§1 ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬ

Анализ понятия "правовой режим земель" имеет принципи­альное значение для уяснения тех правовых рычагов, с помо­щью которых земельное законодательство регулирует широкий спектр земельных отношений. Использование данной право­вой категории позволяет выявить сущность всего земельного права, поскольку именно понятие "правовой режим земель" отражает особый характер правового регулирования использо­вания и охраны земельных ресурсов.

Содержание данною понятия имеет огромное практическое значение. Суть правового режима конкретного земельного участка чрезвычайно важна для его собственника, владельца, пользователя или арендатора. Лицо, использующее земельный участок, по вполне понятным причинам должно знать, каки­ми правами на участок оно обладает, какие обязанности на него возлагаются.

В наше время употребление этого термина стало привыч­ным и обыденным. Однако вопрос о том, каково его значение и содержание, остается недостаточно выясненным. С одной стороны, вопрос о сущности правового режима земель подвер­гался исследованию очень многими специалистами в области земельного права. Но он анализировался с позиций изучения права собственности на землю, права землепользования, упра­вления в сфере использования и охраны земель и т.д. С дру­гой стороны, имеется довольно большое число работ, специ­ально посвященных правовому режиму соответствующих кате-

36

Глава 2. Сущность правового режима земель            37

горий или видов земель. Тем не менее в подавляющем боль­шинстве этих работ суть именно этого понятия специально не затрагивалась, хотя содержание исследований сводилось в ко­нечном счете к изучению правового режима земель. В то же время есть и работы, в которых авторы специально концент­рировали свое внимание на данном вопросе.

Актуальность затронутого нами вопроса обусловлена и тем, что понятие "правовой режим земель" используется ныне и в Земельном кодексе РФ, в нем предпринята попытка дать его определение.

Попробуем проанализировать понятие "правовой режим земель" с позиций теории земельного права. Представление о правовом режиме земель формировалось постепенно. Впервые вопрос о земельном режиме затронул И.И. Евтихиев. Он пи­сал, что при общем правовом основании — государственной собственности на землю — существуют разные и не совпадаю­щие по объему земельные режимы для отдельных разрядов зе­мель. Под земельным режимом понимается статус прав и обя­занностей органов земельного управления в отношении дан­ного разряда земель, т.е. выполнение органами земельного уп­равления основных функций: административной, юрисдикци-онной и нормативной1. Таким образом, по его мнению, зе­мельный режим (т.е. правовой режим земель, выражаясь сов­ременным языком) сводился к полномочиям органов управле­ния землями.

Аналогичного в принципе мнения придерживался А.В. Ве­недиктов. Рассматривая вопрос о различиях правового режима отдельных видов государственного имущества (земли, основ­ных и оборотных средств), он считал, что все различия в хара­ктере и назначении этих объектов отражаются лишь на объе­ме прав и обязанностей отдельных государственных органов, ими ведающих, т.е. на правовом режиме соответствующих ви­дов государственных имушеств2.

В первом в нашей стране учебнике "Земельное право"3 этот термин использовался весьма нечетко и непоследовательно. Он применялся лишь при характеристике земель специального на­значения, городских земель и земель государственного лесного

1              Евтихиев И.И. Регулирование земельных отношений в городах. Горки, 1929.

С. !.

2              Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М., 1948.

С. 352.

3 Земельное право. Учебник. М., 1940.

38            Земельное право современной России

фонда. Характеристика земель сельскохозяйственного назначе­ния была дана только с позиций права землепользования. Учеб­ники земельного права 1949 г. и 1958 г.1 были построены в со­ответствии с этим же принципом и имели тот же недостаток.

В юридической литературе определение правового режи­ма государственного земельного фонда было предложено Н.И. Красновым1. Несколько позднее он писал, что под пра­вовым режимом государственного земельного фонда следует понимать установленный нормами советского права порядок должного поведения по отношению к земле как объекту пра­ва исключительной собственности государства, права земле­пользования и правовой охраны, направленный на обеспече­ние ее рационального использования как всеобщего условия труда и основного (главного) средства производства1.

