8.4. Рассмотрение земельных споров

В соответствии со ст. 33 Конституции граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Согласно ст. 45 Конституции государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется; каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. В силу ст. 46 Конституции каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.

Судебный и административный порядок рассмотрения земельных споров. В продолжение семидесяти лет XX в. земельные споры рассматривались в основном в административном порядке — в исполнительных комитетах и комиссиях Советов народных депутатов; такой порядок предусматривался и в ЗК РСФСР 1991 г. в период провозглашения лозунга «Вся власть Советам». После конституционного кризиса сентября — октября 1993 г. Указом Президента РФ от 24.12.1993 № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» эти нормы ЗК РСФСР были признаны недействующими, и с этого

8.4. Рассмотрение земельных споров

231

времени устанавливается судебный порядок рассмотрения земельных споров.

Однако россияне в силу своего менталитета и просто по традиции нередко обращаются в администрации, органы местного самоуправления, их комиссии для рассмотрения земельных споров в досудебном, т.е. административном, порядке. Ряд законов субъектов РФ прямо предусматривает такую возможность, и она широко используется физическими и юридическими лицами ввиду приближенности муниципальных образований к населению, оперативности и простоты разрешения дел.

Административный порядок рассмотрения споров предусматривается в Законе РФ от 27.04.1993 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Согласно указанному Закону судебный порядок рассмотрения земельных споров соответствует признанию земельного участка не только как охраняемой части природы, но и в качестве своеобразного объекта гражданского (имущественного) оборота. Согласно ст. 22 ГПК суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают исковые дела по спорам, возникающим из гражданских, земельных, экологических и иных правоотношений.

Экономические и иные споры согласно федеральным законам рассматриваются в арбитражных судах. В области земельных отношений, согласно ФЗ от 17.12.1998 № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» (в ред. от 19.06.2004) и ст. 23 ГПК, мировому судье подсудны дела о разделе между супругами совместно нажитого имущества независимо от цены иска, по имущественным спорам при цене иска не более 500 минимальных размеров оплаты труда об определении порядка пользования имуществом.

В судах общей юрисдикции по месту нахождения объектов предъявляются и рассматриваются иски о правах на земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты, леса, многолетние насаждения, здания, строения, сооружения, другие объекты, прочно связанные с землей (ст. 30 ГПК).

Третейские суды. Развитие рыночных отношений и имущественного оборота, вовлекающего в свою орбиту земельные участки, обусловили увеличение количества и сложности земельных споров, ввиду чего законодателем в ч. 2 ст. 64

232 Глава 8. Защита земельных прав и рассмотрение земельных споров

ЗК специально предусмотрено подключение к разрешению данной проблемы третейских судов. В странах с развитой рыночной экономикой значительная часть земельных и иных экономических споров рассматривается в судах, выбираемых гражданами для разрешения конфликтов по поводу сделок с землей.

Создание и развитие третейских судов происходит в соответствии с ФЗ от 24.07.2002 № 102-ФЗ «О третейских судах в Российской Федерации», согласно которому спор может быть передан на разрешение третейского суда при наличии заключенного между сторонами письменного (третейского) соглашения.

Решение выбранного сторонами третейского суда принимается большинством голосов третейских судей. Если в третейском соглашении не предусмотрено, что решение третейского суда является окончательным, то согласно ГК или ГПК в течение трех месяцев оно может быть оспорено в компетентный суд — общей юрисдикции или арбитражный.

Решение третейского суда отменяется в случаях, например, неподведомственности дела третейскому суду, неуведомления стороны о составе, времени и месте заседания третейского суда, нарушении вышеназванного ФЗ, иных законов или основополагающих принципов российского права и т.п.

Решение третейского суда исполняется добровольно, в порядке и в сроки, установленные в нем; если срок не определен, решение исполняется немедленно. Если решение третейского суда не исполняется, то оно подлежит исполнению по правилам исполнительного производства, т.е. на основе выданного компетентным судом исполнительного листа на его принудительное исполнение.

