Прокуратура України у правозахисній системі держави: теоретичні та практичні аспекти

М.РУДЕНКО

проректор з наукової роботи Академії прокуратури України при Генеральній прокуратурі України, доктор юридичних наук, професор

? ль ** *

В

ідповідно до вимог Конституції у нашій країні соціально орієнтоване, демократичне, правове суспільство, інтегроване у європейське співтовариство. Важливою умовою цього епохально­го завдання є ряд передумов, одна з яких — належний рівень пра­вопорядку, котрий забезпечується лише за умов стабільності й високої якості законодавства, а також реалізації його норм у по­всякденному житті. На жаль, у суспільній свідомості міцно утвер­дився стереотип, що «закони не працюють». Ця думка явно є пе­ребільшеною, але приводів для роздумів вона викликає багато. Щоб змінити ситуацію на краще, необхідно налагодити ефективний со­ціальний контроль за додержанням і застосуванням законів. Це є особливо важливим для суспільства перехідного періоду, який сьо­годні переживає молода українська демократія[1].

Нагадаю, що відповідно до положень чинного Закону України «Про прокуратуру» діяльність її органів спрямована на утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку і має завданням захист від пося­гань на:

закріплені Конституцією України незалежність республіки, суспільного та державного ладу, політичну

та економічну системи, права національних груп і територіальних утворень;

гарантовані Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-

економічні, політичні й особисті права і свободи людини та громадянина;

основи демократичного устрою державної влади, правового статусу місцевих рад, органів самоорга­

нізації населення.

Основними ознаками правової держави є верховенство права і законність, тобто систематичне й точ­не виконання правових приписів усіма державними органами, громадськими об'єднаннями, суб'єктами підприємництва та господарювання різних форм власності, установами, посадовими і службовими особами і громадянами. Кожне порушення законності — свідоме непідкорення вимозі державного органу, що є не­припустимим, оскільки цим дезорганізується управління суспільством, завдається шкода інтересам грома­дянина і держави[2].

Отже, захист прав людини є одним з головних завдань прокуратури з усіх напрямів її функціонування. Поряд з іншими правовими установами прокуратура є ланкою загальної системи гарантування державою пра1" і свобод людини. Дієвість органів прокуратури в цьому обумовлюється наданими прокурорам Конституці­єю, Законом України «Про прокуратуру», іншими законодавчими актами широкими повноваженнями по за­безпеченню законності й додержанню прав і свобод громадян, а також ініціативністю, досить високим ав­торитетом серед населення, доступністю для будь-кого. Прокуратура існує у свідомості громадян як захис­ниця їх прав. Вона інтегрована в соціальну, індивідуальну психологію і правову культуру. Досвід свідчить, що прокурори не тільки ефективно стоять на варті чинних законів, інтересів держави й суспільства, а й захищають права конкретних осіб.

Тому проблеми правового регулювання діяльності прокуратури перебувають в центрі уваги розробни­ків проекту Закону «Про внесення змін до Конституції України» в межах конституційної реформи. Ним запропоновано доповнити ст. 121 Основного Закону такою функцією, як «нагляд за додержанням прав і свобод людини та громадянина, додержанням законів з цих питань органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами»[3]. Конституційна новація, на мою дум­ку, може значною мірою не тільки зберегти колишній загальнонаглядовий потенціал прокуратури, а й за­кріпити існуючий порядок, оскільки переорганізація діяльності прокуратури на правозахист є чи не найва­жливішим результатом її реформування.

Разом з тим, як слушно вважає Генеральний прокурор України Г.Васильєв, «.... на сьогодні дискусія про, так званий, загальний нагляд є безпредметною, оскільки його нині немає. Він трансформувався у нагляд за додержанням прав і свобод людини органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, а також за додержанням та застосуванням законів з економічних, екологічних й фінансових питань тощо ,...»|4]. Ці но­вовведення вимагають окремого теоретичного осмислення і вжиття фундаментальних практичних заходів.

