§2 ДЕЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬ НА КАТЕГОРИИ ПО ЦЕЛЕВОМУ НАЗНАЧЕНИЮ - ОСНОВНОЙ СПОСОБ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ИХ ПРАВОВОГО РЕЖИМА

Все земли для организации их рационального использования и охраны подразделяются на соответствующие категории. Вследствие различия природных, климатических и иных усло­вий земли отличаются друг от друга качеством, своими при­родными характеристиками и показателями, имеют неодина-

Глава 2 Сущность правового режима земель             47

ковое экономическое и социальное значение в жизни общест­ва. Применительно к некоторым землям на первый план вы­ходит их значение для охраны окружающей среды. Поэтому поди. 10 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ предусматривает дифференцирован­ный подход к установлению правового режима земель, в соот­ветствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы.

Принимая во внимание эти обстоятельства, для организа­ции рационального использования и охраны земель все земли в нашей стране подразделяются на различные категории на ос­нове их целевого назначения (подп. 8 ч. 1 ст. 1 ЗК). Опреде­ление целей, для которых могут использоваться земли, являет­ся объективно необходимым, поскольку позволяет правильно организовать процесс их использования. Закрепляя принцип дифференцированного подхода к установлению правового ре­жима земель, земельное законодательство связывает его с уче­том трех основных факторов: природных, социальных и эко­номических.

Уполномоченные исполнительные органы государственной власти на основании данных государственного земельного ка­дастра определяют целевое назначение земель: для использо­вания в сельском или лесном хозяйстве либо для размещения поселений, промышленных, транспортных и иных объектов и сооружений и т.д (ст. 8 ЗК).

Статья 7 ЗК РФ выделяет семь категорий земель:

земли сельскохозяйственного назначения;

земли поселений;

земли промышленности, энергетики, транспорта, связи,

радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспе­

чения космической деятельности, земли обороны, безопасно­

сти и земли иного специального назначения;

земли особо охраняемых территорий и объектов;

земли лесного фонда;

земли водного фонда;

земли запаса.

Таким образом, главным критерием отнесения земель к той или иной категории является различное целевое назначение их использования.

Земли могут использоваться в качестве средства производ­ства или как пространственно-территориальный базис. Поэто­му они делятся на три основные группы. Все категории зе-

48                            Земельное право современной России

мель, кроме земель запаса, поскольку их целевое назначение не определено, могут быть отнесены к соответствующей груп­пе. Как средство производства используются земли сельскохо­зяйственного назначения и земли лесного фонда. Иные кате­гории земель используются преимущественно в качестве про­странственного базиса. Земли же особо охраняемых террито­рии и объектов могут выполнять функцию как средства про­изводства, так и пространственно-территориального базиса. При этом какой-либо иерархической подчиненности одних категорий земель другим не существует. Однако действует принцип приоритета сохранения особо ценных земель и зе­мель особо охраняемых территорий, согласно которому изъя­тие ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, заня­тых объектами культурного наследия, других особо ценных зе­мель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. При этом в подп. 6 ч. I ст. 1 ЗК РФ особо подчеркивается, что установление данного принципа не должно толковаться как. отрицание или умаление значения зе­мель других категорий.

Несколько иное мнение высказано С.А. Боголюбовым, ко­торый полагает, что деление земель по их целевому назначе­нию является характерной чертой российского земельного права и служит определению специфического правового режи­ма охраны и использования земель в зависимости от их целе­вого назначения. Условно можно полагать, что перечень кате­горий в ст. 7 ЗК РФ располагается от "высших" категорий к "низшим" в зависимости от их ценности и характера исполь­зования1.

Принцип деления земель на категории в зависимости от их целевого назначения применялся в земельном законодательст­ве в течение десятилетий. При этом первоначально использо­вался термин "основное хозяйственное назначение", в после­дующие годы — "основное целевое назначение". В составе единого государственного земельного фонда отдельные кате­гории земель различались по правовому режиму в зависимости от их основного хозяйственного назначения. Закрепленная в

1 Комментарий   к   Земельному   кодексу   Российской   Федерации/Под   ред. С.А. Боголюбова. М„ 2001. С. 28.

