системного анализа в принятии плановых решений. M, 1982, с. 31—46.

'18

щего окончательное решение, в дальнейшем  есть возможность внести в него лишь небольшие поправки.

Ориентируясь на конечный результат, надо учитывать, какой ценой он будет достигнут, т. е. чем придется поступиться, какие расходы придется произвести. Целесообразно сопоставить воз­можные ближайшие последствия решения проблемы с отдален­ными. Они нередко значительно различаются как по своему эф­фекту, так и по затратам. При анализе ситуации и уточнении проблемы следует определить и те подпроблемы (вопросы), которые могут быть решены наиболее успешно.

Несмотря на взаимную связь и многочисленность проблем решается из них в тот или иной отрезок времени, как правило, только одна (реже — несколько). Вместе с тем это сразу же меняет положение дел. Какие-то вопросы и проблемы утра­чивают свою актуальность, другие возникают вновь. О пра­вильности выбора решаемой проблемы судят по тому, как она влияет на весь комплекс взаимосвязанных вопросов.

Формулирование проблем есть завершающая стадия их вы­явления. Правильному формулированию, более точному описа­нию проблемы помогут ответы на следующие вопросы. Какие объективные или субъективные факторы привели к возникнове­нию проблемы? Какова важность, значимость проблемы? К ка­ким последствиям приведет ее нерешение? Какое внимание уделяют данной проблеме сотрудники конкретного органа уп­равления и население? Какой характер ее решения наиболее целесообразен? Могут ли проблемы быть решены в данном или только вышестоящем органе управления (либо это компетен­ция иных органов управления)? Достаточно ли материальных и людских ресурсов для того чтобы: а) найти решение проб­лемы; б) реализовать принятое решение? Кто из руководителей органа управления и какая служба должны принять участие в решении проблемы и можно ли привлечь к этому обществен­ность? Какая информация необходима для подготовки и при­нятия эффективного управленческого решения?

В управленческой практике органов внутренних дел к фор­мулированию проблем предъявляются высокие требования. Опыт показывает, что сложную проблему нелегко сформулировать всесторонне. К сожалению, в настоящее время ни теорией уп­равления, ни в практической деятельности еще не разработа­ны правила и методы осуществления данного процесса. Поэ­тому нередки случаи, когда конечная (окончательная) форму­лировка проблемы значительно отличается от первоначальной.

При формулировании проблемы прежде всего следует ориен­тироваться на конечный результат, которого желательно дос­тичь на основе анализа ситуации и определения путей достиже­ния намеченных целей. Большое значение здесь имеет оценка проблемы, осуществляемая с учетом необходимости и возмож­ности, путей и средств, последствий ее решения.

Оценивая возможные последствия решения той или иной проблемы, надо принимать во внимание ряд следующих обстоя-lejibcib. Во-первых, во многих проблемных ситуациях не суще ствует однозначной зависимости между вариантом решения про­блемы и ожидаемым результатом. Во-вторых, нередко последст­вия решения проблемы не могут быть точно количественно оха­рактеризованы. В-третьих, последствия отдельных вариантов решения проблемы разнообразны и прежде всего различны ка­чественно.

Изложенный материал, как представляется, может быть ис­пользован для выявления, анализа, формулирования и оценки самых разнообразных проблем, возникающих в практике управ­ления органами внутренних дел.