§ 3. Екологічний ризик у системі правовідносин екологічної безпеки

Сучасний стан розвитку екологічних правовідносин характе­ризується значним поглибленням та розширенням мережі пра­вових зв'язків суб'єктів, у процесі яких реалізуються різні види екологічно небезпечної діяльності, що відзначаються підвище­ним екологічним ризиком. Цю сферу правовідносин та норм, що їх регулюють, в еколого-правовій літературі цілком слушно віднесено до права екологічної безпеки, яке розглядається на рівні об'єктивної та суб'єктивної категорій.

Слід, однак, зазначити, що юридичну природу цих правовідно­син ще не досліджено повною мірою, що в свою чергу потребує поглибленого аналізу системостворювальних умов та чинників, зокрема, з'ясування питань щодо підстав та умов їх виникнення, зміни і припинення, формування правосуб'єктності та особливо­стей її реалізації, місця й ролі у цьому процесі екологічного ри­зику, яким супроводжується екологічно небезпечна діяльність.

Відомо, що створення системи екологічної безпеки є зворот­ною реакцією держави і суспільства на попередження прояву екологічного ризику багатогранних видів небезпечної діяльності чи природної стихії, оскільки об'єктом такої діяльності є при­родні або ж штучно створені властивості різних речовин та еле­ментів навколишнього матеріального і природного світу, яким притаманні різні рівні небезпеки й загрози для існування люди­ни та якісного стану довкілля.

Практичне забезпечення екологічної безпеки значною мірою Ускладнюється через неоднозначність розуміння цього поняття на рівні нормативно-правового регулювання, доктринальних підходів та реального застосування чинного законодавства. За­кладена у ст. 50 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" модель екологічної безпеки як фізич­ного стану довкілля робить марними сподівання, що за рахунок природних процесів саморегуляції, відновлення можна уникну­ти природного екологічного ризику, а тому основну увагу слід зосередити виключно на регулюванні техногенного (антропоген­ного) впливу на стан довкілля, життя і здоров'я людини. Реалі­зація норм зазначеного закону спростувала ці "головоломні мірку­вання" і продукує систему оцінювання екологічної безпеки як

40         Розділ І

складової національної безпеки, тобто такого стану суспільних відносин, за якого комплексом державно-правових заходів за­безпечується їх нормативно-правове регулювання та гарантуєть­ся дотримання пріоритету права людини на безпечне для життя і здоров'я довкілля. За таких обставин зростає роль нормативно-правового регулювання у забезпеченні екологічної безпеки і ко­регуванні різних ризиків незалежно від характеру і джерел по­ходження природно-стихійного чи свідомого соціального впли­ву на середовище, пов'язаного зі здійсненням екологічно ризи­кованих видів діяльності та експлуатації аналогічних об'єктів.

Екологічний ризик виступає як різновид більш широкої кате­горії ризику. Не вдаючись до поглибленого теоретичного аналі­зу загального поняття ризику та зважаючи на те, що численні його аспекти вже досліджувались у спеціальній [1], у тому числі і юридичній літературі [2], зауважимо, що питання ролі, місця, призначення та видових характеристик екологічного ризику в еколого-правових та інших дослідженнях розглядалися фрагмен­тарно стосовно окремих видів екологічно значущої діяльності на регулятивному та охоронному рівні [3].

У значеннєвому, енциклопедичному аспекті загальна катего­рія ризику розглядається як вірогідність настання небажаних подій та наслідків [4]. Очевидно, що поняття ризику в цьому контексті обов'язково пов'язується із настанням негативних наслідків та непередбачуваних подій, що має суб'єктивне значен­ня для необмеженого кола осіб.

Близьке за змістом до вищенаведеного стандартизоване визна­чення екологічного ризику як ймовірності настання негативних наслідків від сукупності шкідливих впливів на навколишнє сере­довище, які спричиняють необоротну деградацію екосистеми [5]. Звичайно, тут є підґрунтя для дискусії з приводу деяких наведе­них ознак екологічного ризику, зокрема, чому йдеться тільки про шкідливий вплив на довкілля та ще й такий, що спричинює дегра­дацію цілої екосистеми, і зовсім не згадується людина, її здоров'я та життя як об'єкти, що підлягають ризикованому впливу.

Проте й цей підхід не позбавлений спрощеності та узагальне­ності щодо визнання найбільш суттєвих ознак цього важливого поняття, яке має не тільки велике теоретичне, але й вагоме прак­тичне значення в регулюванні відносин, що базуються на еколо­гічному ризику.

У міжнародно-правовому значенні ризик означає вірогідність відповідної події, що відбувається за певних обставин та часу

Право екологічної безпеки в системі екологічного права України

41

[6]. Отже, тут ризик інтерпретується дещо ширше, а саме як при­родна необхідність, що має відбутися залежно від обставин сти­хійно-природного чи вольового, усвідомленого техногенного ха­рактеру, тобто як об'єктивно-суб'єктивна категорія, яка за своїм походженням не залежить від джерел, що її продукують, але підлягає кореляції.

Водночас цілком очевидно, що наведені визначення позбав­лені своєї сутності, чіткості, предметності, оскільки не пов'язу­ють категорію ризику з відповідними природними чи суспільни­ми явищами, не вказують на об'єкти та носії ризику. А це має надзвичайно важливе значення для виявлення його дійсної при­роди, в тому числі правового характеру.

У зв'язку з цим певний інтерес становлять міжнародно-пра­вові акти, які пов'язують поняття ризику з категорією "небез­печні речовини", використання яких через їхні властивості може призвести до небажаних або непередбачуваних негативних наслідків, насамперед у відповідному середовищі (виробничому, побутовому чи природному), або для здоров'я та життя людей, які зайняті відповідною діяльністю або ж перебувають чи про­живають у межах дії та поширення небезпеки таких речовин чи їхніх сумішей. Відповідно до викладеного небезпека розглядаєть­ся як властивість небезпечних речовин або фізична ситуація, що є потенційно небезпечною для здоров'я людей та навколишнього середовища [7].

