Глава    17. СОДЕРЖАНИЕ И ФОРМЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИЛИЦИИ

§1. Функции административной деятельности милиции

Содержание административной деятельности милиции со­ставляет реализация ее функций, осуществляемых в установлен­ных формах и соответствующими методами.

Административная деятельность милиции расчленяется на ряд функций, под которыми понимаются определенные направ­ления этой деятельности. Каждая функция характеризуется обо­собленностью и однородностью, направленностью действия. Фун­кции обусловлены в конечном счете объективными факторами, потребностями практики. Содержание каждой функции дикту­ется спецификой объекта административной деятельности. Вме­сте с тем количество и характер функций зависят и от субъек­тивных факторов, т.е. от целей и задач, которые ставятся перед милицией государством. Наряду с этим содержание (структура) многих функций при любых условиях остается постоянной. В связи с этим функции административной деятельности милиции подразделяются на общие, специальные (основные) и обеспечи­вающие.

К общим функциям административной деятельности мили­ции относятся: прогнозирование и планирование; организация; регулирование; учет; контроль.

Функция прогнозирования и планирования. Прогнозирова­ние — научное предвидение изменений в развитии каких-либо процессов на основе полученных данных и их анализа, а также достижений науки. Прогнозирование в административной дея­тельности милиции состоит в определении направлений и целей

218

развития тех или иных процессов, происходящих в сфср<- об| ственного порядка, общественной безопасности и иных сфорпх, являющихся объектом административной деятельности мили­ции, а также в выработке программы, с помощью которой должна быть достигнута цель.

Функция организации заключается в формировании управ­ляющей и управляемой систем административной деятельности, в обеспечении упорядоченности этих систем посредством созда­ния соответствующей структуры и регулирования происходящих в ней процессов. Организация означает образование, реорганиза­цию, упразднение служб, органов, подразделений, групп и дру­гих субъектов, осуществляющих административную деятель­ность, определение их обязанностей и прав, порядка взаимоотно­шений, подбор и расстановку кадров и др.

В тесной связи с организацией находится функция регулиро­вания, которая призвана сохранять необходимую для эффектив­ного осуществления субъектами административной деятельности их упорядоченность. Через регулирование осуществляются не­посредственное руководство, направление деятельности служб, подразделений, поведение работников милиции, осуществляю­щих административную деятельность. Без регулирования немыс­лимо целенаправленное осуществление этой деятельности в соот­ветствии с заданной программой.

Функция учета заключается в обеспечении сбора, передачи, хранения и переработки данных, т.е. в количественном измере­нии, регистрации и группировке сведений о функционировании субъектов административной деятельности, о выполнении возло­женных на них задач, о наличии и расходе ресурсов, о состоянии технических средств, а также о состоянии объекта, на который воздействует административная деятельность.

Учет составляет важную предпосылку контроля, суть кото­рого как общей функции административной деятельности мили­ции состоит в установлении соответствия или несоответствия реального состояния объекта деятельности заданной программе. Контроль позволяет обнаружить, насколько сделанное соответст­вует выдвинутым целям и задачам.

Специальные (основные) функции административной дея­тельности милиции. Цели и задачи административной деятель­ности направлены на поддержание условий и порядка, благопри­ятных для реализации гражданами и другими субъектами права

219

их прав, свобод и выполнения обязанностей, разрешения много­численных вопросов, возникающих в жизненных ситуациях и при правомерном поведении, и при совершении правонаруше­ний. Содержание административной деятельности милиции, свя­занной с внешней по отношению к милиции сферой, составляют специальные (основные) функции административной деятельно­сти. Такими функциями являются:

.— обеспечение личной безопасности граждан и общественной безопасности, защита жизни, чести и достоинства личности, ее прав, свобод и законных интересов, интересов общества и госу­дарства от преступных и иных противоправных посягательств;

—            предупреждение преступлений и других правонарушений:

выявление причин и условий, способствующих совершению пре­

ступлений и других правонарушений, принятие мер к их устра­

нению; осуществление индивидуальной профилактической рабо­

ты с правонарушителями, участие в правовом воспитании граж­

дан;

охрана общественного порядка на улицах, площадях, в

парках, на транспорте и иных общественных местах, в том числе

при проведении общественно-политических, культурных, спор­

тивных и иных мероприятий; в местностях и населенных пунк­

тах, где объявлено чрезвычайное положение и введена особая

форма управления;

осуществление лицензионно-разрешительной деятельно­

сти, выдача лицензий на занятие частной детективной и охран­

ной деятельностью;

обеспечение контроля за соблюдением правил пребывания

в России иностранных граждан и лиц без гражданства и правил

транзитного проезда через территорию России, иммиграционных

правил, правил регистрации документов, удостоверяющих лич­

ность, правил передвижения граждан и др.;

обеспечение безопасности дорожного движения;

охрана собственности по договорам;