У зв'язку з цим об'єктивно постає питання: як має здійснюватись прокурорський нагляд за забезпечен­ням прав і свобод, законних інтересів громадянина і людини в умовах сьогодення — окремим напрямом чи © М.Руденко, 2004

ISSN 0132-1331. ПРАВО УКРАЇНИ, 2004, № 6

Прокуратура України у правозахисній системі держави: теоретичні та практичні аспекти

в звичайному режимі діяльності на функціональних напрямах, визначених ст. 121 та п. 9 розділу XV «Пе­рехідних положень» Конституції України.

Іноді твердять, що забезпечення реалізації конституційних прав та свобод людини і громадянина є для органів прокуратури комплексною діяльністю, оскільки вона притаманна усім її функціям. Проте у дійсності захист соціальних, економічних, політичних, культурних, екологічних та інших конституційних прав громадян здійснюється прокурорським наглядом за додержанням закону при зверненні громадян в органи виконав­чої влади та до місцевого самоврядування; за законністю нормативних актів про права, свободи й відпові­дальність громадян; забезпеченням органами виконавчої влади та місцевого самоврядування реалізації прав та свобод громадян. Захист прав і свобод громадян здійснюється здебільшого прокурорським наглядом за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слід­ство, за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосу­ванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Прокурорський нагляд у цих випадках передбачає захист прав громадян як при їх зверненні до проку­ратури, так і за ініціативою прокурора, що є істотною особливістю прокурорської правозахисної діяльнос­ті. Останнє випливає із здійснення повноважень прокурором, змістом яких є запобігання порушенням прав та свобод людини і громадянина. Таке твердження кореспондується з відповідними положеннями ст. 29 Закону України «Про звернення громадян», згідно з якою нагляд за додержанням законодавства про звер­нення громадян здійснюється Генеральним прокурором України та підпорядкованими йому прокурорами: вони вживають заходів до поновлення порушених прав, захисту законних інтересів громадян, притягнення порушників до відповідальності.

Отже, реалізувати нагляд за додержанням Закону України «Про звернення громадян» прокурори змо­жуть і шляхом представництва в судах інтересів громадянина, як це визначено в окремій конституційній функції прокуратури, змістом якої є представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, передбачених законом (п. 2 ст. 121). Таке представництво має насамперед забезпечувати захист прав і сво­бод людини та громадянина, що необхідно закріпити в нових ЦПК та ГПК України, щоб ця конституцій­на гарантія послідовно додержувалася в житті, була б реальною й дієвою.

Слід зазначити, що а одному з проектів нової редакції Закону України «Про прокуратуру» містилася пропозиція наділити прокуратуру повноваженнями, пов'язаними з прокурорським наглядом за додер., н-ням і застосуванням законів (колишній загальний нагляд). І це цілком виправдано. Прокуратура має вели­чезний досвід, пов'язаний із захистом прав і свобод людини та громадянина. Прокурорська наглядова фу­нкція щодо захисту конституційних прав позитивно оцінювалася зарубіжними юристами. Відмова від неї істотно послабить правозахисний потенціал прокуратури. Тому, вважаю, цілком обгрунтованим є положення, що при здійсненні представницької функції у повноваження прокурора, пов'язані із захистом прав люди­ни, мають включатися і його повноваження по здійсненню прокурорського нагляду за додержанням і засто­суванням законів, у тому числі й законністю актів суду.

Зокрема, прокурор має бути наділений правом звертатися у будь-який орган або до посадової особи, чи в установу вищого рівня з вимогою про добровільне усунення порушення прав людини і поновлення її законних інтересів; вимагати припинення таких дій, від кого вони не виходили б, необхідні документи; викликати до прокуратури посадових осіб і громадян, вимагати від них усних чи письмових пояснень щодо причин порушень прав громадян; призначати ревізії, експертизи, перевірки; вносити подання про усунен­ня порушень закону, причин і умов їх вчинення; вживати заходів до притягнення до відповідальності осіб, які вчинили злочин або інше правопорушення.