Отже, носіями можливої небезпеки є різні речовини природ­ного та штучного походження, їхні суміші, що здатні за певних природних та соціальних умов і обставин виявляти властивості, які створюють реальну загрозу для здоров'я і життя людини та навколишнього світу. Можна припустити, що за своєю структу­рою екологічний ризик може бути поданий за формулою його рівності сумі ризиків для людини (на мікрорівні) і суспільства (на макрорівні) та довкілля і природи в цілому.

Водночас, слід зазначити, що прояв небезпеки для багатьох об'єктів залежить від їхнього стану. Скажімо, значна частина речовин, що знаходяться у природних умовах, можуть не створю­вати підвищеної екологічної небезпеки поза межами людської Діяльності, тобто до залучення їх як засобів виробництва у відпо­відний технологічний процес. У той же час певна частина речо-вин, вступаючи у відповідний хімічний, фізичний обмін, форму­ють умови для розвитку природних явищ небезпечного характе-

42         Розділ І

ру — вулканів, ураганів, повеней тощо. Ці обставини зумовлю­ють особливий режим їх використання, зберігання та регулю­вання відповідних видів діяльності, спрямованої на поводження із небезпечними об'єктами.

Звідси випливає, що будь-яка діяльність юридичної чи фізич­ної особи, яка пов'язана із небезпечними речовинами чи їх сумі­шами, набуває ознак небезпечної або екологічно небезпечної (для навколишнього природного середовища, людини та громадяни­на), оскільки стає екологічно ризикованою.

Відповідно до Конвенції ООН про транскордонний вплив про­мислових аварій небезпечною діяльністю визнається будь-яка діяльність, у процесі якої одна чи більше небезпечних речовин наявні або можуть бути в рівних кількостях чи перевищують граничні кількості, визначені цією конвенцією, і здатні призвес­ти внаслідок аварії до транскордонного впливу, зокрема ство­рення будь-яких шкідливих наслідків для людей, флори і фауни, ґрунтів, вод, повітря, ландшафтів, їх сукупності та матеріальних цінностей, культурної спадщини, у тому числі історичних пам'я­ток [8].

Таким чином, внаслідок експлуатації, перевезення, викорис­тання та здійснення інших видів діяльності з небезпечними ре­човинами створюються умови для виникнення потенційної за­грози або ж прояву ризику, тобто вірогідності настання відповід­ної події за відповідних обставин і часу, а саме: перевищення встановлених нормативів небезпечних речовин у конкретному місці, що перетворює їх на джерело підвищеної небезпеки.

Це дає підставу констатувати, що екологічний ризик є істот­ною ознакою екологічної небезпеки або екологічно небезпечної діяльності, враховуючи, що він відбиває її об'єктивну сутність — вірогідність настання небезпеки. Тому за характером свого по­ходження він є віддзеркаленням об'єктивно здійснюваної еко­логічно ризикованої діяльності, що продукує доцільність відпо­відного режиму правового забезпечення у чинному законодавстві. Його правове закріплення створює нові правила поведінки для необмеженого кола осіб, діяльність яких підпадає під ознаку еко­логічно небезпечної (ризикованої) та обумовлює виникнення пев­них обов'язків, а стосовно держави висуває додаткову вимогу щодо створення умов безпечного природного довкілля і тому усвідом­люється на суб'єктивному рівні як додержання правил цієї діяль­ності, обтяженої випадком екологічного ризику.

Право екологічної безпеки в системі екологічного права України

43

Практика міжнародно-правового регулювання відносин у пи­танні здійснення екологічно небезпечної діяльності та враху­вання фактора екологічного ризику намітила два основних на­прями. Перший із них визначений Директивою Ради Європи про небезпеку значних аварій, притаманну деяким видам про­мислової діяльності, від 24 червня 1982 р. № 82/501 ЄЕС [9], яка виходить із необхідності визначення факторів ризикової діяль­ності шляхом встановлення переліку небезпечних підприємств. Однак надалі таку практику було визнано хибною, оскільки фак­тори ризику визначаються не включенням того чи іншого підприємства до переліку екологічно небезпечних, а залежно від наявності екологічно небезпечних речовин на підприємствах у кількостях, що створюють небезпеку великої аварії.

Саме ці положення стали відправними для розвитку другого напряму правового регулювання, що відбилося у Конвенції ООН про транскордонний вплив промислових аварій та Директиві Ради Європейського Союзу про стримування великих аварій, пов'яза­них із небезпечними речовинами, які, у свою чергу, зумовили і особливі заходи попереджувального характеру, спрямовані на зменшення рівня екологічного ризику: обмін інформацією, по­дання до міжнародного компетентного органу протоколу безпе­ки (даних про наявні небезпечні речовини, системи управління, попередження тощо, план дій на випадок аварій, їх експертиза, консультації з громадськістю, наявність технічних засобів змен­шення ризику для людей та навколишнього середовища, інфор­мування про небезпеку тощо).

Національне екологічне законодавство сприйняло зазначені ідеї, вони були зафіксовані у деяких законодавчих та підзаконних актах України [10]. Надзвичайно важливе у цьому аспекті зна­чення має Закон України "Про об'єкти підвищеної небезпеки" від 18 січня 2001 року, який може стати прикладом гармоні­зації норм про екологічну безпеку з міжнародно-правовим ре­гулюванням, зокрема вищезазначеними конвенціями та дирек­тивами в частині регулювання здійснення екологічно небезпеч­ної діяльності.

Цей закон не тільки визначає повноваження органів держави У вказаній сфері, але й фіксує основні вимоги та обов'язки суб'єктів господарської діяльності, що планують чи експлуатують об'єкти підвищеної екологічної небезпеки, визначає можливість встанов­лення нормативів, порогової маси небезпечних речовин, обов'яз-

44         Розділ І

ковість подання декларації безпеки про такі об'єкти, створення планів локалізації та ліквідації аварій на об'єктах підвищеної екологічної небезпеки, надання дозволів на їх експлуатацію, си­стеми інформування та ін.

