Глава 21.     ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ В АДМИНИ­СТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИЛИЦИИ

Законность — важнейший принцип деятельности милиции.

Этот принцип выражается как в правоохранительном характере самой деятельности милиции, так и в том, что эта деятельность осуществляется на основе строгого и неуклонного соблюдения законов и подзаконных нормативных актов.

Обеспечивая безопасность граждан, охрану общественного порядка и общественную безопасность, осуществляя надзор за соблюдением гражданами и должностными лицами правил обще­ственного порядка и общественной безопасности, предупреждая и пресекая правонарушения и привлекая виновных к ответствен­ности за совершение противоправных действий, милиция тем самым укрепляет законность и правопорядок.

Вместе с тем решительно пресекая преступления и админи­стративные правонарушения, милиция должна действовать строго в соответствии с законом и подзаконными актами в пределах своей компетенции и в установленном законодательст­вом порядке.

Соблюдение законности в деятельности милиции особенно важно, так как на нее возложена обязанность предупреждать и пресекать правонарушения. Милиция призвана защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, инте­ресы общества и государства от преступных и иных противоправ­ных посягательств. Милиция наделена широкими правами по применению мер принуждения. В связи с этим совершенно недопустимо какое-либо нарушение законности, ибо это означает нарушение конституционных принципов неприкосновенности личности, жилища, тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, свободы передвиже­ния на территории Российской Федерации и др.

Кроме того, неправомерные действия сотрудников милиции подрывают их авторитет, по отдельным нарушениям законности граждане могут неправильно оценивать деятельность милиции в целом.

Милиции запрещается прибегать к обращению, унижающе­му достоинство человека. Всякое ограничение граждан в их правах и свободах милицией допустимо лишь на основаниях и в

298

порядке прямо предусмотренных законом. Сотрудник милиции во всех случаях ограничения прав и свобод гражданина обязан разъяснить ему основание и повод такого ограничения, а также возникающие в связи с этим его права и обязанности.

Принципы и требования законности. Важное значение для уяснения сущности законности в административной деятельно­сти милиции имеет вопрос о принципах и требованиях законно­сти. Принципы законности — это основные идеи, положения, выражающие содержание законности, а требования — то, чего требует законность, т.е. правовые предписания, соблюдение и исполнение которых в процессе административной деятельности делает поведение (действие) сотрудника милиции законным.

К принципам законности относятся: верховенство закона, единство законности, недопустимость противопоставления за­конности и целесообразности, реальность законности.

Верховенство закона заключается в главенстве закона в сис­теме нормативных правовых актов, в том, что нормотворческая и правореализационная деятельность милиции осуществляется в соответствии с законами.

Законность должна основываться прежде всего на законода­тельных актах как основных источниках права. Все важные вопросы в обществе, государстве, а в особенности вопросы охраны общественного порядка и обеспечения прав и свобод граждан от противоправных посягательств должны наиболее полно регули­роваться законодательством. Сфера действия «инструктивного права» должна быть сведена к минимуму. Акты толкования норм права, устанавливающие способы наиболее точной и полной реализации законов, не противоречат требованиям верховенства закона.

Под единством законности понимается единая направлен­ность правотворчества и правореализации на всей территории действия соответствующего нормативного правового акта. Пони­мание и реализация нормативных актов должны быть одинако­выми на всей территории, на которую распространяется действие этих актов. Вместе с тем применение законов должно осуществ­ляться с учетом специфики территориальных различий и особен­ностей складывающихся условий обеспечения правопорядка. Это

299

отнюдь не разрушает принцип единства законности. Гибкость в реализации законов позволяет эффективнее достигать целей, содержащихся в этих законах.

