§ 3. Система   органів  радянського  державного    управління

Система органів радянського державного управління будується на підставі Конституції СРСР, конституцій союзних і автономних республік. Вона включає в себе: а) найвищі виконавчі і розпорядчі органи державної влади СРСР, союзних і автономних республік; б) міністерства і спеціальні відомства; в) ради народного господарства; г) виконавчі і розпорядчі органи місцевих Рад депутатів трудящих; д) органи управління установами, підприємствами і організаціями.

а)  Найвищі виконавчі і розпорядчі органи державної влади СРСР, союзних і автономних республік

Рада Міністрів СРСР — Радянський Уряд є найвищим виконавчим і розпорядчим органом державної влади в СРСР (ст. 64 Конституції СРСР). Рада Міністрів СРСР стоїть на чолі всієї системи органів державного управління.

Рада Міністрів СРСР, згідно з статтею 70 Конституції СРСР, утворюється в складі: Голови Ради Міністрів СРСР; Перших заступників Голови Ради Міністрів СРСР; Заступників Голови Ради Міністрів СРСР; Міністрів СРСР; Голови Державного планового комітету Ради Міністрів СРСР; Голови Комісії державного контролю Ради Міністрів СРСР; Голови Державного комітету Ради Міністрів СРСР в питаннях праці і заробітної плати; Голови Державного комітету Ради Мі-

1 Див.: Постанова ЦК КП України і Ради Міністрів Української РСР від 27 березня 1962 р. «Про перебудову управління сільським господарством Української РСР». «Радянська Україна» від 31  березня 1962  р.

8*

116                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           РОЗДІЛ   IV

ністрів СРСР по координації науково-дослідних робіт; Голови Державного комітету Ради Міністрів СРСР по професійно-технічній освіті; Голови Державного комітету Ради Міністрів СРСР по радіомовленню і телебаченню; Голови Державного комітету Ради Міністрів СРСР по автоматизації і машинобудуванню; Голови Державного комітету Ради Міністрів СРСР по авіаційній техніці; Голови Державного комітету Ради Міністрів СРСР по оборонній техніці; Голови Державного комітету Ради Міністрів СРСР по радіоелектроніці; Голови Державного комітету Ради Міністрів СРСР по електронній техніці; Голови Державного комітету Ради Міністрів СРСР по суднобудуванню; Голови Державного комітету Ради Міністрів СРСР по хімії; Голови Державного комітету Ради Міністрів СРСР по чорній і кольоровій металургії; Голови Державного комітету Ради Міністрів СРСР по паливній промисловості; Голови Державного комітету Ради Міністрів СРСР по лісовій, целюлозно-паперовій, деревообробній промисловості і лісовому господарству; Голови Державного комітету Ради Міністрів СРСР по використанню атомної енергії; Голови Державного комітету Ради Міністрів СРСР у справах будівництва; Голови Державного комітету заготівель Ради Міністрів СРСР; Голови Державного комітету по зовнішніх економічних зв'язках; Голови Державного комітету Ради Міністрів СРСР по культурних зв'язках з зарубіжними країнами; Голови Комітету державної безпеки при Раді Міністрів СРСР; Голови Всесоюзного об'єднання Ради Міністрів СРСР «Союзсільгосптехніка», Начальника Головного управління газової промисловості при Раді Міністрів СРСР; Голови правління Всесоюзного Держбанку фінансування капітальних вкладень; Начальника Центрального статистичного управління при Раді Міністрів СРСР; Голови Державної науково-економічної ради Ради Міністрів СРСР.

До складу Ради Міністрів СРСР входять Голови Рад Міністрів союзних республік за посадою, а також перші заступники голови Держплану СРСР і спеціальних відомств та начальники головних управлінь Держплану СРСР, коли вони за представленням Голови Ради Міністрів СРСР призначені Верховною Радою міністрами.

Рада Міністрів СРСР об'єднує і спрямовує роботу загальносоюзних і союзно-республіканських міністерств СРСР та інших підвідомчих їй установ, керує республіканськими радами народного господарства, раднаргоспами економічних адміністративних районів через Ради Міністрів союзних республік; вживає заходів для здійснення народногосподарського плану, державного бюджету і зміцнення кредитно-грошової системи, а також по забезпеченню суспільного порядку, захи-

ОРГАНИ    РАДЯНСЬКОГО    ДЕРЖАВНОГО    УПРАВЛІННЯ                                                                                                                      Ц7

сту інтересів держави і охорони прав громадян; здійснює загальне керівництво в галузі відносин з іноземними державами; визначає щорічні контингенти громадян, що підлягають призову на дійсну військову службу, керує загальним будівництвом Збройних Сил країни; створює, у випадках необхідності, спеціальні Комітети та Головні управління при Раді Міністрів СРСР у справах господарського, культурного і обо-' ронного будівництва; має право у галузях управління і господарства, віднесених до компетенції СРСР, припиняти постанови і розпорядження Рад Міністрів союзних республік, республіканських рад народного господарства, рад народного господарства-економічних адміністративних районів і скасовувати накази та інструкції міністрів СРСР.І!

Рада Міністрів СРСР об'єднує і повсякденно спрямовує все господарське життя, зовнішню політику і організацію оборони країни, керує всією справою культурного будівництва відповідно до Конституції СРСР, законів СРСР, а також указів Президії Верховної Ради СРСР на підставі виробленого Комуністичною партією методу конкретного, оперативного і диференційованого керівництва. Урядове керівництво здійснюється як виданням постанов та розпоряджень (правова форма діяльності Ради Міністрів), так і шляхом організаційних заходів.