Сьогодні нормативно-правовим порядком визначено основні види ризикованої діяльності та відповідних об'єктів, що станов­лять підвищену екологічну небезпеку, — біохімічне, біотехнічне і фармацевтичне виробництво, знешкодження, утилізація та різні види поводження з промисловими і побутовими відходами, роз­виток атомної промисловості та енергетики, виробництво хімічної, нафтохімічної і переробної промисловості тощо. Передбачено можливість відносити до екологічно ризикованих видів діяль­ності й інші виробництва та процеси, об'єкти яких можуть справ­ляти негативний вплив на стан довкілля, за рішенням Мінеко-ресурсів України та його органів на місцях.

Аналіз чинного законодавства дозволяє констатувати, що еко­логічно небезпечні види діяльності характеризуються підвище­ним екологічним ризиком, а тому підлягають посиленому спеціаль­ному регулюванню на інституційному, науково-технічному, еко­номічному та нормативно-правовому рівнях. Це в свою чергу зумовлює необхідність піддавати такі види діяльності (та відповідні об'єкти), що є джерелами підвищеної екологічної небезпеки, особ­ливому корегуванню шляхом здійснення обов'язкової екологіч­ної експертизи, проведення екологічного ліцензування, тобто шляхом надання спеціального дозволу на провадження їх відпо­відним фізичним та юридичним особам з метою визначення та оцінювання ступеня екологічного ризику та здійснення системи заходів щодо гарантування їх екологічної безпеки.

Варто додати й те, що екологічно небезпечні види діяльності залежно від їхнього характеру та особливостей хімічного, фізич­ного, біологічного складу використовуваних речовин, характери­зуються різним ступенем екологічного ризику.

Не випадково вищенаведені міжнародно-правові акти містять перелік відповідних категорій небезпечних речовин та їх сумі­шей, наявність яких у певних кількостях дає уявлення про ступінь їхньої небезпечності та рівень екологічної ризикованості діяль­ності. Поряд з цим виділяють високотоксичні, токсичні речови­ни, окислювачі, вибухові, вогненебезпечні речовини й такі, що становлять небезпеку для навколишнього середовища, та інші види із зазначенням категорії небезпечності.

Право екологічної безпеки в системі екологічного права України

45

Такі класифікації дозволяють ранжувати екологічно небез­печні види діяльності за відповідним рівнем екологічного ри­зику в конкретній правозастосовчій практиці. В цьому сенсі еко­логічний ризик виступає кількісним та якісним показником екологічної безпеки.

З урахуванням викладеного автор вважає за доцільне екологіч­но небезпечною діяльністю нормативно визнати такі її види, що характеризуються певним рівнем екологічного ризику, тобто становлять потенційну загрозу для довкілля, життя і здоров'я людини, підлягають обов'язковій екологічній експертизі та еко­логічному ліцензуванню, переліки яких встановлюються Кабіне­том Міністрів України або іншим уповноваженим органом дер­жавної виконавчої влади.

В той же час екологічно небезпечними видами діяльності мо­жуть визнаватись діяння, у процесі яких одна або більше шкідли­вих і небезпечних речовин наявні в рівних кількостях або пере­вищують граничні кількості чи рівні, що визначаються спеціально уповноваженими органами в галузі екологічної безпеки за по­годженнями з органами у галузі охорони здоров'я населення.

Запропонована наукова модель дозволяє в методологічному плані та практичному застосуванні чітко відмежувати правовідносини в галузі екологічної безпеки, що ґрунтуються виключно на еколо­гічному ризикові та обумовлених ним юридичних підставах.

При цьому є можливості чітко розкрити не тільки основні елементи цих правовідносин, але й виявити роль екологічного ризику в їх формуванні та реалізації на об'єктивному і суб'єктив­ному рівнях.

Як відомо, особливості тих чи інших правовідносин певною мірою залежать від характеру і джерел походження правових зв'язків між суб'єктами цих відносин, їх сталості, нормативно-правової визначеності та усвідомлення їх правосуб'єктними осо­бами. У цьому контексті правові зв'язки можуть бути прямими, зворотними та синкретичними, безпосередніми і "віртуальними", імперативними і солідарними, зобов'язальними й уповноважуваль-ними, інтегральними і диференціальними, симетричними, неси­метричними, договірними та нормостворювальними, персоніфі­кованими і неперсоніфікованими (абсолютними) тощо. Тому надто важко уявити виникнення та розвиток правовідносин, зокрема у галузі екологічної безпеки, поза межами правових зв'язків між їх суб'єктами, як і наявність останніх поза сферою суспільних

46         Розділ І

правовідносин. А відтак визначення правових зв'язків набуває не тільки теоретичного, але й суто практичного значення, особ­ливо для суб'єктів цих правовідносин.

З огляду на зазначене правові зв'язки правосуб'єктних осіб у відносинах забезпечення екологічної безпеки характеризуються синкретичністю, "віртуальністю", імперативністю, інтегральністю, симетричністю та зобов'язально-уповноваженою спрямованістю і нормативністю походження.

Варто зазначити, що ці правовідносини слід розглядати до певної міри як абсолютні, оскільки в них наявні правові зв'язки між суб'єктами за логічною формою належності абсолютних прав на екологічну безпеку уповноваженим особам — громадянам, і зобов'язання держави та інших юридичних і фізичних осіб щодо здійснення екологічно небезпечних видів діяльності, забезпечен­ня виконання низки обов'язкових вимог стосовно гарантування екологічної безпеки, для яких право на екологічний ризик транс­формується у виконання низки зобов'язань щодо попередження настання екологічної небезпеки (прояву екологічного ризику) або ліквідації її наслідків з відверненням чи зменшенням рівня екологічного ризику.

