Глава 20. ОРГАНИЗАЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

Важное место в деятельности органов внутренних дел зани­мает административная юрисдикция, содержанием которой яв­ляется в основном рассмотрение и разрешение д?л об админист­ративных правонарушениях . Административно-юрисдикцион-ная деятельность является частью административной деятельности органов внутренних дел, ее относительно самосто­ятельной формой. Наряду с административным надзором и дея­тельностью органов внутренних дел по исполнению (реализации) административных взысканий и иных мер административного принуждения она призвана обеспечить защиту от противоправ­ных посягательств (административных правонарушений) обще­ственного порядка, общественной безопасности и других обще­ственных отношений, охрана которых возложена на органы внутренних дел.

Охранительная функция административной юрисдикции ре­ализуется применением санкции, предусмотренной действую­щим законодательством за совершение того или иного админист­ративного проступка.

В отличие от административного надзора административная юрисдикция не способна воздействовать на динамику развития противоправного поведения, предотвратить или пресечь конкрет­ный правовой конфликт. Административное взыскание всегда применяется после уже совершенного проступка и выполняет функцию правовой охраны воздействием на сознание правонару­шителя и иных лиц, предупреждая совершение ими новых пра­вонарушений . Кроме того, эта функция реализуется в процессе осуществления административно-юрисдикционной деятельности посредством выявления причин и условий, способствующих со­вершению административных правонарушений, и внесения в

Помимо      этого     административная      юрисдикция      органов

внутренних дел включает в себя разрешение жалоб граждан на

действия подчиненных органов (подразделений и сотрудников).

См.: ст. 23 КоАП РСФСР.

285

соответствующие предприятия, учреждения, организации и дол­жностным лицам предложений о принятии мер по их устране­нию .

Охранительная функция административной юрисдикции не­разрывно связана с ее воспитательной функцией. Последняя проявляется не только в применении административного взыска­ния, целью которого является и воспитание лица, совершившего административное правонарушение, а также предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушите­лем, так и другими лицами, но и в особых организационно-пра­вовых формах ее осуществления, призванных способствовать воспитанию граждан в духе соблюдения законов.

Социальная ценность административной юрисдикции прояв­ляется и в ее регулятивной функции. Административная юрис­дикция является своеобразным средством правового регулирова­ния общественных отношений, охраняемых органами внутрен­них дел. Благодаря ей нормативные предписания переводятся в конкретные правоотношения, в реальное поведение субъектов. Так, нормами административного права запрещается распитие спиртных напитков в неустановленных общественных местах. Лицо, нарушившее этот запрет, подлежит административному взысканию. Эти нормативные предписания имеют целью урегу­лировать поведение граждан в общественных местах. Однако наличие нормы не исключает отклоняющегося от ее предписания поведения. В случае ее нарушения в механизм правового регули­рования включается административно-юрисдикционная деятель­ность, осуществляющая воздействие на правонарушителей и на других субъектов возникших правоотношений (например, на должностных лиц предприятия, обязанных взыскать с наруши­теля наложенный штраф).

Как разновидность административной деятельности админи­стративная юрисдикция органов внутренних дел помимо назван­ных функций характеризуется рядом специфических признаков. Во-первых, основанием ее осуществления является администра­тивное правонарушение. Во-вторых, она осуществляется в осо-

1    См.: ст. 265 КоАП РСФСР. 286

бых процессуальных формах, установленных законом . В-треть­

их, ее результатом является издание юрисдикционного акта

(постановления о наложении административного взыскания либо

о прекращении дела производством , обязательного для исполне­

ния государственными и общественными органами, предприяти­

ями, учреждениями, организациями, должностными лицами и

гражданами .       t

Будучи одним из видов правоохранительной деятельности, админи­стративная юрисдикция осуществляется многими органами государст­венного управления, образующими систему органов администра­тивной юрисдикции , построенную по территориально-отрасле­вому принципу. Органы внутренних дел являются составной частью отраслевой подсистемы административной юрисдикции, которую составляют многочисленные органы ведомственной при­надлежности (органы железнодорожного, морского, речного, воз­душного, автомобильного транспорта и электротранспорта, гос-гортехнадзора, таможенные органы и др.)

Их административно-юрисдикционная деятельность облада­ет особенностями, отличающими ее от деятельности территори­альных органов административной юрисдикции (административ­ных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних, глав районной, городской, краевой, областной администрации, район­ных (городских) судов (судей) и др.), а также от административ­ной юрисдикции, осуществляемой иными органами отраслевой компетенции.

