ГЛАВА XIV ЮРИДИЧЕСКАЯ ЛИЧНОСТЬ ГОСУДАРСТВА И ГОСУДАРСТВЕННЫХ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ

 37. Казна как субъект права

1. Советское государство действует как субъект права в тех

случаях, когда стороной в гражданском правоотношении является

именно государство как таковое, а не тот или иной отдельный

государственный орган.

СССР непосредственно выступает как субъект права при со-

вершении внешнеторговых сделок через торгпредства. Торг-

предства СССР в иностранных государствах заключают внешне-

торговые сделки от имени Союза ССР. От имени же СССР торг-

предства выступают в качестве истцов и ответчиков перед

судебными органами в том случае, если правительство СССР

выразило согласие на подчинение торгпредства местному суду

по спорам, вытекающим из сделок, заключенных СССР через

торгпредство в данной стране. Поэтому <по обязательствам

торгового представительства несет ответственность казна Союза

ССР>. (*1). Это положение надо понимать не в том смысле, что СССР

является гарантом по обязательствам торгпредства, а как дока-

зательство того, что действия торгпредства непосредственно обя-

зывают государство. (*2).

О государстве как о казне сказано в ст. 19 ГК, в Положении

о трестах и в ряде других законодательных актов. В силу ст. 4

Положения о трестах <общегосударственная казна и местные

Советы за долги треста не отвечают. Трест не отвечает за долги

государства и местных Советов>.

Советское государство не несет ответственности по внешнетор-

говым операциям действующих на основе хозрасчета государ-

ственных экспортных и импортных объединений. Последние

отвечают самостоятельно по своим обязательствам. Государство

(**1) Ст. ст 1, 4 и 6 Положения о торговых представительствах и торговых

агентствах СССР за границей, утв. ЦИК и СНК СССР 13 сентября 1933 г. (СЗ

СССР 1933 г. № 59, ст. 354).

(**2) О правовом положении торгпредств и иммунитете иностранного госу-

дарства в гражданском обороте см. работу В. И. Лисовского, Торговые

представительства Союза ССР за границей, издательство <Международная

книга>, М., 1947.

-238-

отвечает за долги этих объединений лишь в том случае, если

торгпредство от имени Союза ССР дало соответствующую гаран-

тию платежа. Не отвечает Союз ССР по обязательствам иных

юридических лиц, допущенных к самостоятельному участию во

внешнеторговых операциях. (*1).

Следует отметить, что в настоящее время торгпредства крайне

редко заключают внешнеторговые сделки. В огромном большин-

стве случаев внешнеторговые операции совершаются экспорт-

ными и импортными объединениями. Торговые же представитель-

ства осуществляют контроль и наблюдение за заключением и вы-

полнением сделок названными выше объединениями.

Социалистическое государство является непосредственным

субъектом права в отношениях, вытекающих из государственного

кредита. Должником по государственным займам является не тот

или иной государственный орган, а государство в целом-обще-

государственная казна. (*2).

2. Государство рассматривается также как непосредственный

субъект права в отношении того государственного имущества, ко-

торое еще не поступило в распоряжение госорганов. В этом случае

Министерство финансов и его органы действуют как представи-

тели казны. В таком именно смысле упоминается государство

в различных законодательных актах, устанавливающих в связи

с наступлением определенных, предусмотренных законом об-

стоятельств переход имущества, находившегося ранее в личной

собственности граждан, либо кооперативного имущества в соб-

ственность государства, а имущества, закрепленного за госорга-

нами - в доход казны (в доход бюджета).

В силу ст. 68 ГК бесхозяйное имущество переходит в соб-

ственность государства. В собственность государства переходит

конфискованное и выморочное имущество. Разумеется, такой пе-

(**1) Изложенные в тексте правила, регулирующие участие Союза ССР и

советских юридических лиц во внешнеторговых операциях, воспроизводятся

во всех заключаемых СССР с иностранными государствами торговых дого-

ворах. Так, например, в приложении к Договору о торговле и судоходстве

между Союзом ОСР и Чехословацкий республикой, подписанному 11 декабря

1947 г., указывается, что <Торговое представительство действует от имени

Правительства Союза ССР. Правительство Союза ССР несет ответствен-

ность лишь по торговым сделкам, которые будут заключены или гарантиро-

ваны в Чехословацкой республике от имени Торгового представительства и

подписанными уполномоченными на то лицами. Ответственность по каким

бы то ни было торговым сделкам, заключенным без гарантии Торгового

представительства какими бы то ни было государственными хозяйственными

организациями Союза ССР, пользующимися согласно советского законода-

тельства правами самостоятельных юридических лиц, несут лишь упомяну-

тые организации, и исполнение по этим сделкам может быть обращено лишь

на их имущество. Ни Правительство Союза ССР, ни его Торговое предста-

вительство в Чехословацкой республике, ни какие-либо другие советские

хозяйственные организации не несут ответственности по указанным сделкам>

(<Внешняя торговля> 1948 г. № 6, стр. 30).

(**2) П. <р> ст. 14 Конституция СССР и п. <н> ст. 16 Положения о бюд-

жетных правах Союза ССР и союзных республик, утв. ЦИК в СНК СССР

25 мая 1927 г. (СЗ СССР 1927 г. № 27, ст. 286)

-239-

реход имущества в собственность государства вытекает из дея-

тельности государства как организации властвования, а не из

каких-либо гражданско-правовых оснований. Учет, оценка и реа-

лизация этого имущества производятся финансовыми органами,

действующими от имени государства. Это имущество, в зависи-

мости от его характера и вида, передается финорганами для ис-

пользования различным государственным и кооперативным орга-

низациям. Суммы, вырученные от продажи имущества, зачисля-

ются в доход союзного, республиканского или местного бюджета.

В доход бюджета поступают конфискованные, выморочные и

бесхозяйные денежные средства. (*1). В доход государства по-

ступает неосновательное обогащение одной или обеих сторон по

некоторым недействительным сделкам (ст. ст. 147 149 150,

402 ГК).

В силу принципа единства казны все доходы государ-

ства по налогам и иным обязательным платежам концентри-

руются в едином бюджетном фонде до того, как они бу-

дут направлены в соответствии с расходной частью бюджета и не-

зависимо от источника доходов на соответствующие цели по смет-

ным ассигнованиям. Государство поэтому является непосред-

ственным распорядителем имущества, еще не переданного в

управление отдельных государственных органов.

