§ 9. Структура и правовые основы деятельности международных организаций

Компетенция конкретной международной организации оказывает непосредственное влияние на организационно-правовой механизм ее деятельности. Вместе с тем в структуре и правовой основе деятельности международных организаций можно выделить то общее, что присуще большинству из них.

Структурно международные организации, как правило, состоят из следующих элементов: представительно-совещательного (высшего) органа; исполнительного органа; административного органа; комитетов и комиссий по определенным вопросам.

Представительно-совещательные (высшие) органы международных организаций обычно состоят из представителей всех государств — членов организации и работают в сессионном режиме. В ООН таким органом является Генеральная Ассамблея, в ее состав входят все 185 государств — членов ООН (на 1 января 1998 г.). Представительно-совещательные органы правомочны рассматривать практически все вопросы, относящиеся к компетенции международной организации (выбор новых членов, выборы и назначение высших должностных лиц, выборы органов,

утверждение бюджета и др.). При голосовании в Генер Ассамблее ООН, как и во многих других аналогичных с международных организаций, действует правило: одно гс ство — один голос.

В универсальных международных организациях испол} ные органы — это структурные элементы ограниченного о Исполнительный орган избирается обычно представит совещательным органом международной организации, из двух критериев: справедливого географического расщ ния мест в нем между государствами — членами организ; особых интересов государств-членов. В рамках ООН так: ганом выступает Совет Безопасности, состоящий из 10 не янных членов, избираемых Генеральной Ассамблеей О( принципу справедливого географического распределение и 5 постоянных членов — Великобритании, Китая, России, и Франции, имеющих особые интересы и возможности поддержания мира.

В соответствии с критерием справедливого распреде мест в исполнительном органе универсальной организации ной шар делится на определенные географические регионы висимости от количества государств в регионе от него изб| ся в исполнительный орган определенное число членов, графическом регионе определяется очередность государе избрания в исполнительный орган международной органи: Постепенно все государства региона получают возможносп избранными в состав такого органа.

В уставах некоторых организаций определено, что в и нительном органе прежде всего должны быть представлен сударства, имеющие особые интересы в сфере деятельности низации или вносящие наибольший финансовый вюод деятельность. Так, в исполнительный орган Международной низации гражданской авиации (ИКАО) — Совет — избир; 30 государств с наиболее развитым воздушным сообщен»

Функции административного органа международной низации обычно выполняет секретариат. Возглавляет cet риат генеральный секретарь (директор) организации. Об генеральный секретарь (директор) назначается или избир на определенный срок (3—6 лет) представительно-совещг ным органом международной организации с возможность реизбрания еще на один срок. Остальные сотрудники сек риата назначаются на свои должности генеральным секре' (директором). При этом используется система срочных и

186

срочных контрактов. Назначение сотрудников секретариата производится на широкой географической основе и с учетом их мдральных и профессиональных качеств.

Комитеты и комиссии международных организаций по определенным вопросам создаются либо ad hoc, либо предусматриваются их уставами. Состав участников этих органов и их функции весьма различны. В одних случаях состав комитетов и комиссий ограничен, в других — все члены организации принимают участие в них. В ряде случаев комитеты и комиссии формируются из граждан государств — членов организации, выступающих в них в личном статусе, например Комиссия международного права ООН; чаще же в эти органы избираются официальные представители государств — членов международной организации, как это имеет место в Комиссии по правам человека ООН. Работа комитетов и комиссий международных организаций по определенным вопросам может носить постоянный или временный характер.

Органы международной организации могут также дифференцироваться по их значимости в ее системе на главные и вспомогательные (ООН); по периодичности работы на постоянные и сессионные; по географической сфере деятельности (например, региональные комиссии ЭКОСОС) и т.д.

Структурные элементы международной организации должны содействовать наиболее эффективной реализации ею своей компетенции. В доктрине международного права под компетенцией международной организации принято понимать сферу ее предметной деятельности. Она четко фиксируется в учредительных документах организации. Однако с правовой точки зрения важно знать не только круг вопросов, которыми призвана заниматься международная организация, но и ее полномочия по решению этих вопросов. Обычно они также определяются в уставном акте организации, т.е. имеют договорно-правовую природу. Отсюда можно сделать вывод, что и компетенция международной организации, и ее международная правосубъектность имеют четкие договорные рамки, определяемые учредительными актами организации. В силу этого факта вряд ли можно согласиться с западными концепциями «имманентной компетенции» и «подразумеваемой компетенции», толкующими компетенцию международной организации расширительно. При этом западные авторы ссылаются на Консультативное заключение от 11 апреля 1949 г. «О возмещении ущерба, понесенного на службе в ООН» и на Консультативное заключение от 20 июня 1962 г.

