§4 ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО И ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО

Статья 130 ГК РФ признала недвижимым имуществом земель­ные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозмож­но, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, соору­жения. Закрепление в законодательстве понятия "недвижи­мость" и признание земли в качестве основного элемента это­го понятия, а также вовлечение земель в гражданский оборот породили проблему разграничения сфер правового регулиро­вания земельного законодательства и гражданского законода­тельства. Необходимость такого разграничения вызвана тем, что обе эти отрасли законодательства регулируют имуществен­ные отношения. Попробуем разобраться в этом вопросе на ос­нове анализа норм действующего законодательства1.

1. Различия в предметах правового регулирования земель­ного и гражданского права. Как отмечают многие ученые, предметом гражданского права являются имущественные от­ношения, которые представляют собой отношения по поводу имущества, материальных благ, имеющих экономическую форму товара. Эти отношения основаны на принципах равен­ства, автономии воли и имущественной самостоятельности сторон. При этом отношения, не отвечающие указанным при­знакам, не регулируются нормами гражданского права.

Общей сферой правового регулирования земельного и гра­жданского законодательства являются вопросы права собст­венности на землю, иных вещных прав на земельные участ­ки, оборотоспособности земельных участков, в незначитель­ной степени договоров с земельными участками и гражданско-правовой ответственности за нарушение земельного законода­тельства.

Регулируя вопросы права собственности на землю и опре­деляя правомочия собственников, обладателей иных вещных прав на земельные участки, гражданское законодательство не раскрывает их содержание. В ряде статей ГК РФ имеются бланкетные нормы, определяющие сферу регулирования отно-

1 Весьма подробный научный обзор разных точек зрения, высказанных по этому поводу, приводится в учебнике И.А. ИконицкоИ "Земельное право Российской Федерации". С. 34—37.

Глава I. Понятие земельного права               27

шений по поводу земли нормами земельного законодательст­ва. В одних случаях приводится ссылка на закон, в котором должен быть урегулирован соответствующий вопрос, в других указывается, что соответствующий вопрос должен быть урегу­лирован в земельном законодательстве.

Так, п. 3 ст. 209 ГК РФ предусматривает, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (ст. 129 ГК), осуществляются их собственником свободно, ес­ли это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Согласно ст. 261 ГК РФ, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (поч­венный) слой и замкнутые водоемы, находящиеся на нем лес и растения. Собственник земельного участка вправе использо­вать по своему усмотрению все, что находится над и под по­верхностью этого участка, если иное не предусмотрено закона­ми о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц.

В соответствии со ст. 258 ГК РФ при прекращении кресть­янского (фермерского) хозяйства в связи с выходом из него всех его членов или по иным основаниям земельный участок в таких случаях делится по правилам, установленным ГК РФ и земельным законодательством.

Аналогично регулируется содержание иных вещных прав на земельные участки. Статья 216 ГК РФ закрепила виды вещных прав на земельный участок, а ст. 264—266 и 269 определили в самом общем виде права лиц, обладающих соответствующими титулами. Однако содержание этих титулов прав на землю, по­рядок их осуществления в гражданском законодательстве не урегулированы, поскольку решение этих вопросов ГК РФ от­нес к сфере земельного законодательства. Например, ст. 264 ГК РФ лишь закрепляет общее правило о том, что лицо, не яв­ляющееся собственником земельного участка, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом или догово­ром с собственником.

Право пожизненного наследуемого владения земельным уча­стком, находящимся в государственной или муниципальной соб­ственности, приобретается гражданами по основаниям и в поряд­ке, предусмотренным земельным законодательством (ст. 265 ГК).

28            Земельное право современной России

В соответствии со ст. 266 ГК РФ, если из условий пользо­вания земельным участком, установленных законом, не выте­кает иное, владелец земельного участка вправе возводить на нем здания, сооружения и создавать другое недвижимое иму­щество, приобретая на него право собственности.

Как предусматривает ст. 269 ГК РФ, лицо, которому зе­мельный участок предоставлен в постоянное пользование, осуществляет владение и пользование этим участком в преде­лах, установленных законом, иными правовыми актами и ак­том о предоставлении участка в пользование.

Регулирование такого важного вопроса, как изъятие зе­мельных участков для государственных и муниципальных нужд, гражданское законодательство также отнесло к сфере регулирования законодательства о земле. Гражданское законо­дательство устанавливает только самые общие положения, ка­сающиеся изъятия земельных участков для государственных и общественных нужд. Подробно эта процедура урегулирована в земельном законодательстве. Согласно ст. 279 ГК РФ государ­ственные органы, уполномоченные принимать решения об изъятии земельных участков для государственных или муни­ципальных нужд, а также порядок подготовки и принятия этих решений определяются федеральным земельным законодатель­ством. Более того, ГК РФ связывает вопрос изъятия объектов недвижимости с изъятием при наличии определенных условий земельного участка (ст. 239).