оказание социальной помощи населению: принятие мер к

оказанию неотложной помощи лицам, пострадавшим от право­

нарушений и несчастных случаев, находящимся в беспомощном

состоянии; принятие неотложных мер но ликвидации последст­

вий аварий, пожаров, катастроф, стихийных бедствий и других

чрезвычайных событий, спасению людей и оказанию им помощи,

охране имущества, оставшегося без присмотра; обеспечение со-

220

хранности найденных и сданных в милицию документов, вещей, ценностей и другого имущества, принятие мер к возврату их законным владельцам;

осуществление контроля и надзора в пределах своей ком­

петенции за исполнением гражданами и должностными лицами

актов компетентных органов государственной власти по вопросам

охраны общественного порядка и обеспечения общественной без­

опасности;

осуществление производства по делам об административ­

ных правонарушениях;

—■ исполнение в пределах своей компетенции административ­ных взысканий и др.

Обеспечивающие функции. К ним относятся: кадровое, фи­нансовое, материально-техническое и иное обеспечение админи­стративной деятельности милиции.

Общие, специальные (основные) и обеспечивающие функции находятся во взаимосвязи и взаимозависимости. В совокупности они составляют сферу (объем, содержание) административной деятельности милиции.

Для административной деятельности милиции характерно то, что она преимущественно связана с внешней по отношению к милиции сферой. Эта деятельность — наиболее обширное, емкое направление в работе милиции. В связи с этим большая часть работников милиции осуществляет административные функции. Субъектами административной деятельности являются специальные службы (охраны общественного порядка, ГАИ, де­журные части и др.), их подразделения, группы, сотрудники милиции (постовые, патрульные и др.).

Рассматриваемая деятельность милиции регулируется нор­мами административного права. В процессе осуществления этой деятельности ее субъекты вступают в административно-правовые отношения с гражданами, не подчиненными в служебном отно­шении милиции государственными органами, общественными организациями, предприятиями, учреждениями, государствен­ными служащими, служащими (представителями) обществен­ных организаций, иностранными гражданами и лицами без гражданства.

221

§2. Формы административной деятельности милиции

Функции административной деятельности милиции реализу­ются в конкретных действиях субъектов, осуществляющих эту деятельность. Действия находят внешнее выражение в опреде­ленных формах деятельности. Следовательно, под формой пони­мается объективированное выражение сущности действий субъ­ектов. Поскольку посредством форм практически реализуются функции административной деятельности, то от использования тех или иных форм в определенной мере зависит эффективность деятельности. Формы призваны обеспечивать целесообразное вы­полнение административных функций.

Многообразие задач и функций административной деятель­ности милиции обусловливает существование различных форм этой деятельности, предусмотренных правовыми нормами. Фор­мы закреплены в законодательстве, которое определяет правовой статус милиции, в положениях, уставах, инструкциях и других актах, регламентирующих административную деятельность и ее субъектов. При этом для осуществления функций администра­тивной деятельности ее субъекты должны использовать только те формы, которые предусмотрены соответствующими правовы­ми актами. Несоблюдение обязательной формы влечет недейст­вительность или оспоримость действий субъектов.

Вместе с тем творческий характер административной дея­тельности милиции невозможен без предоставления субъекту этой деятельности самостоятельности в выборе тех или иных установленных законодательством форм. Выбор соответствую­щих форм производится с учетом конкретной жизненной ситуа­ции, требований эффективности и целесообразности.

Вид конкретной формы определяется характером действий субъектов административной деятельности по осуществлению возложенных на них функций. В одних случаях такие действия влекут за собой юридические последствия, в других — нет (например, правовая пропаганда, обучение членов общественных формирований, участвующих в охране общественного порядка, и т.п.). В соответствии с этим формы административной деятель­ности подразделяются на правовые и неправовые.

Правовые формы характеризуются тем, что в них наиболее отчетливо проявляется государственно-властный, управленче-ско-исполнительный, подзаконный характер полномочий субъ-

222

ектов административной деятельности. Правовые формы рас­сматриваемой деятельности отличаются от других направлений деятельности милиции (оперативно-розыскной, уголовно-процес­суальной) тем, что посредством этих форм практически органи­зуется и реализуется выполнение задач и функций милиции административно-правовыми средствами.

Правовые формы административной деятельности милиции классифицируются по содержанию, целенаправленности, спосо­бу выражения.

По содержанию правовые формы административной деятель­ности органов внутренних дел в целом принято подразделять на нормотворческую и правоприменительную. Однако субъекты ад­министративной деятельности милиции практически не исполь­зуют нормотворческую форму, поскольку осуществление нормот­ворчества относится к компетенции органов внутренних дел. Правоприменение — основная правовая форма административ­ной деятельности милиции.

Правоприменительная административная деятельность ми­лиции заключается в действиях субъектов по подведению конк­ретного, имеющего юридическое значение факта под соответст­вующую норму права с целью принятия индивидуального акта, т.е. разрешения на основе нормы административного права кон­кретных вопросов и жизненных ситуаций.

