§ 3. Проблеми кодифікації законодавства у сфері забезпечення екологічної безпеки

Поширення екологічної небезпеки в різних регіонах держави обумовлює пошук активних і творчих сил та конкретних заходів щодо їх відвернення. Тому важливе значення в системі протидій реальній екологічній небезпеці покладається на державно-пра­вовий механізм гарантування екологічної безпеки, зокрема ре­гулюючими засобами сучасного екологічного законодавства.

Проведений аналіз нормативно-правового регулювання у цій сфері дозволяє констатувати, що регламентація відносин щодо забезпечення екологічної безпеки здійснюється у сучасних умо­вах за допомогою різних за формою законодавчих та підзакон-них актів. Найбільш структуровано вони врегульовані Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища", який закріплює найважливіші засади, принципи та положення забезпечення екологічної безпеки у деяких сферах діяльності: право громадян на екологічну безпеку; принцип пріоритетності вимог екологічної безпеки; нормативи екологічної безпеки; за­ходи щодо її забезпечення, зокрема вимоги до розміщення, про­ектування, будівництва, реконструкції, введення в дію та експлуа­тації підприємств, споруд, інших об'єктів; у процесі застосуван­ня засобів захисту рослин, мінеральних добрив, токсичних хімічних речовин та інших препаратів та захисту від неконт-рольованого і шкідливого біологічного й різного впливу фізич­них факторів; радіоактивного впливу; від забруднення виробни­чими, побутовими, іншими відходами, а також безпеки транспорт­них засобів, у процесі проведення наукових досліджень; впро­вадженні відкриттів, винаходів, застосуванні нової техніки, імпорт­ного устаткування, технологій, систем; діяльності військових, обо-

Правове забезпечення екологічної безпеки

117

ронних підприємств та експлуатації аналогічних об'єктів; при розміщенні і в процесі розвитку населених пунктів.

Проте зазначені норми цього закону базуються на різних підхо­дах, їм бракує логічності, завершеності в регулюванні цих відно­син, у законодавстві відсутні конкретні і ефективні важелі та механізми досягнення екологічної безпеки.

Достатньо зауважити, що в спеціальному розділі "Заходи щодо забезпечення екологічної безпеки" сформульовано три різнови­ди законодавчих правил:

а)         екологічні вимоги;

б)         вимоги щодо охорони навколишнього природного середовища;

в)         власне вимоги щодо екологічної безпеки.

Тим часом реальна ситуація вимагає дійових процедур та спе­цифічних функцій щодо забезпечення екологічної безпеки на рівні різних органів управління у цій сфері з позиції реалізації та за­хисту права громадян на екологічну безпеку, регулювання еколо­гічної безпеки у системі національної безпеки, гарантування без­печності існування народу України з погляду впливу явищ і фак­торів природного та техногенного походження, досягнення вико­нання нормативно-правових вимог державою та її інституціями щодо гарантування безпеки від природної стихії, юридичними та фізичними особами щодо експлуатації, застосування, використан­ня тощо екологічно небезпечних об'єктів та видів діяльності, ви­конання вимог міжнародно-правових принципів і норм.

Отже, логічно, щоб ці та інші питання були конкретизовані у спеціальному законодавчому акті — законі України про еколо­гічну (природно-техногенну) безпеку. За юридичною формою пропонується саме закон, беручи до уваги, що в ньому бажано зосередити правові норми, які були б спрямовані на забезпечен­ня основної мети екологічної політики України — гарантуван­ня екологічної безпеки для життєдіяльності громадян України на національному, регіональному, місцевому і локальному рівнях; вжиття належних матеріальних, процедурних, інституційних та інших забезпечувальних заходів щодо її регулювання та ство­рення організаційно-юридичних умов для реалізації і захисту природного і конституційного (юридичного) права людини на безпечне для життя і здоров'я довкілля.

Орієнтовна структура цього законодавчого акта наведена на с 118—120.

118       РозділІІ

Орієнтовна структура закону України про екологічну (при­родно-техногенну) безпеку

Преамбула

РОЗДІЛ 1. Терміни та визначення, які застосовуються в За­коні про екологічну (природно-техногенну) безпеку

Стаття 1. Терміни та визначення.

РОЗДІЛ 2. Загальні положення

Стаття 2. Завдання Закону про екологічну (природно-техногенну) безпеку.

Стаття 3. Законодавство України про екологічну безпеку.

Стаття 4. Екологічна безпека.

Стаття 5. Принципи екологічної безпеки.

Стаття 6. Пріоритети екологічної безпеки.

Стаття 7. Державна політика у галузі екологічної безпеки.

Стаття 8. Норми, нормативи та вимоги екологічної безпеки.

Стаття 9. Форми участі громадськості.

Стаття 10. Співвідношення екологічного законодавства та законо­давства у галузі екологічної безпеки.

Стаття 11. Дія закону у просторі, часі та стосовно кола осіб.

РОЗДІЛ 3. Право громадян на екологічну безпеку

Стаття 12. Право громадян на екологічну безпеку.

Стаття 13. Форми реалізації права громадян на екологічну без­пеку.

