9.3. Судебный и прокурорский контроль в области земельных отношений

Благодаря специфическим формам и правовым последствиям контрольно-надзорная деятельность в теории права нередко рассматривается наряду с правотворческой и оперативно-исполнительной (правоприменительной) стадией правовой деятельности. Для завершения цикла и механизма действия права после проведения контроля и наряду с ним наступает юрисдикционная, или правоохранительная, стадия, в которой получают завершение его результаты, и осуществляется прокурорская, судебная и арбитражная поддержка контрольной деятельности в соответствии с законом.

Осуществление земельного контроля полномочным органом. В области осуществления земельного контроля в условиях перманентных реорганизаций органов землеустройства приобретает значение определение и уточнение соответствующих полномочий государственных и муниципальных органов.

Спецлесхоз «Балашихинский» обратился в Арбитражный суд Московской области с иском об обязании ЗАО «Кулакове» освободить территорию государственного лесного фонда в квартале № 69 Горенского лесопарка спецлесхоза «Балашихинский». Определением к участию в деле в качест-

9 Земельное право

258

Глава 9. Земельный контроль

9.3. Судебный и прокурорский контроль...

259

ве третьих лиц привлечены администрация Балашихинского района и районный Комитет по земельным ресурсам и землеустройству.

28 июня 2002 г. сотрудник спецлесхоза «Балашихинский» составил протокол о лесонарушении, в котором зафиксировал факт самовольного захвата ЗАО «Кулакове» территории гослесфонда под возведение строения с уничтожением лесной подстилки и плодородного слоя лесных почв. Исчисленный на основании названного протокола ущерб ЗАО уплатило, однако захваченную территорию не освобо-, дило, в связи с чем спецлесхоз подал иск об обязании освободить этот участок.

Утверждение ЗАО «Кулакове» о заключении в отношении спорного участка договора аренды земли является неверным. Из материалов дела, объяснений представителя администрации и самого ответчика следует, что указанный договор не распространяется на квартал № 69 Горенского лесопарка. Таким образом, вывод первой и апелляционной судебных инстанций о законности требования об освобождении самовольно занятого участка земли правилен. Ссылка ЗАО «Кулакове» на неисследованность вопроса о принадлежности спорного участка лесного фонда на каком-либо зарегистрированном вещном праве, адресованная Московскому городскому управлению лесами, отраслевым органом которого является истец, не влечет за собой отмену обжалованных судебных актов.

Из содержания ст. НО Л К следует, что иск об освобождении самовольно захваченных участков лесного фонда предъявляется в рамках реализации контрольных функций, а не в связи с осуществлением полномочий собственника. В соответствии с п. 1 Положения о Московском городском управлении лесами оно является специально уполномоченным органом государственного управления в области охраны и защиты городских лесов и лесного фонда.

Согласно п. 5.1 Положения о специализированном лесхозе «Балашихинский» на истца возложены функции по проведению государственного контроля за состоянием лесов, следовательно, и за состоянием земель лесного фонда, с которыми лес составляет единое правовое целое.

Осуществление муниципального контроля в соответствии с законодательством. Согласно ст. 72 ЗК муници-

пальный земельный контроль на территории муниципального образования осуществляется: 1) органами местного самоуправления или 2) уполномоченными ими органами 3) в соответствии с законодательством РФ и 4) в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

ООО «МНПП „А — Керамик"» обратилось с иском к администрации Порецкого района Чувашской Республики о признании недействительным распоряжения главы администрации «О запрещении использования земельных участков ООО МНПП „А — Керамик" под карьеры для добычи песка и глины». Из материалов дела видно, что истец согласно лицензиям, выданным МПР России и Кабинетом министров Чувашской Республики сроком до 31.12.2002, а также лицензионным соглашениям к ним от 28.12.2000, добывает на Бахмутовском и 111-м Порецком месторождениях Чувашской Республики кирпичную глину и песок-ото-щитель.

Между администрацией (арендодателем) и ООО «МНПП „А — Керамик"» (арендатором) имеется подписанный последним договор аренды от 23.04.2002 с протоколом разногласий, по условиям которого арендодатель до 30.12.2002 передал арендатору в пользование земельный участок несельскохозяйственного назначения, в том числе песчаный и глиняный карьеры. Из текста оспариваемого документа следует, что распоряжение принято в связи с истечением срока действия договора аренды земли; отсутствием правовых оснований для дальнейшего ее использования; неуплатой арендной платы начиная с 1999 г. При этом администрация сослалась на ст. 53,55-60, 68 ФЗ об охране окружающей среды. Ответчик не подтвердил доказательствами наличие обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта. Истец же представил Арбитражному суду Чувашской Республики вышеуказанный договор аренды, а также платежные и инкассовое поручения, свидетельствующие о том, что у общества не имеется задолженности перед администрацией по аренде земли.

Согласно п. 2 ст. 68 названного ФЗ муниципальный контроль в области охраны окружающей среды (муниципальный экологический контроль) на территории муниципального образования осуществляется в соответствии

260

Глава 9. Земельный контроль

9.3. Судебный и прокурорский контроль...

