§3 КОЛЛИЗИИ И НЕОПРЕДЕЛЕННОСТЬ ПРАВОВОГО РЕЖИМА НЕКОТОРЫХ КАТЕГОРИЙ И ВИДОВ ЗЕМЕЛЬ

Подразделение земель на категории вовсе не означает, что все земли той или иной категории должны использоваться в соот­ветствии с их целевым назначением. Такое положение было ха­рактерно для не только современного, но и ранее действовав­шего земельного законодательства. Так, A.M. Турубинер отмечал, Что основным признаком для классификации частей единого государственного земельного фонда надлежит признать целевое (хозяйственное) назначение земель. Когда мы говорим о том

58            Земельное право современной России

или ином целевом (хозяйственном) назначении земель, это не значит, что все земельные участки, входящие в состав данного землепользования, используются только для этой цели. Внутри самостоятельных частей единого государственного земельного фонда также могут быть выделены отдельные категории земель в соответствии с более дробным целевым назначением тех или иных земельных массивов или в соответствии с группами, к ко­торым принадлежат землепользователи. В некоторых случаях земли одного целевого назначения находятся в составе земель другого назначения. В этих случаях мы имеем смешанный пра­вовой режим земель. В одних отношениях на эти земли распро­страняется правовой режим одних земель, в других отношени­ях — правовой режим других земель. Если земли одного назна­чения находятся среди земель другого назначения, по общему правилу в отношении предоставления земель и их изъятия (от­вода) действуют нормы, установленные для земель, в составе которых находятся указанные земли, а в отношении обязанно­стей и прав землепользователей — нормы, регулирующие поло­жение пользователей именно этими землями'.

Общим признаком (критерием) классификации всех земель без исключения является основное целевое использование зе­мель. Правовой режим земель предопределяется самим фак­том вхождения их в ту или иную категорию земель, поскольку земли приобретают смешанный правовой режим и соответст­вующую, производную от него классификацию2.

Законодательство, с одной стороны, совершенно опреде­ленно делит все земли на четко очерченные их категории, с другой — допускает внутри этих категорий такие виды исполь­зования земель, которые не соответствуют основному хозяйст­венному назначению той или иной категории3. Земельное законодательство определяет классификацию отдельных кате­горий земель исходя из основного целевого их назначения, в то время как одна и та же категория земель нередко одновре­менно используется одними и теми же землепользователями в различных хозяйственных целях4.

1              Турубинер A.M. Право государственной собственности на землю в Советском

Союзе. М., 1958. С. 84, 93, 129, 130.

2              Сторожев Н.В. Правовой режим мелиорированных земель. Минск, 1986.

С. 22, 23.

3              Жариков Ю.Г. Право сельскохозяйственного землепользования. С. 42.

4              Комментарий к Основам земельного законодательства Союза ССР и союз­

ных республик. М., 1974. С. 35.

Глава 2. Сущность правового режима земель            59

Основное целевое назначение, в соответствии с которым определяется категория земель, не препятствует использова­нию земель данной категории для других сопутствующих, не основных целей. Существующие различия в правовом режиме отдельных участков в пределах земель одной категории объяс­няются разнообразием субъектов права землепользования. Ре­жим земельных участков в пределах одной категории зависит также от конкретной цели предоставления земельного участ­ка1. По мнению С.А. Боголюбова, на землях, отнесенных к не­скольким категориям, действуют все правила и ограничения, установленные для соответствующих категорий земель2. Как правильно отмечает Л.А. Куликова, земли, указанные в п. 1 ст. 7 ЗК РФ, подлежат использованию в соответствии с установ­ленным для каждой категории целевым назначением. Вместе с тем выделенные по основному целевому назначению катего­рии земель внутренне неоднородны. Каждая из категорий включает земли, служащие различным целям, которые опреде­ляют особенности их правового режима в рамках общего пра­вового режима земель данной категории5.

Учитывая отмеченные обстоятельства, основное целевое назначение земель, установленное земельным законодательст­вом, следует отличать от конкретной цели их использования, которая определяется в соответствии с основным целевым на­значением земель при предоставлении земельных участков в пользование и по существу является частным проявлением ос­новного целевого назначения земель4. Такой подход несколь­ко облегчает выявление сущности правового режима земель, однако не вносит полной ясности.

Вряд ли оправдан отказ в Земельном кодексе РФ от поня­тия "основное целевое назначение земель", поскольку при су­ществующей классификации земель невозможно обеспечить единство их правового режима в пределах одной категории. В силу этого необходимо различать основное целевое назначе­ние земель и целевое использование (т.е. фактически разре­шенное использование) земель.

1              Сыродоев Н.А. Землепользование социалистических организаций и граждан.

М-, 1975. С. 16.

2              Земля и право. Пособие для российских землевладельцев. С. 34.

3              Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. Г.В Чу-

букова и М.Ю. Тихомирова. М., 2001. С. 48-49.

4              Советское земельное право. Учебник. М, 1977. С. 92, 93.

 право современной России

Проиллюстрируем этот вывод на примере анализа правово­го режима нескольких категорий земель.

Пункт 3 ст. 7 ЗК РФ предусматривает, что в местах тради­ционного проживания и хозяйственной деятельности корен­ных малочисленных народов Российской Федерации и этниче­ских общностей в случаях, предусмотренных федеральными за­конами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации, нормативными правовыми актами орга­нов местного самоуправления, может быть установлен особый правовой режим использования любых категорий земель.

Особый правовой режим использования земель имеет сво­ей целью сохранение исконной среды обитания малочислен­ных народов, и он может быть установлен на землях, являю­щихся территориями традиционного природопользования ма­лочисленных народов независимо от их целевого назначения. В данном случае такой режим является своего рода дополне­нием к установленному правовому режиму категорий земель. Особый режим "накладывается" на режим той или иной кате­гории земель, включенных в состав территории традиционно­го природопользования.

Статья 95 ЗК РФ относит территории традиционного при­родопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока к категории земель особо охраня­емых природных территорий наряду с землями государствен­ных природных заповедников, в том числе биосферных, госу­дарственных природных заказников, памятников природы, на­циональных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, а также землями лечебно-оздоро­вительных местностей и курортов.

Суть правового режима этих земель заключается в том, что на них запрещается деятельность, не связанная с сохранением и. изучением природных комплексов и объектов. В пределах зе­мель особо охраняемых природных территорий изъятие земель­ных участков или иное прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается.

Одновременно п. 5 ст. 97 ЗК РФ допускает возможность от­несения территорий традиционного природопользования к зе­млям природоохранного назначения. В местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных мало­численных народов Российской Федерации и этнических обш-ностеи в случаях, предусмотренных федеральными законами о коренных малочисленных народах, могут образовываться тер-

Глава 2. Сущность правового режиме земель            61

ритории традиционного природопользования коренных мало­численных народов. Порядок природопользования на указан­ных территориях устанавливается федеральными законами, их границы определяются Правительством РФ.

В пределах земель природоохранного назначения вводится особый правовой режим их использования, ограничивающий или запрещающий виды деятельности, которые несовместимы с основным назначением этих земель. Земельные участки в пределах таких земель у их собственников, землепользовате­лей, землевладельцев и арендаторов не изымаются и не выку­паются.

Пункт 6 ст. 1 ЗК РФ в качестве основного принципа зе­мельного законодательства закрепляет приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изъятие земель особо охраняемых природ­ных территорий для иных целей ограничивается или запреща­ется в порядке, установленном федеральными законами.