Правоприменительная деятельность включает: установление субъектом применения нормы фактических обстоятельств дела; выбор, отыскание соответствующей нормы права, которую над­лежит применить к данной ситуации (проверка подлинности юридической силы нормы, выявление пределов ее действия во времени и пространстве); уяснение смысла и содержания нормы, т.е. ее толкование; принятие по делу решения, индивидуального акта; исполнение акта применения нормы права.

В зависимости от характера разрешаемых дел и вопросов, свойств правовых норм правоприменение подразделяется на две формы: регулятивную и правоохранительную.

Регулятивная форма используется в административной дея­тельности для разрешения конкретных дел организационного, управленческо-распорядительного характера (например, назна­чение на должность, дача поручений работнику милиции и т.д.), для реализации прав и законных интересов граждан, государст­венных органов, общественных организаций, предприятий, уч-

223

реждений и иных субъектов права (например, выдача граждани­ну лицензии на приобретение охотничьего ружья, лицензии на занятие частной детективной или охранной деятельностью, реги­страция автомототранспортных средств, выдача предприятиям, учреждениям и организациям разрешений на приобретение и хране­ние предметов, подпадающих под разрешительную систему, и др.).

Посредством правоохранительной формы осуществляется ох­рана урегулированных юридическими нормами общественных отношений в сфере административной деятельности милиции, обеспечивается их неприкосновенность. Осуществляется охрана личности, ее прав и свобод, защита законных интересов граждан, государственных органов, общественных организаций, предпри­ятий, учреждений. Применяются меры государственного при­нуждения к лицам, не выполняющим административно-право­вые и иные юридические обязанности.

По целенаправленности (целям использования) правоприме­нительные (регулятивная и правоохранительная) формы админи­стративной деятельности милиции подразделяются на внутрен­ние и внешние. Внутренние формы используются для осуществ­ления внутриорганизационной деятельности: решения штатных вопросов, ведения делопроизводства, непосредственного руковод­ства и управления службами, подразделениями и другими субъ­ектами административной деятельности, а также для решения вопросов материально-технического и иного обеспечения адми­нистративной деятельности. Правоприменительные формы внешней деятельности используются в целях обеспечения выпол­нения возложенных на субъектов административной деятельно­сти задач и функций, составляющих содержание этой деятельности.

По способу выражения правоприменительные формы адми­нистративной деятельности (регулятивная и правоприменитель­ная, внутренняя и внешняя) подразделяются на словесные (пись­менные и устные) и конклюдентную. Выбор и использование той или иной формы административной деятельности предопределя­ется ее юридическими свойствами.

Наиболее распространенная форма выражения результата административной правоприменительной деятельности милиции — индивидуальный письменный акт-документ. Он используется при решении вопросов (дел), требующих фиксации правоприме­нения, точности, определенности и т.п.

224

Вместе с тем весьма широко в административной деятельно­сти милиции используется устная словесная форма: устные при­казы, указания, распоряжения, команды. Эта форма наиболее часто применяется при решении вопросов повседневного опера­тивного характера.

Правоприменение выражается также при помощи определен­ных жестов, условных сигналов, движений, знаков и других конклюдентных действий, явно выражающих решение субъекта административной деятельности. Таковы, например, жесты ра­ботника государственной автомобильной инспекции, регулирую­щего движение транспорта и пешеходов, сигналы-свистки, пода­ваемые милиционером патрульно-постовой службы, и т.п.

К неправовым формам административной деятельности ми­лиции относятся формы выражения организационных и матери­ально-технических действий. Неправовые формы, как и право­вые, связаны с компетенцией субъектов административной дея­тельности, они также должны соответствовать целям и задачам этой деятельности.

Организационные действия могут выражаться в изучении, обобщении и распространении положительного опыта, в обуче­нии исполнителей, их инструктировании, оказании им практи­ческой помощи на местах, разработке научно обоснованных ре­комендаций и предложений по внедрению достижений науки и техники, в распространении положительного опыта работы и др.

Организационные мероприятия на связаны непосредственно с возникновением, изменением и прекращением конкретных административно-правовых отношений. Они осуществляются в процессе текущей административной деятельности.

Материально-технические действия имеют вспомогательное значение. Однако с их помощью материально обеспечивается осуществление всех форм административной деятельности. К материально-техническим действиям, например, относятся: под­готовка справок, отчетов, ведение делопроизводства, оформление документов, регистрация фактов, размножение материалов и документов и др. Материально-технические действия и формы их выражения призваны обеспечить четкую работу субъектов административной деятельности. Они облегчают процесс дея­тельности, повышают ее производительность и культуру.

225

Вопросы и задания для самопроверки

Что составляет содержание административной деятельно­

сти милиции?

Перечислите виды специальных (основных) функций ад­

министративной деятельности милиции.

Что следует понимать под формой административной дея­

тельности милиции?

Покажите взаимосвязь содержания и формы администра­

тивной деятельности милиции.

226