§3 ПРАВО ФЕДЕРАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ

Статья 17 ЗК РФ закрепляет следующие основания признания земельных участков объектами права федеральной собствен­ности. Право федеральной собственности на земельный уча-

СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4148.

Глава 3. Право собственности ни земно      95

сток может быть прямо признано федеральным законом. Фе­деральная собственность может быть установлена в результате процедуры разграничения государственной собственности на землю, которая предусмотрена Федеральным законом "О раз­граничении государственной собственности на землю". И, кроме этого, право федеральной собственности может быть приобретено Российской Федерацией по основаниям, которые предусмотрены в гражданском законодательстве.

В качестве таких оснований приобретения права собствен­ности на землю могут быть юридические факты, указанные в ст. 8 ГК РФ: договоры и иные сделки, предусмотренные зако­ном, а также договоры и иные сделки, хотя и не предусмот­ренные законом, но не противоречащие ему; акты государст­венных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве оснований возникновения права собственности на землю; судебное решение; в результа­те приобретения имущества по основаниям, допускаемым за­коном; вследствие иных действий граждан и юридических лиц; вследствие событий, с которыми закон или иной право­вой акт связывает наступление гражданско-правовых послед­ствий.

Гражданское законодательство (ст. 214 ГК РФ) предусмат­ривает, что от имени Российской Федерации права собствен­ника осуществляют органы и лица, указанные в ст. 125 ГК РФ. От имени Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные права и обязан­ности органы государственной власти в рамках их компетен­ции, установленной актами, определяющими статус этих орга­нов. Право федеральной собственности может возникнуть, если федеральный орган государственной власти приобретет земельный участок на основании договора купли-продажи, который был в частной или муниципальной собственности. Возможно приобретение права федеральной собственности в результате изъятия земельных участков для федеральных нужд на основании ст. 49, 55 ЗК РФ и ст. 279 ГК РФ.

Согласно ст. 3 Федерального закона "О разграничении го­сударственной собственности на землю" к федеральной собст­венности относятся земли лесного фонда; земли особо охраня­емых природных территорий федерального значения; земли водного фонда, занятые водными объектами, находящимися в федеральной собственности; земли обороны и безопасности; земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных

96            Земельное право современной России

пунктов: земли промышленности, транспорта, связи, радиове­щания, телевидения, информатики и космического обеспече­ния, энергетики и иного назначения; земли природоохранно­го, рекреационного и историко-культурного назначения; зем­ли водного фонда, если на этих земельных участках распола­гается недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности; эти земельные участки предоставлены органу государственной власти Российской Федерации, его террито­риальному органу, а также государственному унитарному предприятию, государственному учреждению, другой неком­мерческой организации, которые созданы органами государст­венной власти Российской Федерации; на этих находящихся в государственной собственности земельных участках располага­ется приватизированное недвижимое имущество, находившее­ся до его приватизации в собственности Российской Федера­ции; под поверхностью этих земельных участков находятся участки недр федерального значения.

Федеральной собственностью являются также земли запаса, если на них располагается недвижимое имущество, находяще­еся в федеральной собственности, или приватизированное не­движимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности Российской Федерации.

Кроме того, федеральной собственностью являются земли лесного фонда. Поскольку согласно ст. 7 ЛК РФ земли лесно­го фонда включены в содержание понятия "лесной фонд", а ст. 19 ЛК РФ предусматривает, что лесной фонд и располо­женные на землях обороны леса находятся в федеральной соб­ственности, следовательно, и земли лесного фонда являются федеральной собственностью.

Вопросы права собственности на особо охраняемые при­родные территории и их земли урегулированы в Федеральном законе от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г.)1. Преамбула Закона относит особо охраняемые природные тер­ритории к объектам общенационального достояния. Согласно п. 6 ст. 2 этого Закона особо охраняемые природные террито­рии могут иметь федеральное, региональное и местное значе­ние и соответственно являться федеральной собственностью, собственностью субъектов Федерации или муниципальной собственностью.

СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024; 2002. № I. (Ч. 1). Ст. 2.