На Раду Міністрів СРСР покладено безпосереднє виконання законів, указів Президії Верховної Ради СРСР і своїх власних актів, а також прийняття заходів по забезпеченню виконання їх підпорядкованими Раді Міністрів органами, установами, організаціями. Рада Міністрів СРСР перевіряє виконання законів, указів і виданих на їх основі постанов і розпоряджень. Раді Міністрів СРСР надано право законодавчої ініціативи, тобто внесення у Верховну Раду СРСР проектів про видання нових законів, скасування або зміну діючих. Пропозиції Ради Міністрів, подані в порядку законодавчої ініціативи, обов'язково розглядаються Верховною Радою СРСР. З метою посилення конкретного і оперативного керівництва міністерствами і відомствами СРСР, а також з метою поліпшення перевірки виконання постанов і розпоряджень уряду створена Президія Ради Міністрів СРСР. Президія Ради Міністрів СРСР складається з Голови Ради Міністрів СРСР, заступників голови Ради Міністрів СРСР, а також з осіб, персонально призначених Радою Міністрів СРСР.

Рада Міністрів союзної республіки — є найвищим виконавчим і розпорядчим органом державної влади союзної республіки  (ст. 79 Конституції СРСР  і ст. 42

1 Див. ст. ст. 68, 69  Конституції СРСР  (основний закон), 1961 р.

118                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           РОЗДІЛ   IV

Конституції УРСР, ст. 41 Конституції РРФСР, а також відповідні статті конституцій інших союзних республік). Рада Міністрів союзної республіки утворюється Верховною Радою союзної республіки. Уряд союзної республіки в своїй діяльності підконтрольний і підзвітний Верховній Раді республіки, а в період між її сесіями — Президії Верховної Ради республіки.

До складу Ради Міністрів союзної республіки входять: Голова Ради Міністрів союзної республіки, Перші заступники Голови Ради Міністрів; заступники Голови Ради Міністрів, міністри; голови державних комітетів, комісій, голови рад народного господарства республіки і керівники інших відомств Ради Міністрів, які утворюються Верховною Радою союзної республіки згідно з ст. 83 Конституції СРСР. Отже, особовий склад Ради Міністрів союзної республіки визначається кожною союзною республікою з урахуванням національних особливостей розвитку господарського і соціально-культурного будівництва.

Так, в Українській РСР Рада Міністрів утворюється у складі: Голови Ради Міністрів, Перших заступників Голови Ради Міністрів, Міністрів, Голови Української Ради народного господарства; Голови Державної планової комісії Ради Міністрів Української РСР; Голови Комісії державного контролю Ради Міністрів Української РСР; Голови Державного комітету Ради Міністрів Української РСР у справах будівництва; Голови Державного комітету Ради Міністрів Української РСР по координації науково-дослідних робіт; Голови Державного комітету Ради Міністрів Української РСР по водному господарству; Голови Комітету державної безпеки при Раді Міністрів Української РСР; Голови Республіканського об'єднання по продажу сільськогосподарської техніки, запасних частин, мінеральних добрив та інших матеріально-технічних засобів, організації ремонту і використання мс-шин у колгоспах і радгоспах; Начальника Центрального статистичного управління при Раді Міністрів   Української РСР.

Рада Міністрів УРСР об'єднує і спрямовує роботу міністерств УРСР, раднаргоспів та інших підпорядкованих їй спеціальних відомств; об'єднує і перевіряє роботу уповноважених загальносоюзних міністерств, вживає заходів для здійснення народногосподарського плану; державного і місцевого бюджету; вживає заходів по забезпеченню громадського порядку, захисту інтересів держави і прав громадян; здійснює керівництво і перевіряє роботу виконавчих комітетів обласних Рад депутатів трудящих; заслуховує звіти і доповіді про діяльність міністерств, рад народного господарства та інших підпорядкованих Раді Міністрів установ.

ОРГАНИ    РАДЯНСЬКОГО    ДЕРЖАВНОГО    УПРАВЛІННЯ                                                                                                                      119

Рада Міністрів утворює ради народного господарства, а у випадках необхідності також спеціальні комітети, комісії і головні управління в справах господарського і культурного будівництва, приймає положення, які визначають завдання, структуру, обов'язки і права цих відомств; керує організацією військових формувань, здійснює керівництво в галузі відносин Української РСР з іноземними державами, виходячи з загально встановленого Союзом РСР порядку взаємовідносин союзних республік з іноземними державами (ст. 43 Конституції УРСР).1

Діяльність Рад Міністрів союзних республік основана на Конституції і законах СРСР, Указах Президії Верховної Ради СРСР, Конституції і законах союзної республіки, Указах Президії Верховної Ради союзної республіки, постановах і розпорядженнях Ради Міністрів СРСР.

На підставі і на виконання вказаних державно-правових актів Рада Міністрів союзної республіки видає постанови і розпорядження і перевіряє їх виконання.

Рада Міністрів союзної республіки має право скасовувати рішення і розпорядження виконавчих комітетів — обласних (краєвих) і автономних областей Рад депутатів трудящих2, а в республіках, де немає краевого і обласного адміністративно-територіального поділу, — рішення і розпорядження виконавчих комітетів районних і міських (в містах респуб-. ліканського підпорядкування) Рад депутатів трудящих, а також припиняти постанови і розпорядження Рад Міністрів автономних республік, які входять до складу союзної республіки, рішення і розпорядження краєвих і обласних Рад депутатів трудящих і Рад депутатів трудящих автономних областей, а в республіках, де немає краевого і обласного поділу, — припиняти рішення і розпорядження районних і міських (в містах республіканського підпорядкуваня) Рад депутатів трудящих.

