8.3. Признание недействительным акта публичной власти

Ненормативные и нормативные акты, не соответствующие закону или вышестоящим по иерархии актам и нарушающие права и охраняемые законом интересы физических и юридических лиц, должны признаваться судом недействительными. Это сравнительно новое явление в земельно-правовой практике нашей страны служит эффективным средством восстановления нарушенного права и заслуживает подробного рассмотрения.

8.3. Признание недействительным акта публичной власти     225

Судебное оспаривание акта. Рассмотрение в Конституционном Суде РФ споров о конституционности нормативных актов и принятие по ним своих актов свидетельствуют о правовых позициях суда при защите нарушаемых прав и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц в области использования и охраны земель путем признания нормативных, в том числе законодательных, положений не соответствующими Конституции.

Имеются в виду Определение Конституционного Суда РФ от 03.02.2000 «О нарушении конституционных прав Н.П. Медниковой, не имеющей регистрации на постоянное проживание, на землю Законом Краснодарского края „Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае"», аналогичные Определение Конституционного Суда РФ от 07.10.1998 и Постановления Конституционного Суда РФ от 04.04.1996, от 02.07.1997, от 02.02.1998 и др.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 08.10.1997 № 13-П признаны не соответствующими Конституции положения Закона г. Санкт-Петербурга от 14.07.1995 «О ставках земельного налога в г. Санкт-Петербурге в 1995 году», которыми нормам, ухудшающим положение налогоплательщиков, придана обратная сила.

Согласно ст. 29 ГПК в арбитражных судах оспариваются нормативные акты, затрагивающие права и интересы заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если их рассмотрение отнесено федеральным законом к компетенции арбитражного суда, а также ненормативные акты органов государственной власти РФ и субъектов РФ, органов местного самоуправления, решения и действия (бездействие) государственных и муниципальных органов, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и интересы заявителей в той же сфере.

В судах общей юрисдикции оспаривание нормативных актов осуществляется по правилам ст. 251-253 гл. 24 ГПК «Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части», а ненормативных актов — по правилам ст. 254-258 гл. 25 ГПК «Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих».

8 Земельное право

226 Глава 8. Защита земельных прав и рассмотрение земельных споров

В соответствии со ст. 14 ГПК признание акта недействительным в арбитражном суде рассматривается коллегиально, а согласно ст. 53 ГПК обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, возлагается на орган, принявший акт.

В силу ст. 1069 ГК вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) не только государственных органов, но и органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания нормативного правового акта, не соответствующего закону, иному правовому акту государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования. Обращает на себя внимание полное и соответствующее ст. 52 и 53 Конституции положение ст. 1069 ГК. В ст. 1071 ГК предусматриваются органы и лица, выступающие от имени казны при возмещении вреда за ее счет.

Иски и жалобы о признании актов недействительными довольно разнообразны: о предоставлении в аренду земельного участка и размерах ее оплаты собственнику расположенного на нем строения, об изъятии земельного участка, отводе принадлежащего истцу земельного участка другому лицу, о наложении штрафов за земельные правонарушения, цене выкупа земельных участков, понуждении граждан к заключению сделок и оплате действий, не соответствующих земельному законодательству РФ.

Признание нормативного акта недействительным. Организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если они полагают, что оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему бобльшую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают другие препятствия

8.3. Признание недействительным акта публичной власти     227

для ведения предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные этим актом (п. 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»).

Таким образом, суд должен рассматривать дело об оспаривании нормативного правового акта по заявлению о признании его недействующим в том случае, если он мотивированно придет к выводу о том, что этот акт обладает признаками нормативного правового акта, а следовательно, не относится к актам оперативно-распорядительного характера, имеющим однократное действие.

Ненормативный акт исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующий закону или иным нормативным правовым актам и нарушающий права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица в области использования и охраны земель, также может быть признан судом недействительным (п. 1 ст. 61 ЗК).

Восстановление нарушенного права. Рассмотрение вопроса и признание недействительности акта направлено на восстановление нарушенного права землеобладателя и пресечение незаконных действий. Так, постановлением администрации г. Читы признано утратившим силу постановление главы администрации г. Читы от 28.05.2001 о продлении договора аренды земельного участка предпринимателю К. Кроме того, во исполнение постановления администрации был расторгнут договор аренды с К. от 05.07.2001 и участок предоставлен в аренду другому предпринимателю.

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает, что решение нижестоящих судов под-

228 Глава 8. Защита земельных прав и рассмотрение земельных споров

лежит отмене с передачей дела на новое рассмотрение. Ненормативный правовой акт устанавливает, изменяет или отменяет права и обязанности конкретных лиц, связан с определенными правоотношениями и утрачивает силу непосредственно вследствие его исполнения. Это означает, что предметом спора по делам о признании ненормативного правового акта недействительным признается требование, направленное прежде всего на исключение последствий, порожденных актом.

