9.2. Муниципальный, общественный и производственный контроль

Создание гражданского общества предполагает вовлечение в управление делами всего общества, а в осуществление земельного контроля — всех звеньев и возможностей, которыми оно располагает. Такими элементами земельного контроля становятся муниципальный, общественный и производственный контроль, имеющие целью усиление публичности и открытости земельного контроля.

Муниципальный контроль за использованием и охраной земель. В условиях провозглашения и попыток формирования демократического правового государства, обсуждения предложений о создании гражданского общества возрастает значение участия граждан в управлении делами общества и государства, контроле за использованием и охраной земель и окружающей среды.

В последнее время в земельном и ином природоресурс-ном, природоохранном законодательстве нередко две формы контроля — общественный и муниципальный — объединяются в одну. Согласно ст. 12 Конституции местное самоуправление и его органы в пределах своих полномочий не входят в систему органов государственной власти; поэтому многие задачи и формы их реализации являются общими для общественного и муниципального земельного контроля. И это естественно, поскольку органы местного самоуправления в наибольшей степени приближены к населению, зависят от него, а граждане заинтересованы в надлежащем состоянии земель и среды своего обитания; им лучше чем кому бы то ни было известны упущения и правонарушения в области использования и охраны земель и окружающей среды.

248

Глава 9. Земельный контроль

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления в ряде случаев предусматривают природо-ресурсный и природоохранный общественный контроль на территории муниципального образования. Так, согласно Положению о старостах в поселковых и сельских округах Одинцовского района Московской области староста сельского населенного пункта принимает участие в разрешении земельных и иных природоресурсных споров, контролирует качество обработки земель, составляет и представляет в администрацию акты (или докладные) на необработанные (неиспользуемые) земельные участки в пределах населенного пункта, рассматривает в пределах своих полномочий заявления, предложения и жалобы граждан по вопросам земельных отношений и охраны окружающей среды.

Предусмотренными законом формами местного самоуправления и участия граждан в решении вопросов местного значения и деятельности органов местного самоуправления являются референдумы, собрания, конференции и сходы, опросы, народная и правотворческая инициатива. (Муниципальный контроль предусматривается не только в ЗК, но и в ряде федеральных законов. Так, в ст. 3 ФЗ об особо охраняемых природных территориях устанавливается, что управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения осуществляются органами местного самоуправления.)

В законах субъектов РФ предусматривается создание в муниципальных образованиях административных комиссий, призванных рассматривать дела об административных правонарушениях, выявленных не только компетентными органами субъектов РФ, но и в результате муниципального контроля. Это, например, законы Ямало-Ненецкого автономного округа от 10.01.2003, Ростовской области от 25.10.2002 и Курской области от 04.01.2003.

Положением «О контроле в области охраны окружающей среды (муниципальном экологическом контроле) на территории г. Ульяновска», утвержденном Ульяновской городской думой 17.07.2002 (экологический контроль в широком смысле включает природоохранный и природоресурсный — земельный, водный и т.п. — контроль), предусматривается ряд полезных и поучительных положений:

9.2. Муниципальный, общественный и производственный...    249

•  функции муниципального контроля (информационные, превентивные, пресечения; механизм контроля) составляют подсистему информационного, нормативно-правового, финансового, материального обеспечения деятельности по осуществлению контроля в сфере охраны окружающей среды;

•  система контроля — это совокупность взаимодействующих субъектов контроля в сфере охраны окружающей среды и механизма обеспечения их деятельности; субъекты контроля — физические и юридические лица, участвующие в отношениях по осуществлению экологического контроля;

•  объекты экологического контроля — это антропогенные и природно-антропогенные объекты, которые способны негативно воздействовать на окружающую среду.

Наряду с объектами муниципального экологического контроля общего, неограниченного характера упомянутым Положением предусматривается такой родовой признак объектов контроля, как их принадлежность к муниципальным объектам либо к объектам, созданным и/или функционирующим (ведущим свою деятельность) на основании решений (разрешений), принятых (выданных) органом местного самоуправления. Эти акты включают предоставление земельного участка либо помещений, выдачу разрешений на производство работ, природопользование (оказывающее вынужденное негативное воздействие), проведение массовых мероприятий, вырубку деревьев, удаление отходов.