Рада Міністрів союзної республіки має право скасовувати накази і інструкції міністрів союзної республіки.

За останні роки права союзних республік значно розширено. Це виявилось у передачі із загальносоюзного підпоряд-. кування у відання республік великої кількості промислових, сільськогосподарських, торговельних і інших підприємств і установ, у зміні в порядку планування і фінансування союзних республік, порядку складання державного бюджету і т. п.

1  Аналогічні    повноваження   мають  Ради   Міністрів    інших    союзних республік. У союзних республіках, до складу яких  входять автономні республіки,    Ради  Міністрів   республік  спрямовують  і  перевіряють   роботу Рад Міністрів автономних республік.

2  Див.,  наприклад, ст. 46 Конституції РРФСР.

120                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           РОЗДІЛ   IV

Зокрема, тепер союзним республікам надано право затверджувати плани виробництва і розподілу всіх видів промислової продукції, яка виробляється підприємствами місцевої промисловості, встановлювати прибутки і витрати по республіканському і окремо по місцевому бюджетах і таке інше.

Рада Міністрів АРСР — уряд автономної республіки.

Конституції РРФСР (ст. 65), Узбецької РСР (ст. 66), Грузинської РСР (ст. 68), Азербайджанської РСР (ст. 67) і відповідні статті конституцій автономних республік визначають, що Рада Міністрів автономної республіки є найвищим виконавчим і розпорядчим органом державної влади автономної республіки. Уряд автономної республіки утворюється Верховною Радою автономної республіки в складі: Голови Ради Міністрів автономної республіки, Заступників Голови Ради Міністрів, Міністрів, Голови Державної планової комісії, Голови Комітету державної безпеки при Раді Міністрів автономної республіки, начальників управлінь. Так, в Грузинській РСР згідно з Конституцією до складу урядів АРСР входять начальники таких управлінь: автомобільного транспорту і шосейних шляхів, в справах будівництва і архітектури.

Рада Міністрів автономної республіки підзвітна і підконтрольна Верховній Раді автономної республіки, а в період між сесіями Верховної Ради — Президії Верховної Ради автономної республіки.

Рада Міністрів АРСР об'єднує і спрямовує роботу міністерств автономної республіки і інших підвідомчих їй установ, об'єднує і перевіряє роботу уповноважених загальносоюзних і республіканських міністерств; вживає заходів для здійснення народногосподарського плану, республіканського і місцевого бюджетів автономної республіки; вживає заходів по забезпеченню громадського порядку, захисту інтересів держави і охорони прав громадян. Практично це виявляється в забезпеченні суворого додержання вимог соціалістичної законності в діяльності всіх державних органів, підприємств, установ, організацій і створенні надійних умов для здійснення громадянами прав, гарантованих Конституцією СРСР.

Рада Міністрів автономної республіки керує роботою виконавчих комітетів районних і міських Рад депутатів трудящих, перевіряє її, утворює, у випадках необхідності, спеціальні комітети при Раді Міністрів у справах господарського і культурного будівництва.

Рада Міністрів АРСР видає постанови і розпорядження на підставі і на виконання законів СРСР, союзної і автономної республіки, указів Президії Верховних Рад СРСР, союзної і  автономної республіки,  а також постанов    і    розпоря-

ОРГАНИ    РАДЯНСЬКОГО    ДЕРЖАВНОГО    УПРАВЛІННЯ                                                                                                                     121

джень Ради Міністрів СРСР і Ради Міністрів союзної республіки.

Рада Міністрів автономної республіки перевіряє виконання постанов і розпоряджень, які вона приймає. Постанови і розпорядження Ради Міністрів автономної республіки обов'язкові для виконання на всій території автономної республіки. Уряд автономної республіки має право скасовувати рішення і розпорядження виконавчих комітетів районних і міських Рад депутатів трудящих, а також припиняти рішення і розпорядження районних і міських Рад депутатів трудящих. Рада Міністрів автономної республіки має право скасовувати накази і інструкції міністрів АРСР.

б)  Міністерства і спеціальні відомства

Ради Міністрів СРСР, союзних і автономних республік здійснюють керівництво державним будівництвом як безпосередньо, так і через міністерства і спеціальні відомства.

Радянське міністерство — це центральний виконавчий і розпорядчий орган державної влади, який очолюється членом уряду і здійснює керівництво певною галуззю управління. Міністерства утворюються, реорганізуються і ліквідуються, а міністри призначаються і звільняються з посади відповідною Верховною Радою, а в період між її сесіями, на пропозицію Голови Ради Міністрів, Президією Верховної Ради з наступним затвердженням цих актів Верховною Радою. Міністр відповідає перед Верховною Радою, її Президією і Радою Міністрів. Міністр здійснює керівництво відповідною галуззю управління на основі принципу єдиноначальності, з колективним обговоренням питань-

Завдання міністерств визначаються спеціальними Положеннями, які затверджуються відповідною Радою Міністрів. Так, наприклад, основними завданнями Міністерства охорони здоров'я УРСР є: вивчення стану здоров'я населення, розробка і здійснення заходів по зниженню захворювань і смертності населення та здійснення контролю за проведенням цих заходів органами охорони здоров'я; здійснення заходів по> наближенню лікувальної допомоги до населення та удосконаленню медичного обслуговування на основі загальнодоступності і безкоштовності, а також по розвитку профілактичного напряму в охороні здоров'я населення; розробка та здійснення заходів по дальшому поліпшенню санітарного стану республіки і т. п.1

І! Див. Положення про Міністерство охорони здоров'я Української" РСР, затверджене постановою Ради Міністрів УРСР від 13 лютого 1960 р. (Збірник постанов і  розпоряджень уряду УРСР, 1960, № 2, ст. 20).

