Права національних меншин в Україні: національне законодавство та міжнародно-правові стандарти

М.АНТОНОВИЧ

доцент кафедри загальноправових наук

(Національний університет «Києво-Могилянська академія»)

П

роблема національних меншин є дуже ак­туальною для України, на території якої проживають, за переписом 2001 p., 130 націо­нальностей. Українці становлять 77,8%, росія­ни — 17,3%. Далі йдуть білоруси (0,6%), мол­давани (0,5%), кримські татари (0,5), болгари (0,4%), угорці, румуни та поляки (по 0,3%), єв­реї (0,2%) та ін., що є незаперечним свідченням важливості правового регулювання становища національних меншин в Україні, яке здійсню­ється як національним законодавством, так і тими міжнародно-правовими актами, що були належним чином ратифіковані Верховною Ра­дою України і введені в систему національного законодавства. Окремі аспекти співвідношення таких норм розглядались як українськими (Н.Беліцер, В.Нікітюк, М.Товт та ін.), так і за­рубіжними (В.Боурінг, Т.Кузьо, Р.Якемчук та ін.) науковцями! 1]. Метою даної статті є аналіз українського законодавства щодо прав націона­льних меншин у світлі міжнародно-правових стандартів, передбачених міжнародними актами щодо прав національних меншин.

Права національних меншин за законодавст­вом України. Правове регулювання становища національних меншин в Україні має дві особли­вості: 1) законодавство України не встановлює жодних критеріїв для визначення національних менших, за винятком виявлення почуття наці­онального самоусвідомлення та спільності між собою; 2) титульна українська нація, яка за ре­зультатами перепису становить майже 78%, у декількох регіонах України за мовною ознакою фактично є меншістю, а отже також потребує захисту.

Статус України як, з одного боку, націона­льної держави, а з іншого, — багатонаціональ­ної, полікультурної, був закріплений в Консти­туції України 1996 p., де в Преамбулі дається визначення Українського народу як громадян України всіх національностей, тобто в основі такого визначення української політичної нації є як елементи громадянської нації, так і етніч­ної^].

© М.Антонович, 2004

Традиції уважного ставлення до прав наці­ональних меншин в Україні мають глибоке ко­ріння — починаючи від доби УНР. III Універ­сал Української Центральної Ради проголошу­вав поряд з іншими правами і свободами, мож­ливість уживання місцевих мов у зносинах з усіма установами»[3]. Російському, єврейсько­му, польському та іншим народам в Україні надавалась національно-персональна автономія для забезпечення їм права і свободи самовряду­вання в справах їхнього національного життя[3]. В IV Універсалі Української Центральної Ради проголошувалось: «В самостійній Українській Народній Республіці нації користуватимуться правом національно-персональної автономії, признаним за ними законом 9-го січня»[4]. Йдеться про Закон Української Центральної Ради «Про національно-персональну автоно­мію» від 9 січня 1918 p., який надавав кожній з націй, що населяли Україну, «право в межах Української Народної Республіки на національ­но-персональну автономію: тобто право на са­мостійне влаштування свого національного життя, що здійснюється через органи Націона­льного Союзу...»[5]. Жодна європейська держа­ва не мала на той час такого закону. Перший товариш секретаря з Єврейських справ у розши­реному Генеральному Секретаріаті Моше Зіль-берфарб порівнював цей закон з діяннями Ве­ликої Французької революції. В той час як остання проголошувала права людини, україн­ський закон проголошував права націй[6].

Однак коли Україна ввійшла до складу Ра­дянського Союзу, ці великі здобутки українсь­кої нації щодо дружніх відносин з усіма менши­нами в Україні замовчувались і акцентувались ідеї єврейських погромів в Україні, бандерівсь­кої загрози, національної нетерпимості для де-скридитації ідеї українського націоналізму. «Фа­кти, однак, свідчать, що український національ­но-визвольний рух ніколи не пропонував дося­гти своїх цілей за рахунок чи всупереч неукра­їнському населенню країни»[7]. Твердження про те, що українська національна ідея не спра-

ISSN 0132-1331. ПРАВО УКРАЇНИ, 2004, № 6

М.Антонович

цювала, звучали вже в роки незалежної Украї­ни, однак фактично нічого не робилось, щоб ця ідея почала працювати.