Методологічного значення у цьому зв'язку набуває питання про умови та підстави виникнення вказаних правовідносин, їхній суб'­єктний і об'єктний склад, зміст та підстави зміни і припинення.

Загальновизнано у теорії права та багатьох правових дисцип­лінах, що умовами та підставами виникнення тих чи інших пра­вовідносин виступають відповідні юридичні факти, тобто обста­вини, з якими законодавство пов'язує виникнення для їхніх учас­ників певних прав та обов'язків, інших юридичних наслідків.

У контексті цього дослідження об'єктивною умовою виник­нення правовідносин екологічної безпеки виступає саме еколо­гічний ризик передбачуваної та здійснюваної екологічно небез­печної діяльності. Об'єктивізацію екологічного ризику як умо­ви відособлення сфери екологічно ризикованої діяльності запо­чатковано у законодавчих та підзаконних актах. Прикладом цього є Перелік видів діяльності та об'єктів, що становлять еко­логічну небезпеку, затверджений постановою Кабінету Міністрів від 27 липня 1995 року № 554.

Однак юридичне підпорядкування ще не надає цим суб'єктам можливостей набуття та реалізації спеціальної правосуб'єктності. Тому законодавство зобов'язує спеціально уповноважені органи

Право екологічної безпеки в системі екологічного права України

47

та зобов'язальних осіб здійснити низку юридично значущих дій, спрямованих на встановлення дієвих правових зв'язків між уповноваженими та зобов'язальними особами. Відповідно суб'­єкти, що легітимно визнані учасниками екологічно небезпечної сфери діяльності, підпадають під особливий режим правового регулювання, що зобов'язує їх легалізувати свою правосуб'єктність, тобто суб'єктивувати об'єктивно визнану типову екологічну ри­зиковану діяльність як предмет свого статутного функціонуван­ня. Йдеться про їхній обов'язок підготувати низку документів та еколого-економічне обґрунтування (декларації чи протоколу про екологічну безпеку) відповідно до визначених законодавством процедур з метою ініціювання юридичного оформлення та по­дальшого визнання (легалізації) їх спеціальної правосуб'єктності у компетентних органах держави й отримання юридичного титу­лу (права) на здійснення екологічно небезпечної діяльності.

Практично такий процес реалізується відповідно до норма­тивно встановлених процедур на здійснення конкретних видів екологічно небезпечної діяльності.

Скажімо, зараз Кабінетом Міністрів установлений спрощений порядок отримання ліцензій на здійснення такого виду підпри­ємницької діяльності, як здійснення операцій у сфері поводжен­ня з небезпечними відходами, право на видачу яких надано Міністерству екології та природних ресурсів України згідно з постановою від 14 листопада 2000 року "Про затвердження пе­реліку органів ліцензування" [11].

Порядок видачі ліцензії визначається Законом України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" від 1 черв­ня 2000 року.

Для отримання ліцензії заінтересована особа подає до Мінеко-ресурсів України заяву за встановленою формою, в якій зазнача­ються відомості про заявника (місцезнаходження чи проживан­ня для фізичної особи, дані про особу тощо), банківські реквізи­ти, ідентифікаційний код, вид діяльності, організаційно-правова форма та термін дії ліцензії, до якої додаються копії свідоцтва пРо державну реєстрацію суб'єкта підприємницької діяльності або лише довідки про внесення до Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України.

Мінекоресурсів або за його дорученням підпорядковані орга­ни місцевої виконавчої влади у сфері екології та природних ре­сурсів розглядають вказані матеріали протягом не більш як

48         Розділ І

10 днів з дня одержання заяви та відповідних документів, прий­мають рішення щодо видачі ліцензії або відмови у її видачі на підставі перевірки відомостей, які містяться у цих документах.

Ліцензія видається не пізніше трьох днів із дня прийняття рішення щодо її видачі в разі надання заявником документа, що посвідчує внесення за неї плати. У ліцензії зазначається термін її дії, який не може бути меншим ніж три роки.

Безумовно позитивним є спрощення процедури отримання ліцензії на здійснення діяльності у сфері поводження з небез­печними речовинами. Разом з тим така новація порівняно з процедурою, що діяла до цього, не позбавлена і деяких вад. Зок­рема, йдеться про екологічні експертизи, які необгрунтовано спро­щені у цій процедурі визначення рівня ризику екологічно небез­печної діяльності, що планується до здійснення.

Слід зазначити, що Законом України від 18 січня 2001 року "Про об'єкти підвищеної небезпеки" встановлено дещо інший порядок надання дозволів на експлуатацію об'єктів підвищеної небезпеки. Так, заінтересовані суб'єкти господарської діяльності, у тому числі ті, що мають намір розпочати експлуатацію об'єктів підвищеної небезпеки, надсилають до відповідної обласної, Київ­ської та Севастопольської міських державних адміністрацій, виконавчих органів селищної або міської рад заяву про отри­мання дозволу на експлуатацію об'єкта підвищеної небезпеки, до якої додають:

а)         декларацію безпеки;

б)         договір обов'язкового страхування відповідальності за шкоду,

яка може заподіюватися аваріями на об'єктах підвищеної не­

безпеки;

в)         план локалізації та ліквідації аварій на об'єктах підвище­

ної небезпеки;

г)          висновки передбачених законом державних та громадських

експертиз;

д)         копію рішення відповідної ради про надання згоди на роз­

міщення об'єкта підвищеної небезпеки на відповідній території;

є) копію дозволу на будівництво (реконструкцію) об'єкта підви­щеної небезпеки.

Відповідні державні адміністрації чи виконавчі органи селищ­ної або міської ради у місячний строк з дати отримання заяви розглядають її та надані матеріали, погоджують в установленому порядку з відповідними інстанціями спеціально уповноважених

Право екологічної безпеки в системі екологічного права України

49

територіальних органів виконавчої влади і, у разі згоди, надсила­ють заявникові письмовий дозвіл на експлуатацію об'єкта підви­щеної небезпеки або обґрунтовану відмову з переліком додатко­вих заходів щодо їх виконання для отримання цього дозволу.