Как прямо указано в гражданском законодательстве, регули­рование вопросов оборотоспособности земельных участков — это прерогатива земельного законодательства. Земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одно­го лица к другому иными способами в той мере, в какой их обо­рот допускается законами о земле и других природных ресурсах (ст. 129 ГК).

Регулирование договоров с земельными участками — это, безусловно, сфера гражданского законодательства. Однако и в этой области гражданское право допускает возможность отра­зить особенности совершения сделок с земельными участками в земельном законодательстве. Например, согласно ст. 555 ГК РФ, если иное не предусмотрено законом или договором про­дажи недвижимости, установленная в таком договоре цена здания, сооружения или другого недвижимого имущества, на­ходящегося на земельном участке, включает цену передавае-

Глава I. Понятие земельного Ирана              29

мой с этим недвижимым имуществом соответствующей части земельного участка или права на нее. Статья 607 ГК РФ пре­дусматривает, что законам могут быть установлены особенно­сти сдачи в аренду земельных участков и других обособленных природных объектов.

Вопросы же гражданско-правовой ответственности за нару­шение земельного законодательства регулируются граждан­ским правом. Однако и в этой области есть своя специфика. Во-первых, при определении размера ущерба в некоторых слу­чаях применяются специальные методики. Во-вторых, поря­док возмещения ущерба, причиненного правомерными дейст­виями, например при изъятии земельных участков для госу­дарственных или муниципальных нужд, а также в некоторых иных ситуациях регулируется не гражданским, а земельным законодательством.

Поэтому п. 1 ст. 1 ЗК РФ предусмотрено, что при регули­ровании земельных отношений применяется принцип разгра­ничения действия норм гражданского и земельного законода­тельства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли. Имущественные отношения по владе­нию, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются граждан­ским законодательством, если иное не предусмотрено земель­ным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными феде­ральными законами (п. 3 ст. 3 ЗК).

Таким образом, в основе разграничения предметов право­вого регулирования этих двух отраслей права лежит следую­щий принцип. Гражданское законодательство определяет об­щие положения, касающиеся регулирования указанных вы­ше вопросов, а в земельном законодательстве отражается специфика, обусловленная особенностями земли как при­родного объекта. Этот принцип нашел свое выражение в том, что в ГК РФ имеется специальная глава 17 "Право соб­ственности и другие вещные права на землю". Если бы та­кой специфики не было, очевидно, не возникло бы необхо­димости в такой главе. Это означает, что в рамках только гражданского законодательства не могут быть урегулированы все вопросы права собственности и иных вещных прав на зе-

30            Земельное право современной России

млю. Таковы принцип и параметры разграничения предме­тов правового регулирования земельного и гражданского за­конодательства.

Какова основная цель гражданского права? Эта цель за­

ключается в том, чтобы путем регулирования отношений при­

надлежности и присвоенности материальных благ, составляю­

щих предпосылку и результат товарообмена, регулировать сам

процесс товарообмена. Для земельного права эта цель, безус­

ловно, имеет очень важное значение. Регулирование оборото-

способности земельных участков — это одно из приоритетных

направлений данной отрасли права. Однако она не является

главной. Указанная цель в земельном праве рассматривается

непосредственно в контексте обеспечения задачи рациональ­

ного использования и охраны земель.

В качестве одной из функций гражданского права при­

знается функция самоорганизации и саморегулирования уча­

стников гражданского оборота, субъектов имущественных от­

ношений. Реализация этой функции достигается тем, что в

гражданском праве содержится минимальное количество за­

претов и максимум возможных дозволений. Отчасти эта функ­

ция присуща и земельному праву в части совершения сделок с

земельными участками. Саморегулирование земельных отно­

шений осуществляется также на уровне установления серви-

тутных отношений. Однако никогда земельное право не пре­

следовало такой задачи. Отрицательные результаты такой "са­

морегуляции" очевидны. Особенно широкое распространение

"саморегуляция" земельных отношений получила в начале зе­

мельной реформы, когда земельные отношения регулирова­

лись преимущественно указами Президента РФ. В это время

плодородные сельскохозяйственные угодья, водоохранные зо­ны и земли особо охраняемых природных территорий активно застраивались индивидуальными жилыми домами и дачами. Для того чтобы прекратить эту глубоко порочную практику, необходимы публичные способы правового регулирования, строгий и эффективный земельный контроль, а не "саморегу­ляция", основанная на коррупции. Поэтому земельное право и гражданское право выполняют принципиально разные функции.