Після проголошення 24 серпня 1991 р. не­залежності України 1 листопада 1991 р. було прийнято Декларацію прав національностей України[8]. Першим законодавчим актом неза­лежної України у сфері міжетнічних взаємин був Закон «Про громадянство» 1991 p., який передбачав «нульовий варіант» щодо набуття громадянства України — кожен мешканець України автоматично отримав право на грома­дянство України[9]. Закон України «Про наці­ональні меншини в Україні» 1992 р.[10] імпле-ментував норми міжнародно-правових актів з прав національних меншин, а в дечому випере­див і перевершив їх. Закон визначає національні меншини як групи громадян України, які не є українцями за національністю, виявляють по­чуття національного самоусвідомлення та спіль­ності між собою (ст. 3), а отже — не встановлю­ються жодні критерії визначення меншин на кшталт розміру, тривалості проживання на те­риторії України тощо. Держава гарантує всім національним меншинам права на національну культурну автономію: користування і навчання рідною мовою чи вивчення рідної мови в дер­жавних навчальних закладах або через націона­льні культурні товариства, розвиток національ­них культурних традицій тощо (ст. 6). Однак, як зазначає М.Буроменський, закон не дає визна­чення такої національно-культурної автономії, а також не визначає процедуру та умови її ство-рення[11].

Права національних меншин закріплені та­кож у Конституції України в ст. 10 (мовні пра­ва української нації, корінних народів та наці­ональних меншин в Україні), ст. 11 (національ­но-культурні проблеми української нації, корін­них народів і національних меншин України), ст. 53 (право національних меншин на навчан­ня рідною мовою чи на вивчення рідної мови у державних і комунальних навчальних закладах або через національні культурні товариства).

Ст. 11 Конституції України визначає і за­кріплює ставлення України як держави до вирі­шення національно-культурних і мовних про­блем і на рівні загальних засад вирішує два пи­тання. По-перше, конституційно визначає хара­ктер та основний зміст політики держави щодо української нації, яка за чисельністю є основою українського народу. Конституційно закріплено два основних напрями політики держави — сприяння «консолідації та розвиткові українсь­кої нації» як загальному напряму практичної політики та сприяння розвиткові «історичної свідомості, традицій і культури» української нації[12]. По-друге, у ст. 11 конституційно ви-

значаються також характер та мета політики держави щодо корінних народів і національних меншин. Йдеться про сприяння з боку держа­ви розвиткові їх «етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності».

Задекларувавши в Конституції забезпечен­ня всебічного розвитку і функціонування укра­їнської мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України, Конституція гарантує також вільний розвиток, використання і захист російської, інших мов національних меншин. У рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 1999 р. у справі за конституційним по­данням 51 народного депутата України про офі­ційне тлумачення положень ст. 10 Конституції України щодо застосування державної мови ор­ганами державної влади, органами місцевого са­моврядування та використання її у навчально­му процесі в навчальних закладах України за­значено, що поряд з державною мовою при здійсненні повноважень місцевими органами виконавчої влади, органами Автономної Респу­бліки Крим та органами місцевого самовряду­вання можуть використовуватися російська та інші мови національних меншин у межах і по­рядку, що визначаються законами України[13].

Попри певну прогресивність законодавства щодо прав національних меншин в Україні, його недоліком є декларативність, відсутність механізмів реалізації задекларованих прав. На­приклад, ст. 14 Закону України «Про націона­льні меншини в Україні» встановлює, що наці­ональні громадські об'єднання мають право висувати своїх кандидатів у депутати на виборах органів державної влади відповідно до Консти­туції України, законів про вибори народних депутатів України і депутатів місцевих рад на­родних депутатів. Однак у законах про вибори цього права національних громадських об'єд­нань не передбачено, і жодна національна мен­шина не може звернутися до суду чи до самої законодавчої влади з цього приводу[14]. Законо­давство України критикують за недостатні гара­нтії політичного представництва національних меншин. Однак, як засвідчили парламентські вибори 2001 p., політичні партії, сформовані за національним принципом, не мали підтримки виборців.