В то же время согласно п. 3 ст. 31 ЗК РФ органы местного самоуправления городских или сельских поселений информи­руют население о возможном или предстоящем предоставле­нии земельных участков для строительства. При предоставле­нии земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных на­родов Российской Федерации и этнических общностей для це­лей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятель­ностью и традиционными промыслами, могут проводиться сходы, референдумы граждан по вопросам изъятия, в том чис­ле путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставления земельных участков для строительства объектов, размещение которых затрагивает законные интересы указанных народов и общностей. Испол­нительные органы государственной власти или органы мест­ного самоуправления принимают решения о предварительном согласовании мест размещения объектов с учетом результатов таких сходов или референдумов.

Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ "О террито­риях традиционного природопользования коренных малочис­ленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Россий­ской Федерации"1 регулирует вопросы образования, охраны и использования соответствующих территорий для ведения на

1 СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 1972.

62            Земельное право современной России

них традиционного природопользовании и традиционного об­раза жизни лицами, относящимися к малочисленным наро­дам, и общинами малочисленных пародов. Целями данною Закона являются защита исконной среды обитания и традици­онного образа жизни малочисленных народов, сохранение и развитие самобытной культуры малочисленных народов, а также сохранение на территориях традиционного природо­пользования биологического разнообразия.

Статья 1 Закона признает территории традиционного при­родопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока особо охраняемыми природными территориями, образованными для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренны­ми малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока. Такие территории относятся к особо охраняемым природным территориям федерального, регионального и мест­ного значения (ст. 5).

Размеры территорий традиционного природопользования определяются с учетом поддержания достаточных для обеспе­чения возобновляемое и сохранения биологического разно­образия популяций растений и животных; возможности осу­ществления лицами, относящимися к малочисленным наро­дам, различных видов традиционного природопользования; сохранения исторически сложившихся социальных и культур­ных связей лиц, относящихся к малочисленным народам; со­хранения целостности объектов историко-культурного насле­дия.

Границы территорий традиционного природопользования различных видов утверждаются соответственно Правительст­вом РФ, органами исполнительной власти субъектов Федера­ции, органами местного самоуправления. Перечень районов проживания малочисленных народов Севера утвержден поста­новлением Правительства РФ от 11 января 1993 г. № 22 (с изм. от 23 января 2000 г.)1.

На территориях традиционного природопользования могут выделяться поселения, в том числе имеющие временное зна­чение и непостоянный состав населения, стационарные жили­ща, стойбища, стоянки оленеводов, охотников, рыболовов; участки земли и водного пространства, используемые для веде­ния традиционного природопользования и традиционного об-

САПП. 1993. N° 3. Ст. 176: СЗ РФ. 2000. № 5. Ст. 529.

Глава 2. Сущность правового режима земель            63

раза жизни, в том числе оленьи пастбища, охотничьи и иные угодья, участки акваторий моря для промысла рыбы и морско­го зверя, сбора дикорастущих растении; объекты историко-культурного наследия, в том числе культовые сооружения, ме­ста древних поселений и места захоронений предков и иные объекты, имеющие культурную, историческую, религиозную ценность; иные части территорий традиционного природо­пользования, предусмотренные законодательством РФ, законо­дательством субъектов Федерации (ст. 10 данного Закона).

В соответствии со ст. И Закона правовой режим таких тер­риторий устанавливается положениями о территориях тради­ционного природопользования, утвержденными соответствен­но Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов Федерации или органами местного самоуправления с участием лиц, относящихся к малочисленным народам, и об­щин малочисленных народов или их уполномоченных пред­ставителей.

Предусмотрено, что земельные участки и другие обособлен­ные природные объекты, находящиеся в пределах границ тер­риторий традиционного природопользования, предоставляют­ся лицам, относящимся к малочисленным народам, и общи­нам малочисленных народов в безвозмездное пользование. Действует правило, что в случае изъятия земельных участков и других обособленных природных объектов, находящихся в пределах границ территорий традиционного природопользова­ния, для государственных или муниципальных нужд лицам, относящимся к малочисленным народам, и: общинам малочис­ленных народов предоставляются равноценные земельные участки и другие природные объекты, а также возмещаются убытки, причиненные изъятием.

Лица, относящиеся к малочисленным народам, и общины малочисленных народов используют природные ресурсы в соответствии с законодательством РФ, а также обычаями ма­лочисленных народов. Лица, не относящиеся к малочислен­ным народам, но постоянно проживающие на территориях традиционного природопользования, также пользуются при­родными ресурсами для личных нужд, если это не нарушает правовой режим территорий традиционного природопользо­вания.

Пользование природными ресурсами гражданами и юриди­ческими лицами для предпринимательской деятельности до­пускается только при условии, если указанная деятельность не

64            Земельное право современной России

нарушает правовой режим этих территорий. На земельных участках, находящихся в пределах границ указанных террито­рий, для обеспечения кочевки оленей, водопоя животных, проходов, проездов, водоснабжения, прокладки и эксплуата­ции линий электропередачи, связи и трубопроводов, а также других нужд могут устанавливаться сервитуты в соответствии с законодательством РФ, если это не нарушает правовой режим территорий традиционного природопользования. Лица, отно­сящиеся к малочисленным народам, и общины малочислен­ных народов вправе безвозмездно пользоваться общераспрост­раненными полезными ископаемыми, находящимися на тер­риториях традиционного природопользования, для личных нужд.

В связи с этим возникает много вопросов, ответы на кото­рые нельзя найти в законодательстве. В каких случаях эти зе­мли относятся к землям особо охраняемых природных терри­торий, а в каком случае — к землям природоохранного назна­чения? Как совместить режим всех категорий земель с указан­ными режимами? Как соотнести возможность изъятия земель из состава территорий традиционного природопользования с принципом запрета на изъятие земель особо охраняемых при­родных территорий?

Остался не урегулированным в законодательстве и право­вой режим земель сельскохозяйственного назначения, занятых зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохо­зяйственной продукции. В отличие от сельскохозяйственных угодий, порядок использования которых определен в ст. 79 ЗК РФ, земельное законодательство не регламентирует режим указанных земель, ограничиваясь самыми общими формули­ровками ст. 78 ЗК РФ: земли сельскохозяйственного назначе­ния могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных насаждений, научно-иссле­довательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйствен­ным производством целей. Между тем целевое использование земель сельскохозяйственного назначения, занятых зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производст­ва, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, прямо противоположно целевому использованию сельскохозяйственных угодий. Эти земли используются только как пространственный территориальный базис, а не как сред­ство производства.

Глава 2. Сущность правового режима земель

65

Классификация же сельскохозяйственных угодий основы­вается на конкретном целевом назначении земельного участка в той или иной отрасли сельского хозяйства, определяемом исходя из естественных свойств и состояния, а также факти­ческого использования земельного участка1.

Весьма своеобразно решен вопрос о правовом режиме зе­мельных участков, предназначенных для осуществления дея­тельности научно-исследовательских организаций (в том чис­ле сельскохозяйственного профиля). Исходя из смысла ст. 100 ЗК РФ такие участки являются особо ценными землями — од­ним из видов земель особо охраняемых природных территорий и объектов. Эти земельные участки не являются землями сель­скохозяйственного назначения, хотя и используются в сель­ском хозяйстве.

Одновременно в отношении части этих земель — сельско­хозяйственных угодий опытно-производственных подразделе­ний научно-исследовательских организаций и учебно-опыт­ных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, являющихся землями сель­скохозяйственного назначения, может быть установлен иной режим. В соответствии со ст. 79 ЗК РФ особо ценные продук­тивные сельскохозяйственные угодья, в том числе сельскохо­зяйственные угодья опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профес­сионального образования, сельскохозяйственные угодья, када­стровая стоимость которых существенно превышает средне­районный уровень, могут быть в соответствии с законодатель­ством субъектов Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается.