122                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            РОЗДІЛ   IV

На міністерства покладається: складання планів і здійснення контролю за їх виконанням, подання допомоги підпорядкованим органам в усіх питаннях їх роботи. Міністерства організують виконання законів, постанов і розпоряджень Рад Міністрів підвідомчими підприємствами і установами, здійснюють добір і розстановку кадрів, зміцнюють трудову дисципліну, узагальнюють і поширюють передовий досвід і т. п. Міністерства організують матеріально-технічне постачання, запровадження нової техніки, фінансування підпорядкованих їм органів і контроль за їх діяльністю1.

Міністр видає накази та інструкції на- підставі і на виконання діючих законів, указів, а також постанов і розпоряджень Ради Міністрів.

В СРСР існують такі види міністерств: загальносоюзні, союзно-республіканські і республіканські.

Міністерства Союзу РСР поділяються на загальносоюзні і союзно-республіканські.

Загальносоюзні міністерства керують дорученими їм галузями державного управління по всій території СРСР безпосередньо або через призначені ними органи (ст. 75 Конституції СРСР). Це означає, що міністр затверджує плани підпорядкованих міністерству установ, підприємств і організацій. Він призначає керівних працівників головних управлінь, управлінь і відділів міністерства та керівників безпосередньо підпорядкованих міністерству установ, підприємств і організацій; організовує, створює, реорганізує та ліквідує у встановленому порядку установи, підприємства!, учбові заклади, затверджує мережу цих організацій, змінює в необхідних випадках їх підпорядкованість у системі міністерства, затверджує положення про головні управління, управління та відділи міністерства, а також положення і статути підпорядкованих міністерству підприємств і організацій; організовує планово-фінансову роботу, управляє майном і розпоряджається у встановленому порядку коштами міністерства та іншим.

Загальносоюзними міністерствами є: міністерства зовнішньої торгівлі, морського флоту*, шляхів, середнього машинобудування, транспортного будівництва, будівництва електростанцій.

Загальносоюзні міністерства через свої місцеві органи (управління, уповноважених) здійснюють керівництво підприємствами, установами і організаціями даної галузі. Місцеві органи загальносоюзних  міністерств  не   перебувають у «по-

1 Більш   докладно питання   про  діяльність  окремих  міністерств    розглядається в спеціальній частині курсу.

ОРГАНИ    РАДЯНСЬКОГО    ДЕРЖАВНОГО    УПРАВЛІННЯ                                                                                                                      123

двійному» підпорядкуванні. Вони безпосередньо підпорядковані відповідним загальносоюзним міністерствам. Однак Радам Міністрів союзних і автономних республік надано право перевіряти роботу цих місцевих органів без втручання в їх оперативну діяльність. Вищі органи державної влади союзних і автономних республік мають також право здійснювати контроль і нагляд за діяльністю підприємств союзного підпорядкування, які є на їх території. Місцеві Ради депутатів трудящих та їх виконавчі комітети безпосередньо такими підприємствами і установами не управляють, але подають їм всебічну допомогу у виконанні планових завдань і стежать за законністю їх дій.

Союзно-республіканські міністерства СРСР керують дорученою їм галуззю державного управління, як правило, через однойменні міністерства союзних республік і управляють безпосередньо лише певним обмеженим числом підприємств за списком, що затверджується Президією Верховної Ради СРСР (ст. 76 Конституції СРСР). Союзно-республіканськими є такі міністерства СРСР: сільського господарства, охорони здоров'я, фінансів, культури, оборони, зв'язку, закордонних справ, вищої і середньої спеціальної освіти та інші.

Діяльність союзно-республіканських міністерств СРСР по керівництву дорученими їм галузями управління виражається у встановленні загальних правил роботи установ, підприємств, організацій однойменних міністерств союзних республік, розробці планів по підприємствах республік у цілому, у визначенні порядку фінансування і матеріально-технічного постачання без втручання в їх оперативну діяльність.

При цьому слід зазначити, що не в усіх союзних республіках союзно-республіканські міністерства СРСР мають однойменні міністерства. Діяльність союзно-республіканських міністерств СРСР по керівництву дорученою їм галуззю державного управління в таких випадках здійснюється через Державні комітети і подібні їм відомства союзних республік. Так, наприклад, Міністерство вищої і середньої спеціальної освіти є не в усіх союзних республіках. У ряді союзних республік замість Міністерства вищої і середньої спеціальної освіти утворені Державні комітети Ради Міністрів відповідних республік (Естонська РСР, Литовська РСР, Узбецька РСР). Щодо підприємств, які перебувають у безпосередньому підпорядкуванні союзно-республіканським міністерствам, то останні здійснюють ті ж функції, що й загальносоюзні міністерства (затверджують плани роботи, здійснюють контроль і перевірку виконання законів та інших державно-правових актів, добір та розстановку кадрів і т. п.).

124

РОЗДІЛ   IV

Міністерства союзної республіки поділяються на союзно-республіканські і республіканські. У союзних республіках союзно-республіканські міністерства утворюються, як правило, за тими самими галузями управління господарським і соціально-культурним будівництвом, за якими створені союзно-республіканські міністерства СРСР. Однак треба мати на увазі, що утворення союзно-республіканських міністерств у союзних республіках відбувається не за шаблоном, а залежно від особливостей господарства республіки та інших умов.

С о ю з н о-р еспубліканські міністерства союзних республік управляють підприємствами, установами і організаціями республіканського значення, підприємствами, установами і організаціями автономно-республіканського і обласного (краевого) значення, здійснюючи керівництво через відповідні автономно-республіканські, обласні (краєві) органи.