Стаття 14. Державні гарантії реалізації права громадян на еколо­гічну безпеку.

Стаття 15. Система гарантій захисту прав громадян на екологічну безпеку.

Стаття 16. Обов'язки юридичних та фізичних осіб щодо забезпе­чення екологічної безпеки.

РОЗДІЛ 4. Державне регулювання відносин у галузі екологіч­ної безпеки

Стаття 17. Мета державного регулювання в галузі екологічної без­пеки.

Стаття 18. Система органів державного регулювання.

Стаття 19. Державне управління у галузі екологічної безпеки.

Правове забезпечення екологічної безпеки

119

Стаття 20. Права й обов'язки державних органів у галузі забезпе­чення екологічної безпеки.

РОЗДІЛ 5. Механізм забезпечення екологічної безпеки

Стаття 21. Державні програми щодо забезпечення екологічної без­пеки.

Стаття 22. Завдання стандартизації та нормування у галузі забез­печення екологічної безпеки.

Стаття 23. Нормативи внутрішньої та зовнішньої екологічної без­пеки.

Стаття 24. Стандарти екологічної безпеки.

Стаття 25. Сертифікація та ліцензування діяльності у галузі еко­логічної безпеки.

Стаття 26. Екологічна експертиза як засіб забезпечення екологіч­ної безпеки.

Стаття 27. Екологічне страхування та екологічний аудит як засіб забезпечення екологічної безпеки.

Стаття 28. Ліцензування екологічно небезпечної діяльності.

Стаття 29. Інформування про здійснення екологічно небезпечної діяльності.

Стаття ЗО. Вимоги щодо розміщення екологічно небезпечних об'єктів.

Стаття 31. Економічний механізм забезпечення екологічної без­пеки.

Стаття 32. Державне фінансування у галузі екологічної безпеки.

Стаття 33. Контроль за дотриманням вимог екологічної безпеки.

РОЗДІЛ 6. Особливості забезпечення екологічної безпеки в ок­ремих сферах суспільної діяльності

Стаття 34. Забезпечення екологічної безпеки в законотворчій та виконавській діяльності.

Стаття 35. Забезпечення екологічної безпеки в науково-технічній діяльності.

Стаття 36. Забезпечення екологічної безпеки в інвестиційній діяль­ності.

Стаття 37. Забезпечення екологічної безпеки в підприємницькій та господарській діяльності.

Стаття 38. Особливості забезпечення екологічної безпеки в зовніш­ньоекономічній діяльності.

Стаття 39. Забезпечення екологічної безпеки при розміщенні та розвитку населених пунктів.

120       Розділ II

Стаття 40. Забезпечення екологічної безпеки при розміщенні, про­ектуванні, будівництві, реконструкції, введенні в дію та експлуатації підприємств, споруд та інших об'єктів.

РОЗДІЛ 7. Заходи реагування на прояви екологічної небезпеки (надзвичайної екологічної ситуації)

Стаття 41. Система заходів реагування на прояви екологічної не­безпеки.

Стаття 42. Нормативно-режимні заходи. Стаття 43. Програмно-ліквідаційні заходи. Стаття 44. Реабілітаційні заходи.

РОЗДІЛ 8. Особливості правового режиму використання та збереження екологічно небезпечних зон і територій

Стаття 45. Види (класифікація) зон надзвичайних екологічних си­туацій.

Стаття 46. Правовий режим зон екологічної катастрофи.

Стаття 47. Правовий режим зон підвищеної екологічної небез­пеки.

Стаття 48. Правовий режим зон обмеженої екологічної небез­пеки.

РОЗДІЛ 9. Відповідальність за порушення законодавства про екологічну безпеку

Стаття 49. Відповідальність за порушення вимог законодавства про екологічну безпеку.

Стаття 50. Особливості застосування цивільної відповідальності.

Стаття 51. Відшкодування державою шкоди, завданої громадяни­ну порушенням його права на екологічну безпеку.

Стаття 52. Адміністративна та кримінальна відповідальність.

РОЗДІЛ 10. Міжнародне співробітництво у галузі екологічної безпеки

Стаття 53. Участь України у міжнародному співробітництві щодо забезпечення екологічної безпеки.

Стаття 54. Обов'язок іноземних юридичних осіб і громадян та осіб без громадянства щодо додержання вимог законодавства про еколо­гічну безпеку.

РОЗДІЛ 11. Прикінцеві положення

Стаття 55. Порядок уведення в дію Закону України про екологічну (природно-техногенну) безпеку.

Правове забезпечення екологічної безпеки

121

У преамбулі цього закону доцільно відзначити важливість та необхідність правового регулювання відносин щодо забезпечен­ня екологічної безпеки як важливого напряму державної еколо­гічної політики і визначити, що він має встановлювати правові, економічні та соціальні засади організації й забезпечення еко­логічної безпеки в Україні.