В явном противоречии с содержанием ст. 78 ЗК РФ, кото­рая определяет цели использования земель сельскохозяйствен­ного назначения, находится ст. 81 ЗК РФ, регулирующая наряду с вопросами предоставления земель сельскохозяйст­венного назначения гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства и вопросы предоставления земель гражданам и их объединени-

1 Краснов Н.И., Башмаков ГС. Право землепользования колхозов и колхозни­ков. В кн.: Сельскохозяйственная кооперация в СССР и Франции. М., 1983. С. 60.

5 Ъ* 7086

66                            Земельное право современной России

ям для ведения садоводства, огородничества, а также для дач­ного строительства. Поэтому законодателю необходимо устра­нить это противоречие и решить проблему: как совместить целевое использование земель для дачного строительства с целе­вым назначением земель сельскохозяйственного назначения?

Сложным является правовой режим земель поселений, ко­торые согласно ст. 85 ЗК РФ и нормам градостроительного законодательства подразделяются на территориальные зоны: жилые; общественно-деловые; производственные и иные. Эти зоны фактически имеют правовой режим, аналогичный правовому режиму соответствующих категорий земель. По существу в этом случае применяется двойной правовой ре­жим. Правда, этот момент отражен в выше названном Зако­не только по отношению к зонам особо охраняемых террито­рий. Так, согласно п. 10 ст. 85 ЗК РФ земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, ис­пользуются в соответствии с требованиями, установленными ст. 94—100 ЗК РФ в отношении земель особо охраняемых территорий и объектов.

Неоднозначно урегулирован правовой режим земельных участков в составе рекреационных зон, занятых городскими лесами. В соответствии с п. 5 ст. 94 ЗК РФ эти земли могут, с одной стороны, иметь правовой режим земель особо охраня­емых территорий. Правительство Рф, соответствующие орга­ны исполнительной власти субъектов Федерации, органы ме­стного самоуправления могут устанавливать иные виды земель особо охраняемых территорий (земли, на которых находятся пригородные зеленые зоны, городские леса, городские парки и т.д.). С другой стороны, эти земли могут иметь режим земель рекреационного назначения (ст. 98 ЗК).

Одновременно эти земли имеют правовой режим, анало­гичный правовому режиму земель лесного фонда. Так, соглас­но ст. 133 Лесного кодекса РФ леса, расположенные на землях городских поселений, предназначены для отдыха населения, проведения культурно-оздоровительных и спортивных меро­приятий, а также для сохранения благоприятной экологиче­ской обстановки. Ведение лесного хозяйства, а также исполь­зование, охрана, защита и воспроизводство лесов, располо­женных на землях городских поселений, осуществляются в по­рядке, устанавливаемом органами государственной власти субъектов Федерации в соответствии с ЛК РФ. В лесах, распо­ложенных на землях городских поселений, запрещается осу-

Глава 2. Сущность правового режима земель            67

ществление лесопользования, несовместимого с назначением этих лесов. Допускается проведение в указанных лесах рубок ухода, санитарных рубок, рубок реконструкции и обновления, прочих рубок.

Государственный контроль за использованием, охраной, за­щитой и воспроизводством лесов, расположенных на землях городских поселений, осуществляется органами государствен­ной власти субъектов Федерации, федеральным органом упра­вления лесным хозяйством и специально уполномоченным го­сударственным органом в области охраны окружающей при­родной среды.

На земельные же участки в составе рекреационных зон, за­нятые прудами, озерами, водохранилищами, распространяется правовой режим земель водного фонда и земель рекреацион­ного назначения.

Статья 86 ЗК РФ определяет правовой режим пригородных зон. В этих зонах выделяются территории сельскохозяйствен­ного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города. Правовой режим территорий сельскохо­зяйственного производства не имеет никаких отличий от пра­вового режима земель сельскохозяйственного назначения. Зо­ны отдыха населения имеют режим земель рекреационного назначения. В связи с этим возникает вопрос: для чего нужно было выделять указанные виды земель?

В составе пригородных зон могут выделиться зеленые зоны, выполняющие санитарные, санитарно-гигиенические и рекреа­ционные функции. В границах этих зон запрещается хозяйст­венная и иная деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на окружающую среду. Зеленые зоны могут иметь тройной правовой режим. Во-первых, на них распространяется режим земель лесного фонда. Так, перевод земель в границах пригородных и зеленых зон, занятых лесами первой группы, в земли иных категорий допускается только на основании реше­ния Правительства РФ. Во-вторых, в отношении зеленых зон применяется правовой режим земель особо охраняемых терри­торий. Согласно п. 5 ст. 94 ЗК РФ Правительство РФ, соответ­ствующие органы исполнительной власти субъектов Федера­ции, органы местного самоуправления могут устанавливать иные виды земель особо охраняемых территорий — пригород­ные зеленые зоны. В-третьих, ст. 98 ЗК РФ относит к землям

68            Земельное право современной России

рекреационного назначения земли пригородных зеленых зон, на которых запрещается деятельность, не соответствующая их целевому назначению.

Двойной правовой режим имеют земельные участки, на ко­торых расположены гидроэлектростанции. Статья 89 ЗК РФ, как отмечалось, признает землями энергетики земельные уча­стки для размещения гидроэлектростанций. Однако ст. 102 ЗК РФ относит к землям водного фонда также и земли, выделяе­мые для гидротехнических сооружений и иных водохозяйст­венных сооружений, объектов. Земли водного фонда могут ис­пользоваться для энергетических нужд при соблюдении уста­новленных требований.

Земли транспорта могут использоваться не только по их прямому назначению (ст. 90 ЗК). Например, свободные зе­мельные участки на полосах отвода железных дорог в преде­лах земель железнодорожного транспорта могут передавать­ся в аренду гражданам и юридическим лицам для сельскохо­зяйственного использования. Земельные участки на полосах отвода автомобильных дорог в пределах земель автомобиль­ного транспорта могут передаваться в установленном ЗК РФ порядке в аренду гражданам и юридическим лицам для раз­мещения объектов дорожного сервиса и наружной рекламы. Допускается различное хозяйственное использование земель трубопроводного транспорта, например, в границах охран­ных зон, на которых размещены объекты системы газоснаб­жения.

На земельные участки в составе земель железнодорожного транспорта, занятые древесно-кустарниковой растительно­стью, согласно ст. 135 Лесного кодекса РФ распространяется отчасти режим земель лесного фонда. Так, древесно-кустарни­ковая растительность, расположенная на землях железнодо­рожного транспорта, предназначена для защиты железнодо­рожных магистралей от неблагоприятных природных явлений, предотвращения загрязнения окружающей среды, снижения шумового воздействия железнодорожного транспорта. Феде­ральный орган исполнительной власти в области железнодо­рожного транспорта и его организации осуществляют государ­ственное управление в области использования, охраны, защи­ты и воспроизводства указанной древесно-кустарниковой рас­тительности. Допускаются рубки ухода, санитарные рубки, рубки реконструкции, рубки специального назначения и про-

Глава 2. Сущность правового режима земель            69

чие рубки древесно-кустарниковой растительности, располо­женной на землях железнодорожного транспорта. Порядок проведения этих рубок определяется федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транс­порта по согласованию с федеральным органом управления лесным хозяйством.