В отличие от территориальных органов административной юрисдикции органы внутренних дел осуществляют юрисдикци-онную деятельность по делам о нарушениях правил, надзор за соблюдением которых возлагается на них законодательством.

Такое положение объясняется спецификой борьбы с наруше­ниями общественного порядка, правил пожарной безопасности, безопасности дорожного движения и некоторых иных правил, требующей оперативного реагирования на выявленные в ходе надзорной деятельности нарушения, быстрого принятия мер к правонарушителям.

См.: раздел IV КоАП РСФСР.

См.: ст. 262 КоАП РСФСР.

См.: от. 277 КоАП РСФСР.

См.: Гл.гл. 15, 16 КоАП РСФСР.

287

Законодательством на милицию не только возложена обязан­ность выявлять и пресекать нарушения общественного порядка и другие правонарушения, но и предоставлены полномочия по применению к нарушителям административных взысканий. Та­кое сочетание административно-надзорных и юрисдикционных полномочий органов внутренних дел призвано обеспечить эффек­тивность их правоохранительной деятельности.

Значительный объем и многообразие общественных отноше­ний, охрана которых возложена на органы внутренних дел, обусловливают широкую подведомственность дел об администра­тивных правонарушениях, рассматриваемых органами внутрен­них дел. Так, если другие административно-юрисдикционные органы отраслевой компетенции правомочны осуществлять юрисдикцию по одному-двум или небольшой группе однородных административных проступков, то органы внутренних дел разре­шают более 40 видов различных дел: о нарушениях обществен­ного порядка, нарушении правил пограничного режима, правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России, правил безопасности дорожного движения и правил пользования транспортом, правил пожарной безопасно­сти и санитарно-гигиенических правил на объектах, подведомст­венных органам внутренних дел, о незаконных сделках с ино­странной валютой , а также о нарушениях некоторых правил поведения граждан в общественных местах, установленных дей­ствующим законодательством .

См.: ст. 203 КоАП РСФСР.    ч

Некоторые из указанных категорий дел кроме органов внутренних

дел вправе рассматривать и другие юрисдикционные органы. Так,

дела о мелком хулиганстве могут рассматриваться как начальником

органа внутренних дел (его заместителем), так и народным судьей.

Дела   о   нарушениях   некоторых   правил   на   железнодорожном

транспорте, водном и воздушном транспорте вправе рассматривать

не    только    начальники     органов     внутренних    дел,     но     и

соответствующие должностные лица органов железнодорожного,

воздушного и водного транспорта (см.: ст. ст. 205 — 208 КоАП

РСФСР).

288

Административную юрисдикцию органов внутренних дел отличает от юрисдикционной деятельности органов территори­альной подсистемы единоличный порядок рассмотрения и разре­шения дел о правонарушениях. В то же время, в отличие от других административно-юрисдикционных органов отраслевой подсистемы, некоторые дела о нарушениях правил дорожного .движения могут рассматриваться ими коллегиально (комиссией с участием представителей трудовых коллективов и обществен­ных организаций) .

Своеобразие административно-юрисдикционной деятельно­сти органов внутренних дел заключается также в наличии юрис­дикционных полномочий у относительно широкого круга долж­ностных лиц милиции, государственного пожарного надзора и некоторых других служб органов внутренних дел. Так, в соответ­ствии со ст. 203 КоАП РСФСР рассматривать дела об админист­ративных правонарушениях и налагать административные взыска­ния от имени органов внутренних дел вправе начальники терри­ториальных  и  транспортных  органов  внутренних  дел  и  их заместители, начальники и заместители начальников отделений милиции,  начальники и заместители начальников отделений (отделов, управлений) Государственной автомобильной инспек­ции, командиры подразделений дорожно-патрульной службы Го­савтоинспекции и их заместители, государственные автомобиль­ные инспектора, инспектора дорожно-патрульной службы ГАИ. От имени государственной противопожарной службы рас­сматривать дела об административных правонарушениях и нала­гать административные взыскания вправе: начальник Главного управления Государственной противопожарной службы Мини­стерства внутренних дел Российской Федерации и его заместите­ли; начальники управлений (отделов) Государственной противо­пожарной  службы  министерств  внутренних  дел  республик  в составе Российской Федерации, управлений (главных управле­ний) внутренних дел краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга и Ленинградской области и их заместители; начальники отделов (отделений, инспекций), инспектора государственного пожарного надзора отделов внут-

1    См.: п. 3, ст. 203 КоАП РСФСР.

289

ренних дел районов, городов, районов в городах; начальники отрядов, частей пожарной охраны городов, поселков городского типа и районных центров .

Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени медицинской службы МВД России имеют право: на­чальник Центральной санитарно-эпидемиологической станции МВД России и его заместитель; начальники санитарно-эпидеми­ологических станций МВД республики в составе России, УВД (ГУВД) краев, областей, округов, городов Москвы и Санкт-Петер­бурга; начальники санитарно-эпидемиологического отряда внут­ренних войск МВД России; начальники санитарно-эпидемиоло­гических станций исправительно-трудовых учреждений .

Объем юрисдикционных полномочий перечисленных долж­ностных лиц органов внутренних дел определяется их должност­ным положением. Так, наибольшими полномочиями пользуются начальники территориальных органов внутренних дел. Им под­ведомственна большая часть дел об административных правона­рушениях, входящих в предмет административно-юрисдикцион-ной деятельности органов внутренних дел. Они вправе налагать такие взыскания, как предупреждение и штраф (в пределах санкции, предусмотренной соответствующей статьей КоАП). На­чальники подразделений ГАИ и государственного пожарного надзора разрешают дела о нарушениях правил, надзор за соблю­дением которых возложен на эти службы. За некоторые наруше­ния указанных правил административные взыскания могут на­лагать и инспектора этих служб. Однако законодательством органичен максимальный размер штрафа, который может быть ими наложен на правонарушителя.

Такая дифференциация юрисдикционных полномочий долж­ностных лиц органов внутренних дел отражает существующую специализацию их административной деятельности по борьбе с правонарушениями, способствует наиболее квалифицированно­му рассмотрению дел о нарушениях специальных правил (пожар­ной безопасности, дорожного движения), выяснение и оценка обстоятельств совершения которых требует специальных позна-

См.: ст. 204 КоАП РСФСР.

См.: ст. 217 КоАП РСФСР.

290

ний, а также учитывает компетентность и уровень профессио­нальной подготовки работников органов внутренних дел различ­ных категорий.

Особенностью административно-юрисдикционной деятельно­сти органов внутренних дел является участие в ее осуществлении сотрудников милиции, не обладающих полномочиями по разре­шению дела об административном правонарушении по существу и наложению административных взысканий. Так, дежурные по органам внутренних дел, участковые инспектора милиции, ра­ботники других служб милиции выясняют обстоятельства совер­шенных административных правонарушений, квалифицируют содеянное правонарушителем, составляют протоколы об админи­стративных правонарушениях, выполняют иные процессуальные действия, обеспечивающие рассмотрение и разрешение дела пол­номочным должностным лицом или органом.

Причем работники милиции вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, дела о которых разреша­ются по существу иными юрисдикционными органами (админи­стративными комиссиями, народными судьями).

Такие протоколы также предварительно рассматриваются руководителями органов внутренних дел, которые проверяют правильность квалификации содеянного, оценивают достовер­ность и достаточность собранных по делу доказательств, выясня­ют, не имеется ли обстоятельств, исключающих дальнейшее производство по делу, определяют подведомственность данного дела и направляют его компетентному органу для разрешения по существу. Органы внутренних дел (милиция) правомочны приме­нять к.правонарушителям меры административно-процессуаль­ного принуждения, обеспечивающие компетентному органу не­обходимые условия для рассмотрения дела. Так, в определенных законом случаях лицо, привлекаемое к административной ответ­ственности и уклоняющееся от явки по вызову, может быть задержано милицией и подвергнуто приводу в суд для участия в рассмотрении дела об административном правонарушении1.

Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел регламентируется прежде всего нормами Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, в структуре которого имеются разделы и главы, определяющие порядок про-

1    См.: ст. 247 КоАП РСФСР.

291

изводства по делам об административных правонарушениях. Кроме того, МВД России издаются нормативные акты, регулиру­ющие отдельные стороны организации и осуществления админи-стративно-юрисдикционыой деятельности органов внутренних дел, их служб и сотрудников .

В нормах законодательных актов определяются задачи про-

2 изводства по делам об административных правонарушениях ,

решению которых и подчинена административная юрисдикция. Важнейшей из них является своевременное, всестороннее, пол­ное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела и разрешение его в точном соответствии с законом. Выяснение обстоятельств дела предшествует осуществлению юрисдикции и в то же время является одним из ее этапов. Выяснение фактиче­ских обстоятельств совершенного правонарушения осуществля­ется в начальной стадии производства по делу об административ­ном правонарушении путем сбора и оценки доказательств. В осуществлении этой деятельности участвует широкий круг со­трудников милиции (других служб органов внутренних дел). Так, участковые инспектора, дежурные по органам внутренних дел и другие сотрудники устанавливают личность правонарушителя, допрашивают свидетелей правонарушения, получают объясне­ния от правонарушителя и потерпевших, изымают вещественные доказательства (предметы, орудия правонарушения), назначают экспертизы и пр.  Их деятельность по сбору и  закреплению

См., например, Инструкцию по организации производства по

делам об административных нарушениях правил дорожного

движения и иных норм, действующих в сфере обеспечения

безопасности дорожного движения, утвержденную приказом

МВД России от 23 марта 1993 г.№ 130.

