§ 1. Теоретичні засади структурно-правової організації забез­печення екологічної безпеки

Важливе значення у процесі реалізації законодавства у сфері екологічної безпеки, тобто об'єктивно-правової форми і суб'єктив­ного права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля (суб'єктивно-правової форми), мають організаційно-правові фор­ми забезпечення екологічної безпеки.

Під організаційно-правовими формами забезпечення еколо­гічної безпеки слід розуміти опосередковані правовим регулю­ванням і організаційно відособлені типи функціональної діяль­ності спеціально уповноважених організаційних державних структур, інших інституцій, спрямованих на здійснення органі­зації координації, розпорядження, погодження, інформування, ліцензування, сертифікації, контролю, інших функціонально-роз­порядчих дій і санкціонування з метою забезпечення дотриман­ня усіма юридичними і фізичними особами, державою вимог, норм і нормативів екологічної безпеки.

Організаційно-правові форми — невід'ємний елемент механіз­му державно-правового забезпечення екологічної безпеки. Вони пе­редбачають два основні блоки забезпечення екологічної безпеки:

а) наявність узгоджених організаційно-правових структур з Реалізації законодавства у сфері екологічної безпеки, тобто, та-

136       Розділ III

ких, що взаємодіють та узгоджують свої дії, структур органів держави, наділених повноваженнями щодо забезпечення еколо­гічної безпеки на національному, регіональному, місцевому і га­лузевому рівні у регулятивних та охоронних правовідносинах;

б) організаційно-функціональне забезпечення екологічної без­пеки на стадії відвернення (профілактики) екологічного ризику та ліквідації наслідків його прояву як основних напрямів си­стемної і поліфункціональної діяльності сукупності органів дер­жави, скоординованої та спрямованої на забезпечення дотримання усіма можливими суб'єктами нормативно-правових вимог у цій сфері.

Правова організація забезпечення екологічної безпеки є уза­гальненою й інтегрованою категорією, у якій відбиваються прин­ципи, ознаки та особливості організаційно-структурних і право­вих засад забезпечення екологічної безпеки, дотримання вимог законодавства у цій сфері.

Слід зазначити, що організаційно-структурне забезпечення екологічної безпеки, як на рівні вертикальних, так і горизон­тальних зв'язків, здійснюється у межах відповідного правового механізму, окремі елементи якого раніше вже були охарактери­зовані. Водночас правовий механізм включає приписи правового регулювання безпосередньої діяльності різноманітних організа­ційних інституцій та форм структурно-функціонального забез­печення сучасної системи екологічної безпеки. Є підстави ствер­джувати, що існують особливі організаційно-процесуальні пра­вовідносини, у межах яких реалізується організаційно-правова діяльність різноманітних структурних елементів цієї системи. Тобто правова організація забезпечення екологічної безпеки пе­редбачає розкриття не тільки статичних елементів структури, але й їхню динаміку в процесі розвитку відповідно до функціональ­ної діяльності організаційних структур у межах існуючої систе­ми правового забезпечення екологічної безпеки. Саме за допо­могою права запроваджуються у життя ті чи інші організаційні структури залежно від актуалізації проблем забезпечення еко­логічної безпеки та їх перманентного і поступового вирішення.

Завдяки праву та конкретним правовим приписам відбуваєть­ся чітка структуризація органу, підпорядкованість його основ­них елементів, співвіднесеність з іншими організаційними струк­турами у системі забезпечення екологічної безпеки, фіксуються правові можливості органу та його складових, мета, завдання,

Організаційно-правові форми забезпечення екологічної безпеки

137

напрями діяльності, скоординовується сукупність повноважень у цій сфері, відображається їхнє місце та роль у системі забезпе­чення екологічної безпеки та функціональна спрямованість органі­заційного забезпечення на реалізацію вимог, норм і нормативів екологічної безпеки.