Відповідність українського законодавств.: міжнародним актам з прав національних мен­шин. У грудні 1997 р. Верховна Рада України прийняла Закон «Про ратифікацію Рамкової конвенції про захист національних меншин» 1995 р. Відповідно до ст. 14 цієї Конвенції було взято зобов'язання забезпечити особам, які на­лежать до національних меншин, у районах, де вони традиційно або у значній кількості прожи­вають, належні умови навчатися мові своєї мен-

10

ISSN 0132-1331. ПРАВО УКРАЇНИ, 2004, № 6

Права національних меншин в Україні: національне законодавство та міжнародно-правові стандарти

шини або навчатися цією мовою[15]. Україна ввела таку норму в національне законодавство, про що згадувалось вище. Як зазначається у зві­ті Уряду України, поданого 2 листопада 1999 p., відповідно до ст. 25 Рамкової конвенції[16], згі­дно з даними Українського комітету статисти­ки у 1998-1999 роках в Україні було 21 246 за­гальноосвітніх шкіл, серед яких 16 032 — шко­ли з українською мовою навчання, 2561 — з ро­сійською, 108 — 3 румунською, 18 — 3 молдав­ською, 65 — 3 угорською, б — з кримсько-татар­ською, 3 — з польською мовами навчання. Крім того, було 2469 «змішаних» шкіл з двома мова­ми навчання, серед яких 2394 — українсько-ро­сійські, 28 — українсько-угорські тощо[17].

24 грудня 1999 р. Верховна Рада України прийняла Закон України «Про ратифікацію Єв­ропейської хартії регіональних мов або мов меншин, 1992 р.» (надалі — Хартія), підписану від імені України 2 травня 1996 р. в М.Страсбурзі. Ратифікувавши цей міжнародно-правовий акт, Україна взяла на себе серйозні зобов'язання щодо мов національних менших, які проживають на її території, зокрема, до мов таких національностей: росіян, євреїв, білорусів, молдован, румунів, кримських татар, болгар, поляків, угорців, греків, німців, гагаузів, слова­ків щодо застосування положень Європейської хартії залежно від чисельності осіб, які до них належать і постійно компактно проживають у межах відповідної адміністративно-територіаль­ної одиниці. При цьому п. 4 аналізованого За­кону передбачає, що при застосуванні положень п. 2 ст. 7 Хартії (що торкається спеціальних за­ходів на користь регіональних мов чи мов мен­шин) заходи, спрямовані на утвердження дер­жавної мови, її розвиток і функціонування в усіх сферах суспільного життя на всій території України, не вважаються такими, що перешко­джають чи створюють загрозу збереженню або розвитку російської мови та мов інших націона­льних меншин[18].

Рішенням Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 54 народ­них депутатів України щодо відповідності Кон­ституції України Закону України «Про ратифі­кацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин, 1992 р.» від 12 липня 2000 р. за­значений Закон було визнано таким, що не від­повідає Конституції України, оскільки його було підписано і офіційно оприлюднено з пору­шенням положень ст. 94 Конституції України, а саме відповідно до ч. 1 ст. 7 Закону України «Про міжнародні договори України» від 1993 p., яка визнана Конституційним Судом неконсти­туційною.