У першому розділі "Терміни та визначення, які застосо­вуються в Законі про екологічну (природно-техногенну) без­пеку" доцільно навести поняття та категорії, що відтворюють специфіку відносин, які регламентовані цим законом відповід­но до Конституції України та міжнародно-правових угод і кон­венцій, зокрема, "екологічна безпека", "система екологічної без­пеки", "екологічний ризик", "екологічна небезпека", "екологічно небезпечна речовина", "екологічно небезпечна діяльність", "про­токол екологічної безпеки", "вимоги екологічної безпеки", "нор­ми екологічної безпеки", "нормативи екологічної безпеки", "внут­рішня екологічна безпека", "зовнішня екологічна безпека", "дже­рела підвищеної екологічної небезпеки", "екологічно небезпечні об'єкти", "страхування екологічного ризику"', "відповідальність за екологічний ризик", "система міжнародної екологічної безпе­ки" та можливі деякі ін.

У розділі "Загальні положення" бажано зафіксувати завдання цього закону та предмет його регулювання, обсяг законодавства про екологічну безпеку, дати розширене визначення екологічної безпеки, викласти систему принципів і пріоритетів екологічної безпеки, положення про норми, нормативи та вимоги екологічної безпеки, норми про державну політику в галузі екологічної без­пеки, про форми участі громадськості у процесі забезпечення екологічної безпеки.

З огляду на викладене вище варто передбачити в цьому розділі відповідні статті, у яких, зокрема, зазначити, що завданням зако­ну про екологічну безпеку є регулювання кола суспільних відно­син у галузі забезпечення екологічної безпеки, спрямованого на Досягнення мети державної екологічної політики, забезпечення права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля, до­тримання правопорядку в цій сфері.

Норми цього закону передбачають створення правових умов Для реалізації суб'єктивного права громадян на безпечне для Життя і здоров'я довкілля та захисту його у разі порушення, а також регулювання відносин щодо здійснення екологічно небез-

122       РозділІІ

печної діяльності з метою попередження погіршення екологіч­ної обстановки, виникнення небезпеки для природних систем, населення, інтересів держави та юридичних осіб та здійснення системи заходів у разі виникнення екологічної небезпеки щодо ліквідації негативних наслідків, визначення режиму викорис­тання екологічно небезпечних територій і об'єктів, встановлення особливого статусу осіб, потерпілих від шкідливих наслідків при­родної стихії чи техногенного впливу, досягнення режиму без­печного існування населення і стану довкілля на місцевому, ре­гіональному, національному і транснаціональному рівнях.

Цей закон, який базується на нормах Конституції України, Закону України "Про охорону навколишнього природного сере­довища", інших актів законодавства України, бажано визнати спеціальним у галузі екологічної безпеки.

У контексті закону обов'язково має бути визначено співвідно­шення законодавства про екологічну безпеку та екологічного за­конодавства (цьому доцільно присвятити окрему статтю закону).

Серед принципів правового забезпечення екологічної безпеки слід виокремити:

гласність та демократизм у процесі прийняття рішень у

галузі екологічної безпеки;

компенсаційність шкоди, завданої навколишньому природ­

ному середовищу, житлу та здоров'ю людей порушеннями зако­

нодавства про екологічну безпеку;

поєднання засобів стимулювання і юридичної відповідаль­

ності за порушення вимог законодавства про екологічну безпеку;

міжнародне співробітництво у галузі забезпечення екологіч­

ної безпеки.

Поряд із загальноюридичними принципами доцільно закріпи­ти галузеві принципи екологічної безпеки, якими слід визнати:

—         гармонізацію законодавства України з міжнародними нор­

мами і принципами у цій сфері;

ліцензування та регулювання здійснення екологічно не­

безпечних видів діяльності;

попередження виникнення аварій та катастроф;

попередження виникнення небезпеки внаслідок природної

стихії;

реагування держави на наслідки аварій і катастроф;

запровадження правового режиму зон надзвичайних еко­

логічних ситуацій;

Правове забезпечення екологічної безпеки

123

—         відповідальність держави за настання надзвичайних еко­

логічних ситуацій внаслідок стихійних природних явищ та юри­

дичних і фізичних осіб за небезпечний техногенний вплив на

стан навколишнього природного середовища і здоров'я людей.

Пріоритетна вимога щодо забезпечення безпечного для життя і здоров'я довкілля має досягатися:

поліпшенням екологічного стану басейнів рік України та

якості питної води;

стабілізацією та поліпшенням екологічного стану в містах

і промислових центрах України;

формуванням збалансованої та безпечної системи приро­

докористування, здійсненням адекватних структурних реформ

виробничого потенціалу економіки, екологізації технологій у

промисловості, енергетиці, будівництві, агропромисловому секторі

економіки, на транспорті, в інших галузях господарювання;

запобіганням збільшенню рівня небезпечного забруднення

та виснаженню природних об'єктів;

здійсненням перебудови техногенного середовища, техніч­

ним переозброєнням виробничого комплексу на основі впро­

вадження новітніх наукових досягнень, енерго- і ресурсозбері-

гальних технологій, безвідходних та екологічно безпечних тех­

нологічних процесів, застосуванням відновлювальних джерел

енергії, розв'язанням проблем знешкодження і використання

всіх видів небезпечних відходів;