Організаційно-правове забезпечення екологічної безпеки на­дає цілеспрямованості, послідовності діяльності структурно-органі­заційних форм, визначає методи такої діяльності, особливості їх застосування на різних стадіях процесу забезпечення екологіч­ної безпеки. Отже, правова форма не тільки юридично фіксує статус різноманітних органів у системі забезпечення екологіч­ної безпеки, але й визначає форми реалізації ними вимог чинного законодавства і координатора реалізації правових ідей, який надає правовим приписам реального стану "життєвого циклу".

Особливістю правової організації забезпечення екологічної безпеки є поєднання імперативних, пріоритетних, загальнообов'­язкових засад, координаційних, організаційних, санкціонуючих, контрольних та інших виконавчо-розпорядчих начал та гаран-тувальних можливостей значної частини положень, що виплива­ють із сутнісного призначення категорії "забезпечення екологіч­ної безпеки", яка вбирає в себе елементи сталості, певної завер­шеності, "гарантованості" виконання вимог, норм та нормативів екологічної безпеки, що базується, насамперед, на регулюванні відносин у цій сфері, організаційному регулюванні за допомогою системи методів рівня екологічного ризику екологічно небезпеч­них видів діяльності, спостереження, корегування і врахування рівнів існуючих природних загроз та інституційного забезпечен­ня суб'єктивного права особи на екологічну безпеку на різних рівнях та в різних формах його реалізації.

Можна говорити про те, що правова організація забезпечення екологічної безпеки є центральною ланкою впровадження нор­мативно-правових вимог, норм і нормативів екологічної безпеки У систему відповідних правовідносин, їх безпосереднього супро­водження у процесі реалізації спеціальної правосуб'єктності різних осіб та держави (держав), певного корегування активної поведінки суб'єктів з урахуванням характеру та рівня екологіч­ного ризику здійснюваної діяльності, джерел екологічної безпе­ки, реальних можливостей його технічного та організаційного регулювання до ступеня, "найбільш прийнятного" для навколиш­нього середовища, населення та осіб, зайнятих у сфері такої діяль-

138       Розділ III

ності, і застосування наданих державою повноважень щодо об­меження, призупинення та повного припинення некоригованої екологічно небезпечної діяльності, що порушує конституційне право особи і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля.

Тож не випадкове прагнення окремих інституційних ланок штучно або нормативно-правовим способом уникнути реалізації повноважень щодо забезпечення екологічної безпеки та перейти в режим не зовсім визначеного механізму "регулювання еколо­гічної безпеки", а відтак позбавитися реальної правової можли­вості бути відповідальними за стан екологічної безпеки в країні, регіоні та на іншому адміністративно-територіальному рівні.

Маємо враховувати й те, що забезпечення екологічної безпеки як складової вирішення екологічних проблем у системі екологіч­них правовідносин найменшою мірою пов'язується з певними межами адміністративно-територіального поділу держави, оскі­льки має наскрізну, необмежену сферу дії з виходом на трансна­ціональний рівень, що потребує вдосконалення наявних право­вих зв'язків на національному і транскордонному рівнях, їх за­безпечення.

Це в свою чергу обумовлює перегляд існуючої системи органі­заційного, організаційно-структурного та правового забезпечен­ня екологічної безпеки, чітко пристосованої до централізованої інституційної ієрархії у межах держави на рівні більшості органів як загальної, так і спеціальної компетенції, штучно пристосова­ної до правової організації забезпечення екологічної безпеки. Як свідчать непоодинокі експерименти та досвід деяких євро­пейських країн, більш ефективною та здатною досягати мети екологічної безпеки є побудова та запровадження такого органі­заційно-структурного механізму, який би будувався за регіональ­ним, екосистемним принципом з обмеженням підпорядкованості адміністративно-територіальним органам виконавчої влади від­повідно до національних та регіональних програм забезпечення екологічної безпеки.

Правовий характер організації забезпечення екологічної без­пеки простежується і в тому, що наявні зв'язки між суб'єктами цієї системи і суб'єктами відповідних правовідносин, опосеред­ковані правовим регулюванням як з погляду визначення особ­ливостей їх правосуб'єктності, функціональної спрямованості, так і в процесі їх реалізації.