Глава 3. Право собственности на землю      97

Особо охраняемые природные территории федерального значения являются федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти. Госу­дарственные природные заповедники и национальные парки относятся к особо охраняемым природным территориям феде­рального значения. Государственные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады, ле­чебно-оздоровительные местности и курорты могут быть отне­сены к особо охраняемым природным территориям либо фе­дерального, либо регионального значения.

Правительство РФ и органы исполнительной власти субъе­ктов Федерации определяют особо охраняемые природные территории федерального и регионального значения. Так, в соответствии со ст. 8 указанного Закона государственный при­родный заповедник учреждается постановлением Правитель­ства РФ при условии согласия субъектов Федерации на отне­сение его территории к объектам федеральной собственности, принимаемым по представлению органов государственной власти субъектов Федерации и специально уполномоченного на то государственного органа Российской Федерации в обла­сти охраны окружающей природной среды. Расширение тер­ритории государственного природного заповедника произво­дится в том же порядке. Национальные парки согласно ст. 14 Закона также учреждаются постановлением Правительства РФ при условии согласия субъектов Федерации на отнесение со­ответствующих территорий субъектов Федерации к объектам федеральной собственности.

Вопросы права собственности на земли водного фонда регу­лируются главным образом водным законодательством. Так, в ст. 1 Водного кодекса РФ содержится понятие "водный объект" как сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рель­ефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима. Понятие водного объекта уточнено в ст. 7 ВК РФ. По­верхностные воды и земли, покрытые ими и сопряженные с ни­ми (дно и берега водного объекта), рассматриваются как единый водный объект. Поэтому право собственности на земли водного фонда, так же как и на земли лесного фонда, подчинено праву собственности на воды. Собственник водного объекта является одновременно и собственником земель водного фонда.

Согласно ст. 33 ВК РФ водные объекты могут находиться в собственности Российской Федерации и субъектов Федерации. Водный объект не может одновременно находиться в собствен-

7 Зак. 7086

98                            Земельное право современной России

ности нескольких субъектов права государственной собствен­ности. Эти нормы конкретизируют п. 2 ст. 214 ГК РФ, в соот­ветствии с которым земля и другие природные ресурсы, не на­ходящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образонаний, являются государственной соб­ственностью. Предполагается, что водные объекты находятся в государственной собственности (федеральной собственности или собственности субъектов Федерации). Согласно ст. 34 ВК РФ в нашей стране устанавливается государственная собствен­ность на водные объекты. Водные объекты, находящиеся в го­сударственной собственности, не подлежат передаче в собст­венность муниципальным образованиям, гражданам и юриди­ческим лицам.

В ст. 36 ВК РФ указаны виды водных объектов, которые находятся в федеральной собственности, порядок их призна­ния в качестве таких объектов и принципы управления ими. В федеральной собственности находятся:

поверхностные водные объекты, акватории и бассейны

которых расположены на территориях двух и более субъ­

ектов Федерации;

подземные водные объекты, расположенные на террито­

риях двух и более субъектов Федерации;

■             водные объекты, расположенные на территории одного

субъекта РФ, но необходимые для обеспечения нужд обо­

роны, безопасности, федеральных энергетических систем,

федерального транспорта и иных государственных нужд,

реализация которых отнесена к полномочиям Российской

Федерации;

водные объекты, являющиеся средой обитания анадром-

ных и катадромных видов рыб;

трансграничные (пограничные) водные объекты;

внутренние морские воды;

■             территориальное море Российской Федерации;

•               водные объекты, являющиеся особо охраняемыми при­

родными территориями федерального значения или пред­

ставляющие собой часть этих территорий;

■             водные объекты, являющиеся частью территории курортов

или   лечебно-оздоровительных   местностей   федерального

значения;

•               иные особо охраняемые водные объекты федерального

значения.

Глава 3. Право собственности па землю      99

Водные объекты признаются федеральной собственностью Правительством РФ по согласованию с органами исполни­тельной власти соответствующих субъектов Федерации. Земли водного фонда, занятые этими водными объектами, также яв­ляются федеральной собственностью.