3. Имущество, непосредственным распорядителем которого

является государство как казна, т. е. имущество, еще не обособ-

ленное в управление отдельных госорганов, выступает в каче-

стве фонда денежных средств и включено a бюджет социалисти-

ческого государства. Эти денежные средства находятся на цен-

трализованном текущем счете Министерства финансов. Имуще-

ство казны-это не государственное имущество вообще, а опре-

деленная его часть - именно те денежные средства, которые про-

ходят по бюджету.

Принятие государством на себя в исключительных случаях от-

ветственности за долги хозрасчетных предприятий отнюдь не озна-

чает возможности обращения кредитором взыскания на объекты

права государственной собственности в виде зданий, сооруже-

ний, запасов продовольствия, товаров. Требования кредитора

могут быть обращены только к казне, т. е. к государственному

бюджету, что практически означает обращение взыскания только

на денежные средства, принадлежащие казне. Не только соб-

ственником, но и непосредственным распорядителем этих средств

является государство как таковое.

В условиях социалистического общества, при единстве поли-

тического и хозяйственного руководства государственный бюд-

жет-это прямое и непосредственное отражение плана разви-

тия народного хозяйства, равно как и плана подъема материаль-

(**1) См. Положение о порядке учета и использовании национализирован-

ного, конфискованного, выморочного и бесхозяйного имущества, утв. СНК,

СССР 17 апреля 1943 г. (СП СССР 1943 г. № 6, ст. 98).

-240-

ного и культурного уровня граждан СССР. Имущество, принад-

лежащее казне, не противостоит народному богатству, но яв-

ляется его органической частью и важнейшей формой его выра-

жения.

Понятие казны соотносительно понятию госбюджета. Таким

образом советское государство может являться непосредствен-

ным носителем прав и обязанностей только по поводу государ-

ственного имущества, которым оно распоряжается в процессе

исполнения бюджета. В этом своем качестве советское государ-

ство и есть казна. Эта часть государственного имущества может

быть охарактеризована двумя признаками: отрицательный приз-

наю заключается в том, что государственное имущество, в отно-

шении которого государство выступает как казна, не должно на-

ходиться в распоряжении какого-либо госоргана в качестве за-

крепленного за ним (госорганом) имущества; положительный

признак состоит в том, что это имущество заключается в фонде

денежных средств, аккумулируемых и распределяемых через

бюджет.

В каждый данный момент бюджетные средства находятся в

распоряжении государства как целого, на централизованном

счете Министерства финансов, и в то же время они уже предназ-

начены на определенные цели, и поэтому обособляются и закре-

пляются либо в виде оборотных средств, либо в виде сметных

ассигнований за отдельными госорганами. Бесконечный отлив и

прилив бюджетных средств не устраняет, а предполагает постоян-

ный центр сосредоточения и распределения этих средств-государ-

ство. Выступая в качестве этого центра, государство и есть казна.

4. Разумеется, понятие казны не укладывается в рамки граж-

данского права. Советское государство - это не обычный субъ-

ект гражданского права, это - не юридическое лицо. К казне, ко-

нечно, не применимы нормы, определяющие порядок возникно-

вения и прекращения юридических лиц, содержание их право-

способности и т. д. Социалистическое государство само творит

нормы, применение которых вызывает к жизни юридические лица,

их деятельность и их прекращение. Советское государство как

казна - это особый, отличный от прочих юридических лиц субъ-

ект гражданского права.

Советское социалистическое государство весьма редко высту-

пает как субъект гражданского права, ибо в огромном большин-

стве случаев субъектами прав и обязанностей в имущественных

отношениях являются госорганы - госбюджетные учреждения и

хозрасчетные предприятия. Однако до тех пор, пока существует

различие между государством, как таковым, и его органами,

сохранится обособление государственного бюджета от иных фи-

нансовых планов социалистического хозяйства и обособление

государства как казны.

5. Иное содержание имеет понятие казны в буржуазном об-

ществе.

-241-

В имущественных правоотношениях буржуазное государство,

как казна или фиск, действует как субъект частного права, хотя

и пользуется процессуальными, налоговыми и т. п. привилегиями.

Подчинение государства общим нормам гражданского права и

общей подсудности возникло еще в добуржуазную эпоху, в пе-

риод абсолютной монархии, но окончательно утвердилось в зако-

нодательстве и в судебной практике буржуазных государств.

Этот процесс отделения имущественной стороны в деятельности

государства от публично-правовой сферы протекал по-разному

в различных странах. (*1). Но везде он закончился обособлением

фиска как юридического лица.

Период империализма, расширив непосредственное участие

государства в хозяйственной жизни, не внес принципиальных из-

менений в положение фиска. Хотя обычно в законах буржуазных

государств и отсутствует точно выраженное правило, признаю-

щее государство в имущественных отношениях юридическим

лицом гражданского права, фигура фиска прочно вошла в граж-

данский оборот буржуазных стран.

6. Государственная собственность в буржуазных странах -

разновидность частной собственности. Поэтому само государство,

вынужденное для осуществления своих функций участвовать в

гражданском обороте в качестве продавца и покупателя, заказ-

чика, нанимателя, заемщика, заимодавца и т. д., приравнивает

себя к частным лицам. В капиталистическом обществе казна -

это имущественная сторона деятельности государства: все госу-

дарственное имущество - казенное имущество. Казна как субъ-

ект права буржуазной государственной собственности включает

в себя не только финансовые ресурсы буржуазного государства,

перераспределяемые через бюджет, но и иные вещи (в юриди-

ческом смысле этого слова) -средства производства, здания, соо-

ружения, оружие, боеприпасы, средства потребления и т. д., соб-

ственником которых является государство.

В капиталистическом обществе государственный завод назы-

вают казенным заводом, государственную железную дорогу-

казенной дорогой и т. д. Поэтому участником гражданского обо-

рота является государство как таковое, хотя бы оно действовало

не через финансовые или иные свои органы. Гражданско-право-

вые сделки, совершаемые госорганом, непосредственно обязы-

вают государство. Госорганы, осуществляющие те или иные ад-

министративные функции, юридическими лицами не признаются.