В монографическом исследовании "Общая теория совет­ского земельного права" Н.И. Краснов указывает, что под правовым режимом государственного земельного фонда следу­ет понимать установленный нормами советского земельного права порядок возможного или должного поведения по отно­шению к земле как объекту права исключительной собствен­ности государства, государственного управления земельным фондом, права землепользования и правовой охраны, направ­ленный на обеспечение ее рационального использования в ка­честве всеобщего условия труда и основного (главного) сред­ства производства в сельском хозяйстве4. После этого данный термин использовался в юридической литературе с учетом именно такого его содержания.

В 1976 г. Б.В. Ерофеев отмечал, что с юридической точки зрения правовой режим земель городов представляет собой совокупность требований, выраженных в правовых нормах, устанавливающих целевое назначение земель городов и их от­дельных видов, порядок управления и пользования ими в условиях научно-технического прогресса. Правовой режим зе­мель городов определяет также деятельность городских сове­тов депутатов трудящихся в области регулирования земельных отношений, права и обязанности всех землепользователей в

1              Земельное право. М., 1949; Земельное право. М., 1958.

2              Краснов Н.И, Теоретические осноиы правового режима земель специального

назначении: Автореф. дис. на соиск. учен. степ, д-ра юридических наук. М.:

ИГП АН СССР, 1966. С. 8.

] Земельное право. Учебник. М., 1969. С. 250.

4 Общая теория советского земельного права. М.. 1983. С. 346.

Глава 2. Сущность правового режима земель            39

городах, а также других участников земельных отношений, возникающих по поводу эксплуатации земель городов как в целом, так и отдельных их видов для наиболее рационального использования и повышения эффективности средств, направ­ляемых на градостроительство1.

Г.А. Аксененок полагал, что определить правовой режим лю­бой категории земель — это значит, во-первых, дать понятие этих земель как объекта данного земельного отношения, во-вторых, определить круг землепользователей этих земель, ус­тановить их нрава и обязанности, в-третьих, выявить порядок государственного управления этими землями и, наконец, в-четвертых, указать на те формы и меры ответственности, ко­торые определены законом для пользователей5. В учебнике "Советское земельное право" 198! г. говорилось, что основу правового режима государственного земельного фонда состав­ляют институты права исключительной государственной соб­ственности, государственного управления, права землепользо­вания и правовой охраны земли3.

По мнению ИЛ. Иконицкой, правовой режим земель представляет собой установленное нормами права возможное и должное поведение по отношению к земле как к объекту пра­ва собственности и иных прав на земельные участки, объекту государственного управления земельными ресурсами и объекту правовой охраны земли как природного ресурса, выполняюще­го определенные Конституцией РФ важнейшие социально-экономические функции — основы жизни и деятельности на­родов, проживающих на соответствующей территории4.

Вместе с тем высказываются и иные точки зрения. Так, по мнению С.А. Боголюбова, правовой режим земель определяет­ся совокупностью правил их использования и включения в гражданский оборот, охраны, учета и мониторинга, установ­ленных земельным, градостроительным, лесным, водным, природоохранным, законодательством о недрах и иным зако­нодательством, и распространяется на земли определенной ка­тегории5.

1              Ерофеев Б.В. Правовой режим земель городов. М., 1976. С. 41,

2              Аксененок Г.А. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения. В

кн.: Сельское хозяйстве и право в СССР и Италии. М., 1977. С. 55.

3              Советское земельное право. Учебник / Пол ред. Н.И. Краснона. М-. 1981.

С. 164.

4              Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. Учебник. С. 181.

s Земля и право. Пособие для российских землевладельцев. М.. 1997. С. 34—35.

40            Земельное право современной России

Общепризнанным является представление о правовом ре­жиме земель как совокупности правовых норм, определяющих сущность и состав элементов этого понятия: права собствен­ности на землю, прав на землю лиц — несобственников зе­мельных участков, управления в сфере использования и охра­ны земель, правовой охраны земель. Нередко в состав данно­го понятия включаются и меры ответственности за нарушение земельного законодательства.

Изменения в земельном законодательстве требуют уточне­ния понятия "правовой режим земель", сформулированного в науке земельного права в предшествующие годы, и его детали­зации.