налагодженням ефективного екологічного контролю за нау­

ково-дослідними роботами щодо створення небезпечних об'єктів

штучного походження, їх проектуванням, будівництвом та функ­

ціонуванням з метою управління техногенними навантаження­

ми, раціональним використанням ресурсного і енергетичного по­

тенціалу і розміщенням екологічно ризикових продуктивних сил;

проведенням класифікації регіонів України за рівнями

техногенно-екологічних навантажень, створенням карт техноген­

но-екологічного ризику територій;

розробленням методології визначення ступеня екологіч­

ного ризику для довкілля, обумовленого техногенними об'єкта­

ми та природною стихією;

проведенням досліджень з метою створення системи моде­

лей моніторингу і контролю за небезпечними об'єктами у про­

мисловості, енергетиці, будівництві, транспорті, сільському госпо­

дарстві, інших галузях господарювання тощо.

124       Розділ II

Доцільно виробити окрему норму стосовно державної політи­ки в галузі екологічної безпеки, яка формується та реалізується відповідно до ст. 16 Конституції України, згідно з якою забез­печення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівнова­ги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи — катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду українського народу є обов'язком держави.

Варто зазначити, що реалізація державної політики в галузі екологічної безпеки реалізується шляхом розроблення, погодження та виконання міждержавних, державних, регіональних, місцевих та інших програм, які спрямовані на втілення пріоритетів еколо­гічної безпеки, чітке дотримання вимог законодавства у цій сфері.

Окрема стаття про норми, нормативи та вимоги екологічної безпеки має забезпечувати чітке визначення норм, нормативів та вимог екологічної безпеки, закріпити їх систему з погляду зов­нішньої та внутрішньої екологічної безпеки, передбачити їхнє місце у системі екологічного законодавства України. Сьогодні еколо­гічне законодавство виділяє такі нормативи екологічної безпеки:

а)         гранично допустимі концентрації забруднювальних речо­

вин у навколишньому природному середовищі (ГДК);

б)         гранично допустимі рівні акустичного, електромагнітного,

радіаційного, іншого шкідливого впливу на нього (ГДР);

в)         гранично допустимий вміст шкідливих речовин у продук­

тах харчування (ГДВ).

Однак практично виявити порушення нормативів екологічної безпеки, особливо нарівні ГДК і ГДР, стає проблематичним через відсутність оптимальних технічних пристроїв та приладів, авто­матизованих систем контролю за персоніфікованим джерелом підвищеної екологічної небезпеки та синкретичним характером концентрації забруднювальних небезпечних речовин у довкіллі. Звідси — поширення латентності, порушення зазначених норма­тивів, ускладнення процесу притягнення винних осіб до юридич­ної відповідальності. Тому видається доцільним передбачити у системі нормативів екологічної безпеки простіший показник — "рівні екологічно безпечної діяльності", які б відображали кількісні характеристики рівнів екологічного ризику для конкретної діяль­ності, виходячи із реальної наявності екологічно небезпечної ре­човини, або джерела іншої екологічної небезпеки і фіксування їх у відповідних документах (декларації, протоколі безпеки тощо). Це б, у свою чергу, значно спростило процедуру фіксації, контролю

Правове забезпечення екологічної безпеки

125

за вказаними рівнями і вжиття необхідних юридичних заходів до осіб, що допускають перевищення зазначених нормативів.

Належну увагу слід приділити нормам щодо форми участі громадськості у забезпеченні екологічної безпеки, співвідношен­ня екологічного законодавства та закону про екологічну безпеку та дії останнього у просторі, часі та стосовно кола осіб.

У розділі "Право громадян на екологічну безпеку" бажано визначити провідне місце цього права у системі екологічних прав громадян та такі його особливості:

а)         належить до конституційних прав людини;

б)         відтворює докорінне, доленосне, загальнолюдське природне

право людини;

в)         є показником формування реальної правової і екологічної

політики держави;

г)          є важливою цінністю для людини, юридичною можливістю її

безпечного існування в сучасних природно-техногенних умовах;

д)         забезпеченість рівними юридичними можливостями для

будь-якої особи як людини і громадянина;

є) тісний зв'язок із захистом права на життя і здоров'я;

є) доцільність міжнародно-правового захисту у межах кон­венцій і угод ООН, ЄС, інших міжнародних, регіональних органі­зацій і об'єднань.

Поряд із цим варто відобразити, що це право:

є галузевим суб'єктивним правом, яке знайшло своє віддзер­

калення в екологічному законодавстві;

тісно пов'язане із системою екологічних прав;

характеризує гуманістичну спрямованість екологічного права;

має переважно немайновий характер і передбачає охорону

благ людини як біологічної та соціальної цінності, які зобов'яза­

на захищати держава;

є обов'язковим правовим атрибутом, який забезпечує спосіб

життя людини у відповідній екологічній обстановці;

є елементом екологічного добробуту громадян України;

його персоніфікація зумовлена закономірностями взаємодії

людини і навколишнього природного середовища, яке виконує роль

місця, джерела та умови її біологічного існування і розвитку;

8)         є інтегрованою правовою категорією, що синтезує в своїй

основі низку складових екологічних галузевих прав:

а)         право на стабільну якісну і безпечну екологічну обстановку;

б)         право на екологічний добробут;

126       Розділі!