Собственность фиска-это та же буржуазная, эксплоататор-

ская собственность. Так называемая национализация некоторых

отраслей промышленности в капиталистических странах (в Ан-

глии, во Франции) не изменяет классового содержания собствен-

ности казны как совокупной буржуазной собственности. Буржуаз-

(**1) См. об этом подробнее С. Н. Братусь, Юридические лица в совет-

ском гражданском праве, Юриздат, 1947, стр. 158-161.

-242-

ная казна - это совокупный капиталистический собственник.

Еще Энгельс указывал, что превращение производительных сил

в государственную капиталистическую собственность не разре-

шает противоречий капитализма, что эти противоречия лишь обо-

стряются. В письме к Бебелю от 16 мая 1882 г. Энгельс писал:

<...переход железных дорог в руки государства выгоден только

для акционеров, продающих свои акции выше стоимости...>. (*1).  Жизнь

подтвердила правильность этого высказывания Энгельса. Дока-

зательством тому является проведенная лейбористским прави-

тельством <национализация> железных дорог, угольных копей

и некоторых других отраслей промышленности в Англии с упла-

той собственникам баснословных сумм, в качестве <справедли-

вого вознаграждения>, на много превышающих действительную

стоимость национализированного имущества.

(**1) Маркс и Энгельс, Соч., т. XXVII, стр. 220.

-243-

 38. Местные Советы депутатов трудящихся

как юридические лица

1. Местные Советы депутатов трудящихся являются органами

государственной власти (ст. 94 Конституции СССР). Управляя

местными делами, они являются теми органами, через которые

центральные государственные органы осуществляют свою компе-

тенцию на данной территории. Местные Советы имеют самостоя-

тельные бюджеты и являются юридическими лицами.

Положения о местных Советах были изданы до введения в

действие Сталинской Конституции.

В этих положениях юридическими лицами признаются не

сами местные Советы, а их исполнительные комитеты. Это прямо

зафиксировано в Положениях о районных, окружных, областных

(краевых) съездах Советов и их исполнительных комитетах. (*1).

Только в Положениях о городских Советах и сельских Сове-

тах сами Советы названы юридическими лицами. (*2).

2. В соответствии с Конституцией СССР следует признать,

что юридическими лицами являются не исполкомы Советов, а

сами Советы депутатов трудящихся.

В общей системе построения органов советской власти в соот-

ветствии с принципом демократического централизма местный

Совет-это орган государственной власти, а не орган само-

управления, противостоящий центральной власти, как это имеет

место в буржуазном государстве. В этом своем качестве местный

Совет - это государственное учреждение и как субъект имуще-

(**1) П. <г> ст. 13 Положения о районных съездах Советов и районных

исполнительных комитетах (СУ РСФСР 1931 г. № 11, ст. 143), п. <и> ст. 20

Положения о краевых (областных), окружных и районных съездах Советов

и их исполнительных комитетах (СУ РСФСР 1928 г. № 70, ст. 503).

(**2) Ст. 22 Основных положений об организации в Союзе ССР городских

советов (СЗ 1928 r. ? 10, ст. 86), ст. 4 Положения о сельских советах

(СУ РСФСР 1931 г. № 11, ст. 142).

-243-

ственных прав и обязанностей становится в один ряд с другими

государственными учреждениями. Вместе с тем местный Совет

выражает организованную волю трудящихся, избирателей дан-

ной административно-территориальной единицы.

Не следует забывать, что местный Совет является органом ад-

министративно-территориального образования (области, края,

района, города, села). Административно-территориальная еди-

ница является самостоятельным в имущественном отношении об-

разованием. Однако практически в качестве участника граждан-

ских правоотношений выступает основной и постоянно действую-

щий орган этого общественного образования - местный Совет.

Точнее говоря, деятельность административно-территориаль-

ного образования в сфере имущественных отношений выражается

исключительно в деятельности его постоянно действующего ор-

гана - Совета. В этом существенное отличие местных Советов от

Верховных Советов союзных и автономных республик и от Вер-

ховного Совета СССР, являющихся только законодательными ор-

ганами, в связи с чем имущественное лицо государства не мо-

жет быть отождествлено ни с Верховным Советом СССР или

Верховными Советами союзных и автономных республик, ни с

иными высшими органами государственной власти и государ-

ственного управления.

В предыдущем разделе настоящей главы было показано, что

Правительство СССР или республики, а по их указанию и соот-

ветствующее Министерство финансов действуют от имени госу-

дарства, от имени казны. Местный же Совет в имущественных и

иных правоотношениях действует от своего имени, хотя, в конеч-

ном счете, его деятельность в сфере местного управления (заве-

дывания местными делами) - это деятельность органа местного

территориального образования. Эта двойственность в юридиче-

ском положении местных Советов вызвана, как это отмечалось

выше, тем обстоятельством, что, будучи органами государствен-

ной власти на местах, они являются также и местными органами

власти, т. е. самоуправлениями в подлинном смысле. (*1).

3. Компетенция местных Советов определена в ст. 97 Консти-

туции СССР. Советы депутатов трудящихся руководят деятель-

ностью подчиненных им органов управления, обеспечивают охрану

государственного порядка, соблюдение законов и охрану прав

граждан, руководят местным хозяйственным и культурным строи-

тельством, устанавливают местный бюджет. Из этого перечня

функций местных Советов видно, что их непосредственное уча-

(**1) Характерно, что хотя Положение о краевых (областных), окружных

и районных съездах советов юридическими лицами считает исполкомы, в

первой главе Положения говорится о порядке образования краевых (об-

ластных) административно-территориальных объединений. Но администра-

тивно-территориальное объединение-это не простая совокупность граждан,

населяющих определенную территорию, оно не может быть чем-либо иным,

кроме как лицом юридическим.

-244-

стие, как юридических лиц, в имущественном обороте едва ли

можно признать значительным.

Разумеется, местный Совет, при осуществлении возложенных

на него ст. 97 Конституции СССР задач, вступает в гражданские

правоотношения с другими лицами (в связи с обеспечением себя

топливом, канцелярскими принадлежностями и т. д.). Но в этом

своем качестве местный Совет ничем не отличается от других

госбюджетных учреждений, в частности, от подведомственных

ему отделов, организаций и т. д., имеющих самостоятельную смету

(об имущественной самостоятельности бюджетных учреждений

см. ниже).