Республіканські міністерства союзних республік керують дорученими їм галузями державного управління, будучи підпорядкованими безпосередньо Раді Міністрів союзної республіки. Однак з цього загального правила є винятки. Окремі республіканські міністерства, як наприклад. Міністерство меліорації Білоруської РСР, підпорядковані, крім того, відповідному міністерству Союзу РСР — у даному випадку Міністерству сільського господарства СРСР. Республіканські міністерства керують тільки такими галузями державного управління, які належать до безпосереднього відання союзних республік (народна освіта, соціальне забезпечення та ін.). Система республіканських міністерств встановлюється кожною союзною республікою відповідно до Конституції СРСР з урахуванням особливостей даної республіки. Так, наприклад, до республіканських міністерств Української РСР належать міністерства: автомобільного транспорту і шосейних шляхів, будівництва, внутрішніх справ, комунального господарства, освіти, соціального забезпечення, торгівлі, юстиції тощо.

Міністерства автономної республіки управляють певними галузями комуністичного будівництва, вони підпорядковані як Раді Міністрів автономної республіки, так і відповідному міністерству союзної республіки. Конституції союзних і автономних республік передбачають утворення в АРСР таких міністерств: сільського господарства, освіти, соціального забезпечення, фінансів і інших. «Подвійне» підпорядкування здійснюється у відношенні до всіх, без винятку, міністерств автономних республік.

Відомства СРСР, союзних і автономних республік — це система спеціальних    органів    державного    управління, які

ОРГАНИ    РАДЯНСЬКОГО    ДЕРЖАВНОГО    УПРАВЛІННЯ                                                                                                                    125

створюються для керівництва відповідними галузями господарського і культурного будівництва. До них належать комітети, головні управління, комісії, управління, ради. Завдання, компетенція і порядок діяльності цих відомств визначається Положенням про кожне з них, затвердженим відповідною Радою Міністрів.

Щодо порядку утворення спеціальні відомства поділяються на д в і  групи:

а)   утворювані відповідною Верховною Радою, а в період між її сесіями Президією Верховної Ради, очолювані членами уряду і дорівняні у своїх правах до міністерства.    До    цієї групи належать відомства Союзу РСР, союзних і автономних республік, система яких передбачена і закріплена тими статтями Конституції Союзу РСР,    конституцій союзних і    автономних республік, що визначають склад   відповідних урядів1;

б)   утворювані  Радою Міністрів,  очолювані  керівниками, які також призначаються Радою Міністрів і не входять до складу уряду.

Відомствами Союзу РСР цієї групи є: головні управління, комітети, комісії, ради, які утворюються Радою Міністрів СРСР в порядку, передбаченому пунктом «є» ст. 68 Конституції СРСР. Тепер при Раді Міністрів СРСР є: головні управління — газової промисловості, цивільного повітряного флоту, архівне, гідрометеорологічної служби та інші; комітети — по Ленінських преміях у галузі літератури, мистецтва і журналістики і по Ленінських преміях у галузі науки і винахідництва та інші; ради — в справах російської православної церкви, в справах релігійних культів; комісії — юридична, по встановленню персональних пенсій та інші.

В союзних республіках до даної групи належать відомства, які утворюються в разі потреби Радою Міністрів союзної республіки на підставі конституцій союзних республік. (Див. п. «є» ст. 45 Конституції РРФСР, п. «є» ст. 43 Конституції Української РСР, п. «є» ст. 43 Конституції Білоруської РСР, п. «є» ст. 46 Конституції Узбецької РСР, п. «д» -ст. 48 Конституції Грузинської РСР та ін.). Наприклад, Радою Міністрів Української РСР утворені такі відомства: Державний комітет Ради Міністрів по нагляду за безпечним веденням робіт у промисловості і гірничому нагляді (Держ-гіртехнагляд УРСР); державна інспекція по охороні та регулюванню рибальства (Укрдержрибвод); головне управління геології та охорони надр; головне управління Дніпровського річкового пароплавства; головне управління місцевої проми-

1 Перелік відомств СРСР і Української РСР дано на стор.  115-118

)тп   пі ппуиннкя

даного підручника

126                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           розділ iv

словості і побутового обслуговування населення; головне управління лісового господарства і лісозаготівель; архівне управління; комітет по радіомовленню і телебаченню; інспекція безпеки мореплавства і портового нагляду флоту рибної промисловості (Укррибфлотнагляд); радіотелеграфне агентство України (РАТАУ); рада в справах російської православної церкви і рада в справах релігійних культів та ін.

В автономних республіках до відомств, що утворюються їх Радами Міністрів, належать, наприклад, в Кара-Калпакській АРСР і Нахічеванській АРСР — управління річкового транспорту; в Кабардино-Балканській АРСР — державна мисливська інспекція і т. п.

Кількість спеціальних відомств, які утворюються Радою Міністрів союзної або автономної республіки, обумовлюється особливостями господарської діяльності і культурного життя тієї чи іншої республіки. Так, у Литовській РСР затверджено головне управління меліорації; у Грузинській РСР є головне управління лісового господарства, заповідників і мисливського господарства; в Узбецькій РСР утворено управління робітничих кадрів; управління охорони природи є в Естонській РСР 'і т. п.

Відомства як першої, так і другої групи бувають з а г а л ь-. носоюзними (наприклад, Державний комітет Ради Міністрів СРСР в питаннях праці і заробітної плати); сою з-но-р є с п у б л і к а н с ьк и м и (наприклад, Державний плановий комітет Ради Міністрів СРСР) і республіканськими (наприклад, головне управління Дніпровського річкового пароплавства).