Государственный контроль за состоянием, использованием, охраной, защитой и воспроизводством древесно-кустарнико­вой растительности, расположенной на землях железнодорож­ного транспорта, осуществляется органами государственной власти субъектов Федерации, федеральным органом исполни­тельной власти в области железнодорожного транспорта, фе­деральным органом управления лесным хозяйством и специ­ально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей природной среды. Аналогичная ситуация существует и в отношении древесно-кустарниковой раститель­ности, расположенной на землях автомобильного транспорта (ст. 136 ЛК).

Отнюдь не однороден правовой режим и земель обороны. Целевое использование этих земель вовсе не ограничивается теми целями, которые перечислены в п. 2 ст. 93 ЗК РФ. Так, в целях обеспечения обороны могут предоставляться земель­ные участки для строительства, подготовки и поддержания в необходимой готовности Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов (размещение воен­ных организаций, учреждений и других объектов, дислокация войск и сил флота, проведение учений и иных мероприятий); разработки, производства и ремонта вооружения, военной, специальной, космической техники и боеприпасов (испыта­тельных полигонов, мест уничтожения оружия и захоронения отходов); создания запасов материальных ценностей в госу­дарственном и мобилизационном резервах (хранилища, скла­ды и др.).

На больших площадях земель обороны произрастают леса. Согласно ст. 132 ЛК РФ леса, расположенные на землях обо­роны, предназначены для обеспечения нужд обороны и закре­пляются за федеральным органом исполнительной власти по вопросам обороны. Федеральный орган исполнительной вла­сти по вопросам обороны осуществляет ведение лесного хо­зяйства, а также обеспечивает рациональное использование, охрану, защиту и воспроизводство лесов, расположенных на

70            _              Земельное право современной России

землях обороны. Порядок веления лесного хозяйства, а также использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, рас­положенных на землях обороны, определяется законодательст­вом РФ в соответствии с Лесным кодексом РФ. Государствен­ный контроль за ведением лесного хозяйства, использованием, охраной, зашитой и воспроизводством лесов, расположенных на землях обороны, осуществляется федеральным органом уп­равления лесным хозяйством и федеральным органом испол­нительной власти по вопросам обороны. Государственный контроль за использованием, охраной, защитой и воспроиз­водством лесов, расположенных на территориях режимных во­енных и оборонных объектов, осуществляется в порядке, уста­новленном Правительством РФ. Таким образом, на эти земли распространяется правовой режим земель лесного фонда.

Земли обороны и безопасности могут использоваться для ведения сельского хозяйства и в иных целях. Например, в со­ответствии с п. 5 ст. 93 ЗК РФ исполнительные органы госу­дарственной власти в порядке, установленном Правительством РФ, могут передавать отдельные земельные участки из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, в аренду или безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и гражданам для сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного использования.

Земли закрытых административно-территориальных обра­зований имеют сложный правовой режим, суть которого в том, что эти земли одновременно являются землями обороны, землями поселений и землями иных категорий. В закрытом административно-территориальном образовании устанавлива­ется особый режим использования земель по решению Прави­тельства РФ (п. 4 ст. 93 ЗК).

Согласно Закону РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 "О закры­том административно-территориальном образовании" (с изм. от 30 декабря 2001 г.)1 таковым признается территориальное образование, имеющее органы местного самоуправления, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавли­вается особый режим безопасного функционирования и охра-

ВВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1915; СЗ РФ. 2001. № 53 (Ч. [). Ст. 5030.

Глава 2. Сущность правовом режима земель             71

ны государственной тайны, включающий специальные усло­вия проживания граждан. Содержание правового режима этих земель подчинено назначению указанных объектов.

Такое закрытое административно-территориальное образо­вание является административно-территориальной единицей, его территория и границы определяются исходя из особого ре­жима безопасного функционирования предприятий и объек­тов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов. Границы данного образования могут не совпадать с границами субъектов Федерации и районов, входящих в их со­став. 8 ведение районов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования передаются другие населенные пункты, расположенные на его территории. Эти населенные пункты имеют официальные географические названия и вносятся в соответствующие картографические и иные документы, за исключением случаев, специально устана­вливаемых Правительством РФ.

Закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти. К компетенции этих органов отнесены вопросы уста­новления административной подчиненности, границ указанно­го образования и земель, отводимых предприятиям или объек­там; определения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в отношении указанного образования; обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий или объектов, включающего специальные усло­вия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности.

Правовой режим указанных территорий регулируется По­ложением об обеспечении особого режима в закрытом адми­нистративно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации, утвержденным постановлением Пра­вительства РФ от 26 июня 1998 г. № 655', и Положением о по­рядке обеспечения особого режима в закрытом администра­тивно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Минатомэнерго РФ, утвержденным по­становлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. № 693 (с изм. от 3 апреля 1997 г.)2.

1 СП РФ. 1998. № 27. Ст. 3180. 1 СЗ РФ. 1997. № 14. Ст. 1637.

72            'Земельное право современной России

Решение о создании (упразднении) закрытого администра­тивно-территориального образования принимает Президент РФ по предложению Правительства РФ. Предложения об ус­тановлении административной подчиненности, определении границ и отводе земель создаваемого (упраздняемого) закры­того административно-территориального образования вносят­ся Правительством РФ по согласованию с органами государ­ственной власти субъектов Федерации, в ведении которых на­ходятся соответствующие территории.

Суть особого режима безопасного функционирования пред­приятий и объектов в закрытом административно-территори­альном образовании заключается в установлении контролиру­емых и запретных зон по границе и в пределах указанного об­разования; ограничениях на въезд и постоянное проживание граждан на его территории, на полеты летательных аппаратов над его территорией. Кроме этого, существуют ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской дея­тельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекаю­щие из ограничений на въезд и постоянное проживание.

Согласно ст. 6 указанного Закона земли закрытого админи­стративно-территориального образования в соответствии с их основным целевым назначением могут включать земли насе­ленных пунктов (городов, поселков и сельских населенных пунктов), земли промышленности, обороны и иные земли, предусмотренные земельным законодательством РФ. Земли, занимаемые предприятиями и объектами, по роду деятельно­сти которых созданы закрытые административно-территори­альные образования, находятся в федеральной собственности и передаются в постоянное (бессрочное) пользование этим предприятиям и объектам. Решения об отнесении иных зе­мель, включая зоны безопасности и санитарно-защитные зо­ны, к землям федеральной собственности на территории кон­кретного закрытого административно-территориального обра­зования принимаются Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов Федерации и ор­ганами местного самоуправления закрытого административно-территориального образования. Управление этими землями осуществляет Правительство РФ. Земли закрытого админист­ративно-территориального образования, за исключением зе-

Глава 2. Сущность правового режима земель            73

мель, находящихся в федеральной собственности, находятся в ведении органов местного самоуправления данного образова­ния.

Отличительной чертой правового режима земель особо охраняемых природных территорий согласно ст. 95 ЗК РФ является запрет их хозяйственного использования. На зем­лях государственных природных заповедников, в том числе биосферных, национальных парков, природных парков, го­сударственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, включаю­щих особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавалась особо охраняемая природ­ная территория, запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объек­тов. В пределах земель особо охраняемых природных терри­торий изъятие земельных участков или иное прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому на­значению, не допускается.

Тем не менее на специально выделенных земельных уча­стках частичного хозяйственного использования в составе зе­мель особо охраняемых природных территорий допускается ограниченная хозяйственная и рекреационная деятельность в соответствии с установленным для них особым правовым ре­жимом. Кроме того, допускается размещение природных парков на землях иных пользователей, а также собственни­ков.