Защита земельных прав в Конституционном Суде. Основополагающие правовые позиции в области земельного права отражены в Постановлении Конституционного Суда РФ от 13.12.2001 № 16-П «По делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 16 Закона г. Москвы „Об основах платного землепользования в городе Москве" в связи с жалобой гражданки Т.В. Близинской». В нем наглядно представлены применение и проявление принципов земельного законодательства, предусмотренных в ст. 1 и других статьях ЗК, в частности,

8.4. Рассмотрение земельных споров

233

принципа сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

Гр-ка Т. В. Близинская проживает в пос. Косино г. Москвы, в жилом доме, расположенном на земельном участке площадью 0,2291 га. Как следует из представленных материалов, имущественные права на этот участок, принадлежавшие ее семье с 1824 г., с 1913г. подтверждены документально. В 1963 г. Т. В. Близинская, вступив в права наследства, на законных основаниях приобрела право собственности на дом и право на постоянное (бессрочное) пользование земельным участком. При переоформлении права землепользования рабочая комиссия префектуры Восточного административного округа г. Москвы решением от 06.06.1996 закрепила за Т.В. Близинской право пожизненного наследуемого владения на 0,06 га, а в отношении остальной части участка ей было предложено оформить договор аренды сроком на 49 лет.

Преображенский межмуниципальный суд г. Москвы, куда Т. В. Близинская обратилась с иском о признании права пожизненного наследуемого владения на земельный участок в полном размере, решением от 09.09.1997 в удовлетворении ее требований отказал, сославшись в том числе на Закон г. Москвы от 16.07.1997 № 34 «Об основах платного землепользования в городе Москве». Поданные Т.В. Близинской кассационная и надзорные жалобы оставлены без удовлетворения. Городская комиссия по предоставлению земельных участков и градостроительному регулированию при правительстве Москвы решением от 28.04.1999 признала за ней право пожизненного наследуемого владения на 0,12 га. В отношении остальной части земельного участка вопрос остался нерешенным.

В своей жалобе в Конституционный Суд Т.В. Близинская оспаривает конституционность ч. 2 ст. 16 Закона г. Москвы от 16.07.1997 № 34. На основании содержащейся в нем нормы, как утверждается в жалобе, была «реквизирована» часть принадлежащего заявительнице земельного участка, что противоречит требованиям ст. 36 (ч. 3) Конституции,

234 Глава 8. Защита земельных прав и рассмотрение земельных споров

согласно которой условия и порядок пользования землей определяются федеральным законом, и ст. 55 (ч. 2 и 3) Конституции, исключающей умаление прав и свобод человека и гражданина и допускающей их ограничение только в конституционно одобряемых целях на основании федерального закона.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу является положение ч. 2 ст. 16 названного Закона (на момент применения содержавшееся в ст. 15), в силу которого гражданам-домовладельцам, постоянно зарегистрированным в принадлежащих им на праве собственности домах, расположенных на земельных участках на территории г. Москвы, предоставляется право пожизненного наследуемого владения этими земельными участками, причем в пределах Московской кольцевой автомобильной дороги размер таких участков ограничивается площадью 0,06 га, а за ее пределами — 0,12 га, сверх же указанных площадей земельные участки предоставляются в аренду.

Обеспечение судом стабильности земельных отношений. Достижение поставленных земельным правом целей предполагает обеспечение Конституционным Судом РФ, другими судами РФ стабильности земельных отношений. До 1990 г. в условиях существования исключительно государственной собственности на землю основной формой осуществления гражданами права владения и пользования земельными участками было постоянное (бессрочное) пользование, что имело целью гарантировать им устойчивость прав на землю и находящуюся на ней другую недвижимость. Признание за домовладельцем — пользователем земельного участка, на котором расположено домовладение, права постоянного (бессрочного) пользования этим участком как своим имуществом исключало произвольное распоряжение им со стороны каких-либо иных субъектов права.

В дальнейшем, в ходе проведения земельной реформы — как до, так и после принятия Конституции, закрепившей право частной собственности на землю (ч. 2 ст. 9; ч. 1 и 2 ст. 36), — законодатель параллельно с процессом возрождения этой формы собственности обеспечивал гражданам, по их выбору, возможность продолжать пользоваться земельными участками на праве постоянного (бессрочного)

8.4. Рассмотрение земельных споров

235

пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды или временного пользования либо переоформить имеющийся правовой титул на любой иной. При этом во всяком случае исключались как автоматическое изменение титулов прав на землю (переоформление проводилось по инициативе самих граждан), так и какое-либо ограничение права пользования земельным участком в связи с непереоформлением имеющегося правового титула.