В данном же случае нас интересует та сфера имущественных

отношений, в которых Совет, как высший орган государственной

власти на данной территории, непосредственно, а не че-

рез подчиненные ему отделы и управления фигурирует в каче-

стве юридического лица гражданского права. Поскольку компе-

тенция Совета заключается главным образом в руководстве, в

осуществлении функции государственного властвования на дан-

ной территории, постольку его деятельность как органа, вопло-

щающего в себе имущественную самостоятельность администра-

тивно-территориального образования в гражданских правоотно-

шениях, имеет ограниченный характер. Местный Совет, представ-

ляющий местный бюджет, является столь же редким участником

гражданских правоотношений как и казна.

Этот вывод подтверждается законом, определяющим имуще-

ственные права местных Советов. Местным Советам предостав-

ляется право эксплоатировать состоящие в их ведении земли,

предприятия и прочее имущество как в бюджетном порядке, так

и на началах хозяйственного расчета,-отчуждать и сдавать в

аренду состоящее в их ведении имущество в порядке, установ-

ленном законом, и заключать займы. Советы отвечают по заклю-

ченным ими займам всеми своими доходами и находящимся в их

ведении имуществом, на которое по закону может быть обращено

взыскание. Заключение займов на покрытие дефицита по мест-

ному бюджету не допускается; займы должны иметь целевой ха-

рактер. Общегосударственная казна ответственности по займам

местных Советов не несет. (*1).

Таково содержание имущественных прав местных Советов.

Совершенно ясно, что предоставление местным Советам права

эксплоатировать состоящее в их ведении имущество на началах

хозяйственного расчета означает, что непосредственными субъ-

ектами права владения, пользования и в установленных законом

рамках - распоряжения имуществом, закрепляемым за соответ-

(**1) Ст. ст. 5-9 Основных положений об имущественных правах местных

Советов, утв. ЦИК и СНК СССР 1929 г.-СЗ СССР 1929 г. № 3, ст. 26;

указания закона в части, относящейся к займам местных Советов, в настоящее

время практического значения не имеют.

-245-

ствующими хозрасчетными организациями, подведомственными

Советам, являются эти организации. Например, хотя коммуналь-

ные гостиницы находятся в ведении местного Совета, но непо-

средственное управление гостиницами и связанное с ним соверше-

ние имущественных сделок осуществляется гостиничным трестом

местного Совета и от имени этого треста. (*1). Если же имущество

местного Совета эксплоатируется в бюджетном порядке, то и в

этом случае по общему <правилу оно находится в непосредствен-

ном управлении отдельных органов (отделов) местного Совета.

5. В отличие от других местных Советов, сельский Совет яв-

ляется непосредственным участником довольно широкого круга

сделок. Объясняется это тем, что сельский Совет по общему пра-

вилу не имеет отделов. Если по местному бюджету, кроме сель-

ского, главными распорядителями кредитов являются отделы

местных Советов, то по сельскому и поселковому бюджету глав-

ным распорядителем кредитов непосредственно является сельский

или поселковый Совет. Наряду с административно-организацион-

ными функциями, сельский Совет выполняет и оперативно-хозяй-

ственные функции. Сельский Совет эксплоатирует состоящие в

его ведении промышленные предприятия, осуществляет строитель-

ство и ремонт своих коммунальных предприятий и муниципализи-

рованного фонда (жилых зданий, школ, больниц и т. п.), содер-

жит в исправности и строит новые дороги, мосты, переправы и

мелиоративные сооружения сельского значения. (*2). При осуще-

ствлении всех этих задач сельский Совет выступает в качестве

юридического лица гражданского права.

(**1) Типовой устав гостиничного треста и типовой устав гостиницы, непо-

средственно подчиненной местному Совету, Бюллетень Наркомхоза РСФСР

1939 г.

(**2) П. <а> ст. 11, п. <а> и п. <б> ст. 15 Положения о сельских Советах,

утв. ВЦИК 1 января 1931 г. (СУ РСФСР 1931 г. № 11, ст. 142).

-246-

 39. Бюджетные учреждения как юридические лица

1. Признание государства и местных Советов юридическими

лицами не исключает юридической личности министерства и дру-

гих центральных ведомств, отделов местных Советов, социально-

культурных учреждений и иных, состоящих на государственном

или местном бюджете организаций, именуемых госбюджетными

учреждениями. Не расходится ли, однако, это утверждение с фак-

тический положением вещей и с законодательством? Можно ли

считать бюджетное учреждение юридическим лицом?

Отделы местных Советов, министерства и иные ведомственные

органы, находящиеся на местном, республиканском или обще-

союзном бюджетах, по общему правилу, не именуются в соот-

ветствующих положениях о них юридическими лицами. Но если

-246-

даже в Положении о бюджетном учреждении и содержится ука-

зание на то, что оно <является юридическим лицом> -значит ли

это, что данное учреждение по существу отвечает тем призна-

кам, которые в своей совокупности составляют содержание по-

нятия юридического лица?

Конечно, если соединять понятие юридической личности госу-

дарственных органов только с принципом хозяйственного расчета,

то вывод ясен: бюджетные учреждения юридическими лицами не

являются. Но ни существующие условия деятельности этих учре-

ждений и советского государства в целом, ни советское законода-

тельство не дают оснований для такого вывода. Противники приз-

нания бюджетных учреждений юридическими лицами ссылаются

на ст. 19 ГК как на доказательство того, что только действующие

на хозрасчете предприятия являются юридическими лицами. Но

они, во-первых, забывают, что ст. 19 ГК, как и ГК в целом, по-

явились в начале нэпа, когда надо было резко подчеркнуть неза-

висимость переведенных на коммерческий расчет предприятий от

казны и наоборот; во-вторых, сторонники признания только хоз-

расчетных организаций юридическими лицами упускают из виду,

что в ст. 13 ГК к юридическим лицам отнесены и учреждения:

учреждение в смысле ст. 13 ГК,-тот структурный тип юриди-

ческого лица, который отличен от понятия союза лиц, т. е. коопе-

ративной или общественной организации.