в)         право на якісне, сприятливе, здорове й безпечне для здоро­

в'я навколишнє природне середовище;

г)          право на використання корисних властивостей природи,

безпечних для задоволення необхідних життєзабезпечувальних

фізіологічних і духовних потреб;

д)         право на захист життя і здоров'я від небезпечних природ­

них умов і природно-антропогенних факторів;

є) право на інформацію про заходи екологічної безпеки.

Право на екологічну безпеку є абсолютним, виходячи з того, що всі повноваження щодо його призначення і реалізації нале­жать громадянину, яким кореспондують обов'язки держави та всіх інших осіб утримуватися від його порушення.

Важливою особливістю закону має стати закріплення кон­кретних форм його реалізації.

Реалізація права громадян на екологічну безпеку має базува­тися на загальнообов'язковості законодавчих, управлінських, гос­подарських та інших владних і неурядових структур забезпечу­вати у процесі їхньої діяльності екологічну безпеку шляхом:

а)         здійснення відповідно законодавчої, іншої нормотворчої

діяльності згідно з вимогами державної екологічної політики та

міжнародно-правових зобов'язань;

б)         підтримання належного правопорядку в цій сфері з боку

уповноважених правоохоронних органів держави;

в)         ефективного виконання функцій спеціально уповноваженими

органами управління у сфері забезпечення екологічної безпеки;

г)          активної участі громадськості у здійсненні загальнодержав­

них, регіональних та місцевих заходів щодо попередження на­

стання екологічного ризику та виникнення надзвичайних еко­

логічних ситуацій;

д)         неухильного виконання державою та юридичними і фізич­

ними особами положень і вимог екологічної безпеки міжнарод­

них, національних та інших екологічних програм та політико-

правових документів (Основних напрямів державної політики

України в галузі охорони довкілля, використання природних

ресурсів та забезпечення екологічної безпеки тощо);

є) створення державної системи оцінювання екологічного ризи­ку джерел підвищеної екологічної небезпеки та запобігання і ре­агування на надзвичайні екологічні (природно-технічні) ситуації.

Важливою формою реалізації права громадян на екологічну безпеку має стати суворе дотримання (виконання) громадянами

Правове забезпечення екологічної безпеки

127

України, іншими фізичними особами юридичних можливостей, зафіксованих у чинному законодавстві про екологічну безпеку.

Гарантіями реалізації зазначеного права доцільно законодав­чо визнати засоби політико-правового, організаційного, науково-технічного, економічного та власне юридичного спрямування.

Як юридичні гарантії слід визнати: наявність розвинутого законодавства у галузі екологічної безпеки, яке б базувалося на нормах Конституції України, міжнародно-правових нормах; на­явність інституційного та функціонального забезпечення; врегу­лювання правових процедур для реалізації думки громадськості та консультацій щодо забезпечення оцінки екологічного ризику та рівня безпеки у процесі прийняття рішень, які можуть спри­чинити чи створити екологічну небезпеку, та виконання норма­тивно-правових можливостей громадянами у галузі екологічної безпеки, включаючи право на захист в органах різної юрисдикції, у тому числі в системі судових органів.

Серед гарантій важливо передбачити засоби інформаційного, реєстраційно-дозвільного, запобіжно-заборонного, інспекційно-контрольного та примусово-забезпечувального характеру, які у поєднанні створять систему державно-правового гарантування реалізації і захисту права на екологічну безпеку.

У наступному розділі — "Державне регулювання відносин у галузі екологічної безпеки" — бажано визначити межу держав­ного регулювання відносин у цій сфері; систему та повноваження органів держави, інших структур, на які покладається регулюван­ня вказаних відносин. Тут варто окреслити сферу законодавчого регулювання Верховної Ради України, повноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим, делеговані повноваження органів місцевого самоврядування у системі нормативно-правово­го регулювання відносин у галузі екологічної безпеки.

Далі доцільно викласти функціональні повноваження Кабіне­ту Міністрів України, Постійнодіючої комісії з питань техноген­но-екологічної безпеки та підпорядкованих їй структур на місцях, центральних органів виконавчої влади — Мінекобезпеки Украї­ни, Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської ката­строфи, Міністерства охорони здоров'я, інших органів централь­ної виконавчої влади, уряду Автономної Республіки Крим та ре­гіональних і місцевих органів виконавчої влади щодо забезпечен­ня ними вимог, норм і нормативів екологічної безпеки.

128

Розділ І

У центральному розділі — "Механізми забезпечення еколо­гічної безпеки" — бажано зосередити правові норми, які б ви­значали основні організаційні та економіко-правові важелі оці­нювання екологічного ризику різних об'єктів діяльності та спря­мовувалися на його попередження й забезпечення екологічної безпеки. Такі важелі бажано б орієнтувати, насамперед, на вжит­тя заходів превентивного (попереджувального) характеру щодо відвернення екологічної небезпеки та реагування на аварії, ка­тастрофи, інші надзвичайні екологічні ситуації з метою прове­дення невідкладних ліквідаційних та реабілітаційних заходів.