Понятие правового режима следует применять как в отно­шении всех земель (правовой режим земли), так и отдельных их категорий или видов (правовой режим земель сельскохо­зяйственного назначения, земель поселений и т.д.). В данном контексте понятие "правовой режим земель" характеризуется как определенный режим законности и правопорядка1, точнее говоря, как земельный правопорядок. Практическое значение понятия "правовой режим земель" заключается в том, что его употребление дает возможность определить порядок использо­вания и охраны определенной категории земель, т.е. устано­вить особенности содержания права собственности в отноше­нии той или иной категории земель, возможности их исполь­зования на основании соответствующих титулов (права пожиз­ненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, аренды и др.), особенности управления исполь­зованием и охраной земель и т.д.

Развитие земельного, и прежде всего градостроительного, законодательства привело к усложнению содержания понятия "правовой режим земель". Подпункт 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ гла­сит, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Практически аналогичная норма содержится в п. 2 ст. 7 ЗК РФ, согласно которой пра­вовой режим земель определяется исходя из их принадлежно­сти к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральны-

Общая теория земельного права. М., 1983. С. 346—348.

Глава 2. Сущность правового режима земель            41

ми законами. Эти правовые нормы детализируют понятие "правовой режим земель" путем закрепления в законодатель­стве правовых средств определении его содержания. Однако при этом следует иметь в виду два важных момента.

Первое. Установленное в ЗК РФ представление о правовом режиме земель не имеет общего характера, оно неприменимо ко всем категориям земель, по крайней мере на данном этапе развития законодательства. Это объясняется тем, что разре­шенное использование, определяемое путем территориального зонирования, устанавливается главным образом в отношении земель поселений. Соответственно его нельзя рассматривать в качестве общего принципа земельного законодательства.

Второе. Указанное представление о правовом режиме зе­мель не охватывает всех правовых способов, с помощью кото­рых обеспечивается установление соответствующего правово­го режима земель. В ЗК РФ говорится только о делении зе­мель на категории, зонировании территории и разрешенном использовании. Между тем имеются иные важные и реально применяемые правовые инструменты: публичный сервитут (ст. 23 ЗК), лесной, водный сервитуты и установление огра­ничений прав на землю (ст. 56 ЗК).

Неотъемлемым элементом правового режима земель явля­ются ограничения прав лиц, использующих земельные участ­ки, путем установления зон с особыми условиями использова­ния земель, санитарных зон, охранных зон и т.п. Задача уста­новления таких зон — ограничение прав лиц, использующих земельные участки, как правило, в публичных интересах. Пра­вовой режим земель зависит также от того, установлен в отно­шении него публичный сервитут или нет1.

В основе разграничения земель на категории лежит целевое назначение соответствующих земель. Определение целей, для которых могут использоваться земли, является той базой, на которой устанавливаются главные положения правового режи­ма соответствующей категории земель. Средством уточнения и детализации правового режима конкретной категории земель служит зонирование территорий, предусмотренное в Земель-

1 Частный сервитут не может рассматриваться как элемент правового режима земель, поскольку устанавливается и зависимости от сложившихся условий использования земельных участков в конкретной ситуации. Публичные сер­витуты, как правило, устанавливаются в зависимости от условий использова­ния соотнстстнующих категорий земель, предусмотренных в законодательстве.

42            Земельное права современной России

ном кодексе и Градостроительном кодексе РФ1. Следует также иметь в виду следующее: п. 2 ст. 7 ЗК РФ предусматривает, что общие принципы и порядок проведения зонирования должны быть установлены федеральными законами.

Определение правового режима земель поселений основы­вается именно на зонировании (п. 2 ст. 83 и ст. 85 ЗК). Явля-ясь специфическим правовым инструментом определения пра­вового режима земель, зонирование играет важную роль для установления режима земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовешания, телевидения и информати­ки, для обеспечения космической деятельности, обороны, без­опасности и иного специального назначения (п. 2 ст. 87 ЗК), а также земель историко-культурного назначения (п. 4 ст. 99 ЗК). В отношении же иных категорий земель земельное зако­нодательство не предусматривает необходимости территори­ального зонирования. Территориальное зонирование играет важную роль при предоставлении земельных участков (п. 3 ст. 34 ЗК).