Копія дозволу на експлуатацію об'єкта підвищеної небезпеки надсилається також спеціально уповноваженим органам виконав­чої влади, які здійснюють відповідно контроль у сфері забезпечен­ня екологічної безпеки та охорони навколишнього природного се­редовища1 ; захисту населення і територій від надзвичайних ситу­ацій техногенного та природного характеру; охорони праці; пожеж­ної безпеки; санітарно-епідемічної безпеки та містобудування.

Водночас заявникові надається право повторно звернутися за отриманням в установленому порядку дозволу на експлуатацію об'єкта підвищеної небезпеки чи оскаржити дії відповідної об­ласної, Київської або Севастопольської міських державних адмі­ністрацій, виконавчих органів селищної, міської рад у суді, арбі­тражному суді.

Отже, право на здійснення екологічно небезпечної діяльності виникає тільки з часу видання заінтересованій особі спеціально­го дозволу на поводження з відповідними екологічно небезпеч­ними речовинами або сумішами та здійснення відповідних видів екологічно ризикованої діяльності. Сукупність умов та юридич­но встановлених дій щодо здійснення процедури ліцензування екологічно небезпечних видів діяльності та надання відповідного дозволу створюють певний юридичний склад як підставу виник­нення правовідносин у сфері екологічної безпеки.

За певних обставин можуть у порядку, встановленому чинним законодавством, передбачатися й інші процедури, зокрема, прове­дення комплексних додаткових екологічних експертиз передба­чуваної та здійснюваної діяльності, що наповнює такий юридич­ний склад додатковими діями, які набувають важливого значення для виникнення правовідносин у сфері екологічної безпеки.

Варто зазначити, що юридичні факти, які утворюють юридич­ний склад виникнення правовідносин у цій сфері не єдині, оскіль­ки є певні особливості, що характеризують специфіку їхньої пра-восуб'єктності та зміст цих правовідносин. Викладене характе­ризує здебільшого стан виникнення та розвиток правовідносин

1 Назва цього закону створює колізії з нормами Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", що зумовлює внесення відповідних змін до Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України.

50         Розділ І

щодо здійснення екологічно небезпечної діяльності переважно юридичними та фізичними особами, в яких екологічний ризик значною мірою продукує низку юридично значущих дій та лега­лізацію спеціальної правосуб'єктності таких осіб.

Проте не виключається і значно спрощена процедура виник­нення окремих правовідносин у сфері екологічної безпеки. Йдеть­ся про загальнолюдське право громадян на природну безпеку, яке базується на ризику від різних явищ природної стихії. Згідно з Конституцією України людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціаль­ною цінністю (ст. 3). Тому забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України є обо­в'язком держави (ст. 16). Отже, відповідальність за екологічний ризик у таких випадках бере на себе держава, яка легалізована Основним законом України як суб'єкт таких правовідносин. З метою реалізації правозахисної функції держава визначає кон­цептуальні засади екологічної безпеки як складової національ­ної безпеки, передбачає забезпечення екологічно безпечних умов життєдіяльності людини як пріоритетних національних інтересів та створює необхідні організаційні можливості, науково-технічні та державно-правові засоби попередження екологічного ризику від природної стихії [12].

Очевидно, що підставою виникнення цієї групи правовідно­син стала низка правових норм, які легалізували настання пев­них обов'язків держави щодо попередження екологічного ризи­ку та навіть ліквідації наслідків, що сталися внаслідок загрози природних стихійних явищ.

Зрозуміло, що регулювання цих правовідносин відстає від ре­альних потреб практики, а тому не випадково еколого-правові дослідження обґрунтовують доцільність удосконалення законо­давства в зазначеній сфері та пропонують наукові моделі таких законодавчих актів [13].

Екологічний ризик не тільки продукує особливий порядок виникнення регулятивних правовідносин в галузі екологічної безпеки, але й обумовлює формування спеціальної право- та дієздатності їхніх учасників щодо попередження екологічної небезпеки та ліквідації негативних наслідків у разі її настання.

Так, юридичні і фізичні особи, які здійснюють екологічно не­безпечні види діяльності чи експлуатують аналогічні об'єкти, можуть зобов'язуватися запроваджувати досягнення вітчизня-

Право екологічної безпеки в системі екологічного права України

51

ної та світової науки і техніки щодо екологічно небезпечних виробництв, які б виключали ймовірність виникнення техноген­них аварій і катастроф чи ускладнення процесів природних сти­хійних явищ, забезпечували виконання вимог щодо порядку транс­портування, складування, знешкодження, утилізації і переробки токсичних та інших екологічно шкідливих відходів виробни­цтва, що можуть посилювати наслідки негативного впливу на стан довкілля та здоров'я людей.

У комплексі спеціальних зобов'язань цих осіб мають бути й ті, які б гарантували ведення ними систематичного первинного об­ліку екологічно небезпечних об'єктів та джерел підвищеної еколо­гічної небезпеки, шкідливих викидів і скидів у навколишнє при­родне середовище і здійснення контролю за джерелами екологіч­ної небезпеки та їхнього впливу на екологічну обстановку і здоро­в'я населення, своєчасне інформування спеціально уповноважених органів держави про будь-які відхилення у діяльності екологічно небезпечних виробництв та експлуатації об'єктів, здатних викли­кати техногенно-природні аварії (катастрофи) чи ускладнювати процеси настання інших надзвичайних екологічних ситуацій.