Недопустимость противопоставления законности и целесооб­разности означает возможность выбора в рамках закона наиболее оптимальных, отвечающих целям и задачам административной деятельности милиции по обеспечению правопорядка вариантов осуществления правореализующей деятельности. Целесообраз­ность означает, что при реализации нормы важно максимально учитывать конкретную обстановку, время, место и условия, своеобразие создавшегося положения и т.п. Соотношение между законностью и целесообразностью есть соотношение между тре­бованием точного исполнения предписаний правовой нормы и оперативной самостоятельностью субъекта административной де­ятельности, регулируемой нормами права.

Целесообразность тесно связана с административным усмот­рением, под которым подразумевается определенная рамками законодательства известная степень свободы органа (должност­ного лица) в правовом разрешении индивидуального конкретного управленческого дела, которая предоставляется в целях приня­тия оптимального решения по делу.

Административное усмотрение может выражаться в предо­ставлении сотруднику милиции возможности по его усмотрению оценивать юридический факт. Так, при малозначительности со­вершенного административного правонарушения сотрудник ми­лиции, уполномоченный решать дело, может согласно ст. 22 КоАП РСФСР освободить нарушителя от административной от­ветственности и ограничиться устным замечанием. Здесь «мало­значительность» определяется по усмотрению сотрудника.

Разновидностью административного усмотрения можно счи­тать также предоставление сотруднику милиции права по его усмотрению издавать акт (принимать решение) на основе свобод­ного выбора одного из нескольких равнозначных, с точки зрения законности, вариантов решения дела, предусмотренных нормой права. Например, начальник органа внутренних дел в соответст­вии со ст. 158 КоАП РСФСР может подвергнуть лицо, совершив­шее мелкое хулиганство, штрафу или направить дело на рассмот­рение в суд.

300

Следующая разновидность административного усмотрения выражается в принятии сотрудником милиции решения (в совер­шении действия) на основе «гибких» правовых норм, содержа­щих «растяжимые» формулировки: «принимает неотложные ме­ры», «если имеются достаточные основания», «вправе использо­вать любые сподручные средства» и т.п. Сотрудник милиции сам уясняет смысл и назначение таких понятий. При этом вовсе не значит, что он абсолютно свободен в своих действиях. От него требуется такое понимание этих формулировок правовых норм, которое имеет наиболее широкое распространение в данный момент в той или иной сфере жизнедеятельности.

Предоставление сотруднику милиции возможности диффе­ренцированно подходить к решению индивидуальных дел позво­ляет ему наиболее оптимально претворять правила нормы права в жизнь. Однако гибкость нормы права имеет свои границы, выходить за пределы которых сотрудник милиции не должен..

Следовательно, сотрудник милиции не действуют абсолютно свободно. Административное усмотрение всегда носит правовой характер, является правовым усмотрением. Применение усмот­рения возможно при условии соблюдения определенных требова­ний: оно всегда должно осуществляться в рамках закона; адми­нистративное усмотрение может быть использовано в целях на­иболее эффективного, целесообразного, оптимального осуществления административной и иной деятельности мили­ции; акт, принятый на основе усмотрения, должен преследовать ту цель, для достижения которой законодатель дал сотруднику милиции правомочие действовать по своему усмотрению; акт, принятый на основе административного усмотрения, должен содержать в себе мотивы, побудившие сотрудника воспользовать­ся правом усмотрения.

Таким образом, административное усмотрение в деятельно­сти милиции ничего общего не имеет со «свободным» усмотрени­ем, которое осуществляется в рамках закона.

1    См.: п.п. 13 и 20 ст. 10; п.п. 2 и 28 ст. 11, ст. 14 Закона РСФСР ♦О милиции».

301

Реальность законности как принцип означает достижение фактического исполнения предписаний правовых норм в деятель­ности милиции и неотвратимости ответственности за любое их нарушение.

Требование законности отражает ее направленность, которая обусловлена содержанием правовых норм. В отличие от принци­пов, выражающих содержание и сущность законности, требова­ния связаны с определенными, конкретными видами деятельно­сти милиции, скажем, требования зашиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности от противоправных посяга­тельств, применения мер административного и иного принужде­ния в установленном порядке и т.п. В требованиях находят свое выражение принципы законности.