Нельзя правоспособность и тем самым юридическую личность

основывать только на той форме имущественной обособленности

и оперативной самостоятельности, которая заключена в хозрас-

чете. Наличие или отсутствие хозрасчета может влиять на харак-

тер и объем правоспособности, но не определяет наличия или

отсутствия юридической личности у данной организации. Совет-

ское государство в отличие от буржуазного осуществляет един-

ство политическою и хозяйственного руководства. Поэтому раз-

личие между государственным предприятием и государственным

учреждением - это различие двух видов внутри единого родового

явления - госоргана. В этом коренное отличие в положении со-

ветских учреждений и предприятий, с одной стороны, органов

буржуазного государства и частных юридических лиц - корпора-

ций и учреждений, с другой стороны.

Юридическая личность как бюджетных, так и хозрасчетных

организаций в социалистическом государстве вытекает из прин-

ципа демократического централизма, формы же его проявления

различны в связи с различной степенью оперативной и имуще-

ственной самостоятельности этих органов.

2. Уже вскоре после издания Гражданского кодекса Верхов-

ному суду РСФСР пришлось положительно ответить на вопрос

о том, являются ли бюджетные учреждения юридическими ли-

цами. В 1926 г. Верховный суд РСФСР признал отделы местных

Советов <фактическими юридическими лицами> в связи с совер-

-247-

шением ими юридических сделок, направленных на выполнение

возложенных на эти отделы задач. (*1).

Отсутствие законодательных норм, регулирующих имуще-

ственную правоспособность бюджетных учреждений, порождало

путаницу в вопросе о том, кто отвечает за долги, возникшие из

сделок, совершаемых этими учреждениями, и какие сделки эти

учреждения могут заключать. Поэтому в РСФСР вскоре был

издан закон, урегулировавший участие в гражданских правоотно-

шениях госбюджетных учреждений. Мы имеем в виду постано-

вление ВЦИК и СНК РСФСР от 27 сентября 1926 г. <О хозяй-

ственных операциях учреждений, состоящих на государственном

бюджете>. (*2).

За госбюджетными учреждениями было признано право на

совершение лишь тех сделок, которые непосредственно связаны

с деятельностью этих учреждений или являются необходимыми

для осуществления возложенных на них задач. Таковы сделки

по закупке топлива, хозяйственных и канцелярских товаров,

инструментов, материалов и т. п., обеспечивающих нормальную

деятельность учреждения. (*3). Право на совершение сделок, а равно

право быть истцом и ответчиком по имущественным спорам, пре-

доставляется лишь учреждениям, имеющим самостоятельную

смету и являющимся в лице своих руководителей самостоятель-

ными распорядителями кредитов. По заключенным ими сделкам

учреждения отвечают как бюджетными ассигнованиями, так и

специальными средствами, отпускаемыми и предоставляемыми

учреждениям на соответствующие операции. (*4).

3. Распорядителями кредитов являются те руководители

учреждения, которым предоставлено право распоряжаться ассиг-

нованиями, выделенными по бюджету для этих учреждений.

Открытые данному учреждению кредиты используются исклю-

чительно в сметном порядке по прямому назначению на те именно

нужды, которые предусмотрены соответствующими сметными

подразделениями. (*5).

По объему предоставленных им полномочий различают распо-

(**1) Разъяснение Пленума Верховного суда РСФСР <О правоспособности

государственных учреждений в связи с вопросом об их участии в граждан-

ском обороте в качестве фактических юридических лиц> (протокол № 10

от 28 июня 1926 г.). Сборник разъяснений Верховного суда РСФСР <Совет-

ское законодательство> М., 1931, изд. 2-е, стр. 55.

(**2) СУ РСФСР 1926 г. № 64, ст. 499.

(**3) Ст. 1 инструкции НКФ и НКЮ РСФСР от 10 января 1927 г. о приме-

нении постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 27 сентября 1926 г.-БФХЗ

1927 г. № 8.

(**4) Ст. 2 и ст. 4 постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 27 сентября

1927 г., ст. 3 инструкции НКФ и НКЮ РСФСР от 10 января 1927 г.

(**5) Ст. 32 Положения о бюджетных правах Союза ССР и союзных рес-

публик. утв. ЦИК и СНК СССР от 25 мая 1927 г.-СЗ СССР 1927 г. № 27,

ст. 286; ст. 6 пост. ВЦИК и СНК РСФСР от 10 марта 1932 г. <О кассовом

исполнении республиканских (АССР) и местных бюджетов РСФСР>-СУ

РСФСР 1933 a. № 26, ст. 125,

-248-

рядителей кредитов первой степени (или главных), второй степени

и третьей степени. Распорядители кредитов третьей степени расхо-

дуют средства только на непосредственные нужды своего учре-

ждения, на осуществление тех задач, которые оно призвано вы-

полнить. Учреждения, руководителям которых предоставлены

права распорядителей третьей степени, составляют самый широ-

кий круг учреждений: в их состав входят многочисленные соци-

ально-культурные учреждения - институты, школы, больницы

и т. д.

4. Характеристика имущественного положения бюджетного

учреждения станет еще более полной, если принять во внимание

наличие у многих учреждений так называемых специальных

средств. Специальными средствами являются суммы, образован-

ные из тех доходов бюджетного учреждения, которые на основа-

нии особых постановлений (Правительства СССР, правительства

союзных республик, либо местного Совета - в зависимости от

подчиненности учреждения) могут расходоваться этим учрежде-

нием на специальные цели без проведения по доходной и расход-

ной части государственного или местного бюджета. (*1). Специаль-

ные средства образуются либо за счет доходов, получаемых

учреждением от вспомогательных подсобных предприятий, либо

за счет доходов, непосредственно извлекаемых учреждением от

различного рода хозяйственных операций и операций по оказа-

нию услуг, характер которых определяется содержанием функций

данного учреждения (например, арендная и квартирная плата,

доходы от эксплоатации транспорта, входная плата в музеи, до-

ходы от научных изданий и т. д.) .

К расходной части специальных средств отнесены расходы

на проведение тех мероприятий, которые направлены на поддер-

жание и развитие доходных источников специальных средств

(например, арендная и квартирная плата расходуется на содер-

жание и ремонт зданий).

Наличие специальных средств создает дополнительную мате-

риальную базу для учреждения, повышает его заинтересован-

ность в результатах его деятельности и вместе с тем сокращает

ассигнования по госбюджету. (*2).     