У жовтні 2002 р. Президент Л.Кучма повто­рно вніс питання про ратифікацію Європейсь-

кої хартії регіональних мов або мов меншин(19] на розгляд Верховної Ради України. Заперечу­ючи професору Т.Кузьо, який стверджує, що іс­нують побоювання опозиції щодо того, що ра­тифікація Хартії сприятиме в першу чергу по­ширенню російської мови, професор В.Кулик вважає, що націонал-демократи не заперечують проти ратифікації Хартії і, як і попереднього разу, намагатимуться, щоб при ратифікації Ха­ртії мовам національних меншин, і в першу чергу російській мові, не були надані права, які б могли перешкодити поширенню використан­ня української мови[20]. Експерти Ради Євро­пи постійно підкреслюють, що Хартія захищає всі мови і чим більшою є етнічна група, тим більші зобов'язання держави щодо захисту її мови. Але, як зазначає Т.Кузьо, хоч на семіна­рі Ради Європи, організованому 18-19 жовтня 2002 p., і було заявлено, що українська мова також виграє від Хартії, це малоймовірно. Хар­тія стосується тільки неукраїнських етнічних груп. Рада Європи і ОБСЄ не застосовують пра­ва національних меншин та мовні права до ти­тульної нації[21]. Очевидно, що Рада Європи та ОБСЄ застосовують подвійні стандарти щодо своїх членів. Так, презюмується, що західні де­мократії не потребують втручання в їхні етніч­ні проблеми на відміну від східноєвропейських держав. Законодавство Великої Британії, Греції, Іспанії, Німеччини, Туреччини, Франції взага­лі не містить поняття «національні меншини», а їхні етнічні конфлікти визначаються терміном «тероризм». В цілому на 2001 р. Хартія була ратифікована тільки 15 державами — членами Ради Європи. Франція відмовилась ратифікува­ти Хартію, оскільки вона суперечить її Консти­туції, яка гарантує індивідуальні права незале­жно від етнічної належності, мови чи релігії.

Отже, Україна має давні традиції щодо за­безпечення прав національних меншин, почи­наючи з доби УНР. Законодавство незалежної Української держави імплементувало норми міжнародно-правових актів щодо прав націона­льних меншин, а в дечому випередило і переве­ршило їх.

У цілому відповідаючи міжнародно-право­вим актам у цій сфері законодавство України часом залишається декларативним. Україна взя­ла на себе серйозні зобов'язання щодо гарантій мовних прав національних меншин, їх політич­ного представництва, але не завжди може забез­печити ці права. Разом з тим не зрозумілим за­лишається тиск Ради Європи, ОБСЄ на молоді незалежні держави саме у сфері гарантій мовних прав національних меншин, для забезпечення яких потрібні чималі фінансові витрати, які не можуть собі дозволити навіть «зрілі» європейсь­кі демократії.

ISSN 0132-1331. ПРАВО УКРАЇНИ, 2004, № 6

11

М.Антонович

Використана література:

Див.: Бел іцер'Н. Сучасні уявлення про право націй на самовизначення у контексті політичного

майбутнього посткомуністичних країн Центральної та Східної Європи // Права людини в Україні: Інформ.-

аналіт. бюлетень Укр.-Амер. бюро захисту прав людини. — К.-Х., 1994. — Вип. 10. — С. 40-49; Бели-

церН., БодрукО. Крым как регион потенциального конфликта / Этнические и региональные конф­

ликты в Евразии: в 3 кн.: Кн. 2. Россия, Украина, Белоруссия / Общая ред. А.Зверев, Б.Коппитерс,

Д.Тренин. — М.: Изд-во «Весь мир», 1997. — С. 83-113; Н і к і т ю к В. Межі здійснення прав етнонаціо-

нальних меншин // Політика і час. — 1997. — № 7. — С. 63-66; Т о в т М.М. Реалізація прав національ­

них меншин в Україні / Україна: Права людини в перехідний період / Під ред. В.І.Євінтова. — К.: Сфе­

ра, 2001. — С. 170-184; Т о в т М. Міжнародно-правовий захист національних меншин в Україні та систе­

ма контролю Ради Європи // Право України. — 2001. — № 7. — С 28-31; Я к є м ч у к Р. Міжнародний

захист меншин // Політика і час. - 1997. - № 9. - С 37-46; № 10. — С. 27-36; A n t о п о v у с h M. The

Rights of National Minorities in Ukraine: An Introduction / Minority Rights in the New Europe / Ed. by P.Cumper

& S. Wheatley. — The Hague, London, Boston: Kluwer Law International, 1999. — P. 251-257; В о w r і n g W.

