Правова характеристика відносин, що виникають в сфері державного регулювання господарської діяльності

Т.КРАВЦОВА

кандидат економічних наук, доцент

R

юридичній літературі державне регулювання осподарської діяльності розглядалося і аналі­зувалося у ракурсі державного впливу на еконо­міку але без характеристики правовідносин, які виникають на цій підставі. Тому є сенс досліди­ти державне регулювання як вид державно-управ­лінських відносин, що виникають під час здійс­нення державою регуляторної діяльності в сфері господарювання.

Такий підхід дасть змогу показати специфіку відносин, що виникають в сфері державного ре­гулювання господарської діяльності (регуляторних правовідносин), проаналізувати підстави виник­нення прав і обов'язків їх суб'єктів.

Серед досліджень, присвячених вказаній про­блематиці, можна назвати наукові праці В.Авер'я-нова, А.Альохіна, В.Мартем'янова, Н.Саніахме-тової та ін.

Так, Н.Саніахметова визначає державне регу­лювання економіки як одну з форм державного впливу на неї, яка Грунтується на законодавстві, реалізується шляхом встановлення і застосування державними органами правил, націлених на коре­гування економічної діяльності фізичних і юриди­чних осіб, і підтримується можливим застосуван­ням правових санкцій при їх порушенні^, 5]. Вона також підкреслює, що державне регулюван­ня підприємницької діяльності не є достатнім для створення сприятливих умов підприємництву. Формування комплексу організаційно-правових заходів є необхідним для створення макросередо-вища підприємницької діяльності, включаючи розвинену інфраструктуру підтримки підприємни­цтва й правові механізми стимулювання розвитку підприємницької діяльності та ефективні системи захисту прав і законних інтересів підприємців, а також суспільних і державних інтересів в сфері підприємництва^, 14]. На думку Н.Саніахметової, для обґрунтування існування численних і різнома­нітних видів діяльності, що підпадають під понят-

© Т.Кравцова, 2004

тя державного регулювання економіки, необхідно класифікувати їх. Діяльність, змістом якої є дер­жавне регулювання економіки, може бути класи­фікована залежно від того, на чию користь воно здійснюється. Так, деякі види регулювання наці­лені на захист груп підприємців (наприклад, забо­рона дискримінації щодо конкуруючих суб'єктів підприємницької діяльності, захист малого і сере­днього підприємництва), інші — на захист спожи­вачів (наприклад, регулювання безпеки товарів) або суспільних інтересів у цілому (наприклад, за­хист навколишнього середовища). Класифікація регулювання, за Н.Саніахметовою, є можливою також за масштабами його впливу — чи на окре­му галузь економіки, чи на економіку в цілому, тобто має чи вузько галузеву спрямованість, чи за­гальноекономічну. Деякі види впливу можуть сто­суватися тільки окремих галузей, тоді як більшість типів регулювання впливає на економіку в ціло-му[2, 122, 123].

На думку інших вчених, державне регулюван­ня, поряд з плануванням (програмуванням) орга­нізаційної діяльності, стимулюванням і контро­лем, державними моніторингом і протекціонізмом (підтримкою приватного підприємництва), право­вою організацією державного сектора ринкової економіки, є одним з напрямів державного впливу на розвиток економічних процесів. В.С.Марте-м'янов вважає, що державний вплив може спря­мовуватися на створення суб'єктів господарюван­ня і припинення їх існування, на планування, регулювання господарської діяльності та контроль за нею[3, 55]. Крім того, існує точка зору, що дер­жавне регулювання економіки є різновидом дер­жавного регулювання взагалі і уособлює господар-сько-організаційну функцію держави, котра реа­лізується нею в народногосподарському компле­ксі як керованого об'єкта[4, 126].

Інші автори, не аналізуючи регуляторні пра­вовідносини, лише називають різноманітні форми або методи державного регулювання. Так, вони

ISSN 0132-1331. ПРАВО УКРАЇНИ, 2004, № 6

31

Т.Кравцова

вважають що державне регулювання здійснюєть­ся шляхом соціально-економічного прогнозування через антимонопольну політику і розвиток конку­ренції, державну стандартизацію, метрологію і сертифікацію, систему оподаткування та інші форми регулюючого впливу держави. Разом з но­рмативно-правовим регулюванням відповідних сфер господарювання, для економічної діяльності держави характерною є розробка комплексних і регіональних програм[5, 70]. На думку А.Альохіна, «у широкому розумінні державне регулювання виявляється у встановленні державою загальних правил поведінки (діяльності) учасників суспіль­них відносин та їх коректуванні в залежності від змінюваних умов». При цьому він зазначає, що традиційними правовими формами державного регулювання є закони й підзаконні акти, а також судові акти. У вузькому розумінні державне регу­лювання він визнає як одну з функцій державного управління. В цьому аспекті він підкреслює: «Дер­жавне регулювання спрямоване на створення сприятливих економічних, правових і організацій­них умов діяльності комерційних і некомерційних організацій, підприємництва. Воно не припускає втручання державних органів у їх виробничу і го­сподарсько-фінансову діяльність крім випадків, коли воно прямо передбачене правовими актами... Таке регулювання полягає переважно у встанов­ленні і коректуванні загального правового режи­му їхньої діяльності, охоплює насамперед еконо­мічні і соціально-культурні процеси в цілому»[6, 457].

Отже, підсумовуючи наведене, можна дійти висновку, що в юридичній літературі не робилась спроба розглянути державне регулювання як скла­дову частину єдиного державного управління й окремий вид державно-управлінських відносин — регуляторні правовідносини.

У цій статті вони розглянуті нижче шляхом аналізування їх окремих складових частин: суб'єк­тів, об'єктів, підстав виникнення, змісту.