Разрешенное использование земельного участка — это так­же элемент понятия "правовой режим земель". Однако следу­ет отметить, что речь идет только о тех категориях земель, в отношении которых осуществляется территориальное зониро­вание. Такой вывод логически следует из анализа земельного и смежных с ним отраслей законодательства.

В ЗК РФ разрешенное использование выступает в качест­ве критерия для признания земельного участка делимым (ст. 6). Разрешенное использование определяется при предос­тавлении земельного участка для строительства с его форми­рованием без предварительного согласования (п. 4 ст. 30 ЗК). Разрешенное использование — это правовая основа для воз­ведения лицом, использующим земельный участок, жилых, производственных и тому подобных зданий и сооружений, а также для проведения оросительных, осушительных и других аналогичных работ (п. 2 и 3 ст. 40 ЗК). В то же время собст­венник участка обязан использовать землю в соответствии как с целевым назначением, так и с разрешенным использовани­ем (п. 1 ст. 42 ЗК).

Статья 29 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих

СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2069; 2002. № I. (Ч. I). Сг. 2.

Глава 2. Сущность правового режима земель            43

объединениях граждан" (с изм. и доп. от 21 марта 2002 г.)1 пре­дусматривает, что при совершении сделок с садовыми, огород­ными и дачными земельными участками изменение их целево­го назначения и разрешенного использования не допускается. Согласно Федеральному закону от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре"2 в Едином государствен­ном реестре земель содержатся, в частности, следующие основ­ные сведения о земельных участках: кадастровые номера, место­положение (адрес), площадь, категория земель и разрешенное использование земельных участков (ст. 14).

Разрешенное использование представляет собой результат отнесения участка к соответствующей категории земель и его территориального зонирования. Разрешенное использование земельного участка особенно важно для лица, использующего земельный участок. Следует подчеркнуть, что когда на основа­нии зонирования определены виды разрешенного использова­ния, лицо, использующее земельный участок, вправе выбирать любой вид разрешенного использования без каких-либо до­полнительных разрешений и согласований.

Содержание понятия "разрешенное использование" в зако­нодательстве не раскрыто. Если попытаться определить его со­держание, основываясь на анализе положений действующего законодательства, можно прийти к выводу о том, что суть это­го понятия связана с территориальным зонированием. Попы­таемся определить этот термин путем логического толкования. В этом случае вполне возможно прийти к выводу, что суть раз­решенного использования составляют права лица по использо­ванию земельного участка, т.е. разрешенное использование — это конкретное разрешенное целевое использование земельно­го участка, предусмотренное законодательством и не связанное с территориальным зонированием.

Термин "разрешенное использование" употребляется в Зе­мельном кодексе РФ без учета высказанных соображений пра­ктически в отношении всех категорий земель, в том числе и тех, на которых территориальное зонирование не проводится, что по вполне понятным причинам не может не привести к за­труднениям на практике.

Наряду с указанными выше факторами ЗК РФ предусмат­ривает, что правовой режим той или иной категории устанав-

1              СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1R01; 2002. № 12. Ст. 1093.

2              СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 149.

44            Земельное право современной России

ливается согласно ст. 3 ЗК РФ в соответствии с требованиями специальных федеральных законов о природных ресурсах, об охране окружающей природной среды и т.д. Например, право­вой режим земель лесного фонда определяется не только зе­мельным, но и лесным законодательством, земель водного фонда — водным законодательством и т.д.

Резюмируя изложенное, можно прийти к выводу о том, что правовой режим земель (всех земель, отдельных категорий и их видов) представляет собой определение в законодательстве содержания права собственности, иных прав на земельные участки, управления использованием и охраной земель, а также мер по охране земель посредством установления основ­ного целевого назначения земель, территориального зонирова­ния, ограничения прав на землю, публичных сервитутов и раз­решенного использования.