New nations and National Minorities: Ukraine and the Question of Citizenship // Ibid. — P. 233-250; К u z і о Т.

Parliament to Mull Ratification of Minority-Language Charter // UKL # 193, http://www.rferl.org.

See: NastychA. Nation Building and Minority Rights in Ukraine: Master's Thesis. — Budapest, 2000-

2001. - P 17.

Ill Універсал Української Центральної Ради / Історія українського конституціоналізму (в докумен­

тах): Міжнародний юридичний форум. — Гута-Синьогора, 1996. — С 20.

IV Універсал Української Центральної Ради /Там  с а м о. — С 23.

Закон Української Центральної Ради про національно-персональну автономію / Національні відно­

сини в Україні у XX ст. — К.: Наук, думка, 1994. — С. 71.

Див.: Г у н ч а к Т. Симон Петлюра та євреї. — К.: Либідь, 1993. — С. 8.

Малиновская Е. Предупреждение межнациональных конфликтов — цель и средство государ­

ственного строительства на Украине: законодательная база и административная практика / Этнические и

региональные конфликты в Евразии. В к а з. п р а ц я. — С. 115.

Декларація прав національностей України. 1 лист. 1991 р. // Національні відносини в Україні у XX

ст.: Збірник документів і матеріалів. — К.: Наук, думка, 1994. — С. 474-475.

Закон України «Про громадянство» 1991 року // ВВР. — 1991. — № 50. — Nt. 701 (втратив чинність

на підставі Закону № 2235-Ш від 18.01.2001).

10.        Закон України «Про національні меншини в Україні» від 25 червня 1992 р. // ВВР. — 1992. —

№ 36. - Ст. 529.

ll.BuromenskyM. Is It Possible to Implement the Law «On National Minorities» in Ukraine? // Human Rights in Ukraine. - 1994. - № 6. - P. 38.

Коментар до Конституції України. — 2-е вид., випр. і доп. — К.: Ін-т законодавства ВРУ, 1998. —

С. 44-45.

Рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 1999 р. у справі за конституційним подан­

ням 51 народного депутата України про офіційне тлумачення положень статті 10 Конституції України щодо

застосування державної мови органами державної влади, органами місцевого самоврядування та викори­

стання ЇЇ у навчальному процесі в навчальних закладах України // Право України. — 2000. — № 1. — С

140.

Б є к і р о в Н. Виступ на семінарі Верховної Ради України та Ради Європи / Законодавчий захист

прав людини. Матеріали семінару 11.06.1999. — К., 1999. — С 82-84.

Рамкова конвенція про захист національних меншин та пояснювальна доповідь / Права людини в

документах Ради Європи. Книга друга. — Українсько-американське бюро захисту прав людини. — К.,

1996. - С 175-202.

Такий звіт подається протягом одного року після набуття чинності для учасника Конвенції Гене­

ральному секретарю Ради Європи і повинен включати повну інформацію про законодавчі та інші заходи,

вжиті для втілення принципів, викладених у даній Рамковій Конвенції.

Report submitted by Ukraine pursuant to Article 25, Para. 1 of the Framework Convention for the Protection

of National Minorities (Received on 2 November 1999).

Закон України «Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин від

1992 р.» // Голос України. - 1999. — № 244. - 30 груд. - С 3.

Європейська хартія регіональних мов або мов меншин від 5 листопада 1992 г. / Права людини в

документах Ради Європи. Книга друга. — Українсько-американське бюро захисту прав людини. — К..

1996. - С 203-219.

К u 1 у k V. Comments on Taras Kuzio «Parliament to Mull Ratification of Minority-Language Charter» //

UKL # 194.

К u z і о Т. Parliament to Mull Ratification of Minority-Language Charter // RFE/RL Ploland, Belarus,

and Ukraine Report, reproduced in 2003 UKL # 193.

Рекомендовано до друку юридичним факультетом Національного університету «Києво-Могилянська акаде-

12         ISSN 0132-1331. ПРАВО УКРАЇНИ, 2004, № 6