Управление водными объектами и занятыми ими землями, являющимися федеральной собственностью, осуществляет Правительство РФ. Часть полномочий по управлению феде­ральной собственностью на водные объекты Правительство РФ в соответствии с Конституцией РФ и ВК РФ может передать соответствующим федеральным органам исполнительной вла­сти и органам исполнительной власти субъектов Федерации.

Вопрос о праве федеральной собственности на земельные участки в составе земель сельскохозяйственного назначения, земель поселений, земель запаса и иных, которые указаны в ст. 3 Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю", решается иначе. Право федеральной собственности на эти земельные участки признается при на­личии определенных условий: нахождении на этих участках недвижимости, являющейся федеральной собственностью; предоставлении данных участков органу государственной вла­сти Российской Федерации или его территориальному органу, государственному унитарному предприятию и др.

Правовой режим участков недр федерального значения и тем самым земель, под поверхностью которых они находятся, определяется в законодательстве о недрах. Согласно ст. 2.1 За­кона РФ "О недрах" от 21 февраля 1992 г. ( ред. от 3 марта 1995 г. и с изм. от 29 мая 2002 г.)1 для гарантированного обес­печения государственных потребностей Российской Федера­ции стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на ее национальную безопасность, обеспечивает основы ее суверенитета, а также для выполнения обязательств по международным договорам Российской Феде­рации отдельные участки недр, в том числе содержащие мес­торождения полезных ископаемых, могут получать статус объ­ектов федерального значения на основании совместных реше­ний федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Часть месторо­ждений федерального значения, в том числе освоенных и под­готовленных к добыче полезных ископаемых, включается в федеральный фонд резервных месторождений.

ВВС РФ. 1992. № 16. Ст. 834; СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2026.

земельное право современной России

Статья 2.1 Закона о недрах определяет критерии, условия и основания признания определенных участков недр в качестве объектов права федеральной собственности. Разграничение фе­деральной собственности и собственности субъектов Федера­ции на недра урегулировано следующим образом. Пункт 6 ст. 3 Закона РФ о недрах устанавливает правило, по которому орга­ны государственной власти Российской Федерации выделяют совместно с субъектами Федерации участки недр федерального значения, регионального значения и местного значения. Со­гласно п. 7 ст. 4 данного Закона в компетенцию органов госу­дарственной власти субъектов Федерации в сфере регулирова­ния отношений недропользования на своих территориях входит выделение совместно с Российской Федерацией участков недр федерального, регионального и местного значения.

Часть 3 ст. 2.1 рассматриваемого Закона предусматривает, что порядок отнесения участков недр к объектам федерально­го значения, в том числе к федеральному фонду резервных ме­сторождений полезных ископаемых, условия пользования ими, а также порядок отнесения их к федеральной собствен­ности устанавливаются федеральными законами. Так, ст. 11 Федерального закона от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ "О газо­снабжении в Российской Федерации" установлен порядок формирования федерального фонда резервных месторождений газа, ст. 5 Федерального закона от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" (с изм. и доп. от 10 января 2002 г.)1 — порядок формирования феде­рального фонда резервных месторождений драгоценных ме­таллов и драгоценных камней.

Право федеральной собственности на земельные участки и участки недр предусмотрено также в Федеральном законе от 29 декабря 1994 г. N° 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" (с изм. от 30 декабря 2001 г.)2. Государственный ре­зерв является особым федеральным (общероссийским) запасом материальных ценностей, предназначенным для использования в целях и порядке, предусмотренных указанным Федеральным законом. В состав государственного резерва входят запасы ма­териальных ценностей для мобилизационных нужд Российской Федерации, запасы стратегических материалов и товаров, запа­сы материальных ценностей для обеспечения неотложных ра-

1              СЗ РФ. 1998. № 13. Ст- 1463; 2002. № 2. Ст. 131.

2              СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 3; 2001. № 53. Ст. 5030.

Глава 3. Право собственности ни землю

бот при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. За­пасы государственного резерва независимо от места их разме­щения, здания, сооружения и другое имущество входящих в систему государственного резерва организаций, а также зе­мельные участки, на которых эти организации расположены, и участки недр, которые используются для хранения государст­венного резерва, являются федеральной собственностью и не могут быть использованы в качестве предмета залога (ст. 4).