(**1) Ст. 1. Постановления ЦИК и СНК СССР от 13 декабря 1930 г.

<О специальных средствах учреждений, состоящих на государственном бюд-

жете>-СЗ СССР 1931 г. № 1, ст. 3: ст. 1 пост. СНК РСФСР от 9 июня

1944 г. <О специальных средствах учреждений, состоящих на республикан-

ском бюджете РСФСР, бюджетах автономных республик и местных бюд-

жетах>-СП РСФСР 1944 г. № 8, ст. 42.

(**2) Для иллюстрации того, что сказано в тексте об имущественно-пра-

вовом режиме бюджетных учреждений, сошлемся на Положение о Госу-

дарственном политехническом музее, утвержденное Советом Министров

РСФСР 11 января 1947 г. Политехнический музей является центральным

научно-просветительным и научно-исследовательским учреждением в обла-

сти распространения научно-технических   знаний. Музей - юридическое

лицо, средства музея состоят на: а) ассигнований по республиканскому

бюджету РСФСР, б) специальных средств, получаемых по договорам с хо-

зяйственными организациями, от входной платы в музей, реализации собст-

венных изданий, эксплоатации лектория музея, кабинетов, лабораторий

и т. д. (ст. ст. 1, 10 и 12 Положения, СП РСФСР 1947 г. № 4, ст. 13).

-249-

Специальные средства подобно бюджетным ассигнованиям

расходуются по целевому назначению в строгом соответствии с

назначением этих средств в пределах утвержденных средств и

наличности. Специальные средства хранятся на особых текущих

счетах.

Среди бюджетных учреждений, обладающих специальными

средствами, следует различать учреждения, осуществляющие не

только функции, выполнение которых требует соответствующих

ассигнований из бюджета, но и функции, выполнение которых мо-

жет быть организовано на хозрасчетных основаниях: за работу,

производимую этими учреждениями, они получают вознагражде-

ние от обслуживаемых ими лиц - граждан или юридических. Для

учреждений, на которые возложены управленческие, культурно-

воспитательные и тому подобные функции, та хозяйственная дея-

тельность, которую они ведут в целях расширения своих доход-

ных источников, имеет лишь побочное, вспомогательное значение.

Иной характер имеет та выполняемая за вознаграждение дея-

тельность учреждения, которая является одной из его функций,

вытекает из существа задач, возложенных на учреждение. Эта

деятельность неотделима от той деятельности, расходы по кото-

рой покрываются за счет бюджетных ассигнований. Такова дея-

тельность технических научно-исследовательских институтов и

многих учреждений полунаучного, - полухозяйственно-техниче-

ского (прикладного) характера, состоящих при хозяйственных

министерствах и других органах государственного управления. (*1).

5. По своим обязательствам бюджетные учреждения отвечают

как сметными ассигнованиями, так и специальными средствами.

Порядок взыскания по долгам учреждений подтверждает прин-

цип самостоятельной имущественной ответственности этих учре-

ждений. В том случае, если взыскание обращается на бюджетный

счет учреждения, исполнительные документы приравниваются к

платежным документам по расходованию ассигнованных по смете

сумм и направляются в соответствующее учреждение Госбанка

через Министерство финансов СССР, Министерство финансов

союзной или автономной республики или местный финотдел

(в зависимости от того, на каком бюджете состоит учреждение -

(**1) Например, ведомственная инспекция, по котлонадзору, имеющая своей

задачей осуществление технического надзора за состоянием котельного хо-

зяйства и выполнения связанных с котлонадзором работ, выполняет эти

работы за вознаграждение по договорам с заинтересованными организа-

циями. Вместе с тем инспекция получает на свои расходы средства из бюд-

жета (Положение об инспекции по котлонадзору, утв. Наркомлегпромом

СССР 10 марта 1939 г., Сборник приказов Наркомлегпрома СССР 1939 г.

№ 8-9). В аналогичном соложении находятся государственные инспекции

но качеству продукции, научно-исследовательские институты хозяйственных

министерств, опытно-конструкторские бюро и т. д,

-250-

ответчик) для указания ими бюджетного подразделения сметы,

за счет которого должно быть произведено взыскание по испол-

нительному документу.

Это правило применяется в тех случаях, когда ко взысканию

предъявляется требование об уплате учреждением сумм, превы-

шающих 200 тысяч рублей при взыскании с учреждений, состоя-

щих на союзном бюджете, 50 тыс. руб. -в отношении республи-

канских и 10 тысяч рублей в отношении местных учреждений.

В течение пяти дней после передачи исполнительного документа

соответствующий финансовый орган обязан дать распоряжение

банку об оплате исполнительного документа за счет всех имею-

щихся на бюджетном счете должника кредитов или средств.

В тех случаях, когда взыскиваемая сумма менее указанных

выше размеров, исполнительный документ направляется взыска-

телем непосредственно в банк по месту нахождения текущего

счета должника и оплачивается банком за счет всех имеющихся

на бюджетном счете должника средств за исключением креди-

тов и средств, находящихся на счете подведомственных должнику

распорядителей кредитов.

Если остаток кредитов или средств на бюджетном счете

должника не покрывает всей суммы взыскания, то остальная

сумма оплачивается непосредственно самим банком при после-

дующем очередном открытии кредитов или перечислении средств

должнику. Взыскание по исполнительным документам с бюджет-

ных учреждений за счет специальных и иных внебюджетных

средств независимо от суммы взыскания производится в общем

порядке. (*1).

Из данной выше характеристики имущественного положения

бюджетных учреждений можно заключить, что учреждения, ру-

ководители которых имеют права самостоятельных распоряди-

телей кредитов, удовлетворяют основным признакам юридического

лица. В гражданских правоотношениях госбюджетное учрежде-

ние выступает от своего имени. Оно действует либо на основе по-

ложения, общего для всех учреждений данного типа, либо на ос-

нове специального положения или устава. Таково первое, необхо-

димое для юридического лица условие-организационное един-

ство. Наличие самостоятельной сметы свидетельствует об имуще-

ственной обособленности учреждения. Вне сомнения и то, что

учреждение обладает в своих имущественных отношениях из-

вестной мерой оперативной самостоятельности. Наконец, оно са-

мостоятельно отвечает по своим долгам, хотя ответственность эта

осуществляется в иных формах, чем ответственность государ-

(**1) Постановление ЦИК и СНК СССР от 7 августа 1937 г. <О порядке

взыскания с государственных учреждений, состоящих на государственном и

местном бюджете, по исполнительным документам, выданным государствен-

ным, кооперативным и общественным организациям> и по заработной

плате> -СЗ СССР 1937 г. №51, ст. 218

-251-

ственного хозрасчетного предприятия. Свои требования, выте-

кающие из обязательств учреждения, кредиторы предъявляют

к оплате самому учреждению, а не к казне. Тот факт, что оплата

требования на сумму, превышающую определенный установлен-

ный законом лимит, осуществляется под контролем и по распо-

ряжению органов Министерства финансов не устраняет naii-

стоятельной ответственности учреждения: оплата требования и

в этом случае производится за счет средств, предоставленных

по смете учреждению.