Отже, досудовий захист прав громадян із застосуванням елементів прокурорського нагляду, на мою думку, слід передбачити у новій редакції Закону України «Про прокуратуру». Сьогодні наша судова систе­ма ще недостатньо розвинута і невзмозі розглянути величезну кількість конфліктних правових ситуацій, якими перевантажені сьогодні органи прокуратури. Треба зазначити, що прокурори оперативніше суддів реагують на порушення чинного законодавства і прав громадян, тому саме їм віддають перевагу громадяни у захисті. В умовах, коли судова реформа в Україні «пробуксовує», прокурорам судилося і надалі відстою­вати права людини. Питання має стояти так: там, де виникають проблеми з правами і свободами людини, втручання прокурора є обов'язковим. На мою думку, треба зберегти арсенал основних документів прокура­тури, із застосуванням яких вона реалізує свої повноваження, як-то: застереження, подання, постанова, „ла­зівка, вимога та інші, з визначенням в законі їх призначення, а також юридичної сили насамперед при за­хисті прав громадян. Від цього багато в чому залежить дальше зміцнення й розвиток прокуратури як гара­нта прав людини[5].

Положення про пріоритетність захисту прокуратурою прав людини має бути закріплено й деталізова­но у окремому розділі нового Закону України «Про прокуратуру» під назвою: «Нагляд за додержанням прав і свобод людини та громадянина», у якому має бути чітко визначено завдання, предмет нагляду, повнова­ження органів прокуратури при його здійсненні, а також перелік засобів, котрі має право застосувати про­курор у забезпеченні захисту прав людини та її законних інтересів.

Отже, найголовнішими і пріоритетними напрямами діяльності органів прокуратури є здійснення нагляду за додержанням прав та свобод, законних інтересів громадянина і людини. При цьому слід враховувати, що під час здійснення цієї діяльності не повинні протиставлятися інтереси суспільства і держави, оскільки ці два напрями взаємопов'язані і становлять єдине завдання правозастосовної прокурорської діяльності. Так, згідно із Законом України «Про прокуратуру», до правозахисної діяльності прокуратури належать такі пов­новаження: виявлення порушених прав; запобігання причинам і умовам порушення прав; відновлення по-

ISSN 0132-1331. ПРАВО УКРАЇНИ, 2004, № 6   7

М.Руденко

рушеного права; вжиття заходів прокурорського реагування до скасування підзаконних нормативних актів, якщо вони суперечать закону; вжиття заходів прокурорського реагування з притягненням до відповідальності особи, яка порушила закон. Отже, прокурорський нагляд у сфері, що розглядається, — це обмежена жорс­ткими правовими рамками діяльність прокурора по виявленню порушень закону та умов, що їм сприяють, поновленню порушених прав громадян, притягненню правопорушників до відповідальності.

Зазначені вимоги свідчать, що прокурорський нагляд є соціальним в усіх своїх напрямах, але перш за все там, де безпосередньо захищаються конституційні права та свободи людини і громадянина. Ця діяльність є комплексною і здійснюється шляхом реагування на скарги, які надходять до прокуратури; нагляду за ви­конанням законів про звернення громадян; нагляду за відповідністю закону актів про права і свободи гро­мадян; звернення до суду із заявами в їх інтересах. Вона охоплює усі об'єкти й усі правові сфери. Інші скла­дові прокурорського нагляду не мають такого явного соціального забарвлення, але вони не менш соціаль­ні, оскільки підпорядковані цій же меті — зміцненню законності, в чому має бути заінтересоване суспільс­тво, яке прагне стати правовим[6].

Держава й суспільство мають бути зацікавлені у якнайповнішому здійсненні прав і свобод людини, їх юридичному забезпеченні, оскільки вони слугують не тільки особистим інтересам кожного з нас, а спрямовані на організацію життя суспільства на краще.