См.: ст. 225 КоАП РСФСР.

292

доказательств осуществляется в порядке, определяемом законо­дательными и подзаконными нормативными актами, в соответ­ствующих процессуальных формах .

Оценив совокупность собранных доказательств, сотрудник органов внутренних дел приходит к выводу о фактических обсто­ятельствах правонарушения, т.е. воспроизводит своеобразную модель фактически совершенного противоправного деяния, после чего .им выбирается норма права, в соответствии с которой квалифицируется это деяние. Правовым результатом этой дея­тельности является протокол об административном правонару­шении, составляемый сотрудником . Составленный: протокол ре­гистрируется в специальном журнале (книге) регистрации про? токолов об административных правонарушениях, находящемся в дежурной части (либо в канцелярии) органа внутренних дел. В тот же день составленный протокол передается начальнику орга­на внутренних дел (отделения милиции) либо его- заместителю (если он обладает юрисдикционными полномочиями по данной категории) .

См., например, ст.ст. 243, 244 КоАП РСФСР.

Вслучаях, когда по фактам совершения административных проступков

протокол не составляется, на основе первичной оценки обстоятельств

дела   сотрудником   милиции   принимается   на   месте   совершения

правонарушения решение о наложении административного взыскания

либо об освобождении лица от административной ответственности (см.:

ст. 237 КоАП РСФСР). Штраф взимается сотрудником милиции, о чем

правонарушителю выдается квитанция установленного образца.

По делам  о некоторых нарушениях правил дорожного движения

инспектор дорожно-патрульной службы ГАИ или госавтоинспектор,

составивший протокол, самостоятельно принимает решение по делу и

выносит   на   месте   совершения   правонарушения   постановление   о

наложении на водителя штрафа, которое вручается ему для исполнения.

293

Начальник органа, рассматривая протокол, проверяет пра­вильность оформления всех материалов дела, обоснованность произведенной квалификации правонарушения имеющимися в деле материалами. При обнаружении ошибок в оформлении протокола и других материалов, а также в квалификации адми­нистративного правонарушения он дает указание подчиненным сотрудникам об устранении недостатков.

Далее, начальник органа внутренних дел определяет в соот­ветствии с нормами гл. 16 КоАП РСФСР подведомственность дела об административном правонарушении. Если дело подведом­ственно другому административно-юрисдикционному органу, то оно направляется по подведомственности с учетом установленно­го законом места рассмотрения дела об административном правона­рушении (по месту совершения правонарушения, месту учета транс­портного средства или по месту жительства правонарушителя) .

В случае, когда рассмотрение дела по существу входит в компетенцию органов внутренних дел и в соответствии со ст. 256 КоАП РСФСР (и рекомендациями, содержащимися в ведомствен­ных актах) дело подлежит рассмотрению по месту совершения правонарушения, начальник органа определяет время рассмотре­ния дела, принимает меры к обеспечению извещения правонару­шителя о месте и времени его рассмотрения , при необходимости вызывает свидетелей, потерпевших, эксперта, переводчика.

Рассмотрение дела по существу (собственно административ­ная юрисдикция) производится в органе внутренних дел (либо по месту работы или жительства правонарушителя) в порядке, оп­ределенном ст. 258 КоАП РСФСР. В процессе рассмотрения исс­ледуются и оцениваются собранные ранее и представленные вновь доказательства, делается вывод о совершении лицом пра-

См.: ст. 256 КоАП РСФСР.

Законодательством         установлены         различные         сроки

рассмотрения дел об административных правонарушениях. По

общему     правилу,     дело     должно     быть     рассмотрено     в

пятнадцатидневный срок со дня получения протокола. Дела о

некоторых      правонарушениях      подлежат      рассмотрению

органами внутренних дел в течение суток (см.: ст. 257 КоАП

РСФСР).

294

вонарушения и о его квалификации либо об отсутствии события или состава административного правонарушения. В случае при­знания лица виновным в совершении административного про­ступка выясняются обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность, наличие оснований для освобоэждения лица от административной ответственности и другие обстоятельства, имеющие значение для разрешения дела .