Керівники спеціальних відомств Союзу РСР, союзних га автономних республік видають в межах своїх прав, на підставі і на виконання державно-правових актів вищестоящих органів, накази та інструкції.

в) Ради народного господарства

Вони поділяються на: а) ради економічних адміністративних районів і б)  республіканські.

А. Ради народного господарства економічних адміністративних районів є міжгалузевими органами державного управління промисловістю і будівництвом на підвідомчій ?м території. Вони були утворені у відповідності до Закону «Про дальше удосконалення організації управління промисловістю і будівництвом», який було прийнято на VII сесії Верховної Ради СРСР 10 травня 1957 року. Кількість економічних адміністративних районів у союзній республіці та їх межі   визначаються   Верховною   Радою   союзної   республіки.

ОРГАНИ    РАДЯНСЬКОГО    ДЕРЖАВНОГО    УПРАВЛІННЯ                                                                                                                      127

Ради народного господарства економічних адміністративних районів утворюються Радами Міністрів союзних республік. Так, наприклад, відповідно до Закону Української РСР зід 31 травня 1957 р. «Про дальше удосконалення організації" управління промисловістю і будівництвом в Українській РСР» та інших державно-правових актів, для управління промисловістю і будівництвом в економічних адміністративних районах Української РСР створені ради народного господарства: Вінницького, Луганського, Дніпропетровського, Запорізького, Київського, Кримського, Одеського, Львівського, Полтавського, Донецького, Станіславського, Херсонського, Черкаського економічних адміністративних районів.

Ради народного господарства утворюються в складі голови (ради народного господарства), його заступників і членів.

Голова ради народного господарства може бути призначений Верховною Радою союзної республіки, а в період між її сесіями Президією Верховної Ради, міністром і, таким чином, входити до складу уряду даної республіки'.

З метою забезпечення широкої участі трудящих мас в-управлінні промисловістю і будівництвом і максимального використання виробничих ресурсів для прискорення розвитку народного господарства економічних адміністративних районів при радах народного господарства організовані тех-ніко-економічні ради. Техніко-економічна рада утворюється радою народного господарства і діє на правах дорадчого органу. Техніко-економічна рада дає рекомендації щодо проектів планів розвитку окремих галузей промисловості, висновки щодо планів впровадження нової техніки і прогресивної технології і рекомендації по застосуванню досягнень передової вітчизняної та закордонної науки і техніки; розглядає найважливіші комплексні питання спеціалізації, кооперування і внутрірайонного розміщення підприємств і т. п, Рішення техніко-економічної ради затверджуються голового ради народного господарства. До складу техніко-економічної ради входять висококваліфіковані спеціалісти, керівні працівники різних галузей народного господарства, видатні діячі науки і техніки, передовики й новатори виробництва, працівники партійних, профспілкових та інших громадських організацій.

Ради народного господарства мають широкі права по керівництву підпорядкованими їм управліннями, комбінатами, трестами, підприємствами, будовами і несуть повну відлові-

1 Див. ст. 7 Постанови Ради Міністрів СРСР від 22 травня 1957 року № 556 «О мероприятиях, связанных с исполнением закона «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строи^ тельством» (СП СССР, 1957, № 6, ст. 63).

128                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             РОЗДІЛ   IV

дальність за їх роботу1. Структура кожного раднаргоспу затверджується Радою Міністрів даної союзної республіки.

Ради народного господарства у всій своїй діяльності керуються постановами та розпорядженнями Ради Міністрів СРСР і Ради Міністрів союзної республіки, а також завданнями народногосподарського плану і державно-правовими актами інших вищестоящих органів, забезпечуючи, в першу чергу, задоволення загальнодержавних потреб, розвиток продуктивних сил економічних адміністративних районів, •більш повне використання наявних резервів виробництва, збільшення випуску продукції, поліпшення її якості та асортименту, виконання зобов'язань по поставках, особливо кооперованих, і поставках на експорт.

Ради народного господарства в межах своєї компетенції видають постанови і розпорядження на підставі і на виконання законів Союзу РСР і союзної республіки, постанов і розпоряджень Ради Міністрів СРСР і Ради Міністрів союзної республіки. Вся діяльність рад народного господарства, незважаючи на те, що вони утворюються Радами Міністрів союзних республік і підзвітні тільки їм, повинна бути тісно пов'язана з роботою місцевих Рад депутатів трудящих та їх виконавчих комітетів. Закон «Про дальше удосконалення організації управління промисловістю і будівництвом» зобов'язує раднаргоспи координувати з виконкомом обласної чи міської Ради (в містах республіканського підпорядкування) свою роботу по комплексному розвитку господарства, використанню сировинної та енергетичної бази, здійсненню кооперованих поставок тощо. Взаємовідносини раднаргоспів з місцевими Радами та їх виконавчими комітетами грунтуються на закріплених у законі «Про дальше удосконалення організації управління промисловістю і будівництвом» принципах погодженості і єдності дій.

Б. Останнім часом в РРФСР, Казахській РСР та УРСР утворені республіканські ради народного господарства. Вони повинні забезпечувати виконання народногосподарських планів відповідних республік і координувати господарську діяльність раднаргоспів економічних адміністративних районів. Так, наприклад, на Українську раду народного господарства покладені такі функції:

а) координація роботи раднаргоспів УРСР по виконанню народногосподарських планів, спеціалізація і кооперування промисловості і планів капітального будівництва;

1 Див. Постанову Ради Міністрів СРСР від 26. 10. 1957 року № 1150 «Об утверждении Положения о, совете народного хозяйства экономиче-сного административного района» (СП СССР,  1957, № 12, ст. 121).

