Генеза адміністративно-процесуального права

О.КУЗЬМЕНКО

начальник Центру моніторингу наукового забезпечення діяльності

органів внутрішніх справ, доцент, кандидат юридичних наук

С

тановлення правової системи України зумов­лює новий зміст галузей права та галузей за­конодавства. Цей об'єктивний процес находить відбиття і у розвитку адміністративного права. Так, прийняття у червні 1996 р. нової, демокра­тичної за змістом, Конституції України, утворення Конституційного Суду, Вищої ради юстиції, при­йняття Конституції Автономної Республіки Крим зумовили появу пріоритетних напрямів розвитку науки адміністративного права. А саме — необхід­ність розроблення сучасної його теорії, визначен­ня понять, вичленовування та обгрунтування рі­зних інститутів, підгалузей адміністративного пра­ва. Кардинальним також є вирішення проблем, пов'язаних із системою і структурою названого права, принципами і функціями, створенням но­вого адміністративного законодавства, його пода­льшою систематизацією і кодификацією, а також вирішення комплексу проблем, пов'язаних з ад­міністративно-правовим регулюванням механізму реалізації повноважень органів державної влади у сфері публічно-правових відносин, тобто проце­суально-правова регламентація. Взагалі — пробле­ма адміністративного процесу в Україні не вирі­шена як у теоретичному, так і у законодавчому плані.

На сьогодні у сфері застосування норм адмі­ністративного права можна виділити три види процесуальних відносин: що складаються у проце­сі реалізації органами виконавчої влади їх повно­важень; які виникають під час застосування при­мусових заходів позасудовими органами (органа­ми виконавчої влади) і судами до фізичних та юридичних осіб; адміністративно-процесуальні відносини у сфері адміністративної юстиції. Тоб­то, загальновизнане поняття адміністративного процесу не в змозі об'єктивно врахувати нові те­нденції розвитку держави, у якій на перше місце поставлено функції забезпечення реалізації прав особи, а роль державних інституцій полягає перш за все у всебічному сприянні належній їх реаліза­ції. Звідси виникає необхідність — чітко визначи­ти поняття, сутність та структуру адміністративно­го процесу, його місце у системі права. Слід зазна­чити, що вказаний процес порівняно з криміналь­ним та цивільним почав досліджуватися вченими тільки наприкінці 50-их pp. XX ст. Це пов'язано з тим, що в Україні перший Аміністративний ко­декс, який мав велике значення для розвитку ад­міністративного права, прийнятий 12 жовтня

© О.Кузьменко, 2004

1927 р. Він містив 15 розділів: загальні положен­ня; адміністративні акти; заходи адміністративно­го впливу; інші адміністративні заходи примусо­вого характеру; трудову повинність із запобігання стихійним лихам і по боротьбі з ними; обов'язки населення з охорони громадського порядку; гро­мадянство УРСР, порядок його набуття і втрати; реєстрація й облік руху населення; товариства і спілки, клуби, з'їзди і збори; правила про культи; публічні видовища, дозвілля й ігри; користування Державним прапором СРСР і печатками; нагляд адміністративних органів у галузі промисловості; нагляд адміністративних органів у сфері торгівлі; порядок оскарження дій адміністративних органів. З питання про обсяг і зміст Адміністративного кодексу існували дві точки зору: а)система Коде­ксу повинна відповідати системі чинного адміні­стративного права (пропонувалося назвати його Кодексом радянського управління); б) Кодекс покликаний регулювати у процесі управління від­носини між органами держави і громадянами, включати норми, що встановлюють загальні прин­ципи радянського державного управління, а також норми, які регулюють порядок застосування адмі­ністративних стягнень.

Прийняттю Адміністративного кодексу УРСР передувало розроблення у РРФСР у 1924 р. про­екту Адміністративного статуту, перейменованого у 1925 р. у Адміністративний кодекс, який не було затверджено. На жаль, єдиного союзного Адміні­стративного кодексу не існувало до 1984 р. Всі процесуальні норми, якщо і мали місце, були «розкидані» по численних законах. Вперше увагу на наявність адміністративного процесу звернув теоретик адміністративного права М.Загряцков. Потім у 1929 р. адміністративіст В.Кобалевський прийшов до висновку, що порядок виявлення і виправлення порушень законності у діяльності адміністративних органів — частина адміністрати­вного процесу і не є складовою матеріального права.