Рассмотрение дела заканчивается принятием решения по существу дела и вынесением постановления о наложении адми­нистративного взыскания или о прекращении дела производст-вом . Постановление объявляется немедленно по окончании рас­смотрения дела. В течение трех дней копия постановления дол­жна быть вручена или выслана лицу, в отношении которого вынесено постановление, а также потерпевшему по его просьбе.

Вынесенное постановление и материалы дела после рассмот­рения передаются специально выделенному работнику канцеля­рии органа (делопроизводителю) для контроля исполнения нало­женного взыскания.

После рассмотрения дела об административном правонаруше­нии и наложения административного взыскания в зональный информационный центр (ЗИЦ) УВД (ГУВД) направляется карто­чка учета правонарушений (КУП). В ней указываются полные данные о правонарушителе, вид правонарушения (статья КоАП, в соответствии с которой наложено взыскание), место и время совершения правонарушения, другие данные, характеризующие объективную сторону проступка, принятое по делу решение, место хранения материала (номер материала, номер и страницы дела, к которому приобщен материал, и др.) .

См.: ст. 259 КоАП РСФСР.

О видах постановлений подробнее см.: ст. 262 КоАП РСФСР.

Большинство   перечисленных   сведений   заносится   в   КУП

лицом,     составляющим     протокол     об     административном

правонарушении. Сведения о результатах рассмотрения дела

заполняются делопроизводителем или иным   работником по

поручению начальника органа внутренних дел. Начальником

органа    проверяется    правильность    заполнения    КУП    и

принимается решение о ее направлении в ЗИ1Д.

295

Централизованная обработка этих сведений позволяет вести персональный учет правонарушителей и на его основе осуществ­лять справочную работу; выявлять лиц, неоднократно совершав­ших административные правонарушения; получать статистиче­ские и аналитические данные, характеризующие правонаруше­ния и правонарушителей. Такие данные используются как при организации административно-юрисдикционной деятельности, так и при осуществлении юрисдикции по конкретным делам (сведения о рецидиве), а также в организации и осуществлении профилактической работы органов внутренних дел с лицами, совершившими административные правонарушения. Помимо указанной (оперативно-справочной) информации в организации административно-юрисдикционной деятельности органов внут­ренних дел используется статистическая информация, содержа­щаяся в составляемых различными службами органов внутрен­них дел отчетных документах об административной практике. Статистическая отчетность составляется по установленным фор­мам и представляется в соответствующие службы вышестоящих органов внутренних дел в определенные нормативными актами периоды времени.

Оперативно-справочная и статистическая информация об ад­министративно-юрисдикционной деятельности используется ор­ганами внутренних дел не только для оценки ее состояния и разработки мер по совершенствованию административной юрис­дикции, но и для решения более общих задач организации административной деятельности различных служб милиции.

Вопросы и задания для самопроверки

1. Какие из перечисленных видов деятельности относятся к административной юрисдикции?

а)             Начальником органа внутренних дел выдана гражданину

лицензия на приобретение оружия.

б)            Начальником органа внутренних дел гражданину отказано

в приеме на работу.

в)             Начальником УВД по жалобе гражданина отменено реше­

ние начальника РОВД об отказе в лицензии на приобретение

оружия.

г)             Начальником органа внутренних дел вынесено постанов­

ление о прекращении производства по делу об административном

правонарушении.

д)             Начальником УВД издан приказ о наложении дисципли­

нарного взыскания на оперуполномоченного уголовного розыска.

296

2.             Начальник органа внутренних дел, рассмотрев протокол и

материалы о совершении гражданином административного пра­

вонарушения, предусмотренного ст. 49 КоАП РСФСР (мелкое

хищение государственного или общественного имущества), при­

нял решение о прекращении производства по делу и направлении

материала в товарищеский суд по месту работы правонарушителя.

Правомерно ли решение начальника органа внутренних дел?

3.             Начальник отдела уголовного розыска районного отдела

внутренних дел рассмотрел составленный участковым инспекто­

ром милиции протокол об административном правонарушении,

предусмотренном ст. 158 КоАП РСФСР (мелкое хулиганство), и

вынес постановление о наложении на нарушителя штрафа.

Правомерно ли такое решение?

4.             Начальник районного отдела внутренних дел 12 января

текущего года, рассмотрев поступивший ему 9 января от участ­

кового инспектора протокол о совершении гражданином мелкого

хулиганства, принял решение о направлении дела об админист­

ративном правонарушении для разрешения по существу в район­

ный отдел внутренних дел по месту жительства правонарушителя.

Правомерны ли действия начальника?

5.             Каков порядок рассмотрения дела об административном

правонарушении начальником органа внутренних дел?