4.             Особенности земли как объекта правового регулирования

определяют содержание различий принципов правового регули­

рования, применяемых в гражданском и земельном праве. В гра-

Глава I. Понятие земельного права               31

жданском праве доминируюшее значение имеет свобода воле­изъявления субъектов гражданских правоотношений. Граждан­ское законодательство закрепляет принципы недопустимости вмешательства в частные дела, неограниченности находящегося в собственности имущества, свободы распоряжения собственно­стью. Часть 1 ст. 1 ГК РФ предусматривает, что гражданское за­конодательство основывается на признании равенства участни­ков регулируемых им отношений, неприкосновенности собст­венности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости бес­препятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.

Иные принципы лежат в основе регулирования земельных отношений. Так, ст. 9 Конституции РФ закрепляет принцип приоритета публичных интересов в сфере регулирования зе­мельных отношений. Статья 36 Конституции РФ, рассматри­ваемая в контексте со ст. 9, предусматривает элементы пуб­лично-правового характера регулирования отношений по по­воду земли, устанавливая пределы осуществления права собст­венности на нее.

Земельное право исходит из наличия у субъекта права соб­ственности на землю не только права, но и обязанности ис­пользовать землю в соответствии с ее целевым назначением (ст. 42 ЗК). Ограниченность земли в пространстве предполага­ет применение таких принципов, как нормирование площадей земельных участков, которые могут находиться в собственно­сти, а также в пользовании. Экологические и социальные ин­тересы общества вызывают потребность в государственном контроле за использованием и охраной земель, в сфере зе­мельного рынка, за совершением  сделок с землей.

Одним из фундаментальных принципов гражданского пра­ва является принцип неприкосновенности собственности. Суть этого принципа заключается в том, чтобы собственники име­ли возможность использовать свое имущество, не опасаясь его изъятия или ограничения использования. Этот же принцип реализуется и в земельном праве, но при этом он приобретает несколько иной характер. Изъятие имущества, земельных уча­стков как в гражданском, так и в земельном праве — исклю­чительные случаи. В этом отношении имеется совершенно очевидное сходство. Однако в земельном праве применяется не имеющая аналогов в других отраслях права процедура изъ-

32            .               Земельное право современной России

ятия земельных участков для государственных или муници­пальных нужд, обусловленная исключительно публичными интересами.

Эта процедура должна гарантировать максимально возмож­ное соблюдение интересов частных земельных собственников при изъятии у них земель. В земельном законодательстве зак­репляются гарантии соблюдения их прав, основания и условия изъятия, а также определяются органы, которые вправе при­бегнуть к этой процедуре.

Что же касается ограничений прав собственников и других лиц, использующих земельные участки, то в земельном зако­нодательстве в отличие от гражданского законодательства пре­дусмотрено очень большое число оснований установления ог­раничений прав лиц на земельные участки. Установление ог­раничений на использование земель — типичная черта право­вого режима земель.

В земельном праве неприменим в полной мере гражданско-правовой принцип свободы договора к сфере совершения сделок с земельными участками. Субъекты земельного права свобод­ны в заключении соответствующих договоров с земельными участками, они могут выбирать своего контрагента, определять условия договора и т.п. Однако в земельном праве есть весьма существенные ограничения. Например, ст. 35 ЗК РФ преду­сматривает, что отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке и принадлежащих одному лицу, проводится вместе с земельным участком, за некоторы­ми исключениями. Соответственно не допускается отчужде­ние земельного участка без находящихся на нем здания, стро­ения, сооружения в случае, если они принадлежат одному ли­цу. Согласно ст. 37 ЗК РФ объектом купли-продажи могут быть только земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет и т.д.

В гражданском праве действует принцип беспрепятственно­го осуществления гражданских прав. Этот принцип применим и к земельному праву, однако с одной оговоркой. Земельные права также реализуются беспрепятственно, но в пределах, ус­тановленных законом. К числу важнейших пределов реализа­ции земельных прав следует отнести целевое назначение зе­мельных участков, разрешенное использование земельных участков, определенное в результате территориального зони­рования, установление ограничений прав лиц, использующих земельные участки, и т.д.

Глава I. Понятие земельного права                               33

Таким образом, в основе гражданского и земельного права лежат различные принципы. Гражданское право основано на обеспечении свободы имущественных прав субъектов, а зе­мельное право — на обеспечении рационального использова­ния и охраны земель как основы жизни и деятельности людей с учетом прав и законных интересов лиц, использующих зе­мельные участки.

В связи с анализом принципов земельного и гражданского права встает еще один вопрос: насколько само гражданское право является частным правом в полном смысле этого слова? Как совместить принципы автономии воли, беспрепятствен­ного осуществления гражданских прав, например, с требова­нием гражданского законодательства об обязательной государ­ственной регистрации прав на недвижимое имущество и сде­лок с ним?