261

с законодательством РФ и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Из материалов дела усматривается, что оспариваемое распоряжение противоречит ст. 68 указанного ФЗ и нарушает права и охраняемые законом интересы ООО «МНПП „А — Керамик"».

Зависимость эффективности земельного контроля от возможностей применения санкций. Действенность и результативность земельного, как и любого иного, контроля во многом определяется возможностями наложения и применения санкций самим контрольным органом либо его должностными лицами.

Как усматривается из материалов дела и установлено судом, 13 июня 2001 г. в порядке контроля за использованием и охраной земель по предложению жителей муниципального образования проведена проверка соблюдения земельного законодательства, в результате которой установлено, что ООО «Волга — Ойл» самовольно захватило земельный участок общей площадью 0,18 га, занятый лесами первой группы, для строительства автозаправочной станции.

Постановлением комиссии по контролю за использованием и охраной земель Чебоксарского райкомзема от 30.07.2001 ООО «Волга — Ойл» привлечено к ответственности за самовольный захват земель. Согласно ст. 9 ЛК к участкам лесного фонда и правам пользования ими применяются положения гражданского и земельного законодательств, если иное не предусмотрено федеральными законами. Статьей 108 ЗК РСФСР, действовавшего в момент вынесения постановления, и п. 3 Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ) государственный земельный контроль осуществляли Росземкадастр и его органы на местах (райкомземы).

Согласно ст. 125 ЗК РСФСР органы Роскомзема налагали штрафы за самовольное занятие земельных участков. При таких обстоятельствах суд считает, что Роскомзем, его орган правомерно применил меры административной ответственности к ООО «Волга — Ойл», в связи с чем принято решение истцу в удовлетворении иска отказать. Соединение в одном органе функций земельного контроля и применения

санкций за земельные правонарушения способствует оперативности и справедливости их наложения.

Прокурорский надзор. Когда земля становится объектом купли-продажи и формируется земельный рынок, то при ослаблении или отсутствии государственного контроля он может становиться криминальным. Проверкой прокуратуры и МПР России только за июнь 2004 г. выявлено более 2 тыс. объектов, незаконно возведенных в водоохранных зонах Московской области. Прокурорские проверки Клязьминского водохранилища, где незаконно возведено 182 коттеджа, выявили превышение уровня загрязнения земель и вод нитритами в два раза, фосфатами и хлоридами в три раза, аммонием в 10 раз.

По данным Федерального агентства лесного хозяйства и прокуратуры Московской области, в ней самовольно захвачено 1400 га земель лесного фонда (здесь все леса относятся к первой группе). Захватываются лесные поляны, пашни, карьеры, запущенные усадьбы, спортивные площадки, дома отдыха, земли под линиями электропередач и даже кладбища.

Из земель историко-культурного назначения и лесного фонда нескольким авторитетным юридическим лицам незаконно предоставлено в аренду 46 га уникальных рощ, входящих в состав музея-усадьбы «Архангельское», лесорубочные билеты незаконно выданы Федеральным агентством по культуре и кинематографии. По итогам этих проверок принимаются меры, в том числе по возврату земель по принадлежности, сносу незаконно возведенных строений, возмещению в судебном порядке причиненного ущерба.

Усиливаются загрязнение и захламление земель биологическими отходами, которые в нарушение экологических и санитарно-эпидемиологических правил захораниваются не в скотомогильники, а прямо в землю или в ямы без перекрытий, на поверхности земли, вблизи зон отдыха и проезжих дорог. Государственная ветеринарная служба районов Омской области на протяжении длительного времени констатировала эти факты, внося предложения об их устранении, но не используя полностью свои контрольные и юрисдикционные полномочия и никого не привлекая к ответственности.

Омская природоохранная прокуратура в 2004 г. провела проверки использования земель для захоронения отхо-

262

Вопросы и задания для самоконтроля. Литература

дов производства и потребления, которыми установлено, что при утилизации отходов на полигонах грубо нарушался технологический процесс, что служило причиной возгорания и горения твердых отходов, деградации и захламления большой площади пригодных для дальнейшего использования земель.

К административной ответственности по требованиям прокуратуры привлечены 27 руководителей и должностных лиц полигонов и коммунальной службы города; руководителям организаций и предприятий внесено по итогам проверок 25 представлений об устранении имеющихся нарушений земельного законодательства, 10 руководителей получили письменные предостережения о недопустимости подобных действий (бездействия), связанных с нарушением закона, и возможности привлечения их в случае повторения к ответственности.

Вопросы и задания для самоконтроля

1.  Что общего у видов земельного контроля и в чем состоят их отличия друг от друга?

2.  Насколько эффективен каждый вид земельного контроля?

3.  Каковы объекты и стадии земельного контроля?

4Какое место занимает земельный контроль в организационно-правовом механизме обеспечения действия земельного права?

Литература

Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства: Автореф. дис.... канд. юр. наук. М., 2000.

Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования: Автореф. дис.... докт. юр. наук. М., 1992.

Кичшин Н.В. Правовые проблемы муниципального земельного контроля: Автореф. дис.... канд. юр. наук. М., 2004.