У системі запобігання екологічному ризикові та настанню екологічної небезпеки особливого значення слід надати держав­ним програмам забезпечення екологічної безпеки (програмам відвернення та ліквідації надзвичайних екологічних ситуацій), веденню державного реєстру (кадастру) екологічно небезпечних територій і об'єктів та регулюванню екологічно небезпечних видів діяльності.

Важливо регламентувати, що з метою запобігання та локалі­зації надзвичайних екологічних ситуацій, зменшення їхнього негативного впливу на стан довкілля і здоров'я населення відпо­відно до умов і характеру екологічної небезпеки техногенного впливу чи прояву стихійних природних явищ можуть розробля­тися відповідно до Державної екологічної політики національні, регіональні та місцеві (локальні) програми забезпечення еколо­гічної безпеки чи комплексні програми відвернення та ліквідації (усунення) надзвичайних екологічних ситуацій.

Ці програми могли б запроваджуватися з урахуванням кар­тографічних даних небезпечних природних і техногенних впливів та відомостей державного реєстру (кадастру) екологічно небез­печних територій і об'єктів.

Відповідно державний реєстр (кадастр) екологічно небезпеч­них територій і об'єктів (джерел підвищеної екологічної небезпе­ки) доцільно запровадити для забезпечення відвернення надзви­чайних екологічних ситуацій, здійснення системи запобіжних за­ходів, оскільки в ньому відбиватимуться достовірні й необхідні відомості про території та об'єкти підвищеного екологічного ри­зику внаслідок прояву природних стихійних явищ, розміщення особливо небезпечних об'єктів та видів діяльності чи місць захо­ронения (складування) високотоксичних шкідливих і небезпечних речовин, здатних спричиняти або ускладнювати процеси надзви-

Правове забезпечення екологічної безпеки

129

чайних ситуацій природного чи техногенного походження та не­гативний вплив на стан довкілля і здоров'я людей.

У системі механізмів важливе місце мали б посісти норми про основні вимоги щодо відвернення екологічної небезпеки, тобто норми-заборони на здійснення окремих видів діяльності у місцях потенційного екологічного ризику, визначення екологічно небез­печних видів робіт, які можуть допускатися тільки за спеціаль­ними дозволами, що їх надають органи спеціального управління у зазначеній сфері.

Ефективність такого закону може бути позитивною за умови закріплення гарантій держави щодо відвернення настання еко­логічної загрози внаслідок природної стихії та встановлення зобов'язань юридичних і фізичних осіб, які експлуатують еколо­гічно небезпечні об'єкти чи здійснюють відповідні види діяль­ності, здатні спричинити надзвичайні екологічні ситуації.

До таких зобов'язань можна віднести:

а)         запровадження досягнень вітчизняної та світової науки і

техніки у галузі екологічно небезпечних виробництв, передових

технологій, устаткування, пристроїв та приладів, які виключають

імовірність виникнення техногенних (виробничих) аварій і ка­

тастроф та поглиблення (розширення, ускладнення) процесів

природних стихійних явищ;

б)         дотримання вимог і порядку транспортування, складування,

знешкодження та утилізації токсичних і шкідливих відходів

виробництва, які можуть посилювати наслідки негативного впли­

ву надзвичайних екологічних ситуацій;

в)         забезпечення введення систематичного первинного обліку

використання природних ресурсів, шкідливих викидів і скидів у

навколишнє природне середовище і здійснення контролю за дже­

релами підвищеної екологічної небезпеки та їхніх впливів на

екологічну обстановку і здоров'я людей;

г)          інформування органів управління в галузі відвернення і

ліквідації надзвичайних екологічних ситуацій про будь-які відхи­

лення у діяльності екологічно небезпечних виробництв, що здатні

спричинити аварію чи ускладнювати процеси настання інших

надзвичайних екологічних ситуацій;

д)         підготовку і передачу необхідних матеріалів спеціально

уповноваженим органам для проведення паспортизації еколо­

гічно небезпечних підприємств і сертифікації продукції, що здатні

спричинити настання надзвичайних екологічних ситуацій;

5 М1

130       Розділ II

є) забезпечення отримання працівниками екологічно небез­печних виробництв необхідного рівня екологічних знань та спе­ціальної підготовки у галузі використання екологічно небезпеч­них виробництв та виконання функцій у разі техногенних аварій та інших надзвичайних екологічних ситуацій;

є) створення системи локального нормативно-правового забез­печення екологічно шкідливих видів діяльності, здатних спри­чинити техногенні аварії чи ускладнити процеси надзвичайних екологічних ситуацій від природного стихійного впливу;

ж)         здійснення системи організаційних, матеріально-технічних,

фінансових заходів щодо запобігання надзвичайним екологіч­

ним ситуаціям;

з)          настання юридичної відповідальності та компенсації шко­

ди, заподіяної внаслідок негативного впливу екологічно небез­

печної діяльності.