Глава 2. Сущность правового режима земель            49

земельном законодательстве классификация земель единого государственного земельного фонда была важнейшей предпо­сылкой для дифференцированного подхода к установлению правового режима отдельных категорий земель, который опре­деляется с учетом специфической роли каждой из них в народ­ном хозяйстве1.

В ЗК РФ законодатель отказался от термина "основное це­левое назначение", и сейчас используется термин "целевое на­значение". В чем же состоит суть целевого назначения соот­ветствующих категорий земель? Рассмотрим это на примере. Так, ст. 77 ЗК РФ относит к категории сельскохозяйственного назначения земли, целевым назначением которых является их использование в сельскохозяйственном производстве. Эти земли используются для растениеводства, т.е. для выращива­ния зерновых; картофеля, свеклы и других овощей; плодов, ягод и винограда; хлопка и т.д. На сельскохозяйственных зем­лях ведутся животноводство (мясное и молочное скотоводство, свиноводство и т.д.), птицеводство, рыбоводство и т.д. Земли данной категории определяются как земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства, т.е. земли, которые в настоящее время уже используются в сельском хозяйстве, и земли, кото­рые предназначены для этих целей.

Земли сельскохозяйственного назначения находятся за чер­той поселений. Если земли, используемые для ведения сельско­хозяйственного производства (зоны сельскохозяйственного ис­пользования), расположены на землях поселения, на них рас­пространяется правовой режим земель поселений (ст. 85 ЗК). Нелесные земли лесного фонда, используемые для сельскохо­зяйственного производства, в соответствии со ст. 101 ЗК РФ также не являются землями сельскохозяйственного назначения.

В отличие от земель сельскохозяйственного назначения земли поселений выполняют функцию территориально-про­странственного базиса. Статья 83 ЗК РФ рассматривает эти земли в качестве самостоятельной категории земель. К землям поселений относятся земли, целевым назначением которых является использование их для застройки и иных целей разви­тия городов, поселков и сельских поселений. Основным отли­чительным признаком, по которому эти земли отграничивают­ся от земель иных категорий, является черта городского или сельского поселения.

1 Земельное право. Учебник. М., 1940. С. 75.

4 Зак. 7086

50            Земельное право современной России

Земельное законодательство определяет общие принципы регулирования земельных отношений, связанных с использо­ванием и охраной земель поселений, а градостроительное за­конодательство — особенности регулирования отношений, складывающихся по поводу их использования.

Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, ра­диовещания, телевидения, информатика, для обеспечения косми­ческой деятельности, обороны, безопасности и иного специально­го назначения составляют самостоятельную категорию (ст. 87 ЗК). Основным критерием отнесения земельных участков к этой категории земель является создание разного рода объек­тов недвижимости и их эксплуатация. Объединение указанных земель в рамках одной категории обусловлено тем. что они ис­пользуются для специальных нужд и не связаны с ведением сельского хозяйства. Иным критерием, с помощью которого выделяются эти земли, является нахождение их за пределами черты поселений.

В зависимости от конкретных целей, для которых предос­тавляются эти земли, различаются следующие основные их виды:

земли промышленности;

земли энергетики;

земли  транспорта;

земли связи, радиовещания, телевидения, информатики;

земли для обеспечения космической деятельности;

земли для обеспечения обороны и безопасности;

земли иного специального назначения.

Согласно п. I ст. 88 ЗК РФ землями промышленности призна­ются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций либо эксплуатации объ­ектов промышленности и права на которые возникли у участни­ков земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов Федера­ции. Земли указанной категории находятся только вне земель поселений. Земли, занятые промышленными предприятиями в городах и других поселениях, включаются в состав земель посе­лений. К землям промышленности относятся земельные участ­ки, предоставленные для размещения и эксплуатации предпри­ятий металлургической, химической, обрабатывающей, горно­добывающей и других отраслей промышленности. Это земли, занятые фабриками, заводами, шахтами, рудниками, карьерами,

Глава 2. Сущность правового режима земель            51

приисками и другими горно-добывающими предприятиями. Ос­новные признаки земель промышленности — расположение их вне территорий поселений и обеспечение деятельности произ­водственных, административно-хозяйственных и жилищно­строительных нужд промышленных предприятий.