Способы обеспечения законности в административной дея­тельности. К способам обеспечения законности в административ­ной деятельности милиции относятся: контроль, прокурорский надзор, обжалование неправомерных действий сотрудников ми­лиции, ответственность сотрудников милиции.

За административной деятельностью милиции осуществляет­ся внешний и внутренний контроль. Внешний контроль осуще­ствляют органы исполнительной власти и местного самоуправле­ния, суды.

Контрольные функции за деятельностью милиции, в том числе и за административной деятельностью, осуществляют Пре­зидент Российской Федерации, Правительство Российской Феде­рации, органы исполнительной власти субъектов Федерации (правительства республик в составе России, администрация края, области, автономного образования).

Указанные органы исполнительной власти осуществляют контроль за состоянием законности в милиции путем изучения1 материалов, характеризующих законность в органе внутренних дел (милиции), истребования от органов внутренних дел пись­менных отчетов, справок о принимаемых мерах по укреплению законности, изучения общественного мнения о работе милиции по материалам печати, по жалобам и заявлениям о нарушениях прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций. Контрольные функций осуществляются также посредством заслушивания руководителей органов внутренних дел о состоянии законности в их работе. Заслушивание в органе

302

исполнительной власти может производиться как коллективно (на совещаниях, коллегиях и т.п.), так и индивидуально, путем вызова руководителя органа внутренних дел в орган исполни­тельной власти.

Осуществляя контроль за работой милиции, вышеуказанные органы исполнительной власти не могут вмешиваться в уголов­но-процессуальную, оперативно-розыскную деятельность мили­ции и в производство по делам об административных правонару­шениях.

Контроль за соблюдением законности в административной деятельности милиции общественной безопасности (местной ми­лиции) осуществляют в пределах своих полномочий органы мес­тного самоуправления. Их формы контроля аналогичны формам контроля за законностью в деятельности милиции, используе­мым органами исполнительной власти.

К внешнему контролю за законностью в административной деятельности милиции относится также судебный контроль. Этот вид контроля осуществляют Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции, арбитражные суды.

Конституционный Суд Российской Федерации рассматрива­ет, в частности, дела, связанные с индивидуальными или коллек­тивными жалобами граждан о нарушениях их конституционных прав и свобод вследствие применения или подлежащего приме­нению закона в конкретном деле. В процессе рассмотрения Кон­ституционный Суд Российской Федерации вправе требовать от органов, организаций и лиц предоставления текстов правовых актов, документов, сведений и других материалов; проведения проверок, экспертиз; дачу консультаций и т.п. Эти требования обязательны для тех, кому они адресованы.

Если при рассмотрении жалоб граждан, связанных с наруше­нием их конституционных прав и свобод, Конституционный Суд признает не соответствующим Конституции Российской Федера­ции применяемый закон, то это является основанием для обяза­тельного пересмотра данного дела соответствующим компетент­ным органом и восстановления нарушенного права.

Разрешая дела в пределах своей компетенции, Конституци­онный Суд Российской Федерации тем самым обеспечивает за­конность в Российской Федерации.

303

Суды общей компетенции осуществляют судопроизводство по гражданским, уголовным, административным делам. При рас­смотрении названных и других дел суд, решая дело по существу, рассматривает с позиций закона правомерность действий органов исполнительной власти, должностных лиц, осуществляет конт­роль  за их деятельностью. Если при рассмотрении дела суд усмотрит нарушения законности в работе органа,  он вправе вынести частное определение в адрес руководителя органа, в том числе и органа внутренних дел, который должен в течение месяца рассмотреть его и сообщить суду о принятых мерах. Частное определение является правовой формой реагирования суда на нарушение законности. В необходимых случаях суд принимает меры к привлечению виновных к ответственности.