Такая линия развития земельной реформы последовательно выдерживалась в федеральном законодательстве, регулирующем правила переоформления прав на земельные участки. Согласно Закону РФ от 23.12.1992 № 4196-1 «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства»* граждане, имевшие на момент вступления данного Закона в силу земельные участки, размеры которых превышали предельные нормы, во всех случаях сохраняли право пожизненного наследуемого владения или пользования частью земельного участка, превышающей установленные предельные нормы.

Указом Президента РФ от 07.03.1996 № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю»* было установлено, что земельные участки, полученные гражданами до 1 января 1991 г. и находящиеся в их пожизненном наследуемом владении и пользовании, в том числе сверх установленных предельных размеров, и используемые ими для ведения личного подсобного хозяйства, коллективного садоводства, жилищного либо дачного строительства, сохраняются за ними в полном размере; запрещалось обязывать граждан, имеющих указанные земельные участки, выкупать их или брать в аренду.

Таким образом, по мнению Конституционного Суда РФ, независимо от того, была ли гражданами использована возможность переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право пожизненного наследуемого владения или нет, — за ними сохранялись их прежние земельные участки (что в полной мере распро-

* В настоящее время документ утратил силу.

236 Глава 8. Защита земельных прав и рассмотрение земельных споров

странялось и на заявительницу). Регулирование этих отношений, предусмотренное введенным в действие с 29.10.2001 ЗК, также предоставляет каждому гражданину право однократно бесплатно приобрести в собственность находящийся в его постоянном (бессрочном) пользовании или в пожизненном наследуемом владении земельный участок (п. 5 ст. 20 и п. 3 ст. 21 ЗК) и подтверждает, как это установлено ФЗ о введении в действие ЗК, что предоставление в собственность граждан земельных участков, ранее переданных им в установленном земельным законодательством порядке в постоянное (бессрочное) пользование или пожизненное наследуемое владение, сроком не ограничивается.

Конституционный принцип правового государства, возлагающий на Российскую Федерацию обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина как высшую ценность, предполагает установление правопорядка, который должен гарантировать каждому государственную защиту его прав и свобод (ч. 1 ст. 1; ст. 2, 17, 18 и 45 Конституции). Конституция, обладающая высшей юридической силой и прямым действием (ч. 1 ст. 15), закрепляет основные начала, которыми государство должно руководствоваться в сфере признания и охраны в том числе имущественных прав граждан. При этом согласно ч. 1 ст. 55 перечисление в Конституции основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.

В контексте названных положений Конституции право постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком, которое согласно прежнему регулированию являлось титулом прав на недвижимость и одновременно выступало в качестве одной из гарантий права собственности гражданина на находящийся на этом участке жилой дом, позволяя вместе с тем в какой-то мере компенсировать отсутствие права собственности на землю, может рассматриваться как обеспечивающее основу жизнедеятельности людей и направленное на создание условий для достойной жизни и свободного развития личности. Соответственно, в отношении данного права действует конституционный механизм защиты от произвольного умаления или ограничения права, что предполагает предоставление государственных гаран-

8.4. Рассмотрение земельных споров

237

тий лицам, имеющим на законных основаниях земельные участки, не подлежащие изъятию в соответствии с федеральным законом.

Сохранение преемственности земельных отношений.

Обеспечение стабильности земельных отношений предполагает сохранение их преемственности, т.е. судебной защиты установленных и предоставленных ранее законных земельных прав. Согласно ч. 3 ст. 35 Конституции никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Раскрывая конституционно-правовой смысл понятия «имущество», использованного в данной статье, Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что им охватываются не только право собственности, но и вещные права (Постановления Конституционного Суда РФ от 16.05.2000 № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 4 статьи 10.4 Федерального закона „О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобой компании „Timber Holdinq International Limited"», от 03.07.2001 № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений подпункта 3 пункта 2 статьи 13 Федерального закона „О реструктуризации кредитных организаций" и пунктов 1 и 2 статьи 26 Федерального закона „О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" в связи с жалобами ряда граждан»).