В советской цивилистической литературе А. В. Венедиктов еще

в 1928 г. отчетливо сформулировал тезис о юридической личности

бюджетных учреждений. Развитие и обоснование этого тезиса

было дано в последующих работах того же автора. (*1).

Однако А. В. Венедиктов все же считает, что субсидиарную

ответственность за долги учреждения несет государство. (*2). Можно

было бы согласиться с этим взглядом лишь в том случае, если бы

субсидиарно по обязательствам учреждения отвечала казна, т. е.

государство за счет тех его бюджетных ресурсов, которые еще не

перешли в распоряжение отдельных госорганов (например, за

счет резервного фонда). Изложенный выше порядок удовлетворе-

ния требования по исполнительным листам, предъявляемым кре-

диторами к учреждениям, не дает оснований для такого вывода.

Если задолженность учреждения его кредитору не покрыта, то

она погашается не государством, как таковым, а самим же долж-

ником-учреждением после того, как при очередном открытии

кредитов на его текущий счет будут перечислены причитающиеся

ему средства. Иначе говоря, происходит лишь отсрочка платежа

по обязательству, а не перенесение ответственности на другое

лицо. (*3).

(**1) См. А. В. Венедиктов, Правовая природа государственных пред-

приятий, 1928 г., стр. 76-77; его же Государственные юридические лица

в СССР, <Советское государство и право> 1940 г. № 10. стр. 84- 85. См. так

же его работу Государственная социалистическая собственность, стр. 808-812.

Д. М. Г енкин, в статье Юридические лица в советском гражданском

праве проводит различие между органами государственного управления и

государственными бюджетными учреждениями; к числу последних Д. М. Ген-

кин относит больницы, учебные заведения и иные социально-культурные

учреждения; только учреждения, по мнению Д. М. Генкина, следует признать .

юридическими лицами - см. <Проблемы социалистического права> 1939 a.

№ 1, стр. 99.

(**2) См. А. В. Венедиктов, Указанная выше статья, стр. 85.

(**3) Противники признания за бюджетными учреждениями юридической

личности считают, что государство отвечает за долги учреждения через

смету учреждения. В качестве доказательства правильности этого утвержде-

ния приводится ст. 286 ГПК РСФСР (см. рецензию на учебник Гражданское

право, изд. под ред. проф. М. М. Агаркова и проф. Д. М. Генкина, М., 1944 г.,

напечатанную в журнале <Социалистическая законность> 1946 г., № 3,

стр. 54-55). Однако те, кто не признает бюджетные учреждения юридиче-

скими лицами, забывают, во-первых, о том, что ст. 286 ГПК не возлагает

ответственности за долги учреждения на государство, но лишь предостав-

ляет взыскателю право <просить подлежащий финорган о внесении задол-

женности в смету данного учреждения на ближайший бюд-

жетный год>, во-вторых, следует учесть, что ст. 286 в соответствии с

законом от 7 августа 1937 г. дополнена ст. 286/1, которая установила, что

взыскание по долгам бюджетных учреждений <производится за счет

ассигнований по смете этих учреждений>. Изложенный

в тексте порядок обращения взыскания на счета бюджетных учреждений,

предусмотренный Инструкцией от 14 февраля 1946 г., является лить кон-

кретизацией и развитием закона от 7 августа 1937 г. и ст. 286/1 ГПК.

-252-

6. Итак, бюджетное учреждение удовлетворяет всем призна-

кам, составляющим содержание понятия юридического лица.

Хотя закон от 27 сентября 1926 г. и не называет госбюджетные

учреждения юридическими лицами, но из содержания закона с

несомненной ясностью вытекает необходимость признания этих

учреждений субъектами гражданского права. Разумеется, при-

знание или непризнание данного общественного образования юри-

дическим лицом зависит не от наличия или отсутствия в законе,

положении или уставе формулы <пользуется всеми правами юри-

дического лица> или <является юридическим лицом>, а от суще-

ства дела, т. е. от того обладает или не обладает данное обще-

ственное образование той очерченной точными признаками мерой

имущественной и оперативной самостоятельности, которая со-

ставляет содержание понятия юридического лица.

Поэтому нет необходимости придавать особое значение в ка-

честве доказательства правильности сделанного выше вывода

тому факту, что немалое количество социально-культурных учре-

ждений официально признаны юридическими лицами. Это -

главным образом государственные научные учреждения, боль-

ницы и иные лечебные организации, музеи, учебные заведе-

ния и т. д. (*1).

По своему имущественно-правовому положению эти органи-

зации принципиально ничем не отличаются от прочих бюджетных

учреждений, в частности, от аналогичных им социально-культур-

ных организаций, хотя и не именуемых в положениях и уставах

юридическими лицами, но имеющих самостоятельные сметы и

(**1) См., например, ст. 9 Устава Академии наук СССР, утв. СНК СССР

23 ноября 1935 г.: <Академия наук Союза ССР пользуется правами юриди-

ческого лица. Смета Академии наук включается в государственный бюд-

жет Союза ССР> (СЗ СССР 1935 г. № 59, ст. 484); ст. 9 Устава Академии

Архитектуры, утв. СНК СССР 31 августа 1939 г. (СП СССР 1939 г. № 51,

ст. 427); ст. 54 Типового устава высшего учебного заведения, утв, СНК

СССР 5 сентября 1938 г.: вуз <является самостоятельным учебно-научным

учреждением и действует как юридическое лицо, имеет свой финансовый

план, утверждаемый Народным комиссариатом> (СЗ СССР 1938 г. № 41,

ст. 237); ст. 29 Положения о детских больницах, утв. Наркомздравом СССР

29 апреля 1939 г.-<больница пользуется правами юридического лица>

(напеч. в <Сборнике важнейших официальных материалов по организации

здравоохранения>, составленной И. Я. Бычковым н П. Т. Приданниковым.