Таким образом, вывод судов об отсутствии предмета спора в связи с отменой оспариваемого постановления является неправильным. В соответствии со ст. 198, 201 ГПК организации и предприниматели вправе обратиться в арбитражный суд с соответствующим заявлением, а суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным или об отказе в удовлетворении требований заявителя. При таких условиях спор подлежал рассмотрению по существу обжалуемого ненормативного правового акта органа местного самоуправления.

Кроме того, суд сделал вывод о том, что договор аренды, заключенный с К., недействителен как основанный на постановлении, не соответствующем законодательству. Между тем постановление по существу судом не проверялось, так как производство по делу в этой части было прекращено. Как следует из смысла ст. 60 ЗК, нарушенное право на земельный участок подлежит восстановлению в случае признания судом недействительным акта органа местного самоуправления, повлекшего за собой нарушение права на земельный участок. Толкование ст. 60 ЗК позволяет прийти к выводу о том, что признание недействительным ненормативного акта, прекращающего право аренды земельного участка лица, влечет восстановление названного права этого лица.

Суд не применил упомянутую норму земельного законодательства, не рассмотрел по существу спор о действительности постановления, а, следовательно, не обосновал недействительность договора аренды с заявителем кассационной жалобы и не восстановил земельные права первоначального арендатора земельного участка (заявителя по делу).

Признание недействительным акта органа местного самоуправления. Недействительным может быть признан не-

8.3. Признание недействительным акта публичной власти     229

нормативный акт как исполнительного органа государственной власти, так и органа местного самоуправления. Так, ОАО «Чуноярлес» обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к администрации Богучанского района о признании недействительными ее постановлений от 25.12.2001, от 30.12.2002, от 16.09.2002 № 834, связанных с изъятием и передачей земельного участка площадью 65 га. Дело рассмотрено с участием третьих лиц на стороне администрации Богучанского района — ООО «Чуноярлеспром» и ООО «Ангара-Инвест».

Как установлено материалами дела, ОАО «Чуноярлес» в результате приватизации приобрело в 1993 г. право собственности на ряд объектов недвижимости. Постановлением от 08.12.2000 администрация Богучанского района передала ООО «Чуноярлеспром» в постоянное (бессрочное) пользование земельный участок общей площадью 65 га. Сделки по отчуждению имущества от ОАО «Чуноярлес» к ООО «Чуноярлеспром», от ООО «Чуноярлеспром» к ООО «Ангара-Инвест» признаны решением от 28.08.2002 ничтожными, однако повлекли за собой принятие администрацией Богучанского района постановления об изъятии земельного участка, в соответствии с которым спорный участок изъят и передан ООО «Ангара-Инвест» в аренду сроком на 10 лет.

Признавая по заявлению ОАО «Чуноярлес» названные ненормативные акты о ргана местного самоуправления недействительными, арбитражный суд двух инстанций исходил из того, что собственником объектов недвижимости, находящихся на земельном участке площадью 65 га, является ОАО «Чуноярлес» (заявитель по делу), и в силу ст. 271 ГК и ст. 36 ЗК право пользования земельным участком также принадлежит заявителю.

Проверив правильность применения норм материального и процессуального права по делу, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не усмотрел оснований к отмене судебных актов. Как усматривается из обстоятельств дела, установленных арбитражным судом апелляционной инстанции, спор возник в связи с изъятием у ОАО «Чуноярлес» земельного участка площадью 65 га, на котором находятся объекты недвижимости, принадлежащие обществу на праве собственности. Поскольку сделки по отчуждению названной недвижимости были признаны

230 Глава 8. Защита земельных прав и рассмотрение земельных споров

судом ничтожными, т.е. не порождающими в силу ст. 167 ГК юридических последствий, у администрации Богучанского района отсутствовали правовые основания к изъятию спорного земельного участка.

При таких условиях выводы арбитражного суда о том, что ОАО «Чуноярлес» не утратило права пользования земельным участком, основаны на ст. 60 ЗК. Как следует из норм названной статьи, нарушенное право на земельный участок подлежит восстановлению в случае признания судом недействительным акта органа местного самоуправления, повлекшего за собой нарушение права на земельный участок. Толкование ст. 60 3 К позволяет прийти к выводу о том, что признание недействительным ненормативного акта об изъятии земельного участка, находившегося у заявителя на праве постоянного (бессрочного) пользования землей, влечет восстановление названного права.