Організаційно-правові форми забезпечення екологічної безпеки

139

У регламентуванні організаційно-структурної ієрархії забез­печення екологічної безпеки чітко віддзеркалюється поєднання норм матеріального і процесуального призначення, беручи до уваги, що форми діяльності організаційних структур різного рівня векторно орієнтовані на здійснення координаційних, організа­ційних, погоджувальних та виконавчо-розпорядчих функцій та застосування найбільш ефективних методів у сфері регулюван­ня здійснення екологічно небезпечних видів діяльності шляхом надання дозволів на введення, перевезення, використання, захо­ронения, ліквідацію, знешкодження відходів, використання різних хімічних речовин, у тому числі пестицидів і агрохімікатів та ін., здійснення контролю за різними небезпечними видами діяль­ності, застосування примусів превентивної еколого-правової відпо­відальності тощо.

Без перебільшення можна констатувати, особливо стосовно функціонування різних видів організаційних структур у сфері екологічної безпеки, що у їхній діяльності простежуються спе­цифічні численні властивості правової діяльності відповідних організаційних та виконавчих суб'єктів системи екологічної без­пеки. Особливо ж про це свідчить наявність прямих і зворотних зв'язків, які складаються між владноуповноваженими суб'єкта­ми та диспозитивно або зобов'язально уповноваженими суб'єкта­ми у сфері забезпечення екологічної безпеки. Ці зв'язки також здебільшого опосередковані правовим регулюванням, але пере­важно на рівні підзаконних актів, що визначають різні процеду­ри щодо отримання дозволів на здійснення екологічно небезпеч­ної діяльності, здійснення координаційних, контролюючих та виконавчо-розпорядчих функцій, що надає їм певної впорядко­ваності, предметності, формально-юридичної визначеності, особ­ливо на рівні позитивно спрямованої діяльності у цій сфері.

Однак такий підхід не може не позначитися на ефективності Функціонування організаційних структур, особливо з погляду здійснення окремих повноважень, процедура реалізації яких визначається на підзаконному правовому рівні, що знижує регу­лятивну функцію підзаконно-правового регулювання, а тому про-ДУкує пошуки більш вивірених та виважених кроків щодо вдосконалення законодавчо-правової форми значної частини процесуальних правовідносин. І такий підхід стає вже традицій­ним з погляду правового опосередкування цих правовідносин, які неадекватні більшості питань, пов'язаних із закріпленням

140       Розділ III

матеріально-правових норм у законодавчих актах України. Отже, для правової організації забезпечення екологічної безпеки гар­монізація правових засад у визначенні статусу організаційних структур та реалізації наданої правосуб'єктності є одним із пер­шочергових завдань законотворчої діяльності.

Не менш важливо підняти на вищий рівень відповідальність організаційних структур за зволікання (навмисне, активне та пасивне) реального забезпечення реалізації норм у відносинах екологічної безпеки, зокрема, за незабезпечення права громадян на екологічну безпеку, недотримання вимог дозволів на здійснення екологічно небезпечної діяльності, нормативів екологічної без­пеки, імперативів та пріоритетів, встановлених у чинному зако­нодавстві щодо гарантування екологічної безпеки. Йдеться, зок­рема, про ситуацію, коли за відносно розвинутої правової регла­ментації правовідносин у галузі екологічної безпеки, наявності досить-таки розгалуженої системи організаційних структур ко­ординаційного, організаційного, контрольного та розпорядчо-ви­конавчого призначення у цій сфері та юрисдикційної системи органів, уповноважених державою, разом з тим залишаються нереалізованими можливості громадян та інших правочинних суб'єктів щодо апеляцій до них як відповідачів за незабезпечен­ня вимог, норм і нормативів екологічної безпеки.

Відсутність у чинному законодавстві стосовно екологічної безпеки прямої норми-припису щодо відповідальності організа­ційних структур держави у разі незабезпечення ними вимог, норм і нормативів екологічної безпеки є суттєвою перешкодою на шляху ефективного функціонування організаційно-структурної систе­ми забезпечення екологічної безпеки.