Функционирование системы государственной регистрации прав на недвижимость преследует решение задачи обеспече­ния контроля государства за совершением сделок с недвижи­мым имуществом, переходом прав на него от одного лица к другому, в том числе в сфере оборота земельных участков. Та­кой контроль призван создать правовую основу защиты прав граждан и юридических лиц на недвижимость, что имеет важ­ное значение не только для этих лиц, но и для общества в це­лом, поскольку речь идет о соблюдении установленного пра­вопорядка. По своей сущности данные отношения имеют яр­ко выраженный административно-правовой характер. Содер­жание этих отношений заключается в том, что исполнитель­ные органы государственной власти — учреждения юстиции осуществляют правовую экспертизу документов, проверяют законность сделки и в зависимости от результатов принимают решение о регистрации либо приостановлении или отказе в регистрации прав на недвижимость.

В качестве юридического акта государственная регистрация прав представляет собой административно-правовой акт. Юридическое значение этого акта заключается в том, что с его принятием закон связывает наступление определенных юри­дических последствий. Такие последствии непосредственно связаны с возникновением, изменением (обременением) и прекращением прав на недвижимое имущество, в том числе на землю. Например, согласно ст. 550 ГК РФ для договора куп­ли-продажи недвижимости (земельного участка) не требуется его государственная регистрация. Договор признается заклю-

3 Зак. 70«Ь

34            земельное право современной России

ценным с момента его подписания сторонами. Однако госу­дарственной регистрации подлежит переход права собственно­сти к покупателю на недвижимость {земельный участок) (п. 1 ст. 551 ГК). Аналогичные требования предъявляются к совер­шению договора мены земельных участков. Договор же даре­ния недвижимого имущества подлежит государственной реги­страции (п. 3 ст. 574 ГК). Подлежит государственной регист­рации также договор ренты (ст. 584 ГК) и т.д.

Таким образом, включение института государственной ре­гистрации прав на недвижимость в систему гражданского пра­ва явно вступает в противоречие с п. 3 ст. 2 ГК РФ, согласно которому к имущественным отношениям, основанным на ад­министративном или ином властном подчинении одной сто­роны другой, гражданское законодательство по общему прави­лу не применяется. Видимо, поэтому имеются достаточные ос­нования рассматривать большую часть законодательства о го­сударственной регистрации прав на недвижимость в качестве функции управления, относящейся к системе земельного пра­ва (права недвижимости).

5. Включение части земельного права в состав гражданско­го права нередко аргументируется тем, что земля признана не­движимым имуществом и вовлечена в гражданский оборот. Однако гражданское законодательство всегда регулировало часть земельных отношений в той мере, в какой они не были урегулированы земельным законодательством. Земля была объектом экономического оборота. Она была исключена из гражданского оборота, но ее экономический оборот осущест­влялся административно-правовыми актами государственных органов путем перевода земель из одной категории в другую, изъятия и предоставления земельных участков.

Что касается признания земли недвижимостью, то необходимо иметь в виду следующее: первичным и основным элементом недвижимости является земля. Еще в римском пра­ве недвижимыми вещами считались те вещи, которые не до­пускают перемены места без вреда для их субстанции. К ним относилась земля (solum) и всякая ограниченная ее часть (fun-dus, praedium). Все вещи, органически связанные с землей, а также здания, прочно (с фундаментом) построенные на земле, по римскому воззрению, не являлись самостоятельными веща­ми, а считались составными  частями земли1. Аналогичные

1 Хвостов В.М. Система римского права. Общая часть. М., 1900. С. 143.

Глава I. Понятие земельного права               35

представления о недвижимости были в дореволюционном рос­сийском праве и существуют сейчас, например, в английском и американском праве. Вес остальные виды имущества стано­вятся недвижимостью только в силу прочной связи с землей. Это обстоятельство определяет приоритетность регулирования земельных отношений нормами земельного, а не гражданско­го права. Следует также отметить, что признание земли недви­жимостью является основанием для вывода о том, что отноше­ния по поводу объектов, созданных человеком и неразрывно связанных с землей (зданий, строений и сооружений), отчас­ти регулируются земельным правом, поскольку основой всех имущественных отношений является земля

6. Необходимо также заметить, что согласно ч. 3 ст. 36 Кон­ституции РФ условия и порядок пользования землей опреде­ляются на основе федерального закона. Согласно п. "к" ст. 72 Конституции РФ земельное законодательство отнесено к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В то же время гражданское законодательство (п. "о" ст. 71 Конституции РФ) — это предмет исключительного ведения Российской Федерации.