Государственные природные заповедники, национальные парки и природные парки располагаются на землях особо ох­раняемых природных территорий — особом виде земель. Не­смотря на это, указанные объекты могут быть и на землях лесного фонда. Так, согласно ст. 125 ЛК РФ участки лесного фонда закрепляются за государственными природными запо­ведниками, находящимися на его территории, в порядке, ус­тановленном законодательством РФ. Государственные при­родные заповедники обязаны осуществлять охрану и защиту закрепленных за ними участков лесного фонда и, более того, в необходимых случаях обеспечивать воспроизводство лесов. Правовой режим национальных парков, находящихся на тер­ритории лесного фонда, регулируется в ст. 126 Л К РФ, а ст. 127 регулирует правовой режим природных парков, находя­щихся на территории лесного фонда. Государственное управ­ление в области использования, охраны, защиты и воспроиз-

74            Земельное право современной России

водства лесов на территориях природных парков осуществля­ют соответствующие лесхозы федерального органа управле­ния лесным хозяйством. Использование, охрана, зашита и воспроизводство лесов на территориях природных парков осуществляются в соответствии с Лесным кодексом РФ и за­конодательством РФ об особо охраняемых природных терри­ториях.

Земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов также не имеют однозначно одинакового правового режима. Правовой режим этих земель "накладывается" на правовой ре­жим практически всех имеющихся категорий земель в преде­лах границ территорий, объявленных лечебно-оздоровитель­ными местностями и курортами.

Отнюдь не однороден правовой режим земель природоох­ранного назначения (ст. 97 ЗК). К этим землям относятся зе­мли водоохранных зон рек и водоемов. Одновременно ст. 102 ЗК РФ считает землями водного фонда земли водоохранных зон водных объектов.

Земли же запретных и нерестоохранных полос и земли, за­нятые лесами, выполняющими защитные функции, ст. 97 ЗК РФ рассматривает как земли природоохранного назначения. В то же время они имеют правовой режим земель лесного фонда. Например, согласно ст. 56 Л К РФ леса первой груп­пы разделяются на следующие категории защитности: запрет­ные полосы лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и дру­гих водных объектов; запретные полосы лесов, защищающие нерестилища ценных промысловых рыб; противоэрозийные леса.

Двойной правовой режим имеют учебно-туристические тропы и трассы, которые ст. 98 ЗК РФ рассматривает как зе­мли рекреационного назначения. Они могут располагаться на землях, отнесенных к самым разным категориям. Поэтому использование учебно-туристических троп и трасс, установ­ленных по соглашению с собственниками земельных участ­ков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков, может осуществляться на основе серви-тутов. В этом случае указанные земельные участки не изыма­ются из использования. Однако на землях рекреационного назначения, как отмечалось, запрещается деятельность, не соответствующая их целевому назначению.

Некоторое сходство имеют правовые режимы земель лесно­го фонда и земель сельскохозяйственного назначения. Имеет-

Глава 2. Сущность правового режима земель            75

ся в виду следующее. Статья 101 ЗК РФ к землям лесного фонда относит лесные земли (земли, покрытые лесной расти­тельностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, — вырубки, гари, редины, прогалины и др.) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и др.). Лесной кодекс РФ дает более детальную структуру этой категории земель (ст. 8). В со­став земель лесного фонда входят лесные земли и нелесные земли. К лесным землям относятся земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления (вырубки, гари, погибшие древостой, реди­ны, пустыри, прогалины, площади, занятые питомниками, не-сомкнувшимися лесными культурами, и иные). К нелесным землям относятся земли, предназначенные для нужд лесного хозяйства (земли, занятые просеками, дорогами, сельскохо­зяйственными угодьями, и другие земли), а также иные земли, расположенные в границах лесного фонда (земли, занятые бо­лотами, каменистыми россыпями, и другие неудобные для ис­пользования земли). Таким образом, в составе земель лесного фонда есть земли, которые используются не только как сред­ство производства, но и как территориально-пространствен­ный операционный базис.

Таковы реалии провозглашенного в п. 8 ст. 1 ЗК РФ прин­ципа деления земель по целевому назначению на категории, что, естественно, не может не вызвать затруднений при пра­ктическом применении его норм. Существующий правовой режим указанных категорий и видов земель имеет смысл именовать коллизионным, поскольку он зачастую порождает неразрешимые противоречия, по крайней мере на современ­ном этапе развития земельного законодательства. В связи с этим хотелось бы отметить, что еще в 1958 г. Г.А. Аксененок высказал предложение о необходимости введения новой, бо­лее совершенной классификации земель в зависимости от их действительного использования не только по их основному хозяйственному назначению, но и по отдельным угодьям, имеющим более или менее одинаковый правовой режим1. Однако эта заслуживающая внимания идея, к сожалению, так и не нашла своего отражения в законодательстве.

Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. С. 202.

Земельное право сстргченноп Расаш

ПОРЯДОК ПЕРЕВОДА ЗЕМЕЛЬ ИЗ ОДНОЙ КАТЕГОРИИ В ДРУГУЮ

Ранее действовавшее земельное законодательство (ст. 5 ЗК РСФСР) предусматривало, что отнесение земель к категориям и перевод их из одной категории в другую производятся в свя­зи с изменением целевого назначения земель и в случаях, пре­дусмотренных законодательством, при изъятии и предоставле­нии земель. Позднее данная статья была признана недейству­ющей Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федера­ции в соответствие с Конституцией Российской Федерации"1. Однако продолжал действовать Указ Президента РФ от 27 ок­тября 1993 г. № 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" (с изм. от 25 января 1999 г.)2, в п. 8 которого говорилось, что продажа земельных участков, используемых в сельскохозяйственном производст­ве, с изменением целевого назначения производится по реше­нию органа исполнительной власти субъекта Федерации.

На законодательном уровне вопросы перевода земель из од­ной категории в другую практически не были урегулированы. Эти вопросы в самом общем виде были отражены в некоторых законодательных актах. Например, ст. 31 Федерального закона от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ "О мелиорации земель"3 устана­вливает, что перевод мелиорированных земель в иные земли, изъятие мелиорированных земель осуществляются в соответ­ствии с земельным законодательством РФ. В соответствии со ст. 28 Федерального закона от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации"4 в постоянное поль­зование организации — собственнику системы газоснабжения передаются земельные участки для строительства технологиче­ских объектов по добыче и хранению газа, объектов магист­рального газопровода с переводом таких участков в категорию земель промышленности и транспорта.

Согласно п. 1 ст. 8 ЗК РФ отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую осуществляются в от­ношении земель, находящихся в:

§4

1 САПП РФ. 1993. № 52- Ст. 50К5.

! САПП РФ. 1991 № 44. Ст. 4191; СЗ РФ. 1999. № 5. Ст. 651.

3 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 142.

4СЗ РФ. 1999. Но 14. Ст. 1667.

Глава 2. Сущность правового режима земель            77

федеральной собственности, — Правительством РФ;

собственности субъектов Федерации, и земель сельскохо­

зяйственного назначения, находящихся в муниципальной

собственности, — органами исполнительной власти субъ­

ектов Федерации;

муниципальной собственности, за исключением земель

сельскохозяйственного назначения, — органами местного

самоуправления.

Если земли находятся в частной собственности, вопрос о переводе земель из одной категории в другую решается в от­ношении земель сельскохозяйственного назначения органами исполнительной власти субъектов Федерации, а в отношении земель иного целевого назначения — органами местного само­управления.