Значною мірою це пояснюється тим, що й досі в державі не прийнято законодавчого чи підзаконного акта, у якому б місти­лася норма про відповідальність тих чи інших уповноважених органів держави бути відповідальними перед громадянами Украї­ни за незабезпечення вимог, норм та нормативів екологічної без­пеки у разі настання екологічної загрози внаслідок природної стихії чи техногенної аварії. Можна говорити про те, що й досі не запроваджено принципу відповідальності (в юридичному ро­зумінні) держави перед своїми громадянами за недотримання вимог закону та права чи порушення конституційних прав і сво­бод людини і громадянина, у системі яких чи не найістотніше місце належить праву на екологічну безпеку.

і

Організаційно-правові форми забезпечення екологічної безпеки

141

Ця правова ідея могла б бути реалізованою і в законі України про екологічну (природно-техногенну) безпеку, що розробляєть­ся провідними юристами та іншими фахівцями. Активна роз­робка та якнайшвидше прийняття такого законопроекту — не­одмінна умова подальшого удосконалення правовідносин у га­лузі екологічної безпеки та, зокрема, в частині правової органі­зації забезпечення екологічної безпеки, піднесення на новий рівень інституційно-правових засад регулювання екологічно ри­зикованих видів діяльності, створення механізму дійових гарантій унеможливлення чи доведення до мінімуму прояву екологічно­го ризику та порушення права на безпечне для життя і здоров'я навколишнє природне середовище.

Теоретичний аналіз сучасного етапу та перспектив правової організації забезпечення екологічної безпеки дозволяє абстрагу­ватися від конкретних форм організаційно-структурного забез­печення у цій сфері, узагальнити чинне законодавство, що скла­лося на часі, простежити практику його застосування у процесі вирішення конкретних питань екологічної безпеки.

Довести правильність та об'єктивність викладених позицій і положень чи спростувати їх дозволить нам конкретно-прагма­тичний аналіз правового регулювання створення і функціону­вання організаційно-правових структур забезпечення екологіч­ної безпеки у сучасний період в Україні.

Згідно з чинним законодавством організаційні структури з забезпечення екологічної безпеки функціонують на рівні органів законодавчої, виконавчої влади, місцевого самоврядування та спеціально уповноважених юрисдикційних правових структур.

Відповідно до Концепції (основ державної політики) націо­нальної безпеки, схваленої постановою Верховної Ради України від 16 січня 1997 року, з метою формування збалансованої дер­жавної політики та ефективного проведення комплексу узго­джених заходів щодо захисту національних інтересів у екологічній та інших сферах створюється система забезпечення національ­ної безпеки України, тобто організована державою сукупність суб'єктів: державних органів, громадських організацій, посадо­вих осіб та окремих громадян, об'єднаних цілями та зобов'язан­нями стосовно захисту національних інтересів, що здійснюють Узгоджену діяльність у межах законодавства України.

До таких суб'єктів зазначена концепція відносить Верховну  України, український народ як колективний суб'єкт, Пре-

142       Розділ III

зидента України, Кабінет Міністрів України, Конституційний Суд України, суди загальної юрисдикції, прокуратуру України, На­ціональний банк України, міністерства та інші центральні орга­ни виконавчої влади у межах своїх повноважень, спеціалізовані військові формування, утворені відповідно до Конституції України (Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у спра­вах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастро­фи, Міністерство внутрішніх справ України тощо).

Аналіз чинного законодавства України та вивчення практи­ки організації системи забезпечення екологічної безпеки дозво­ляє з наукових позицій виділити такі основні групи органів дер­жави, форми їхньої правової організації та повноваження у га­лузі забезпечення екологічної безпеки:

органи загальної компетенції, їхні спеціалізовані структу­

ри та повноваження у сфері екологічної безпеки;

органи спеціальної компетенції та їхні повноваження у

цій сфері;

органи єдиної системи запобігання і реагування на надзви­

чайні екологічні ситуації.