Передача муниципальным образованиям функций государственного земельного контроля. В соответствии с Конституцией и ФЗ от 22.08.2004 № 122-ФЗ и от 29.12.2004 № 199-ФЗ контрольная компетенция муниципальных образований возрастает, в том числе за счет передачи им государственных функций управления и контроля.

В соответствии с гл. 4 ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 28.12.2004) отдельные государственные полномочия, не отнесенные к вопросам местного значения, могут передаваться органам местного самоуправления, что порой и происходит; при этом на земельные отношения влияют и более общие, в том числе экологические, контрольные и иные функции. Так, в ФЗ от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»

250

Глава 9. Земельный контроль

(в ред. от 22.08.2004) наряду с государственным, производственным и общественным контролем не предусматривается муниципальный контроль, равно как и в Положении о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха (утв. постановлением Правительства РФ от 15.01.2001 № 31). Согласно ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ органы местного самоуправления могут исполнять функции государственного контроля, но при наличии следующих условий:

S передача полномочий только законом РФ или законом субъекта РФ относительно государственных полномочий, принадлежащих соответственно органам РФ или органам субъекта РФ;

S в случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления земельного контроля органами местного самоуправления или их должностными лицами уполномоченные государственные органы дают письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения, которые могут быть обжалованы в судебном порядке;

•/ осуществление государственных полномочий финансируется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из государственных бюджетов РФ или субъектов РФ;

S органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий;

S государственные органы исполнительной власти РФ и ее субъектов вправе издавать в пределах своей компетенции обязательные для исполнения нормативные правовые акты РФ по вопросам осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий и контролировать их исполнение;

S органы государственной власти могут также контролировать осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и использование предоставленных на эти цели материальных средств и финансовых ресурсов;

•S органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий

9.2. Муниципальный, общественный и производственный...     251

в пределах материальных ресурсов и финансовых средств, выделенных муниципальным образованиям на эти цели.

Муниципальный земельный контроль — это функция, как правило, специализированных земельных муниципальных органов, а также муниципальных органов общей компетенции, например Комитета по делам горожан администрации г. Иркутска, Муниципальной экологической инспекции г. Екатеринбурга и др.

Права и обязанности муниципальных инспекторов. В ФЗ от 29.12.2004 № 199-ФЗ муниципальным инспекторам в области охраны окружающей среды при исполнении служебных обязанностей предоставлено право в установленном порядке: посещать для проверки организации, объекты хозяйственной деятельности независимо от форм собственности, знакомиться с документами и иными материалами; проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов, работу очистных сооружений и иных обезвреживающих устройств, средств контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды; проверять соблюдение экологических норм и правил при размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов; предъявлять требования и выдавать предписания об устранении нарушения законодательства и природоохранных требований, выявленных при осуществлении муниципального контроля; привлекать к административной ответственности лиц, нарушивших природоохранное законодательство; приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических и физических лиц при нарушении ими природоохранного законодательства и осуществлять иные определенные законодательством полномочия.

Муниципальные инспектора обязаны: предупреждать, выявлять и пресекать нарушения законодательства в области охраны окружающей среды; разъяснять нарушителям их права и обязанности. Муниципальные инспектора подлежат государственной защите.

Нормативно-правовая база общественного земельного контроля. В условиях реформ органы территориального общественного самоуправления, другие общественные объединения и граждане в соответствии с законодательством наделяются полномочиями по осуществлению контроля за

252

Глава 9. Земельный контроль

подготовкой и принятием решений о предоставлении (передаче) гражданам и юридическим лицам прав на использование земельных участков и иных природных объектов. Наряду с полномочиями граждан и общественных объединений, предусмотренных в ст. 72 ЗК, их права по участию в природоресурсной и природоохранной деятельности определены в ФЗ об охране окружающей среды.

В силу ч. 4 и 5 ст. 68 указанного ФЗ общественный экологический контроль осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями согласно их уставам, а также гражданами в соответствии с законодательством. Результаты общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.

В названном ФЗ предусматриваются права и обязанности общественных и иных некоммерческих объединений, ведущих деятельность в области природопользования, охраны окружающей среды (ст. 12), и система государственных мер по обеспечению прав на благоприятную окружающую среду, — в частности указывается, что органы государственной власти и самоуправления обязаны оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в'области охраны окружающей среды.