ОРГАНИ    РАДЯНСЬКОГО    ДЕРЖАВНОГО    УПРАВЛІННЯ

129

б)   вирішення оперативних питань господарських зв'язків між раднаргоспами,  що виникають у процесі виконання планів;

в)   здійснення контролю за виконанням народногосподарських планів УРСР, за додержанням державної дисципліни у виконанні планів поставок продукції для загальносоюзних потреб, для інших союзних    республік    та раднаргоспів, за правильним використанням матеріальних засобів і коштів, а також робочої сили, мобілізації додаткових резервів    виробництва;

г)   забезпечення планомірного і безперебійного матеріально-технічного  постачання  промисловості  і  будівництва.

Українська рада народного господарства в усій своїй діяльності підпорядкована безпосередньо Раді Міністрів Української РСР.

Українська рада народного господарства в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження на виконання законів Союзу РСР і Української РСР, а також постанов і розпоряджень Ради Міністрів Союзу РСР і Ради Міністрів Української РСР. Постанови і розпорядження Української ради народного господарства можуть бути скасовані Радою Міністрів УРСР1, а припинені — Радою Міністрів СРСР (ст. 69 Конституції СРСР).

З метою дальшого поліпшення господарських зв'язків між економічними районами, забезпечення правильної спеціалізації і кооперування промисловості, комплексного розвитку і розміщення продуктивних сил, більш повного залучення в господарський обіг природних ресурсів і раціонального використання трудових ресурсів економічних районів, більш успішного вирішення народногосподарських завдань, що виходять за рамки окремих адміністративних районів, створені крупні економічні райони і ради по координації і плануванню в цих районах2. В Українській РСР утворено Донецько-Придніпровський, Південно-Західний і Південний крупні економічні райони.

1  Див. Постанову Ради Міністрів Української РСР від 7 липня  1960 року  «Питання організації    Української  ради    народного    господарства (УР-НГ)» (Збірник   постанов   і   розпоряджень   уряду УРСР,  1960, № 7, ст.  105).

2  Див. Постанову ЦК КП України і Ради Міністрів Української РСР від 27 червня  1961 р. «Про економічне районування Української РСР    і організацію Рад по координації і плануванню в крупних економічних районах» (Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР, 1961, № 6, ст. 81), а також типове Положення про Раду по координації і плануванню роботи раднаргоспів крупного економічного району  (СП СССР, 1961, ст. 147).

9 І. М. Пахомов

130                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           РОЗДІЛ   IV

Крім того, в СРСР є іде такі крупні економічні райони: Північно-Західний, Центральний, Волго-Вятський, Централь-но-Чорноземний, Поволзький, Північно-Кавказький, Уральський, Західносибірський, Східно-Сибірський, Далекосхідний, Західний, Закавказький, Казахстанський і Середньоазіатський, Білоруський і Молдавський.

В усіх крупних економічних районах організовані ради по координації і плануванню роботи раднаргоспів, за винятком Казахстанського району, Білоруського і Молдавського економічних адміністративних районів, де функції рад по координації і плануванню виконують Держплани цих республік.

Завданням рад по координації і плануванню роботи раднаргоспів є вивчення і розгляд основних проблем комплексного розвитку промисловості, будівництва, транспорту на території економічних адміністративних районів, що входять дь складу крупних економічних районів, розроблення рекомендацій і пропозицій, спрямованих на більш ефективне використання природних багатств, виробничих фондів і трудових ресурсів.

Рекомендації і пропозиції, що розробляються радами по координації і плануванню, повинні розглядатися Радами Міністрів союзних республік, Держпланами союзних республік, республіканськими радами народного господарства та погоджуватися з Держпланом СРСР і Держекономрадою СРСР з тим, щоб ці пропозиції могли бути враховані при розробці річних і перспективних планів розвитку народного господарства.

До складу ради крупного економічного району входять перші секретарі ЦК компартій союзних республік, крайкомів і обкомів КПРС, голови Рад Міністрів союзних і автономних республік, крайових і обласних виконкомів, Держпланів союзних республік,, обласних (крайових) планових органів, раднаргоспів, президенти Академій наук союзних республік, визначні спеціалісти провідних підприємств, науково-дослідних, проектних та інших організацій, що знаходяться в цьому районі. В засіданнях рад по координації і плануванню беруть участь представники Держекономради СРСР і Держплану СРСР, а також представники Держпланів союзних республік і республіканських раднаргоспів.

Структура, чисельність і штати робочого апарату рад крупних економічних районів встановлюються союзними республіками.

Так, наприклад, структура, чисельність і штати апарату ради по координації і плануванню роботи раднаргоспів Пів-денно-Західного  економічного  району  УРСР  складаються  з

ОРГАНИ    РАДЯНСЬКОГО    ДЕРЖАВНОГО    УПРАВЛІННЯ                                                                                                                     131

10 чоловік. У тому числі: заступник голови, чотири головних спеціалісти, чотири старших економісти, секретар-друкарка.

Завдання, порядок утворення, структура та форми діяльності рад по координації і плануванню в крупних економічних районах дають підставу зробити висновок, що цим радам властиві одночасно ознаки як державних органів, так і громадських організацій, тобто це органи, в яких переплітаються риси державного керівництва і громадського самоврядування.

г)   Виконавчі і розпорядчі органи місцевих Рад депутатів трудящих

Виконавчі і розпорядчі органи місцевих Рад є органами державного управління в краях, областях, національних округах, районах, містах, автономних областях, міських районах, у містах з районним поділом, селищах, селах. Вони утворюються відповідними Радами депутатів трудящих. Виконавчими і розпорядчими органами місцевих Рад є: а) виконкоми; б)  управління і відділи виконавчих комітетів.