Статья 8 ЗК РФ регулирует два основных вопроса: во-пер­вых, в ней установлен порядок отнесения земель к той или иной категории, т.е. когда целевое назначение соответствую­щего земельного участка еще не определено, а во-вторых, — порядок перевода земель из одной категории в другую в том случае, если изменяется целевое назначение земель.

Дополнительно к указанным требованиям законодательст­во об охране окружающей среды в отдельных случаях перево­да земель из одной категории в другую предусматривает про­ведение государственной экологической экспертизы. В соот­ветствии со ст. 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (с изм. от 15 апре­ля 1998 г.)1 обязательной государственной экологической экс­пертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежит доку­ментация на изменение функционального статуса, вида и ха­рактера использования территорий федерального значения. Речь тем самым идет о землях, находящихся в федеральной собственности.

Перевод земель из одной категории в другую, как правило, связан с изъятием и предоставлением земельных участков, хо­тя возможны ситуации перевода и без изъятия. В тех случаях, когда перевод земель из одной категории в другую обусловлен изъятием земель, вопрос о переводе регулируется соответству­ющими нормами о порядке предоставления и изъятия земель­ных участков.

СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556; 1998. № 16. Ст. 1800.

78            Земельное право современной России

Земельное законодательство предусматривает, что отнесе­ние земель к категориям и их перевод в отношении земель, находящихся в публичной собственности (государственной и муниципальной), осуществляет, как правило, их собственник. Данное положение в полной мере относится к землям, кото­рые находятся в федеральной собственности и собственности субъектов Федерации. Наряду с этим органы исполнительной власти субъектов Федерации наделены компетенцией решать данный вопрос в отношении земель сельскохозяйственного назначения, которые находятся в муниципальной или частной собственности. Органы местного самоуправления обладают таким полномочием в отношении не только муниципальных земель (кроме земель сельскохозяйственного назначения), но и частных земель (кроме земель сельскохозяйственного на­значения).

Предполагается, что порядок перевода земель из одной ка­тегории в другую будет детально урегулирован в федеральном законе1.

Для определения правового режима земель, как мы уже от­мечали, особое значение имеет нахождение земельного участка в составе земель той или иной категории. Поэтому п. 2 ст. 8 ЗК РФ определяет случаи, когда категория земель должна указы­ваться в актах исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления о предоставлении земель­ных участков, а также в иных документах. Так, категория зе­мель должна указываться в актах федеральных органов испол­нительной власти, актах органов исполнительной власти субъ­ектов Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков; договорах, предметом ко­торых являются земельные участки; документах государствен­ного земельного кадастра; документах о государственной реги­страции прав на недвижимое имущество и сделок с ним и иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Федерации.

По мнению Иванниковой О.М., принятие такого закона будет способствовать созданию регламентированной и максимально прозрачной процедуры перево­да земель из одной категории в другую, (Иванникона О,М. О проекте Феде­рального закона "О порядке перевода земель из одной категории в другую". Экологическое право. 2002. № 3. С. 32). В действительности эта процедура слу­жит интересам коррумпированных чиновников и будет способствовать ускоре­нию процесса застройки земель сельскохозяйственного назначения.

Глава 2. Сущность правового режима земель                            79

Некоторые нормативные правовые акты прямо содержат требование об указании категории земель, в составе которой находится земельный участок, в тех случаях, когда по пово­ду его совершаются сделки. Так. приказом Роскомзема от 2 июня 1993 г. № 1-16/770 был утвержден типовой договор купли-продажи земельного участка. Предусмотрено, что при определении предмета договора — земельного участка — должно быть указано: его местоположение, т.е. почтовый ад­рес; кадастровый номер; размещенные на нем объекты недви­жимости (если таковые имеются); площадь участка (в кв. м); основное целевое назначение категории земель, в составе которой находится участок; в чьем ведении находятся эти земли и цель использования земельного участка.

Аналогичное условие нужно выполнить и при совершении договора мены земельных участков. Письмом Роскомзема от 19 октября 1994 г. № 2-16/1629 утверждена форма договора мены земельными участками. В договоре обязательно указыва­ются признаки, индивидуализирующие обмениваемые земель­ные участки, являющиеся предметом договора. В нем указы­ваются: кадастровые номера земельных участков, их площадь, целевое назначение земель, в составе которых они находятся, цель использования земельных участков и др.

Письмом Роскомзема от 19 октября 1994 г. № 2-16/1629 ут­верждена также форма договора дарения земельного участка (дарственная). В нем в том числе должно быть указано целе­вое назначение земель, в составе которых он находится, и цель использования земельного участка. Аналогичные требования ЗК РФ предъявляет к содержанию договоров в связи с совер­шением иных сделок с земельными участками.

Учитывая важность сведений, которые должны содержать­ся в государственном земельном кадастре, категории земель должна указываться в его документах. В соответствии со ст. 1 Федерального закона "О государственном земельном кадаст­ре" государственный земельный кадастр — систематизирован­ный свод документированных сведений, получаемых в резуль­тате проведения государственного кадастрового учета земель­ных участков, о местоположении, целевом назначении и пра­вовом положении земель Российской Федерации и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земель­ных участках и прочно связанных с этими земельными участ­ками объектов.

80            Земельное права современной России

Состав документов государственного земельного кадастра определен в ст. 13 Закона. К основным документам относят­ся Единый государственный реестр земель, кадастровые дела и дежурные кадастровые карты (планы). К вспомогательным документам государственного земельного кадастра относятся книги учета документов, книги учета выданных сведении и каталоги координат пунктов опорной межевой сети. К произ­водным документам государственного земельного кадастра относятся документы, содержащие перечни земель, находя­щихся в собственности Российской Федерации, субъектов Федерации или муниципальных образований, доклады о со­стоянии и об использовании земельных ресурсов, статистиче­ские отчеты, аналитические обзоры, производные кадастро­вые карты (планы), иные справочные и аналитические доку­менты.

Единый государственный реестр земель представляет собой документ, предназначенный для проведения государственного кадастрового учета земельных участков (ст. 14 Закона). В Рее­стре земель содержатся сведения о существующих и прекра­тивших существование земельных участках. В нем указывают­ся основные сведения о земельных участках, в том числе кате­гория земель и разрешенное использование земельных участ­ков и качественные характеристики, в том числе показатели состояния плодородия земель для отдельных категорий земель. Причем в отношении каждой категории земель применяется определенный перечень сведений о земельных участках (ст. 17 Закона).

15 июня 2001 г. приказом Росземкадастра № П/119 утвер­жден Порядок ведения Государственного реестра земель када­стрового района (с изм. от 29 июля 2002 г.). В приложении 1 «Формы государственного реестра земель кадастрового рай­она. Раздел "Земельные участки"» предусмотрено, что в этом документе в строке "8.1" указывается условное обозначение категории земель: 1 — земли сельскохозяйственного назначе­ния; 2 — земли поселений; 3 — земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, космического обеспечения, энергетики, обороны и иного на­значения; 4 — земли особо охраняемых территорий; 5 — зем­ли лесного фонда; 6 — земли водного фонда; 7 — земли запа­са; 8 — категория земель не установлена.

В документах государственной регистрации прав на недви­жимое имущество также должна указываться категория земель.

Глава 2. Сущность правового режима земель            81

Правила ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденные поста­новлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. № 219 (с изм. от 23 декабря 1999 г.)1, предусматривают, что каждый подраздел Единого государственного реестра прав ведется на отдельном листе (п. 11). Согласно п. 23 названных Правил подраздел I должен содержать краткое описание объекта не­движимого имущества на основании документов, удостоверен­ных организациями, осуществляющими кадастровый и техни­ческий учет объектов недвижимости на территории регистра­ционного округа. В графе "Назначение" указывается основное назначение объекта, например: жилое, нежилое здание, произ­водственное, складское, торговое помещение и т.п.; для зе­мельных участков — категория земель; для участков лесного фонда (леса) — группа лесов и категория защитности лесов первой группы (п. 30).