Должностные лица, препятствующие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды, реализации их прав, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, привлекаются к ответственности в установленном порядке (ст. 13 ФЗ об охране окружающей среды).

В законодательстве правам физических и юридических лиц должны обязательно корреспондировать не только их соответствующие обязанности, по и права и обязанности государственных органов РФ, ее субъектов, муниципальных органов и их должностных лиц. Если этого не случается или между правами и обязанностями происходит разрыв, то реализация прав одних участников земельных отношений не гарантируется обязанностями по их обеспечению други-

9.2. Муниципальный» общественный и производственный...    253

ми участниками земельных отношений, а земельные права и свободы граждан остаются не реализованными и не защищенными.

Общественный земельный контроль осуществляется общественными объединениями, органами местного самоуправления, гражданами, его задачи аналогичны задачам, решаемым иными формами земельного и экологического контроля, в том числе государственного и производственного контроля за использованием и охраной земли. Порядок участия граждан в охране и использовании земли, осуществлении общественного контроля регулируется в ФЗ от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (в ред. от 02.11.2004), иным законодательством, подзаконными актами, уставами и другими основополагающими актами общественных объединений.

Так, согласно ФЗ от 12.01.1996 № Ю-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (в ред. от 29.06.2004) профсоюзы вправе участвовать в формировании государственных программ по вопросам природопользования и охраны окружающей среды, разработке правовых актов, регламентирующих вопросы экологической безопасности. В ведении профсоюзов — контроль за состоянием охраны атмосферного воздуха, животного мира, земель и окружающей среды через свои органы, их представители имеют право беспрепятственно посещать организации, их структурные подразделения, рабочие места и требовать от работодателей немедленного устранения нарушений, угрожающих жизни и здоровью работников.

В Федерации независимых профсоюзов России создан отдел по проблемам труда и экологии, который подготавливает и использует на практике Методику общественного природоохранного (фаунистического, земельного и др.) контроля, создана ассоциация «Партнеры за устойчивое развитие». Одна из их задач — координация сотрудничества общественных объединений между собой и с государственными структурами по поводу охраны и рационального использования земель и других природных ресурсов.

Нередко считается, что участвовать в мероприятиях по охране и использованию земель и других природных ресурсов могут только общественные объединения и религиозные организации, являющиеся юридическими лицами.

254

Глава 9. Земельный контроль

Однако согласно российскому законодательству об общественных объединениях их регистрация в качестве юридических лиц необязательна. Такие субъекты правоотношений не могут обладать материальными правами юридических лиц с имущественной ответственностью, но и не лишаются прав на участие в сохранении и восстановлении природных ресурсов и окружающей среды.

Вопросы о непредоставлении общественным контролерам экологической и иной информации решаются в Законе РФ от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне» (в ред. от 29.06.2004). Согласно ст. 7 указанного Закона в состав сведений, не подлежащих засекречиванию, входят сведения о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, а также факты нарушения законодательства органами государственной власти и их должностными лицами. Таким образом, проблемы состояния и охраны земель, их воздействия на здоровье человека, нарушений земельного законодательства кем бы то ни было не могут быть скрываемы от участников общественного земельного контроля и лицами, осуществляющими общественный земельный контроль.

Формы общественного земельного контроля. Общественный земельный контроль может осуществляться в самых различных формах, в том числе не предусмотренных законодательством, поскольку создание демократического социального государства предполагает инициативу, поиск и разнообразие форм участия граждан в управлении обществом и государством. Граждане могут сообщать в государственные и муниципальные органы о правонарушениях в области охраны земель и окружающей среды, участвовать в проверках, пикетах и иных уличных мероприятиях, а также в проведении государственного земельного и экологического контроля.

В ряде ведомств разработаны и применяются положения об общественных контрольных инспекциях. Такие инспекции и положения о них существуют в области земельных отношений, лесного хозяйства, охраны рыбных и охотничьих запасов. В ряде мест они оправдывают себя, способствуют развитию общественной инициативы, повышению ответственности за состояние земель, других природных ресурсов, всей окружающей среды, благоприятный уровень которой является весомым фактором социальной заботы государства и общества о своих гражданах.