Следовательно, ст. 35 (ч. 3) Конституции гарантирует защиту не только права собственности, но и таких имущественных прав, как право постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком. Для землепользователя он является именно «своим имуществом» (что должно признаваться всеми субъектами права) и как таковое не может быть изъят иначе как на основании судебного решения и лишь при условии предварительного и равноценного возмещения.

Данная конституционная гарантия, адресованная прежде всего собственникам, по мнению Конституционного Суда, не может толковаться как отрицающая государственную защиту других признанных имущественных прав граждан и умаляющая в какой-либо мере возможности такой защиты для законных землепользователей. На этом основано и действующее гражданско-правовое регулирование: согласно ГК имущество как объект вещного права, в частности принадлежащее лицу на праве постоянного (бессрочного)

238 Глава 8. Защита земельных прав и рассмотрение земельных споров

пользования или пожизненного наследуемого владения, включая земельные участки, подлежит защите по правилам, действующим также применительно к праву собственности (ст. 216, 279, 283, 304 и 305 ГК).

Такой подход, как указал Конституционный Суд в Постановлении от 16.05.2000, корреспондирует толкованию понятия «свое имущество» Европейским судом по правам человека, лежащему в основе применения им ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 04.11.1950). Европейский суд по правам человека исходит из того, что каждый имеет право на беспрепятственное пользование и владение своим имуществом, в том числе в рамках осуществления вещных прав, также подлежащих защите на основании указанного Протокола (решения от 23.09.1982 по делу «Спорронг и Леннрот (Sporrong and Lonnroth) против Швеции» и от 21.02.1986 по делу «Джеймс и другие (James and Others) против Соединенного Королевства», а также содержащее ссылки на них решение от 30.05.2000 по делу «Карбонара и Вентура (Carbonara and Ventura) против Италии»).

Таким образом, по смыслу ч. 1 ст. 17, ч. 3 ст. 35 и ч. 1 ст. 55 Конституции во взаимосвязи с соответствующими международно-правовыми нормами, в отношении права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельными участками действует механизм защиты, гарантируемый ст. 35, 45 и 46 Конституции. Согласно ст. 55 Конституции в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2), а их конституционно допустимые ограничения возможны только на основании федерального закона (ч. 3). Вопреки этому обеспечиваемое конституционной защитой право гражданина на владение и пользование своим имуществом в виде земельного участка, закрепленного за ним и подлежащего передаче ему на основе федерального регулирования в полном объеме в пожизненное наследуемое владение или в собственность, фактически умалено законом субъекта РФ.

Положение ч. 2 ст. 16 Закона г. Москвы от 16.07.1997 № 34, в соответствии с которым находящийся в пользовании гражданина земельный участок в части, превышающей предельные для г. Москвы нормы площади, предоставляемой

8.4. Рассмотрение земельных споров

239

в пожизненное наследуемое владение, передается ему по договору аренды, ставит граждан, имеющих большемерные земельные участки, в менее выгодные условия, ограничивая их использование в полном размере сроком аренды и возлагая на этих граждан обязанность нести расходы в виде арендной платы. Тем самым законом субъекта РФ введены ограничения не только права пользования и владения таким имуществом, как земельный участок, но и конституционной свободы договора, что противоречит ст. 55 (ч. 2 и 3) Конституции.

Обеспечение судом земельного правопорядка. Установление законом обязанностей и предоставление прав земле-обладателям, регулирование земельных правоотношений не являются самоцелью, но служат лишь средством обеспечения земельного правопорядка. Наличие на момент принятия Закона г. Москвы от 16.07.1997 № 34 федерального законодательства, которым регулируются отношения, касающиеся постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения земельными участками и их перерегистрации, исключает для законодательного органа субъекта РФ установление собственного регулирования в противоречие с федеральным. Такой запрет вытекает из ч. 2 ст. 15 и ч. 1,2 и 5 ст. 76 Конституции. Принятые вопреки данному запрету, т.е. с нарушением компетенции, акты субъектов РФ применению не подлежат, а ограничиваемые ими права граждан во всяком случае могут и должны быть восстановлены в процессе правоприменения на основе прямого действия Конституции и приоритета федерального закона.