Земли энергетики выполняют важную роль в качестве территориально-пространственного базиса для размещения соответствующих энергетических объектов. Землями энергети­ки согласно п. 1 ст. 89 ЗК РФ признаются земли, которые ис­пользуются или предназначены для обеспечения деятельности организаций либо эксплуатации объектов энергетики и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными закона­ми и законами субъектов Федерации. На этих землях могут предоставляться земельные участки для размещения гидро­электростанций, атомных станций, ядерных установок, пунк­тов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, тепловых станций и других электростанций, а также обслуживающих их сооружений и объектов. На них размещаются воздушные линии электропе­редачи, наземные сооружения кабельных линий электропере­дачи, подстанции, распределительные пункты, другие соору­жения и объекты энергетики.

Землями транспорта признаются земли, которые использу­ются или предназначены для обеспечения деятельности орга­низаций либо эксплуатации объектов автомобильного, мор­ского, внутреннего водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта и права на которые возникли у участ­ников земельных отношений по основаниям, предусмотрен­ным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов Федерации.

В ст. 5 Федерального закона от 25 августа 1995 г. № 153-ФЗ "О федеральном железнодорожном транспорте"1 закреплено оп­ределение земель железнодорожного транспорта. Таки­ми землями являются земли федерального значения, предостав­ляемые безвозмездно в постоянное (бессрочное) пользование предприятиям и учреждениям для осуществления возложенных на них специальных задач, К землям железнодорожного транс­порта относятся земли, отведенные под железнодорожные пути и станции (включая полосу отвода), а также под защитные и ук-

СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3505.

52                            Земельное право современной России

репительные насаждения, строения, здания, сооружения и иные объекты, необходимые для эксплуатации и реконструкции же­лезных дорог с учетом перспективы их развития.

Земли железнодорожного транспорта используются для размещения железнодорожных путей; размещения, эксплуата­ции, расширения и реконструкции строений, зданий, соору­жений, в том числе железнодорожных вокзалов, железнодо­рожных станций, а также устройств и других объектов, необ­ходимых для эксплуатации, содержания, строительства, рекон­струкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов железно­дорожного транспорта; установления полос отвода и охранных зон железных дорог (п. 2 ст. 90 ЗК).

Согласно п. 3 ст. 90 ЗК РФ в целях обеспечения деятельно­сти организаций и эксплуатации объектов автомобильного транспорта и объектов дорожного хозяйства могут предос­тавляться земельные участки для размещения автомобильных дорог, их конструктивных элементов и дорожных сооружений; размещения автовокзалов и автостанций, других объектов ав­томобильного транспорта и объектов дорожного хозяйства, не­обходимых для эксплуатации, содержания, строительства, ре­конструкции, ремонта, развития наземных и подземных зда­ний, строений, сооружений, устройств, а также для установле­ния полос отвода автомобильных дорог.

Положение о землях транспорта, утвержденное постановле­нием Совета Министров СССР от 8 января 1981 г. № 24 (с изм. и доп. от 8 октября 1990 г.)1, относит к землям автомобильного транспорта, включая дорожное хозяйство, земли, занятые авто­мобильными дорогами и непосредственно примыкающими к ним строениями и сооружениями, а также сооружениями и уст­ройствами энергетического, гаражного, бензораздаточного хо­зяйства, автостанциями и автовокзалами и другими сооружени­ями. Основная часть земель автомобильных дорог — это поло­сы отвода. В придорожных полосах автомобильных дорог уста­навливается особый режим использования земель.

Целевое назначение земель морского и внутреннего водного транспорта заключается в том, что на них разме­щаются искусственно созданные внутренние водные пути, морские и речные порты, причалы, пристани, гидротехниче­ские сооружения, другие объекты, необходимые для эксплуа-

СП СССР. 1981. № 5. Ст. 25; 1990. № 28. Ст. 135.

Глава 2. Сущность правового режима земель            53

тации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооруже­ний, устройств и других объектов морского и внутреннего вод­ного транспорта. На этих землях выделяется береговая полоса. Правовой режим земель внутреннего водного транспорта регу­лируется Кодексом внутреннего водного транспорта РФ от 7 марта 2001 г. № 24-ФЗ1.