9.2. Муниципальный, общественный и производственный...    255

Восстанавливаются добровольные народные дружины по охране общественного порядка, к функциям которых относится и поддержание земельного и экологического правопорядка. Уходит в прошлое навязываемое населению мнение о том, что частная собственность на землю является абсолютно неприкосновенной и должна находиться вне публичного контроля: он может проводиться в соответствии с законом, поскольку земля служит основой осуществления хозяйственной и любой иной деятельности на территории России.

Международные общественные организации участвуют в природоохранной деятельности и общественном земельном контроле на территории Российской Федерации в различных формах — это деятельность Гринписа, филиала Всемирного фонда дикой природы, проведение форумов и конгрессов по обеспечению биоразнообразия при их моральной и материальной поддержке особо охраняемых природных территорий и некоторых аспектов научной экологической деятельности.

Планомерное добровольное сотрудничество граждан Российской Федерации с международными экологическими организациями служит вхождению России в мировое сообщество, взаимному обучению, обмену опытом и не должно наносить ущерба продовольственной, экологической и иным сферам безопасности России. Основаниями международного экологического общественного сотрудничества и контроля являются многочисленные договоры и соглашения об охране и мониторинге окружающей природной среды, сохранении и рациональном использовании конкретных природных ресурсов с участием РФ.

Субъекты и направления производственного земельного контроля. Производственный земельный контроль должен осуществляться землеобладателем или по его поручению созданной им земельной, землеустроительной, агрохимической, мелиоративной, экологической и иными службами предприятия, учреждения, организации. Цель такого контроля — проверка соблюдения нормативов качества землепользования, охраны земли и окружающей среды, выполнения требований земельного и тесно связанного с ним иного экологического законодательства, планов и мероприятий по охране земли, природы, оздоровлению окружающей среды.

256

Глава 9. Земельный контроль

9.3. Судебный и прокурорский контроль...

257

Производственный (внутриведомственный, внутрипроизводственный) контроль организуется собственником, владельцем, пользователем, арендатором земельного участка или находящегося на нем предприятия и не должен подвергаться подробному, конкретному законодательному регулированию, поскольку землеобладатель отвечает перед обществом за состояние своего земельного участка и связанной с ним окружающей среды, выполнение требований земельного и иного экологического законодательства, за соблюдение нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ.

Каким именно образом землеобладатель, предприятие выполняет свой экологический долг перед обществом — это проблема прежде всего самого предприятия и владельца земельного участка: он может проводить производственный земельный контроль самостоятельно либо возложить обязанности по охране земли и окружающей среды на должностных лиц предприятия, создать специальную службу или лабораторию по охране окружающей среды, установить систему поощрений и наказаний в области землепользования и охраны среды и т.п.

Известны случаи принятия положений о премировании и депремировании работников за выполнение или невыполнение ими своих производственных земельных и иных экологических обязанностей, о внутризаводском земельном и экологическом контроле. Это особенно важно для ресур-сопотребляющих организаций, оказывающих значительное воздействие на состояние земельного участка и окружающую среду, которые подвергаются регулярным государственным проверкам, выявляющим серьезные земельные и экологические правонарушения.

Для профилактики подобных правонарушений на предприятиях принимаются планы и программы, направленные на снижение загрязнений земли и ее поверхностного слоя — почвы; проверка выполнения этих мероприятий является важной стороной производственного земельного и экологического контроля. Там, где налажен надлежащий производственный контроль, нет особой необходимости в государственном контроле, реже предъявляются претензии общества и государства к земельному и экологическому состоянию предприятия.

Согласно постановлению Правительства РФ от 19.11.2002 № 833 «О государственном земельном кадастре» сведения об организации производственного земельного контроля предоставляются лицами, использующими земельные участки, независимо от организационно-правовых форм собственности, по письменному запросу территориальных органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости не чаще одного раза в год.

В случаях поступления сигналов о земельных правонарушениях, о недостаточности или злоупотреблении участников производственного контроля, территориальные органы Федерального агентства кадастра объектов недвижимости вправе поинтересоваться состоянием и организацией производственного земельного контроля, высказать свои рекомендации, а в случаях нарушений земельного законодательства — и потребовать их устранения.