МОГИЗ 1940 г. ст. 141); ст. 39 Устава Академии педагогических наук РСФСР,

утв. Советом Министров РСФСР 6 декабря 1947 г.; <Академия педагогиче-

ских наук РСФСР пользуется правами юридического лица> (СП РСФСР

1948 г. №2, ст. 4) и т.д.

-253-

признанных в лице их руководителей самостоятельными распоря-

дителями кредитов. (*1).

7. Практическая ценность конструкции бюджетного учреж-

дения, как юридического лица, несомненна. Эта конструкция из-

бавляет как самих участников гражданских правоотношений, так

и судебно-арбитражные органы от фикции, в силу которой бюд-

жетное учреждение при совершении каждой имущественной

сделки действует от имени государства. В силу этой фикции не

данный участник юридической сделки - то или иное учрежде-

ние - несет гражданско-правовые последствия за выполнение или

невыполнение вытекающих из нее прав и обязанностей, а казна

в целом, т. е. советское государство.

Мы видели, что ни с точки зрения теоретической, ни с точки

зрения действующего законодательства и практики его примене-

ния, отождествление учреждения с государством не выдерживает

критики. Прав А. В. Венедиктов, указавший, что подобное отож-

дествление привело бы к нелепому выводу, что государство по от-

ношению к самому себе одновременно выступает и в качестве

должника и кредитора, истца и ответчика. Поэтому противникам

признания бюджетных учреждений юридическими лицами оче-

видно необходимо либо согласиться с этим выводом, либо утвер-

ждать, что правоотношения, в которых обе стороны - бюджет-

ные учреждения не являются настоящими юридическими отноше-

ниями. (*2). О неприменимости в условиях советской действительности

конструкций, отвергающих наличие юридической личности у гос-

органов, говорилось выше.

Защита тезиса о квазиюридическом характере отношений гос-

органов между собою означала бы на деле защиту теории отми-

рания права в сфере социалистического имущественного оборота.

Признание бюджетных учреждений юридическими лицами вносит

(**1) Например, в ст. 2 Пост. СНК РСФСР от 14 июля 1934 г. сказано,

что <всем директорам неполных средних и средних школ, а также заве-

дующим начальными школами, имеющими не менее 160 учащихся, за исклю-

чением начальных школ, состоящих на сельском бюджете, должны быть

предоставлены  права третьестепенного  распорядителя кредитов> - СУ

РСФСР 1934 г. № 25, ст. 136; та же формулировка содержится в п. <е>

ст. 28 Устава начальной, неполной средней и средней школы РСФСР; в ст. 11

Положения о городской детской консультации, утв. Наркомздравом СССР

7 июня 1940 г., указано, что самостоятельная консультация финансируется

по самостоятельной смете и что заведующий консультацией является рас-

порядителем кредитов - напеч. в <Сборнике важнейших официальных ма-

териалов по организации здравоохранения>, ст. 137 и т. д.

(**2) Если бы те, кто отвергает юридическую личность у бюджетных учре-

ждений, попытались ответить на вопрос о том, какова юридическая природа

договоров, заключаемых между ними, то, как правильно указывает А. В. Ве-

недиктов, <им пришлось бы либо полностью отрицать правовый характер

этих отношений, либо вступить на путь сомнительных конструкций о ква-

зиюридическом характере подобных договоров и возникающих из них от-

ношений>, см. Государственные юридические лица в СССР, <Советское

государство и право>, 1940 г. № 10, стр. 86; см. также Государственная

социалистическая собственность, стр. 817, 820.

-254-

необходимую четкость и ясность в их деятельность, дисциплини-

рует их руководителей. Не государство, а данное учреждение

заключает договор и, следовательно, оно, а не государство отве-

чает по своим обязательствам, осуществляет свои имуществен-

ные права. Иск предъявляется не к государству, а к учреждению.

Простота и жизненность этой конструкции говорит сама за себя.

Суд и арбитраж в своей практической деятельности правильно

исходили и исходят из того, что бюджетные учреждения являются

подлинными истцами и ответчиками, и подлинными носителями

защищаемых ими прав, и возлагаемых на них обязанностей.

В будущий ГК СССР следовало бы включить норму о том,

что бюджетные учреждения, имеющие самостоятельную смету,

являются юридическими лицами. Компромиссное решение во-

проса, состоящее в том, что права юридического лица могут быть

признаны за тем или иным бюджетным учреждением только на

основании особого закона или постановления, следует признать

неудачным. Выше было показано, что правильное решение во-

проса должно определяться не тем, названо или не названо то

или иное бюджетное учреждение юридическим лицом, а суще-

ством дела. С точки же зрения существа дела и практических

потребностей бюджетные учреждения надо признать юридиче-

скими лицами с ограниченной правоспособностью. В отличие от

государственных хозяйственных организаций, которые вправе со-

вершать все сделки, необходимые для достижения поставленных

перед ними целей, и поэтому в рамках утвержденного плана мо-

гут маневрировать выделенными им оборотными средствами, бюд-

жетные учреждения, что уже отмечалось, расходуют свои сред-

ства только в соответствии с параграфами сметы и на нужды,

прямо предусмотренные сметой. Поэтому правоспособность бюд-

жетных учреждений является более ограниченной, чем правоспо-

собность хозяйственных организаций.

ЛИТЕРАТУРА

1. С Н. Братусь, Юридические лица в советском гражданском праве,

1947, гл. гл. VI-IX.

2. С. Н. Братусь, Некоторые вопросы проекта ГК СССР, Советское

государство и право, 1948, № 12.

3. А. В. Венедиктов, Государственная социалистическая собствен-

ность, 1948, гл. XIV.

4. В. И. Лисовский, Торговые представительства Союза ССР за гра-

ницей, Издательство <Международная книга>, М., 1947.

5. Гражданское право, учебник для юридических вузов, часть первая,

Юриздат, М., 1938,  62.

-255-