Таков порядок перевода земель из одной категории в дру­гую и требования, предъявляемые земельным законодательст­вом к этой процедуре. Нарушение этих требований органом государственной власти или органом местного самоуправле­ния ЗК РФ рассматривает как основание для признания адми­нистративного акта этих органов недействительным.

ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ЗОНИРОВАНИЕ -ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЙ СПОСОБ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬ

Правовое регулирование территориального зонирования явля­ется дополнительным по отношению к подразделению земель на категории способом определения правового режима земель, как правило, в пределах земель поселений2. На основе терри­ториального зонирования уточняются и детализируются пра­вила использования и охраны земель, определяется правовой режим объектов недвижимости, которые на них находятся, ре­гулируются условия хозяйственной деятельности в публичных интересах.

1              СЗ РФ- 199К- N° 8. Ст. 963; 1999. № 52. Ст. 6416.

2              Необходимо отметить, что функциональное зонирование городских террито­

рий на основе генеральных планок развития городов осуществлялось в соот­

ветствии и с ранее действовавшим законодательством. См.: Балезин В.П.

Правовой режим земель населенных пунктов. М, 1980. С. 22.

6 Зак. 7086

82            Земельное право современной России

Родиной зонирования являются США1. Позднее практика зонирования широко распространилась в странах Западной Европы и Китае. Сущность зонирования в целом аналогична делению земель на категории в нашей стране и определению на этой основе правового режима земель, хотя есть и доволь­но существенные отличия. Сначала Градостроительный кодекс РФ, а затем Земельный кодекс РФ закрепили самые общие принципы зонирования, воспринятые из зарубежного законо­дательства.

Территориальное зонирование по действующему законо­дательству обладает следующими признаками. Зонирование территорий связано с осуществлением градостроительной де­ятельности. Этот признак является наиболее значимым. По­этому лишено всякого смысла зонировать, например, земли сельскохозяйственного назначения, прежде всего сельскохо­зяйственные угодья, земли лесного либо водного фонда. Тер­риториальное зонирование является предпосылкой регламен­тации правового режима земель поселений. Посредством зо­нирования территорий осуществляется правовое регулирова­ние создания и эксплуатации самого разного рода объектов недвижимости как взаимосвязанного комплекса зданий, строений, сооружений и земельного участка, на котором они расположены2.

Градостроительный кодекс РФ определяет условия, при ко­торых осуществляется зонирование территорий. Зонирование осуществляется при разработке градостроительной документа­ции о градостроительном планировании и о застройке территорий. Основным его результатом является определение разрешенного вида использования территории.

Правовая природа зонирования территорий неоднозначна1. Зонирование применяется, с одной стороны, в качестве со­ставного элемента градостроительного планирования развития территорий {подробнее см. § 4 гл. 8). И в то же время зониро-

1              См.: Крассов О.И. Праио частной собственности на землю в США // Госу­

дарство и право. 1993. № 2; Он же. Право частной собственности на землю.

М-, 200(1. С. 216.

2              Подробнее см.: Крассов О.И. Комментарий к Градостроительному кодексу

Российской Федерации. М., 2001. С. 375.

3              И.Ф. Панкратовым высказаны весьма оригинальные представления о зони­

ровании. По его мнению, земли, леса, воды, недра и даже атмосфера и ко­

смос делятся на зоны (См.: Экология. Юридический энциклопедический

словарь. М., 2000. С. 135).

Глава 2. Сущность правового режима земель            83

ванне — зга основная часть правил застройки {ст. 39 Градо­строительного кодекса). Правовыми формами зонирования являются схема зонирования — графический материал (гра­ницы территориальных зон различного функционального назначения и кодовые обозначения таких зон) и текстовые ма­териалы (градостроительные регламенты для каждой террито­риальной зоны).

Градостроительный регламент представляет собой совокуп­ность установленных правилами застройки параметров и видов использования земельных участков и иных объектов не­движимости в городских и сельских поселениях, других му­ниципальных образованиях, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроитель­ной деятельности в пределах каждой зоны.

Границы территориальных зон определяются с учетом красных линий, естественных границ природных объектов, границ земельных участков и иных границ. Правовой режим каждой территориальной зоны градостроительным регламен­том применяется в равной мере ко всем расположенным в ней земельным участкам, иным объектам недвижимости (ст. 39 Градостроительного кодекса).

Правила застройки, в которых отражаются принципиаль­ные результаты территориального зонирования, являются нормативным правовым актом органа местного самоуправле­ния. Согласно п. 6 ст. 56 Градостроительного кодекса РФ обязательному включению в документ, удостоверяющий пра­во на земельный участок в городских и сельских поселениях, подлежат код территориальной зоны, установленный прави­лами застройки, и функциональное назначение территори­альной зоны, в пределах которой находится земельный уча­сток.

Зонирование как способ правового регулирования исполь­зования земель и объектов недвижимости на них определяется в градостроительном законодательстве в качестве правового зонирования, т.е. деятельности органов местного самоуправле­ния в области разработки и реализации правил застройки тер­риторий городских и сельских поселений, а также других му­ниципальных образований. Территориальное зонирование — это деятельность соответствующих органов в сферах планиро­вания градостроительной деятельности и регулирования застройки территорий по комплексному регулированию созда-

84               земельное право современной России

ния, использования объектов недвижимости и использования земельных участков путем подразделения территорий на соот­ветствующие зоны.

Зонирование территорий направлено на обеспечение благо­приятной среды жизнедеятельности, защиту территорий от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техноген­ного характера; предотвращение чрезмерной концентрации населения и производства, загрязнения окружающей природ­ной среды; охрану и использование особо охраняемых природ­ных территорий, в том числе природных ландшафтов, терри­торий историко-культурных объектов, а также сельскохозяйст­венных земель и лесных угодий.

Статья 85 ЗК РФ предусматривает, что в состав земель по­селений могут входить земельные участки, отнесенные в соот­ветствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; про­изводственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; спе­циального назначения; военных объектов; иным территори­альным зонам. Кроме того, в соответствии с данной статьей градостроительный регламент должен устанавливаться для ка­ждой территориальной зоны индивидуально. Требования рег­ламента едины для всех земельных участков в пределах соот­ветствующей территориальной зоны и тем самым для всех объектов недвижимости на них. Градостроительные регламен­ты обязательны для исполнения. Следует отметить, что лица, использующие земельные участки, могут их использовать в со­ответствии с любым видом разрешенного использования, ко­торый предусмотрен в регламенте.

Важным является закрепление в земельном законодательст­ве критериев признания несоответствия использования земельных участков и объектов недвижимости на них градо­строительному регламенту. Однако выявление факта несоот­ветствия вовсе не является основанием для прекращения тако­го использования при условии, что это не опасно для жизни и здоровья людей, окружающей природной среды, памятников истории и культуры. Если данное условие не соблюдено, ор­ган местного самоуправления может запретить использовать земельный участок и объекты недвижимости на нем. Когда осуществляется новое строительство, реконструкция или рас­ширение ранее существовавших объектов недвижимости, дея-

Гяава 2. Сущность правового режима земель

тельность такого рода допускается только в соответствии с градостроительным регламентом.