«Некоторые расходы ООН (п. 2 ст. 17 Устава)» Междунар Суда ООН, где используются указанные концепции. В а ствии с этими концепциями международные организац достижения своих целей могут выходить за рамки учре/ ных актов на основе подразумеваемой или внутренне npi («имманентной») им компетенции, которую можно лог вывести из их целей и задач. Подобное расширительное вание компетенции международных организаций и тем практические выводы из него будут противоречить норма] дународного права и дестабилизировать международные шения.

Полномочия международной организации принимать ния определенной юридической силы или ее юрисдикщ компетенция также определяются в учредительном акте о зации. На практике решения принимаются органами ме) родной организации, и в большинстве случаев они носят мендательный характер. В рамках ООН лишь Совет Безо! сти на основании ст. 25 принимает решения, обязательм государств-членов. Высший же орган ООН — Генеральн самблея имеет право из всего огромного объема вопросо носимых на ее рассмотрение, принимать обязательные pet только по административным и финансово-бюджетным.

В связи с тем, что и предметная, и юрисдикционная к тенция международной организации имеют договорно-i вое начало и фиксируются в ее учредительном акте, всяк менения в вопросах компетенции организации должны о ствляться в договорно-правовом порядке в строгом соотве! с ее уставными положениями. Поэтому совершенно cnpai во была подвергнута критике как неприемлемая резолюш (V) Генеральной Ассамблеи ООН «Единство в пользу ми; 3 ноября 1950 г., в которой была предпринята попытка пе| исключительную компетенцию Совета Безопасности по VII Устава ООН Генеральной Ассамблее. Подобные измен как и любые другие, в компетенции органов ООН должж ществляться путем внесения поправок в Устав в СООТВСТСТЕ ст.ст. 108 и 109.

Процедура принятия решений органами междунарс организаций изменялась в соответствии с характером из ний международных отношений, которые становятся все демократичными по своей сути. Первоначально в междун ных организациях решения принимались на основе прш единогласия всех государств — членов организации. Эта п

188

дура применялась, в частности, в Лиге Наций. В настоящее время организации, использующие при принятии решении прин-цид! единогласия, применяют его относительный вариант, когда решение принимается при голосовании «за» всех присутствующих и участвующих в голосовании.

После второй мировой войны процедура принятия решений органами многих универсальных организаций стала базироваться на принципе большинства — простого и квалифицированного. В первом случае для принятия решения требуется 50 % + 1 голос, а во втором — 2/3 голосов. Принцип простого большинства обычно применяется при принятии решений по процедурным вопросам, а квалифицированного — по вопросам существа. В ООН, как и во многих других организациях, принцип большинства дополняется формулой «присутствующих и участвующих в голосовании членов организации*. Данная формула означает, что в расчет принимаются только голоса, поданные «за» и «против», а воздержавшиеся и отсутствующие считаются не принимающими участия в голосовании. Принцип большинства является более демократичным по сравнению с принципом единогласия, так как при использовании последнего неконструктивная позиция одного из государств — членов организации может блокировать принятие решения, приемлемого для всех остальных.

В ряде организаций, в основном финансового характера — Международном банке реконструкции и развития (МБРР), Международном валют*ном фонде (МВФ), Международной финансовой корпорации (МФК), Международной ассоциации развития (MAP) и др., применяется принцип взвешенного голосования. В соответствии с этим принципом государство — член организации имеет количество голосов, пропорциональное своему финансовому вкладу в организацию, поэтому государства имеют разное число голосов. Эта процедура, закрепленная в договор-но-правовом порядке в учредительных актах международных организаций, отражает фактическое неравенство государств, что, однако, не является нарушением их суверенитета.

В последнее время все более широкое применение при принятии решений международными организациями приобретает метод консенсуса. В рамках ООН консенсус определяется как «общее согласие без голосования, но не обязательно единогласие», т.е. для принятия решения данным методом не должно быть прямых возражений. Это позволяет более полным образом обеспечить баланс интересов государств при принятии решений международной организацией.

190

Одним из элементов правового статуса международны низаций является наличие у них своего флага и герба. \ мер, морские и воздушные суда Организации Объедии Наций осуществляют свою деятельность под флагом ООН и эмблема с гербом международной организации размен также на фасаде зданий представительств организации t дарствах-членах.