Змістовну частину цих правовідносин мають становити вимо­ги до зобов'язальних осіб стосовно створення системи локального нормативно-правового регулювання екологічно шкідливих видів та напрямів діяльності, отримання працівниками екологічно не­безпечних виробництв необхідного рівня екологічних знань та спеціальної підготовки у галузі здійснення екологічно небезпеч­них процесів, своєчасної підготовки та передачі документів упов­новаженим органам для проведення паспортизації таких під­приємств, сертифікації аналогічної продукції та засобів пакуван­ня, здійснення системи організаційних, матеріально-технічних, екологічних та інших заходів і функцій щодо попередження ви­никнення екологічної небезпеки, зменшення рівня екологічного ризику та виконання спеціальних аварійно-рятувальних робіт у разі виникнення техногенно-природних аварій і катастроф.

Специфічні зобов'язання щодо забезпечення екологічної без­пеки, регулювання рівня екологічного ризику та стримування виникнення загрози природного походження мають покладати­ся у зазначених правовідносинах на державу та уповноважені нею органи, зокрема стосовно аналізу та оцінки екологічного Ризику джерел підвищеної екологічної небезпеки, розташуван­ня у межах її території на підставі висновків державної еколо-

52         Розділ І

гічної експертизи екологічно небезпечних об'єктів, проведення функціонального зонування території за рівнем екологічного ризику із встановленням їх відповідного правового режиму та запровадження спеціального статусу осіб, що постійно чи тимча­сово проживають у цих зонах, організації підготовки, перепідго­товки та підвищення кваліфікації фахівців, зайнятих у сфері управління і господарської діяльності, здатної вплинути на про­цеси прискорення стихійних природних явищ чи ускладнення техногенних катастроф і аварій, проведення обліку, інвентари­зації, паспортизації екологічно небезпечних видів діяльності, сер­тифікації продукції, відходів виробництва, що можуть спричини­ти настання надзвичайних екологічних ситуацій, здійснення нау­ково-дослідних, проектно-конструкторських, будівельних, монтаж­них та інших робіт зі створення та розміщення мережі захисних споруд (протизсувних, селевих, лавинних, повеневих тощо), відвер­нення загрози стихійних та інших аномальних природних явищ.

Враховуючи наявність реального екологічного ризику, держа­ва має забезпечити організацію та фінансування наукових до­сліджень та проведення екологічних експертиз, системи екологіч­них прогнозів щодо виявлення джерел походження, характеру та можливих наслідків природної стихії, їхнього впливу на стан довкілля і здоров'я людей, залучення засобів, спрямованих на їх локалізацію і ліквідацію негативних наслідків, організацію си­стеми спостережень (моніторингу), оцінювання, інформування та попередження надзвичайних екологічних ситуацій, проведення картографічних і геодезичних робіт із виявлення процесів форму­вання і поширення природної стихії у межах кордонів України та розміщення особливо небезпечних виробництв і об'єктів, здат­них спричинити надзвичайні ситуації природного походження.

Екологічний ризик природного походження спонукає держа­ву та її інституції створювати систему законодавчого та іншого нормативно-правового забезпечення здійснення заходів попере­дження надзвичайних екологічних ситуацій, регулювання в ціло­му відносин у галузі екологічної безпеки, запроваджувати інсти-туційне, функціональне, економічне, процедурне регулювання екологічного ризику та мережі державного контролю за дотри­манням вимог законодавства про екологічну безпеку, застосу­вання засобів щодо обмеження, призупинення і припинення здійснення особливо екологічно небезпечної діяльності та при­тягнення до юридичної відповідальності осіб, винних у порушенні

Право екологічної безпеки в системі екологічного права України

53

вимог щодо попередження прояву екологічного ризику чи здій­снення системи заходів, спрямованих на ліквідацію негативних наслідків, реанімацію та оздоровлення стану довкілля від прояву природної стихії чи техногенних аварій і катастроф.

Це узагальнений і далеко не повний перелік специфічних зо­бов'язань юридичних і фізичних осіб, що здійснюють екологічно небезпечні види діяльності, та держави у відносинах забезпечен­ня екологічної безпеки, які надають їхній правосуб'єктності до­волі специфічних рис та ознак, пов'язаних із усвідомленням і врахуванням екологічного ризику, що дозволяє виокремити їх із системи інших правовідносин у галузі екології та споріднених із ними сфер діяльності.

У цьому аспекті екологічний ризик виступає як показник рівня екологічної безпеки, що дозволяє проводити відповідну диферен­ціацію екологічно небезпечних видів діяльності, об'єктів і дже­рел підвищеної екологічної небезпеки, ранжувати екологічний ризик стосовно конкретної поведінки відповідальних суб'єктів, виступати об'єктивною умовою мотивації позитивно спрямова­ної, екологічно безпечної діяльності значної частини юридич­них і фізичних осіб та держави у цій сфері.

Не випадково об'єктивно визнаний екологічний ризик суб'­єктивується у правосвідомості та фіксується у документах, які визначають правосуб'єктність осіб, що здійснюють екологічно небезпечні види діяльності чи є легітимно відповідальними за попередження прояву екологічної небезпеки. Зазначені чинни­ки обумовлюють, у свою чергу, формування системи мотивації Щодо позитивно спрямованої відповідальної поведінки стосовно забезпечення екологічної безпеки на регулятивному рівні. У цьому аспекті слід зазначити, що ризик підвищеної екологічної небезпеки визначає свободу вибору спеціальними правосуб'єкт-ними особами діяльності, спрямованої на досягнення позитивно­го наслідку — дотримання вимог екологічної безпеки, і тому ре­алізується як усвідомлена, вольова, правомірна і позитивно спря­мована діяльність таких осіб у цій сфері. Іншими словами, це особлива форма регулятивних екологічних правовідносин, у яких Реалізується специфічна правосуб'єктність, спрямована на забез­печення позитивних юридично значущих дій з метою гаранту­вання екологічної безпеки.

Водночас висвітлена науково-практична модель "позитивної відповідальності за екологічний ризик" чи "подвійний екологіч-

54         Розділ І

ний ризик" [14] може продукувати розвиток та зміну стану і рівня цих правовідносин, обумовлювати підстави юридичної відповідальності за "чужу вину", створювати умови виникнення і формування негативної (ретроспективної) відповідальності на рівні охоронювальних правовідносин.