В целях обеспечения деятельности организаций и эксплуа­тации объектов воздушного транспорта могут предоста­вляться земельные участки для размещения аэропортов, аэро­дромов, аэровокзалов, взлетно-посадочных полос и других на­земных объектов, необходимых для эксплуатации, содержа­ния, строительства, реконструкции, ремонта, развития назем­ных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов воздушного транспорта.

К землям трубопроводного транспорта относятся земельные участки для размещения нефтепроводов, газопро­водов, иных трубопроводов; размещения объектов, необходи­мых для эксплуатации, содержания, строительства, реконст­рукции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов трубопро­водного транспорта; установления охранных зон с особыми условиями использования земельных участков.

Землями связи, радиовещания, телевидения и информатики п. 1 ст. 91 ЗК РФ признает земли, которые используются или пред­назначены для обеспечения деятельности организаций либо объектов связи, радиовещания, телевидения, информатики и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными зако­нами и законами субъектов Федерации. Некоторые вопросы правового режима земель связи урегулированы в Федераль­ном законе от 16 февраля 1995 г. № 15-ФЗ "О связи" (с изм. от 17 июля 1999 г.)2. Согласно ст. 23 данного Закона к землям свя­зи относятся земельные участки, предоставляемые в установлен­ном порядке в собственность либо передаваемые их собственни­ками в постоянное или срочное пользование, в том числе в аренду, физическим и юридическим лицам, занимающимся де­ятельностью по предоставлению услуг связи. В соответствии со ст.  31   Федерального закона от  17 июля  1999 г. №   176-ФЗ

1 СЗ РФ. 2001. № II. Ст. 1001.  СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 600; 1999. № 29. Ст. 3697.

54                             Земельное право современной России

"О почтовой связи"1 земельные участки, предназначенные для размещения объектов почтовой связи, предоставляются в поряд­ке отвода земель для государственных и муниципальных нужд в соответствии с земельным законодательством РФ.

К землям для обеспечения космической деятельности относятся земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций или объектов кос­мической деятельности. Для этих целей могут предоставляться земельные участки для размещения наземных объектов косми­ческой инфраструктуры, включая космодромы, стартовые комплексы и пусковые установки, командно-измерительные комплексы, центры и пункты управления полетами космиче­ских объектов, пункты приема, хранения и переработки ин­формации, базы хранения космической техники, районы паде­ния отделяющихся частей ракет, полигоны приземления кос­мических объектов и взлетно-посадочные полосы, объекты экспериментальной базы для отработки космической техники, центры и оборудование для подготовки космонавтов, другие наземные сооружения и технику, используемые при осущест­влении космической деятельности (п. 1, 2 ст. 92 ЗК).

Землями обороны и безопасности ст. 93 ЗК РФ признает зем­ли, которые используются или предназначены для обеспече­ния деятельности Вооруженных Сил РФ, войск Пограничной службы РФ, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции по вооруженной защите, целостности и неприкосно­венности территории Российской Федерации, защите и охра­не Государственной границы, информационной безопасности, другим видам безопасности в закрытых административно-тер­риториальных образованиях, и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмот­ренным ЗК РФ, федеральными законами.

Например, земли обороны могут использоваться для стро­ительства, подготовки и поддержания в необходимой готовно­сти Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формиро­ваний и органов (размещения военных организаций, учрежде­ний и других объектов, дислокации войск и сил флота, прове­дения учений и иных мероприятий); разработки, производст­ва и ремонта вооружения, военной, специальной, космиче-

СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3697.

Глава 2. Сущность правового режима земель            55

ской техники и боеприпасов (испытательных полигонов, мест уничтожения оружия и захоронения отходов); создания запа­сов материальных ценностей в государственном и мобилиза­ционном резервах (хранилищах, складах и др.). В целях обес­печения защиты и охраны Государственной границы РФ в по­рядке, установленном законодательством РФ, в постоянное (бессрочное) пользование отводятся земельные полосы или участки для обустройства и содержания инженерно-техниче­ских сооружений и заграждений, пограничных знаков, погра­ничных просек, коммуникаций, пунктов пропуска через Госу­дарственную границу РФ и других объектов.