Нині наявні дослідження з поняття адмініс­тративного процесу можна звести до трьох підхо­дів. Одні вчені дотримуються широкого розумін­ня зазначеного процесу, вважаючи, що він охоп­лює всі індивідуальні справи, які розглядаються органами управління. Це поняття ширше порівня­но з «провадженням», посилаючись при цьому на існуючу законодавчу практику. Серед вказаних вчених: В.Сорокін, В.Манохін, Д.Бахрах, О.Коре-нєв, В.Горшеньов, О.Альохін, Ю.Тихомиров,

ISSN 0132-1331. ПРАВО УКРАЇНИ, 2004, № 6

21

О.Кузьменко

I.Панова та інші. Найбільша увага широкому тра­ктуванню адміністративного процесу приділена В.Сорокіним. У його працях вказана концепція одержала всебічно обгрунтований розвиток. Він розглядав адміністративний процес як порядок вирішення індивідуально-конкретних справ у сфе­рі державного управління виконавчими та розпо­рядчими органами державної влади, а у передба­чених законом випадках — й іншими державни­ми органами і громадськими організаціями як ді­яльність, у ході якої виникають суспільні відноси­ни, урегульовані нормами адміністративно-проце­суального права.

Аналогічну точку зору висловлює і відомий адміністративіст І.Панова. Вона обґрунтовує її у докторській дисертації «Актуальные проблемы административного процесса в РФ».

Наступна концепція одержала назву «юрисди-кційного процесу». її докладно розвивала Н.Са-ліщева. Зміст останньої полягає у тому, що адмі­ністративний процес є формою життя адміністра­тивної юрисдикції. Причому під адміністративним процесом розуміється не сама юрисдикційна дія­льність, а порядок (способи і форми) здійснення юрисдикції. Суперечливість позиції Н.Саліщевої у спеціальній літературі зазначалася неодноразово. Але існують прихильники даної концепції: А.Клейман, М.Піскотін, М.Єропкін, А.Якимов, А.Дьомін та інші.

У юридичній літературі висловлені й інші ду­мки на користь звуженого тлумачення адміністра­тивного процесу. Так, А.Клейман вважав, що ад­міністративний процес існує тільки у судових ор­ганах при розгляді адміністративно-правових справ. Це ще вужче трактування, яке не знайшло подальшого розвитку.

Прихильники третього підходу критикують дві викладені вище позиції. Першу — за надто розширене поняття адміністративного процесу і фактичне його ототожнення з поняттям виконав­чо-розпорядчої діяльності держави; другу — за звужене розуміння названого процесу і зведення його, по суті, тільки до юрисдикційної діяльнос­ті. Представники даного підходу В.Лорія і Ф.Фі-ночко аргументують свою позицію тим, що окремі категорії справ можуть бути розглянуті як у судо­вому порядку, так і у органах виконавчої влади.

У той же час історично склалося існування цивільного та кримінального процесу. Це вихо­дить із соціального призначення суду, як спеціа­льного органу, створеного для реалізації цивільної та кримінальної юрисдикції. Необхідно звернути увагу на те, що наявність цивільно-процесуально­го та кримінально-процесуального кодексів забез­печують правову основу існування двох галузей процесуального права. Але наявність у правовому полі інших процесуальних кодексів не є підставою для утворення окремих самостійних галузей пра­ва. Для цього необхідно: матеріальна галузь пра-

ва; процесуальні норми повинні обслуговувати інші види матеріальних галузей; можливість поділу процесуальних норм у процесуальній галузі права за окремими інститутами; наявність визначених суб'єктів юрисдикції, з чітко обкресленими про­цесуальними повноваженнями; складна внутрі­шня структура.

Тому в правовій дійсності існує тільки три види процесів, які мають статус самостійної про­цесуальної галузі українського права. Два згадані вище — цивільно-процесуальне і кримінально-процесуальпе право та адміністративно-процесу­альне право, яке має предмет і метод правового регулювання, складну та змістовну внутрішню структуру.

Якщо порівнювати матеріальну та процесуа­льну частини адміністративного права, то вбача­ється, що матеріальна частина рухлива, оскільки це реакція на ті процеси, які виникають у сфері державного управління; процесуальна частина має стабільніший вигляд. Вказане пов'язано з вторин­ністю призначення щодо матеріальних норм пра­ва, які вона покликана реалізовувати. Це часто пов'язано з тим, що зміна матеріального адміні­стративного права не завжди потребує зміни існу­ючої процедури. На сьогодні, у світлі реалізації концепції адміністративної реформи, загальні те­нденції адміністративно-процесуального права спрямовані на упорядкованість, чіткість, можли­вість оскарження будь-якої процесуальної дії. Хоча наявність складної внутрішньої структури, поява нових адміністративно-процесуальних видів (адміністративно-судочинський процес), виник­нення нових проваджень не дає можливість тве­рдити про стабільність адміністративно-процесу­ального права. Проте, охоплюючи нові правові явища, дані процедури будуються за загальними правилами юридичного провадження, що повною мірою зберігає здатність кодифікаційної системг-тизації нових адміністративно-процесуальних пра­вил.