Статья 9 ЗК РФ наделяет Российскую Федерацию правом управлять и распоряжаться теми землями, которые находятся в федеральной собственности. Однако ст. 209 ГК РФ опреде­ляет содержание права собственности, состоящее из правомо­чий владения, пользования и распоряжения. Содержание пра­ва собственности не зависит ни от объекта, ни. от субъекта права собственности.

В теории земельного права вопрос об объеме правомочий государства — собственника земли неоднократно был предме­том специального анализа. Так, А.П. Павлов полагал, что уп­равление государственным земельным фондом является со­ставной частью содержания права государственной собствен­ности на землю1. Несколько позднее Г.А. Аксененок, A.M. Ту-рубинер и Л.И. Дембо также писали, что управление земельным фондом представляет собой элемент содержания права госу­дарственной собственности на землю. Вместе с тем данное правомочие уступает по своему значению правомочию распо­ряжения, оно подчинено ему2. Считалось, что традиционная цивилистическая триада не в состоянии раскрыть всей полно­ты содержания права государственной социалистической соб­ственности на землю и другие природные ресурсы.

По мнению И.И. Краснова, юридической основой государ­ственного управления землями является единство в одном субъекте в лице государства: а) территориального верховенст­ва как элемента суверенитета, б) права государственной собст­венности на землю3. Одновременно высказывались мнения, подвергавшие критике эти утверждения.

1              Павлов А.П. Конспект курса земельно-колхозного права. М., 1938. С. 23.

2              Аксененок Г.А. Право государственной собственности на землю в СССР. С. 225,

226; Он же. Земельные правоотношения в СССР. С. 344—356; Турубинер A.M.

Право государственной собственности на землю в Советском Союзе. С. 140,

195; Дембо Л.И. Основные проблемы советского водного законодательства.

Л.. 1948. С. 67, 68.

3              Краснов Н.И. Правовой режим земель специального назначения. С. 71.

102          Земельное право современной России

В современных условиях, когда государственная собствен­ность на землю утратила исключительный характер, вряд ли есть основания для того, чтобы включать в состав правомочий государство — собственника земли правомочие управления. Управление в сфере использования и охраны земель основано не на праве собственности, а на праве территориального вер­ховенства.

В отличие от указанных выше авторов, которые стремились обосновать расширение объема правомочий государства как собственника земли, высказывались и иные мнения. Так, И.А. Иконицкая полагает, что содержание права государственной собственности на земли состоит только из правомочий владения и распоряжения. Из всех правомочий, вытекающих из права собственности, государство в лице его органов, бесспорно, об­ладает двумя из них: правом владения и правом распоряжения. Право же пользования, под которым обычно понимается право хозяйственной эксплуатации имущества, государство практиче­ски всегда передает другим лицам1.

Как отмечалось выше, основанием правомочия управления всеми землями, независимо от того, в чьей собственности они находятся, является право территориального верховенства го­сударства. Право распоряжаться землями вытекает из права собственности Российской Федерации. Наделение Российской Федерации в ст. 9 ЗК РФ как собственника федеральных зе­мель правомочием управления является необоснованным. Это принципиально не соответствует основам гражданско-право­вого регулирования отношений собственности. Аналогичное замечание относится и к полномочиям субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления как собственников земель, которые сформулированы в ст. 10 и 11 ЗК РФ.

Между тем в юридической литературе продолжают выска­зываться мнения о том, что правомочия государства-собствен­ника реализуются посредством управленческих действий. Бо­лее того, органы законодательной власти включаются в число органов управления государственным имуществом. Так, утвер­ждается, что законодательная власть в системе органов управ­ления федеральным имуществом представлена Федеральным Собранием Российской Федерации2.

1              Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: теория и тенден­

ции развития. С. 72, 73.

2              Ершова И.В. Проблемы правового режиму государственного имущества в хо­

зяйственном обороте. М„ 2001. С. 122, 131.

Глава 3. Право собственности на землю      101