К землям иного специального назначения относятся земли, предоставленные для использования их государственной на­блюдательной сетью. Согласно ст. 13 Федерального закона от 19 июля 1998 г. № 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе" (с изм. и доп. от 25 июня 2002 г.)1 государственная наблюдатель­ная сеть, в том числе отведенные под нее земельные участки и части акваторий, относится исключительно к федеральной соб­ственности и находится под охраной государства. В целях полу­чения достоверной информации о состоянии окружающей при­родной среды, ее загрязнении вокруг стационарных пунктов на­блюдений в порядке, определенном Правительством РФ, созда­ются охранные зоны, в которых устанавливаются ограничения на хозяйственную деятельность. Постановлением Правительст­ва РФ от 27 августа 1999 г. № 972 утверждено Положение о со­здании охранных зон стационарных пунктов наблюдений за со­стоянием окружающей природной среды, ее загрязнением2.

К землям особо охраняемых территорий и объектов ст. 94 ЗК РФ относит земли, имеющие особое природоохранное, науч­ное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздо­ровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соот­ветствии с постановлениями федеральных органов государст­венной власти, органов государственной власти субъектов Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим. Такие земли подразделяются на следующие виды земель:

• особо охраняемых природных территорий, в том числе ле­чебно-оздоровительных местностей и курортов;

1              СЗ РФ. 1998. № 30. Ст. 3609; РГ. 2002. 28 июня.

2              СЗ РФ. 1999. № 36. Ст. 4405.

 Земельное права современной России»

природоохранного назначения;

рекреационного назначения;

историко-культурного назначения:

иные особо ценные земли.

К землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памят­ников природы, национальных парков, природных парков, ден­дрологических парков, ботанических садов, территорий тради­ционного природопользования коренных малочисленных наро­дов Севера, Сибири и Дальнего Востока, а также земли лечеб­но-оздоровительных местностей и курортов. В состав земель ле­чебно-оздоровительных местностей и курортов включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами (место­рождениями минеральных вод, лечебных грязей, рапой лима­нов и озер), благоприятным климатом и иными природными условиями, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения различных заболеваний.

В соответствии со ст. 97 ЗК РФ землями природоохранного назначения являются земли водоохранных зон рек и водоемов; запретных и нерестоохранных полос; лесов, выполняющих за­щитные функции; противоэрозийных, пастбищезашитных и полезащитных насаждений; иные земли, выполняющие при­родоохранные функции.

Земли рекреационного назначения — это земли, предназна­ченные и используемые для организации отдыха, туризма, физ­культурно-оздоровительной и спортивной деятельности граж­дан. В их состав входят земельные участки, на которых нахо­дятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физиче­ской культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристские парки, лесопарки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты (ст. 98 ЗК). На землях рекреационного назначения запрещается деятель­ность, не соответствующая их целевому назначению.

На землях историко-культурного назначения находятся объ­екты культурного наследия народов Российской Федерации (памятники истории и культуры), в том числе объекты архео­логического наследия; достопримечательные места, в том чис­ле места бытования исторических промыслов, производств и ремесел; военные и гражданские захоронения.

Глава 2. Сущность правового режима земель            ___         57

К особо ценным ст. 100 ЗК РФ относит земли, в пределах ко­торых имеются природные объекты и объекты культурного на­следия, представляющие особую научную, историко-культур­ную ценность (типичные или редкие ландшафты, культурные ландшафты, сообщества растительных, животных организмов, редкие геологические образования, земельные участки, пред­назначенные для осуществления деятельности научно-иссле­довательских организаций).

В соответствии со ст. 101 3К РФ к землям лесного фонда от­носятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительно­стью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстано­вления, — вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные зе­мли (просеки, дороги, болота и др).

Землями водного фонда признаются земли, занятые водны­ми объектами, земли водоохранных зон водных объектов, а также земли, выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений, объектов. Эти земли могут использоваться для строительства и эксплуатации сооружений, обеспечивающих удовлетворение потребностей населения в питьевой воде, бытовых, оздоровительных и других потребно­стей населения, а также для водохозяйственных, сельскохозяй­ственных, природоохранных, промышленных, рыбохозяйст-венных, энергетических, транспортных и иных государствен­ных или муниципальных нужд при соблюдении установлен­ных требований (ст. 102 ЗК).

Таково целевое назначение различных категорий земель, вы­деление которых предусмотрено земельным законодательством.