Важные функции по обеспечению законности в администра­тивной деятельности милиции суд выполняет при рассмотрении жалоб граждан и должностных лиц на постановления органов внутренних дел о наложении административных взысканий. Установив обоснованность жалобы,  суд признает обжалуемое постановление о наложении взыскания незаконным, обязывает удовлетворить требования заявителя, отменяет примененную к

нему меру ответственности.

В процессе рассмотрения жалоб граждан и принятия по ним решений суд осуществляет контроль за деятельностью милиции и ее должностных лиц в сфере производства по делам об админи­стративных правонарушениях, за законностью совершаемых со­трудниками милиции действий и издаваемых ими актов. Таким образом суд обеспечивает законность в административной дея­тельности милиции.

Судебный контроль в управлении осуществляют арбитраж­ные суды. Они осуществляют судебную власть при разрешении споров, вытекающих из гражданских правоотношений (экономи­ческие споры) и из правоотношений в сфере управления. Разре­шая  споры, арбитражный  суд выполняет важные  задачи по защите прав и законных интересов граждан-предпринимателей и организаций по укреплению законности. Однако роль арбитраж­ного суда в деле укрепления законности в административной дея­тельности милиции в силу ее специфики не столь значительна.

304

Внутренний (внутриведомственный) контроль за законно­стью в административной деятельности милиции осуществляют министр внутренних дел Российской Федерации, министры внут­ренних дел республик в составе России, вышестоящие органы милиции и их руководители. Контроль за законностью осущест­вляется в трех наиболее распространенных формах: непосредст­венная проверка показала соблюдение законности исполнителя­ми на местах; изучение информационных материалов, характе­ризующих соблюдение законности в административной деятельности милиции; заслушивание руководителей админист­ративных служб милиции о соблюдении законности.

Непосредственная проверка соблюдения законности испол­нителями производится начальником подразделения (соблюде­ние законности при несении милиционерами патрульно-постовой службы, при применении мер административного предупрежде­ния, при задержании и доставлении граждан и др.).

Изучение информационных материалов, характеризующих соблюдение законности в административной деятельности мили­ции, включает в себя: систематический анализ оперативной и статистической информации о состоянии законности в админи­стративной деятельности подчиненных подразделений, служб и сотрудников; изучение дел об административных правонаруше­ниях, характеризующих работу сотрудников; изучение жалоб и заявлений граждан о нарушении их прав и законных интересов сотрудниками административных служб милиции; заслушива­ние начальников о состоянии законности в руководимых ими административных службах и подразделениях милиции на засе­даниях коллегий, оперативных совещаниях вышестоящих орга­нов внутренних дел (милиции).

Рассматривая различные формы контроля за законностью, следует иметь в виду, что каждая из них имеет свои достоинства и недостатки. Важно умело сочетать различные формы контроля с учетом реальных возможностей.

Методами ведомственного контроля являются: оперативный контроль, комплексные и контрольные по результатам комплек­сных проверки, а также контроль за деятельностью органов внутренних дел (милиции) при рассмотрении жалоб на действия сотрудников милиции.

305

Оперативный (повседневный) контроль — составная часть непосредственного руководства подчиненными подразделения­ми, службами, сотрудниками милиции.

Комплексные проверки — это контроль, охватывающий все направления работы проверяемого органа, как правило, за опре­деленный период.

Инспекторские проверки проводятся обычно через год после комплексных с целью контроля за устранением недостатков, выявленных в процессе комплексных проверок, а также реали­зацией внесенных проверяющим органом предложений по совер­шенствованию работы.

При разбирательстве с жалобами на действия сотрудников милиции следует соблюдать требования о недопустимости пере­дачи жалобы на рассмотрение тому органу (должностному лицу), действия которого обжалуются.