Ефективним засобом відвернення настання екологічної не­безпеки має стати процедура підготовки та подання такими осо­бами протоколу екологічної безпеки (декларації), у якому на осіб, які здійснюють екологічно небезпечну діяльність, покладається обґрунтування адміністративної системи забезпечення екологіч­ної безпеки, проведення ідентифікації небезпеки виникнення екологічної загрози внаслідок великих аварій, заходів щодо по­передження її виявлення та обмеження настання негативних наслідків для людини та навколишнього природного середови­ща, застосування засобів відвернення небезпеки, відображення даних про розробку внутрішніх планів дій на випадок надзви­чайних екологічних ситуацій та інформації для складання зовнішніх планів дій на випадок великих аварій і відомостей для прийняття рішень уповноваженим органом щодо розміщення довкола існуючих та нових підприємств або споруд, а також скла­дання переліку екологічно небезпечних речовин, наявних на те­риторії їхніх підприємств із чітким визначенням порядку підго­товки цих документів та подання уповноваженому органу.

З метою запобігання та стримування непередбачуваних ви­кидів, зменшення їх негативних наслідків і обмеження шкоди для людей і навколишнього природного середовища, вжиття не­обхідних заходів для захисту їх від значних техногенних впливів, забезпечення відновлення територій та доведення інформації до громадськості, місцевих органів влади і спеціально уповноваже­них органів доцільно передбачити у законі зобов'язання осіб, які

Правове забезпечення екологічної безпеки

131

експлуатують екологічно небезпечні об'єкти або здійснюють таку саму діяльність щодо розробки внутрішніх та зовнішніх планів дій у надзвичайних екологічних ситуаціях із визначенням за­ходів, обов'язкових для здійснення у межах їхніх територій та подання відповідної інформації у встановлені терміни спеціаль­но уповноваженим органам, а також порядок проведення кон­сультацій із заінтересованою громадськістю.

Далі бажано сформулювати норми щодо порядку та процеду­ри інформування про заходи екологічної безпеки. Це стосується громадськості та її права на отримання інформації про характер та рівень екологічної безпеки об'єктів, що дислокуються побли­зу помешкань у разі настання надзвичайних екологічних ситуа­цій, зумовлених дією джерел підвищеної екологічної небезпеки; обнародування протоколу (декларації) екологічної безпеки у ви­падках невиконання відповідними особами вимог такої безпеки; надання інформації про заходи екологічної безпеки спеціально уповноваженим органам держави, особливо в разі створення за­грози екологічної небезпеки та проведення термінових і невід­кладних заходів щодо усунення особливо тяжких наслідків, здійснення негайної евакуації населення, проведення рятуваль­них, ліквідаційних та реабілітаційних робіт.

Однаковою мірою мають бути розроблені норми, які б врегу­лювали всю систему передачі та обміну інформацією з міжнарод­ними організаціями та державами, що можуть зазнати негатив­них наслідків від екологічно небезпечної діяльності, з аналізом причини настання, здійснення ліквідаційних робіт та заходів щодо відвернення наступних надзвичайних екологічних ситуацій. Поряд із викладеним у розділ варто включити і норми, які б передбачали процедури стандартизації, нормування у галузі екологічної безпеки, ліцензування здійснення екологічно небез­печних видів діяльності, паспортизації екологічно небезпечних об'єктів, сертифікації аналогічної продукції та засобів пакування, здійснення аудиту такої діяльності, експертизи відповідних об'єктів, екологічно небезпечних зон та територій, застосування економіч­них та фінансових засобів, які б спрямовувалися на відвернення і реагування на аварії і катастрофи, проведення інспектування та різноманітних форм контролю (міждержавного, державного, гро­мадського тощо), а також запровадження інституту страхування за шкоду, заподіяну здійсненням екологічно небезпечних видів діяль­ності та відповідальності за екологічний ризик.

132       Розділ II

Запропонований підхід до створення правових механізмів за­безпечення екологічної безпеки гармонізував би з принципови­ми положеннями Конвенції про транскордонний вплив промисло­вих аварій від 17 березня 1992 року (м. Гельсінкі) та Директиви Ради Європейського Союзу від 9 грудня 1996 р. № 98/82/ЄС "Про стримування небезпеки великих аварій, пов'язаних з небезпеч­ними речовинами".

У розділі "Особливості забезпечення екологічної безпеки в окремих сферах суспільної діяльності" передбачається зосе­редити норми, які б регламентували відносини щодо забезпе­чення екологічної безпеки з урахуванням характеру та умов здійснення різноманітної діяльності з використання, переробки екологічно небезпечних речовин чи експлуатації аналогічних об'єктів, як джерел підвищення екологічної небезпеки, започат­ковуючи дію специфічних механізмів у процесі їх створення, реалізації від проекту і до стадії функціонування конкретних підприємств, установ, організацій. Зокрема, бажано встановити особливості додержання вимог екологічної безпеки у законодавчій, виконавчій і правозастосовчій діяльності, інноваційній та інве­стиційній діяльності; здійсненні різноманітних сфер підприєм­ництва — виробництва та надання послуг, проведенні привати­зації майна державних і корпоратизов&них підприємств, землі та об'єктів житлового фонду; у промисловості; на транспорті; в агропромисловому секторі економіки; у сфері комунікації; в енер­гетиці; зовнішньоекономічній діяльності, а також у процесі ви­користання ядерної енергії та інших небезпечних фізичних фак­торів; у процесі застосування пестицидів, агрохімікатів, різних екологічно небезпечних речовин та сполук; у сфері поводження з відходами; у військовій діяльності та під час експлуатації обо­ронних військових об'єктів.