Проиллюстрируем сущность зонирования территорий на примере правового режима жилой зоны. Согласно ст. 41 Гра­достроительного кодекса РФ жилые зоны предназначены для застройки многоквартирными многоэтажными жилыми дома­ми, жилыми домами малой и средней этажности, индивиду­альными жилыми домами с приусадебными земельными уча­стками. В жилых зонах допускается размещение отдельно сто­ящих, встроенных или пристроенных объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, культовых зда­ний, стоянок автомобильного транспорта, промышленных, коммунальных и складских объектов, для которых не требует­ся установление санитарно-защитных зон и деятельность которых не оказывает вредное воздействие на окружающую среду (шум, вибрация, магнитные поля, радиационное воздей­ствие, загрязнение почв, воздуха, воды и иные вредные воз­действия). К жилым зонам относятся также территории садо­водческих и дачных кооперативов, расположенные в пределах границ (черты) поселений. В соответствии с п. 5 ст. 85 ЗК. РФ земельные участки в составе жилых зон предназначены для за­стройки жилыми зданиями, объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной, среднеэтажной смешанной и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам.

Методические рекомендации по разработке схем зонирова­ния территории городов (МДС 30-1. 99), одобренные 10 июня 1999 г. Научно-техническим советом Госстроя России, преду­сматривают примерный состав и содержание градостроитель­ных регламентов разных типов жилых зон.

Зона Ж.1 "Зона усадебных и блокированных жилых домов" подразделяется на две подзоны (субзоны), отличающиеся друг от друга требованиями к застройке земельных участков. К под­зоне Ж.1-1 относятся территории, 60% площади которых со­ставляют земельные участки, предоставленные под застройку до 1 января 1989 г., к подзоне Ж. 1-2 — территории, 60% пло­щади которых составляют земельные участки, предоставлен­ные под застройку после I января 1989 г.

В зоне Ж.1 возможно строительство отдельно стоящих жи­лых домов усадебного типа; блокированных жилых домов; ма-

86            Земельное право современной России

газинов с торговой площадью до 40 кв.м, кроме специализи­рованных магазинов строительных материалов и магазинов с наличием в них взрывоопасных веществ и материалов. Для этих двух подзон предусмотрены следующие виды разрешен­ного использования объектов недвижимости. Разрешается ис­пользование недвижимости для надомных видов деятельности в соответствии с санитарными и противопожарными нормами; устройство садов, огородов; постройки бань, саун при условии канализирования стоков; размещение сооружений, связанных с выращиванием цветов, фруктов, овощей, — парников, теп­лиц, оранжерей и т.д., хозяйственных построек.

Для жилых домов усадебного типа разрешаются встроенные или отдельно стоящие гаражи, а также открытые стоянки, но не более двух транспортных средств на одном земельном уча­стке. На земельном участке, занятом блокированными жилы­ми домами, разрешается возведение встроенных или отдельно стоящих гаражей либо открытых стоянок на одно транспорт­ное средство.

В этой зоне предусмотрены следующие параметры недви­жимости. Для жилых домов усадебного типа в подзоне Ж.1-1 минимальная площадь земельного участка должна составлять не менее 200 кв.м (включая площадь застройки), в подзоне Ж.1-2 — 400 кв.м (включая площадь застройки). Минимальная площадь участка для блокированных жилых домов должна со­ставлять из расчета на одну квартиру 75 кв. м (включая пло­щадь застройки) или 30 кв. м (без учета площади застройки). Расстояние между фронтальной границей участка и основным строением в подзоне Ж.1-1 должно быть в соответствии со сложившейся линией застройки, в подзоне Ж.1-2 — до 6 м.

Минимальные расстояния от границ землевладения до строений, а также между строениями должны быть следующи­ми. Расстояние от границ соседнего участка до основного строения — 3 м; хозяйственных и прочих строений — 1; от­крытой стоянки — 1; отдельно стоящего гаража — 1 м и т.д. Высота зданий должна составлять для всех основных строений до двух этажей с возможным использованием мансардного этажа. Высота от уровня земли до верха плоской кровли — не более 9,6 м; до конька скатной кровли — не более 13,6 м. Для вспомогательных строений высота от уровня земли до верха плоской кровли должна быть не более 4 м, до конька скатной кровли — не более 7 м. Не имеют ограничений по высоте шпили, башни, флагштоки.

Глава 2. Сущность правового режима земель

Размешать вспомогательные строения, кроме гаражей, со стороны улиц не разрешается. Установлены ограничения раз­мещения оконных проемов, выходящих на соседние земель­ные участки. Расстояние от окон жилых помещений до хозяй­ственных и прочих строений, расположенных на соседних уча­стках, должно быть не менее 6 м. Со стороны улиц огражде­ния должны быть прозрачными, а характер ограждения и его высота — единообразными как минимум на протяжении одно­го квартала с обеих сторон улицы.

Зона многоквартирных жилых домов до трех этажей обо­значается как зона Ж.2. В ней разрешена постройка жилых домов усадебного типа; блокированных жилых домов; много­квартирных жилых домов не выше трех этажей; библиотек; аптек с торговой площадью до 20 кв.м; магазинов с торговой площадью до 60 кв.м. В ней могут размещаться детские сады, иные объекты дошкольного воспитания; начальные и сред­ние школы; предприятия общественного питания с количест­вом посадочных мест до 16; кабинеты практикующих врачей, центры народной и традиционной медицины; парикмахер­ские.

Определены следующие параметры недвижимости в этой зоне. Минимальная площадь земельного участка для отдельно стоящего дома должна составлять 400 кв.м (включая площадь застройки). Минимальная площадь участка на одну семью блокированного жилого дома должна быть 75,2 кв.м, включая площадь застройки, без учета площади застройки — 30 кв.м. Минимальная же площадь земельного участка для многоквар­тирного жилого дома должна быть из расчета 19,3 кв.м на одного человека. Предусматриваются также минимальные рас­стояния от границ землевладений до строений и между строе­ниями. Так, между фронтальной границей участка и основным строением расстояние может быть определено в соответствии со сложившейся линией застройки. От границ соседнего уча­стка до основного строения расстояние должно быть 3 м, хо­зяйственных и прочих строений — 1, открытой стоянки — 1, отдельно стоящего гаража — 1 м.

Для всех основных строений допускается до трех надзем­ных этажей с возможным использованием мансардного этажа. Высота таких строений от уровня земли до верха плоской кровли должна быть не более 11,6 м, до конька скатной кров-ли — не более 16 м. Высота всех вспомогательных строений от

88            Земельное право современной России

уровня земли до верха плоской кровли — не более 11,6 м, до конька скатной кровли — не более 7 м. Высота шпилей, ба­шен, флагштоков не ограничена.

Ограничения, связанные с размещением оконных проемов, выходящих на соседние землевладения, заключаются в том, что расстояние от окон жилых помещений до хозяйственных построек и прочих строений, расположенных на соседних уча­стках, должно быть не менее 6 м. Со стороны улиц огражде­ния земельных участков должны быть прозрачными, вид огра­ждения и его высота должны быть единообразными как мини­мум на протяжении одного квартала с обеих сторон улицы. Соответствующие требования устанавливаются для зоны мно­гоквартирных жилых домов в 4—5 этажей (Ж.З) и зоны мно­гоквартирных жилых домов в 4—12 этажей (Ж.4).

Соответствующие параметры использования недвижимости должны быть установлены и для иных территориальных зон. Конкретные виды разрешенного использования земельных участков и объектов недвижимости устанавливаются в прави­лах землепользования и застройки, которые разрабатываются и утверждаются для каждого поселения.