Контроль осуществляется не только с целью выявления на­рушений законности, но и содействия восстановлению нормаль­ного режима работы, устранению выявленных недостатков, а также с целью стимулирования деятельности подчиненных орга­нов (должностных лиц). Поэтому по результатам контрольной деятельности применяются либо поощрительные меры, либо ме­ры дисциплинарной и иной ответственности. Контролирующий орган (должностное лицо) может в соответствии со своей компе­тенцией применять поощрение или налагать дисциплинарное взыскание либо ходатайствовать об этом, а также отменять или ходатайствовать об отмене незаконных актов.

Прокурорский надзор. Согласно Федеральному закону от 18 октября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации» пред­метом прокурорского надзора является исполнение законов фе­деральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, ор­ганами военного управления, органами контроля, их должност­ными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов.

1    См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 47, ст. 4472.

306

Из этого следует, что органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов милицией. Прокурор при осуще­ствлении возложенных на него функций вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на террито­рию и в помещения органов внутренних дел (милиции), иметь доступ к документам и материалам, проверять исполнение зако­нов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона.

Прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод, привлечении к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещении причи­ненного ущерба. При наличии факта правонарушения прокурор возбуждает уголовное дело или дело об административном пра­вонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности.

Прокурор проверяет законность административного задержа­ния граждан милицией и применения уполномоченными сотруд­никами органов внутренних дел мер воздействия за администра­тивные правонарушения.

Прокурор производит проверку законности содержания за­держанных в органах внутренних дел. Он посещает места содер­жания задержанных при органах внутренних дел, совершает обход помещений, опрос задержанных и знакомится с докумен­тацией о содержании граждан. При обнаружении нарушений требует их устранения, а также имеет право требовать объясне­ний по поводу обнаруженных нарушений от соответствующих сотрудников милиции. Прокурор освобождает своим постановле­нием лиц, незаконно подвергнутых административному задержа­нию на основании несудебных решений; опротестовывает проти­воречащие закону правовые акты, обращаться в суд с требовани­ем о признании таких актов недействительными, вносит представления об устранении нарушений закона.

Органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением милицией законодательства об ответственности за администра­тивные правонарушения. Они проверяют законность привлече­ния к ответственности и наложения на виновных лиц админист­ративных взысканий.

307

Кроме надзора за административной деятельностью милиции прокурор осуществляет также надзор за исполнением законов органами внутренних дел, осуществляющими оперативно-раз­ыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов органами и учреждениями, ис­полняющими наказание и применяющими назначаемые судом меры принудительного характера администрациями мест содер­жания задержанных и заключенных под стражу.

Способом обеспечения законности является право обжалова­ния неправомерных действий сотрудников милиции. Гражданин, считающий, что действие либо бездействие сотрудника милиции привело к ущемлению его прав, свобод и законных интересов, вправе обжаловать это действие или вышестоящему органу или должностному лицу милиции, прокурору или в суд.

Руководители органов внутренних дел обязаны систематиче­ски проверять состояние дел по рассмотрению предложений, заявлений и жалоб граждан в подчиненных им подразделениях и службах милиции, принимать меры к устранению причин и условий, порождающих нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан, вызывающих поступление заявлений и жа­лоб в органы внутренних дел.

Немаловажная роль в обеспечении законности в администра­тивной деятельности милиции принадлежит ответственности со­трудников милиции. За противоправные действия или бездейст­вия сотрудники милиции несут установленную законом дисцип­линарную или уголовную ответственность. Вред, причиненный гражданам, предприятиям, учреждениям и объединениям со­трудником милиции, подлежит возмещению в порядке, предус­мотренном гражданским законодательством.

Вопросы и задания для самопроверки

Какие факторы обусловливают важную роль законности в

административной деятельности милиции?

Соотнесите принципы законности и целесообразности.

Проанализируйте способы обеспечения законности в адми­

нистративной деятельности милиции.

308

Раздел   VIII

УЧАСТИЕ ГРАЖДАН В ОБЕСПЕЧЕНИИ ПРАВОПОРЯДКА