Маємо бути об'єктивними у тому, щоб у законі був наявний блок правових норм, спрямованих на регламентацію порядку реагування на аварії, катастрофи та інші надзвичайні екологічні ситуації, які зумовлені явищами природної стихії чи небезпеч­ними техногенними чинниками. У пропонований розділ "Захо­ди реагування на прояви екологічної небезпеки (надзвичайні екологічні ситуації)" бажано включити норми, які б врегулю­вали мету та завдання такого реагування, його правові форми та способи здійснення всього комплексу охоронно-відновлювальних, нормативно-режимних, програмно-ліквідаційних та реабіліта-

Правове забезпечення екологічної безпеки

133

ційних заходів, спрямованих на встановлення особливого стату­су громадян, що постраждали від прояву екологічного ризику.

Зокрема, перша група норм могла б регламентувати порядок визначення ступеня екологічного ризику та наслідків прояву небезпеки, підготовки матеріалів, їх передачі, експертизи, розгля­ду і прийняття відповідних рішень щодо оголошення режиму зон екологічної катастрофи, зон підвищеної екологічної небез­пеки, зон обмеженої екологічної небезпеки та їх можливого ви­користання, консервації та ізоляції.

Регулювання проведення програмно-ліквідаційних заходів до­цільно спрямувати на забезпечення здійснення невідкладних ава­рійно-рятувальних робіт, паспортизації екологічно небезпечних виробництв, виявлення та дослідження характеру і наслідків впли­ву екологічної небезпеки, оцінки рівня екологічного ризику.

Норми, які регламентуватимуть здійснення реабілітаційних заходів, могли б врегулювати порядок визначення категорій осіб, які постраждали від наслідків прояву екологічної небезпеки, встановлення причинного зв'язку заподіяння моральної та ма­теріальної шкоди чи здоров'ю населення від такого впливу, ре­єстрації потерпілих, підготовку проходження документів, їх роз­гляд і прийняття рішень про видачу правоустановчих посвідчень.

Вважаємо, що у запропонований спосіб можна гармонізувати зазначений блок законодавчого регулювання із законодавством, яке визначає правовий режим екологічно небезпечних зон і те­риторій та законодавством про соціальний захист громадян, що постраждали від надзвичайних екологічних ситуацій.

У розділі "Особливості правового режиму використання та збереження екологічно небезпечних зон та територій" доцільно закріпити норми, які б регламентували види таких зон і територій, зокрема, встановлення режиму зон екологічної ката­строфи, підвищеної та обмеженої екологічної небезпеки.

Норми розділу "Відповідальність за порушення законодав­ства про екологічну безпеку" мають чітко зафіксувати підста­ви настання юридичної відповідальності, їхні види залежно від ступеня екологічної небезпеки, сутності заподіяння шкоди здо­ров'ю людини, довкіллю та пов'язаним з ними матеріальним об'єктам. До таких правопорушень, враховуючи існуючу прак­тику, можна віднести: систематичне порушення прав громадян на екологічну безпеку; невиконання вимог, норм і нормативів екологічної безпеки; злісне ухилення від виконання вимог еко-

134

Розділ І

логічної безпеки, зафіксованих у дозволах на здійснення еколо­гічно небезпечної діяльності; невиконання вимог щодо прове­дення заходів попередження екологічно небезпечних ситуацій та реагування на них з порушенням термінів та вимог якості виконання вказаних робіт; порушення вимог щодо підготовки та своєчасної передачі спеціально уповноваженим органам прото­колів (декларацій) екологічної безпеки; ухилення від інформу­вання громадськості та повідомлення спеціально уповноваже­них органів про характер прояву екологічного ризику; зловжи­вання у процесі проведення рятувальних, ліквідаційних та реабі­літаційних заходів; заподіяння шкоди здоров'ю людей та довкіл­лю. За перераховані та інші можливі порушення законодавства у галузі екологічної безпеки доцільно встановити майнову, дис­циплінарну, адміністративну та кримінальну відповідальність.

Норми розділу "Міжнародне співробітництво у галузі еко­логічної безпеки" бажано спрямувати на регламентацію форм такого співробітництва, особливості чинності міжнародних угод і конвенцій у цій сфері, характер співробітництва на міждержав­ному, урядовому та неурядовому рівнях.

У останньому розділі — "Прикінцеві положення" доцільно зосередити норми, які б визначали порядок набуття чинності таким законом та особливості застосування його нормативних приписів.