Виконкоми місцевих Рад депутатів трудящих обираються в складі: голови, його заступників, секретаря і членів. Кількісний склад виконкому визначає сама Рада депутатів трудящих залежно від кількості її депутатів та обсягу господарсько-організаційної та  культурно-виховної  діяльності.

Виконавчі комітети безпосередньо підпорядковані відповідній Раді, що їх обрала, а також виконавчому комітету вищестоящої Ради депутатів трудящих. Останній має право скасовувати правові акти нижчестоящих виконавчих комітетів і припиняти акти нижчестоящих Рад депутатів трудящих.

Виконавчі комітети місцевих Рад депутатів трудящих є колегіальними органами державного управління. Вони керують підпорядкованими їм промисловими та комунальними підприємствами, сільським господарством, народною освітою, охороною здоров'я, фінансами і торгівлею, культурним будівництвом, турбуються про охорону соціалістичної власності і суспільного порядку, про забезпечення побутових запитів трудящих. Виконкоми місцевих Рад здійснюють керівництво культурно-політичним і господарським будівництвом на своїй території на основі рішень Рад депутатів трудящих і постанов вищестоящих державних органів (ст. 60 Конституції УРСР). Це означає, що виконкоми місцевих Рад депутатів трудящих вправі вирішувати всі питання господарського і культурного будівництва на їх території в межах своєї компетенції, крім деяких питань, які становлять виключну компетенцію Рад. Це питання: утворення виконавчих і розпорядчих органів та розгляд звітів про їх роботу, встановлення місцевого    бюджету,    затвердження     народногосподарських

132                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           РОЗДІЛ   IV

планів розвитку (області, міста, району, села), утворення депутатських комісій і затвердження їх голів, скасування рішень і розпоряджень нижчестоящих Рад депутатів трудящих, затвердження призначення начальників відділів і управлінь.

На виконкоми місцевих Рад депутатів трудящих покладені відповідні обов'язки по підготовці і проведенню сесій місцевих Рад, а також виборів у місцеві Ради і народні суди1.

Виконавчі комітети не можуть підмінювати Ради депутатів трудящих і розглядати питання, які повинні бути розглянуті тільки на сесії2.

Виконкоми місцевих Рад депутатів трудящих приймають рішення і дають розпорядження в межах своїх прав, на підставі і на виконання законів та інших державно-правових актів вищестоящих органів.

Управління та відділи виконавчих комітетів утворюються відповідними Радами депутатів трудящих (крім селищних і сільських). Наприклад, в УРСР районні і міські Ради депутатів трудящих утворюють відділи, управління за затвердженням обласною Радою депутатів трудящих, а останні утворюють свої відділи та управління із затвердженням Президією Верховної Ради.

Управління і відділи виконавчих комітетів перебувають у «подвійному» підпорядкуванні, тобто підпорядковані як Раді депутатів трудящих і її виконавчому комітету, так і відповідному вищестоящому органу галузевого управління. Вони керують відповідною галуззю управління на території своєї діяльності на принципі єдиноначальності. Керівники управлінь та відділів виконкомів місцевих Рад видають накази та інструкції і перевіряють їх виконання3.

У процесі реорганізації управління сільським господарством останнім часом створені міжтериторіальні колгоспно-радгоспні (радгоспно-колгоспні) управління, правове становище яких висвітлюється в спеціальній частині курсу.

1  Більш широко про компетенцію виконкомів місцевих Рад депутатів трудящих УРСР див. Положення про обласну Раду депутатів трудящих УРСР, Положення про міську, районну в місті Раду депутатів трудящих УРСР,   Положення  про  селищну  Рйду депутатів  трудящих  УРСР,   Положення про сільську Раду депутатів трудящих УРСР.  (Схвалені Постановою Президії Верховної Ради УРСР від ЗО. VI. 1957 p.).

2  Див. Постановление ЦК КПСС «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами»    от   22    января 1957 г. «Справочник партийного  работника».    Госполитиздат,   1957, стор. 448—457.

3  В УРСР — накази та розпорядження  (див., наприклад, ст. 58 Положення про обласну Раду депутатів трудящих Української РСР). Держпо-літвидав, 1957.

ОРГАНИ    РАДЯНСЬКОГО    ДЕРЖАВНОГО    УПРАВЛІННЯ                                                                                                                                                133

д)   Органи управління підприємствами і установами

Органом управління на підприємстві і в установі є адміністрація цих підприємств і установ.

Адміністрація державних підприємств і установ характеризується всіма тими рисами, які властиві органу державного управління, а саме: наявністю визначеної структури і повноважень державно-владного характеру; здійсненням своєї роботи на основі і на виконання закону і в межах визначеної компетенції; правом видавати юридичні акти; підконтрольні-стю і підзвітністю вищестоящим органам державного управління на основі принципу демократичного централізму.

Однак управлінська діяльність адміністрації підприємств і установ має в порівнянні з державно-владною діяльністю інших виконавчих і розпорядчих органів державної влади деякі особливості, які слід враховувати при визначенні ролі і місця адміністрації підприємств у системі радянського державного управління.

Ці особливості полягають в тому, що, по-перше, державно-владні повноваження адміністрації поширюються тільки всередині даного підприємства чи установи; по-друге, адміністрація підприємства чи установи не має підпорядкованих їй управлінських одиниць поза межами установи або підприємства.

Адміністрація підприємства і установи здійснює функції радянського державного управління на найнижчій і найконкретнішій ділянці господарського, соціально-культурного і адміністративного будівництва.

Отже, не підприємство чи установа в цілому є органами державного управління. Таким органом є адміністрація, яка від імені держави здійснює управління цими підприємствами і установами.