Особое практическое значение имеет анализ понятия "пра­вовой режим земельного участка". Использование этого поня­тия применительно к конкретному земельному участку озна­чает определение содержания прав и обязанностей лица, кото­рый использует участок на законных основаниях. Содержание понятия "правовой режим земельного участка" отлично от со­держании понятий "правовой режим земель" и "правовой ре­жим категории земель", рассмотренных выше.

Основными элементами содержания понятия "правовой режим земельного участка" являются права и обязанности его собственника, владельца, пользователя или арендатора. Опре­делить правовой режим конкретного земельного участка в та­кой ситуации можно только на основе учета комплекса раз­личных факторов. Посмотрим, каким образом определяются права и обязанности лиц, использующих земельные участки, под влиянием каких правовых условий они формируются и с помощью каких правовых способов.

Основным фактором, определяющим правовой режим зе­мельного участка, является целевое назначение категории зе­мель, в составе которой находится участок. Именно целевое назначение категории земель определяет возможность исполь­зования земли на соответствующем титуле: на титуле права собственности или на титулах, производных от права собст­венности.

Управление в сфере использования и охраны земель оказы­вает влияние на определение правового режима земельного участка лишь при осуществлении отдельных управленческих

Глава 2. Сущность правового режима земель            45

функций. Так, на содержание прав и обязанностей лица, ис­пользующего земельный участок, безусловно, может повлиять реализация функции изъятия земель для государственных и общественных нужд.

Результаты проведения землеустроительных работ оказыва­ют воздействие на комплекс прав и обязанностей собственни­ков земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, например при изменении границ земельных участков; изъятии земельных участков; определении границ ограниченных в использовании частей объектов землеустрой­ства; перераспределении используемых гражданами и юриди­ческими лицами земельных участков для сельскохозяйствен­ного производства; выявлении нарушенных земель, а также зе­мель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подто­плению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребле­ния, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям; проведении мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации на­рушенных земель, а также защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссуше­ния, уплотнения, загрязнения отходами производства и по­требления, радиоактивными и химическими веществами, зара­жения и других негативных воздействий (ст. 3 Федерального закона от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ "О землеустройстве"1).

Некоторые меры, осуществляемые в порядке территориаль­ного планирования использования земель2 также могут иметь соответствующее значение для определения прав и обязанно­стей лиц, использующих земельные участки, например при из­менении черты поселения и включении в состав земель этой категории какого-либо земельного участка.

Правовой режим участка земли может измениться в резуль­тате резервирования земель. Так, согласно п. 7 ст. 90 ЗК РФ в целях создания условий для строительства и реконструкции объектов автомобильного, водного, железнодорожного, воз­душного и иных видов транспорта осуществляется резервиро­вание земель. Порядок резервирования земель для указанных

1              СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2582.

2              Следует заметить, что правовое регулирование территориального планирова­

ния начиняет только развиваться. В основном оно касается лишь градостро­

ительного планирования.

46            Земельное право современной России

целей устанавливается федеральными законами. Статья 95 ЗК РФ (п. 5) предусматривает, что в целях создания новых и рас­ширения существующих земель особо охраняемых природных территорий органы государственной власти субъектов Федерации вправе принимать решения о резервировании зе­мель, которые предполагается объявить землями особо охра­няемых природных территорий, с последующим изъятием та­ких земель, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности. В пригородных зонах выде­ляются территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города (п. 2 ст. 86 ЗК)

Основное правовое последствие резервирования земельных участков заключается в следующем. Так, по общему правилу не допускается отказ в предоставлении в собственность граж­дан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для стро­ительства, за исключением случаев резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд (п. 4 ст. 28 3К).

Правовой режим земельных участков на землях поселений прямо зависит от результатов зонирования территорий и со­держания градостроительных регламентов, закрепляющих ви­лы разрешенного использования земельных участков и нахо­дящихся на них объектов недвижимости. На правовой режим земельного участка оказывает влияние наличие ограничений прав на землю и публичные сервитуты, правовая природа ко­торых приближается к ограничениям. Кроме того, нужно учи­тывать то обстоятельство, что возможно установление частных сервитутов, наличие или отсутствие которых также влияет на правовой режим участка.