Отже, реформування прокуратури відповідно до новел, які містяться в останніх законопроектах про внесення змін до Конституції України, спрямоване на дальше вдосконалення її діяльності, на більшу досту­пність звернень до неї кожної людини за захистом своїх прав і свобод. Разом з тим реформування не по­винно завдати руйнування тому, що тривалі часи добре слугувало людям, державі й суспільству. Тільки за цих умов прокуратура стане гарантом прав громадян. Реформування прокурорських органів, судової систе­ми, всіх правоохоронних установ має підпорядковуватися забезпеченню європейських й світових стандар­тів захисту прав і свобод людини. При цьому воно має поєднуватися історією і культурою країни й сприй­матися її населенням.

Наприкінці згадаймо видатного юриста А.Коні, який, виступаючи в часи судової реформи в Росії проти обмеження повноважень прокуратури, писав: «Ліквідування пов'язаних з нею (посадою прокурора) прав і обов'язків з нагляду за ходом позасудових справ слід визнати великою помилкою ... У поспішному здійс­ненні палкого бажання швидше розчистити для нових насаджень місце, що поросло бур'яном і напівгни­лими деревами, зрубали дуб, що стояв на варті лісу...». Подібне може статися і з ліквідацією у прокуратурі функції нагляду за додержанням і застосуванням законів, підтвердженням сакраментальної фрази: «Бажа­ли як краще, а вийшло як завжди». А поки що слід віддати належне нашим законодавцям, які виявили стри­маність при вирішенні питань правового регулювання організації та діяльності прокуратури. Єдиним стра­тегічним прорахунком, якого вони припустилися, приймаючи чинну Конституцію України, було перетво­рення прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів з постійної функції у перехідну, що за сприятливих правових та організаційних умов, визначених у п. 9 Перехідних положень Основного Зако­ну, має з часом припинити своє існування. Однак таких умов в Україні ще не створено, а нагальні потре­би державного будівництва вимагають не згортання, а активізації прокурорського нагляду за додержанням законів.

Останнім часом в юридичній літературі питання незалежності суду доволі часто пов'язують з обмеженням функцій прокуратури в кримінальному та цивільному судочинстві. Розглядати ж прокурора як ординарно­го учасника судового засідання і ставити знак рівності між ними у суді та іншими сторонами процесу є помилковою, оскільки це не узгоджується з чинним законодавством.

Отже, необхідно відкинути спекулятивні міркування про те, що наглядово-контрольні повноваження прокурора ніби створюють загрозу для незалежності судової влади. Про абсурдність останньої свідчить, зо­крема, те, що у відносинах між прокуратурою та судом ніякої «власної влади» не існує, оскільки прокурор­ське реагування у формі подання є лише сигналом вищестоящому судові, що нижчестоящий суд при роз­гляді конкретної справи відступив, на думку прокурора, від вимог закону[7]. До речі, саме такий підхід за­пропоновано у постанові Пленуму Верховного Суду України від 5 грудня 2003 р. № 10 «Про деякі питання перегляду постанов судів у справах про адміністративні правопорушення»^].

Використана література:

КосютаМ. Конституційна реформа і майбутнє прокуратури // Урядовий кур'єр. — 2004. —

№ 42. — 4 берез.

Мурашин Г.О. Прокуратура як гарант прав людини / Актуальні проблеми формування пра­

вової держави в Україні. — Харків, 2000. — С 186—189.

СеливонМ. Керуючись вимогами Конституції // Урядовий кур'єр. — 2004. — 7 лют.

Васильєв Г.А. Спільних нам успіхів // Голос України. — 2003. — № 227 (3227). — 29 листоп.

Грошевий Ю.М. Прокуратура — орган забезпечення прав та свобод людини і громадянина,

законності та правопорядку / Конституційно-правові засади становлення української державності

В.Я.Тацій, Ю.М.Тодика, О.Г.Данильян та ін. - Харків, 2003. - С 259.

М и ч к о М. Окремі елементи взаємовідносин органів прокуратури та судової влади // Вісник

прокуратури. — 2003. — № 12. — С 92—96.

Мельниковы. Прокурорская власть // Гос. и право. — 2002. — № 2. — С. 14—20.

Вісник Верховного Суду України. — 2004. — № 1(41). — С. 26.

ISSN O132-133I. ПРАВО УКРАЇНИ, 2004, № 6