Это, однако, не исключает необходимости проверки Конституционным Судом РФ — при наличии законных поводов и оснований — конституционности принятых с нарушением компетенции законов субъектов РФ также по содержанию норм, тем более в случаях, когда права гражданина, нарушенные законом субъекта РФ, не были защищены состоявшимися по делу правоприменительными решениями. Такая правовая позиция вытекает из Постановлений Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации» и от 11.04.2000 № 6-П «По делу о проверке конституционности отдельных по-

240 Глава 8. Защита земельных прав и рассмотрение земельных споров

ложений пункта 2 статьи 1, пункта 2 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона „О прокуратуре Российской Федерации"». Она обусловлена юридической природой решений Конституционного Суда, являющихся единственными судебными актами, которые лишают противоречащие Конституции нормы юридической силы и, следовательно, обеспечивают единообразное применение конституционных положений в их развитии законодательной властью.

Исходя из непосредственного действия прав и свобод, Конституционный Суд обеспечивает их правовую охрану на основе самой Конституции, а не руководствуясь только федеральными законами, имеющими приоритет перед актами более низкого уровня. Следовательно, Конституционный Суд не вправе отказать в проверке конституционности закона субъекта РФ по жалобе гражданина в случае, если его конституционные права не были восстановлены другими судами на основе подлежавшего применению в отношении него федерального закона, как это имело место в деле Т. В. Близинской. Исходя из изложенного Конституционный Суд постановил признать положение ч. 2 ст. 16 Закона г. Москвы от 16.07.1997 № 34 «Об основах платного землепользования в г. Москве» не соответствующим Конституции, в частности ст. 19 (ч. 1 и 2), 35 (ч. 2 и 3) и 55 (ч. 1, 2 и 3).

Необязательность досудебного рассмотрения земельных споров. Согласно ст. 64 ЗК земельные споры рассматриваются в судебном порядке. Как отмечалось выше, физические и юридические лица порой используют предоставленные некоторыми законами возможности для урегулирования земельных споров вне судов, применяя традиционные, сформировавшиеся веками различные формы досудебного и внесудебного рассмотрения своих земельных конфликтов.

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа установил, что ЗАО «Консервный завод БК 2000» обратилось в территориальное управление Министерства имущественных отношений РФ по Иркутской области с заявлением о приобретении в собственность земельного участка, находящегося у него на праве бессрочного пользования. Суд первой инстанции, возвращая иск, указал, что истцом не соблюден досудебный порядок урегулирования спора. Апелляционная инстанция отменила необоснованное определение

Вопросы и задания для самоконтроля. Литература

241

суда первой инстанции, поскольку досудебный порядок урегулирования земельных споров в ЗК не предусмотрен.

Таким образом, судебная инстанция исходила из норм ст. 2 и 3 ЗК о том, что: 1) земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации (земельные отношения); 2) земельное законодательство состоит из ЗК и федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ; 3) нормы земельного права, содержащиеся в других актах, должны соответствовать ЗК; 4) в случае разночтений норм различных отраслей права применительно к земельным отношениям и, в частности, к порядку рассмотрения земельных споров действуют требования ЗК.

Вопросы и задания для самоконтроля

1.  Каковы основные способы и формы защиты земельных прав?

2.  Какие формы восстановления положения, существовавшего до нарушения прав на земельные участки, используются на практике?

3.  В чем состоят и имеются ли преимущества судебного рассмотрения земельных споров перед другими формами защиты земельных прав? Почему?

4.  Каково состояние земельного правопорядка в вашем регионе?

Литература

Жариков Ю.Г., Улюкаев В.Х., Чуркин В.Э. Земельное право: Учебник. М., 2003.

Земля и право: Сб. нормативных актов/Под ред. В.Х. Улюка-ева. М, 1999.

Попов М.В. Комментарий к Федеральному закону «О разграничении государственной собственности на землю». М., 2002.