У контексті висвітлюваних питань зосередимо увагу на де­кількох проблемах, що потребують свого обґрунтування у теорії екологічного та інших галузей права та законодавчого врегулю­вання їх на рівні сучасних вимог правозастосовчої практики в контексті забезпечення права громадян на екологічну безпеку.

Юридичною підставою виникнення цих правовідносин у ши­рокому розумінні є порушення винними особами вимог екологіч­ної безпеки та, зокрема, права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля. Йдеться про різновид екологічного правопо­рушення, скоєння якого призводить до зміни правосуб'єктності відповідальних осіб, а отже і стану правовідносин у сфері еколо­гічної безпеки, оскільки порушення цих вимог створює умови для прояву екологічного ризику та призводить до реальної еко­логічної небезпеки.

Найбільш виразними показниками правопорушення в галузі екологічної безпеки є недодержання нормативів, норм та вимог екологічної безпеки. Під екологічними нормативами, на думку автора, доцільно розуміти такі різновиди нормативно-технічних документів, які містять якісні та кількісні показники безпечно­го для життя і здоров'я людей, інших живих організмів стану довкілля та визначають можливі рівні ризикованого антропо­генного чи природного навантаження на нього. Закон "Про охо­рону навколишнього природного середовища" (ст. 38) виділяє такі нормативи екологічної безпеки:

гранично допустимі концентрації (ГДК) забруднювальних

речовин у навколишньому природному середовищі;

гранично допустимі рівні (ГДР) акустичного, електромагніт­

ного, радіаційного та іншого шкідливого фізичного впливу на

нього;

3)         гранично допустимий вміст (ГДВ) шкідливих речовин у

продуктах харчування.

Однак практично виявити порушення нормативів екологіч­ної безпеки, особливо на рівні ГДК, ГДР стає проблематичним через відсутність оптимальних технічних пристроїв, автоматизо­ваних систем контролю за персоніфікованим джерелом еколо-

Право екологічної безпеки в системі екологічного права України

55

гічної небезпеки та синкретичний характер концентрації забруд­нювальних речовин у навколишньому природному середовищі. А тому є певні складнощі і в доведенні цих правопорушень. Не випадковою, мабуть, є їхня висока латентність, що ускладнює про­цес притягнення до юридичної відповідальності. У цьому сенсі видається виправданим передбачити в системі нормативів еко­логічної безпеки простіший показник — "рівні екологічно не­безпечної діяльності", які відображали б наявні кількісні харак­теристики екологічного ризику для конкретної діяльності, вихо­дячи з реальної наявності екологічно небезпечної речовини, або джерела іншої екологічної небезпеки і фіксування у відповід­них документах (декларації, протоколі небезпеки тощо) еколо­гічно небезпечних речовин, їх сумішей чи матеріалів.

Сьогодні не менш складними є питання про розмежування вимог та норм екологічної безпеки. Видається, що ширшою за змістом є категорія "норми екологічної безпеки", оскільки нор­мативно-правові приписи у них містять загальнообов'язкові пра­вила регулювання екологічної безпеки, у тому числі й вимоги у цій сфері. Скажімо, переважна частина правил екологічної без­пеки міститься в Законі "Про охорону природного навколишнього середовища" (ст.ст. 1, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10 та ін.). Однак вимоги екологічної безпеки є не у всіх нормах екологічної безпеки, а тільки в тих, які концентрують зобов'язання фізичних і юри­дичних осіб та держави стосовно дотримання імперативних пра­вил екологічної безпеки на рівні здійснення активної чи пасив­ної поведінки (діяльності). Так, вимоги екологічної безпеки за­фіксовані у ст. З щодо забезпечення пріоритетності вимог еколо­гічної безпеки, у спеціальному розділі XI "Заходи щодо забезпе­чення екологічної безпеки", ст.ст. 50—59 вищенаведеного зако­ну та низці підзаконних актів.

У цьому аспекті правопорушеннями в галузі екологічної без­пеки Законом "Про охорону навколишнього природного середо­вища" (ст. 68) визнано порушення норм екологічної безпеки як загальне правопорушення у цій сфері та порушення прав грома­дян на екологічно безпечне навколишнє природне середовище як одне із ризикованих для людини і суспільства. Опосередко­вано до цієї категорії правопорушень можна віднести допущен­ня наднормативних, аварійних і залпових викидів і скидів за­бруднювальних речовин та інших шкідливих впливів на навко­лишнє природне середовище, невжиття заходів щодо попереджен-

56         Розділ І

ня та ліквідації наслідків аварій та іншого шкідливого впливу на нього, порушення вимог при зберіганні, транспортуванні, ви­користанні, знешкодженні та захороненні хімічних засобів захи­сту рослин, мінеральних добрив, токсичних і радіоактивних ре­човин, виробничих, побутових та інших видів відходів.

Чинним законодавством вказані правопорушення конкрети­зовані стосовно тих чи інших екологічно небезпечних видів діяль­ності та передбачається можливість настання за їх учинення превентивної і ретроспективної юридичної відповідальності у формі дисциплінарної, адміністративної, майнової та криміналь­ної відповідальності.

Очевидно, що екологічний ризик виконує поліфункціональну роль у формуванні, розвитку, реалізації, зміні, припиненні особ­ливої категорії правовідносин зі здійсненням екологічно небез­печної діяльності та створенням і функціонуванням системи екологічної безпеки.