Питання про самостійність існування адміні­стративно-процесуального права піднімалося у 60 pp. XX ст. В.Сорокіним[1], але не знайшло під­тримки. Нині воно ставиться у працях М.Маслен­никова, П.Кононова, О.Кузьменко, В.Колпакова тощо. Так, В.Сорокін вперше фундаментально підходить до розуміння адміністративно-процесу­ального права. На його думку, адміністративний процес — така діяльність, у ході здійснення якої складаються відносини, регульовані нормами ад­міністративно-процесуального права[2, 35].

На думку М.Масленникова, адміністративний процес як галузь права є сукупністю процесуаль­но-правових норм й інститутів, що регулюють ді­яльність суб'єктів правозастосування та інших учасників адміністративно-процесуальних право-відносин[3].

22

ISSN 0132-1331. ПРАВО УКРАЇНИ, 2004, № 6

Генеза адміністративно-процесуального права

У численних публікаціях П.Кононов також підтримує тенденції існування самостійної адміні­стративно-процесуальної галузі права[4].

Один з розділів підручника видатного украї­нського вченого В.Колпакова має назву «Адміні­стративно-процесуальне право»[5].

В українському правовому полі чіткої диску­сії з приводу даного питання немає, хоча теорети­чні основи адміністративного процесу визначені у працях М.Тищенка[6], А.Селіванова[7], І.Голосні-ченка[8], В.Перепелюка[9].

Але різні підходи до розуміння адміністрати­вного процесу не змінюють його змісту. Він є процесуальною формою діяльності органів держа­вного управління, наділених державно-владними функціями, тобто відображає особливості діяльно­сті виконавчої гілки влади. Крім того, незалежно від наявності або відсутності у процесі його скла­дових проваджень, кожен вид процесу є діяльні­стю, що проходить певні стадії, які логічно випли­вають одна з ікшої, етапи, у межах яких законо­давством передбачене вчинення процесуальних дій. Кількість стадій, їх зміст, послідовність спе­цифічні для кожного виду процесу.

Тому з впевненістю можна стверджувати, що сучасний стан розгалуженої системи права дозво­ляє відокремити адміністративно-процесуальне право як галузь права, з чітко визначеним пред­метом. Істотно впливає на предмет процесуальної галузі права характер предмета спорідненої мате­ріальної галузі, з якою дана процесуальна галузь найтісніше пов'язана. Подібна обумовленість ви­значається насамперед призначенням будь-якої процесуальної галузі — забезпечити реалізацію правових норм матеріальних галузей і, головним

чином, своєї однойменної матеріальної галузі. Навряд чи має потребу в доведенні те, що цивіль­не процесуальне право «обслуговує» цивільне ма­теріальне право та низку інших матеріальних га­лузей, які примикають до нього. Адміністративно-процесуальне право має завданням реалізацію матеріального адміністративного права і ряду ін­ших матеріальних галузей. Аналогічним чином виявляється зв'язок між матеріальним і процесу­альним кримінальним правом. Разом з тим необ­хідно підкреслити, що при всій залежності проце­суальних галузей від відповідних матеріальних перші ніяк не можуть розглядатися як похідні від інших. Кожна процесуальна галузь зберігає само­стійний статус, хоча її предмет і формується під впливом особливостей групи суспільних відносин, що складають предмет правового регулювання однорідної матеріальної галузі. Предмет процесу­альної галузі права є більш складним у структур­ному відношенні, ніж предмет матеріальної галу­зі. Тому в сферу дії того або іншого процесуаль­ного права включені певні матеріально-правові відносини, тоді як фактичні відносини набирають форми правових відносин, з метою досягнення правового результату, можуть виконувати свою функцію тільки за допомогою відповідних проце­суальних норм, які регулюють процедуру досяг­нення необхідного або бажаного юридичного ре­зультату.

Підводячи підсумок викладеному вище, мож­на зазначити, що предметом адміністративно-про­цесуального права є матеріально-правові відноси­ни, які виникають на підставі реалізації виконан­ня функцій державного управління, що урегульо­вані адміністративно-процесуальними нормами.

Використана література:

Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. — Л., 1972. — С. 196.

Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. —

СПб., 2002. - 474 с.

Масленников М.Я. Перспективы формирования правовой отрасли российского адми­

нистративно-процессуального права // Правовая наука. — Вып. 14. — М. — С. 85—105.

Кононов П.И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодатель­

ного регулирования. — Киров, 2001. — 356 с.

Колпаков В.К. Адміністративне право України. — К., 1999. — С. 656.

Тищенко Н.М. Административно-процессуальный статус гражданина Украины: пробле­

мы теории и пути совершенствования. — Харьков, 1998. — 266 с.

Селіванов А.О. Адміністративний процес в Україні: реальність і перспективи розвитку

правових доктрин. — К., 2000.

Голосніченко І.П., Стахурський М.Ф. Адміністративний процес. — К., 2003. —

256 с

Перепелюк В.Г. Адміністративний процес. — Чернівці, 2001. — 316 с

ISSN 0132-1331. ПРАВО УКРАЇНИ, 2004, № 6

23