В узагальненому вигляді екологічний ризик можна охаракте­ризувати так:

а)         визначене чинним законодавством (нормативно-правовим

порядком) виникнення правовідносин щодо здійснення екологіч­

но небезпечної діяльності та встановлення особливого правового

режиму попередження екологічної небезпеки;

б)         елемент юридичного складу як умова виникнення регуля­

тивних правовідносин щодо забезпечення екологічної безпеки;

в)         невід'ємна ознака екологічної небезпеки, що виявляється у

виникненні потенційної загрози життю та здоров'ю людини (на­

селенню, суспільству) через небезпечний стан довкілля, створе­

ний внаслідок природної стихії чи техногенних аварій (ката­

строф), в окремих ситуаціях це підвищена загроза для суспіль­

ства і біосфери (сфери життя) — планетарна небезпека;

г)          показник рівня екологічної безпеки та його класифікації і

ранжування з метою відповідної регуляції поведінки відпові­

дальних суб'єктів щодо забезпечення безпечного функціонуван­

ня природних і техногенних систем;

д)         чинник, який обумовлює формування державної системи

екологічної безпеки як складової національної та глобальної

екологічної безпеки;

є) мотивація позитивно спрямованої екологічно безпечної діяльності та гарантія неухильного виконання вимог забезпечення екологічної безпеки;

Право екологічної безпеки в системі екологічного права України

57

є) суб'єктивно усвідомлений намір та система і спосіб дій щодо прийняття відповідальності за настання будь-якого ризику (ви­падкового, передбачуваного тощо), підстава абсолютної (суворої) відповідальності за заподіяну екологічну шкоду (внаслідок про­яву екологічної небезпеки) і суб'єктивна ознака складу еколо­гічних правопорушень;

ж) кваліфікувальна ознака юридичної відповідальності за порушення вимог, норм і нормативів екологічної безпеки та юри­дичний критерій для посилення покарання за адміністративні екологічні правопорушення та екологічні злочини.

Отже, в юридичному аспекті екологічний ризик слід розгля­дати як встановлену нормами екологічного законодавства обста­вину, з якою пов'язуються виникнення, зміна, припинення пра­вовідносин щодо здійснення діяльності з екологічно небезпеч­ними об'єктами, що визначає формування і реалізацію спеціаль­ної правооб'єктності фізичних, юридичних осіб та держави сто­совно виявлення і попередження та усунення природних і тех­ногенних загроз для довкілля, життя і здоров'я населення та особливий режим відповідальності за невиконання чи неналеж­не виконання вимог щодо забезпечення екологічної безпеки, вклю­чаючи й випадкове (імовірне) настання небезпеки.

Законодавче закріплення запропонованих положень у проекті закону України про екологічну (природно-техногенну) безпеку дасть змогу підняти на новий якісний рівень вирішення про­блем екологічної безпеки та створення належного державно-правового механізму її забезпечення на локальному, місцевому, регіональному, державному та транскордонному рівнях.

Література та нормативно-правові акти

Альгин А.П. Риск и его роль в общественной жизни. — М.:

Мысль, 1989. — 175 с.

Ойгензихт В.А. Проблеми риска в гражданском праве. — Ду­

шанбе: Ирфан, 1972.

Андрейцев В.І. Теоретические проблемы правового обеспече­

ния эффективности экологической экспертизы: Автореф. дис. ... докт.

юрид. наук. — Харьков, 1992. — 43 с; Гавриш СВ. Уголовно-право­

вая охрана природной среды Украины. Проблемы теории и разви­

тия законодательства. — Харьков, 1994. — 530 с.

58

Розділ І

Толковый словарь по метрологии, измерительной технике и

управлению качеством: Основные термины. — М.: Рус. язык, 1990. —

317 с.

ДСТ України 2156-93. Безпечність промислових підприємств.

Терміни та визначення. — Держстандарт України, 1994. — 25 с

Директива Совета Европейского Союза о сдерживании круп­

ных аварий, связанных с опасными веществами № 96/82/ЕС от

9 декабря 1996 г. — Ст. 3.

Там само.

Конвенция о трансграничном воздействии промышленных ава­

рий от 17 марта 1992 г. / ООН. — Нью-Йорк; Женева, 1994. — Ст. 24;

50—59; 66. — 48 с.

OJ. NL, 230. — 5.08.1982. — Р. 1; OJ.NL, 377. — 31.12.1991. —

Р. 48.

Закон України "Про охорону навколишнього природного се­

редовища" від 25 червня 1991 року // Відомості Верховної Ради

України. — 1991. — № 41. — Ст. 54; Закон України "Про екологіч­

ну експертизу" від 9 лютого 1995 року // Відомості Верховної Ради

України. — 1995 р. — № 8. — Ст. 54 (ст. 5; 8; 14; 34—36; 43); Закон

України "Про об'єкти підвищеної небезпеки" від 18 січня 2001 року;

Перелік видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену еко­

логічну небезпеку. Затв. пост. Кабінету Міністрів України від 2 7 лип­

ня 1995 року № 554 // ЗПУ. — 1995. — № 10. — Ст. 252; Перелік

особливо небезпечних хімічних речовин, виготовлення та реалізація

яких підлягає ліцензуванню. Затв. пост. Кабінету Міністрів України

від 17 серпня 1998 р. N° 1287 // ЗУНАУ. — 1999. — № 5. — Ст. 86.

Офіційний вісник України. — 2000. — № 46. — Ст. 218.

Концепція (основи державної політики) національної безпе­

ки України. Схвалена Верховною Радою України 16 січня 1997 року

// Голос України. — 1997. — 4 лютого; Положення про національ­

ну систему сейсмічних спостережень та підвищення безпеки прожи­

вання населення у сейсмонебезпечних регіонах. Затв. пост. Кабіне­

ту Міністрів України від 28 червня 1997 року № 699.

Андрейцев В.І. Політика, інновації, приватизація, екологічна

безпека, право. Проблеми оптимізації та екологізації законодавства

України. — К., 1996. — С 116—138.

Андрейцев BJ. Відповідальність в системі гарантій екологічної

експертизи // Екологічна експертиза: право і практика / За ред.

B.I. Андрейцева, М.А. Пустовойта. — К.: Урожай, 1992. — С. 166—168.