Почнемо з того, що регуляторні правовідно­сини — це відносини, які виникають в окремій галузі державного управління при здійсненні ці­леспрямовано—організуючої діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, змістом якої є реалізація функцій держави по за­безпеченню суспільного господарського порядку.

За суттю державного регулювання господар­ської діяльності регуляторно-правовими відноси­нами є:

— відносини між державою і окремими її ор­ганами, органами місцевого самоврядування, що виникли у зв'язку з ініціюванням, підготовкою, аналізом, експертизою, прийняттям, відстеженням ефективності та переглядом регуляторних актів, а також контролем за здійсненням державної регу­ляторної політики;

відносини між окремими державними ор­

ганами, органами місцевого самоврядування і гро­

мадянами, суб'єктами господарювання, їх об'єд­

наннями у зв'язку з ініціюванням, підготовкою,

публічним обговоренням регуляторних актів;

відносини між державними органами, ор

ганами місцевого самоврядування та окремим су­

б'єктом господарської діяльності з приводу засто­

сування засобів державного регулювання або здій­

снення державного контролю.

Слід зазначити, що ці відносини існують лише у формі правовідносин, тобто виникають лише на підставі норм права — регуляторного права, котре визначає правові засади державного регулювання господарської діяльності, а їх учас­ники перебувають у взаємному зв'язку через су­б'єктивні юридичні права та обов'язки, коли такі зв'язки (відносини) охороняються примусовою силою держави. Поза правовими відносинами регулятивна діяльність держави здійснюватися не може.

Особливістю регуляторних правовідносин, крім загальних ознак, властивих усім видам пра­вових відносин, є те, що вони мають ряд специ­фічних рис, котрі визначають їх видову відмін­ність. Ця обставина має враховуватися при хара­ктеристиці усіх елементів регуляторних правовід­носин, в тому числі підстав їх виникнення, їх су­б'єктивного складу, змісту конкретних прав і обо­в'язків учасників відносин.

Необхідно підкреслити, що регуляторні пра­вовідносини виникають лише за наявності умов, передбачених нормами регуляторного права. Ці умови охоплюються поняттям «юридичні факти», тобто обставинами, за яких згідно з вимогами певної правової норми між учасниками виника­ють конкретні правовідносини. До юридичних фактів традиційно включаються правомірні чи неправомірні дії або події. Правомірні дії суб'єк­тів завжди відповідають вимогам норм регулято­рного права. Прикладом правомірних дій є: звер­нення суб'єкта господарювання за отриманням ліцензії; подання заяви на отримання податкових пільг тощо. Важливим їх видом є індивідуальні правові акти органів державної влади та місцевого самоврядування, тобто акти конкретного адреса­та. Так, посвідчення на проведення перевірки у суб'єкта господарювання тягне виникнення кон­трольних відносин, котрі є різновидом регулято­рно-правових. Дуже часто для виникнення право­відносин необхідна сукупність двох або кількох юридичних фактів, наявність яких є необхідною для настання юридичних результатів. Так, для одержання контролюючим органом права на пла­нову перевірку діяльності суб'єкта підприємниц­тва згідно з Указом Президента України «Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності»[7] необхідна наявність таких юридич-

32

ISSN 0132-1331. ПРАВО УКРАЇНИ, 2004, № 6

Правова характеристика відносин, що виникають в сфері державного регулювання господарської діяльності

них фактів: план перевірок, в якому в переліку суб'єктів підприємницької діяльності, котрі мають бути перевірені, зазначений цей суб'єкт; повідом­лення у письмовій формі суб'єкта підприємниц­тва про проведення планової перевірки не пізні­ше десяти календарних днів до її початку; день проведення перевірки.

Неправомірні дії порушують вимоги регулято­рного права. Для сфери державного регулювання вони характеризуються різними видами правопо­рушень (адміністративними, дисциплінарними, кримінальними).

У більшості випадків регуляторно-правові від­носини є наслідком активного волевиявлення будь-якого із суб'єктів. При цьому згода або ба­жання другого суб'єкта не є обов'язковою умовою їх виникнення. Вони можуть мати місце й всупе­реч його бажанню або згоди (так, для перевірки господарської діяльності контролюючим органом не потрібно бажання або згода суб'єкта господа­рювання на її проведення). Разом з тим, при ад­міністративних послугах суб'єктам господарюван­ня (наприклад, державної реєстрації, ліцензуван­ня, стандартизації, сертифікації тощо), формуван­ні державного замовлення чи завдання, наданні дотацій, субвенцій або інвестиційних чи податко­вих пільг уповноважені державні органи зобов'я­зані враховувати згоду другої сторони на виник­нення регуляторно-правового відношення (напри­клад, бажання людини займатися підприємниць­кою діяльністю чи таким видом господарської ді­яльності, котра потребує ліцензування, або бажан­ня суб'єкта господарювання отримати дотацію).

Події, як підстави виникнення регуляторних правовідносин, майже не зустрічаються. Ними є явища, що трапляються незалежно від волі людей. Такі юридичні факти, як правило, стосуються припинення регуляторних правовідносин, напри­клад, закінчення строку дії ліцензії, смерть фізи­чної особи — підприємця та ін.

Усі зазначені відносини мають певну внутрі­шню організацію (структуру), котра визначається нормами регуляторного права. Останні ж вплива­ють на відносини, що виникають при здійсненні регуляторної діяльності держави.

До структурних елементів правових відносин традиційно включають: суб'єкти (учасники право­відносин), об'єкти (те, з приводу чого складаєть­ся правове відношення) і зміст, який репрезенто­ваний конкретними правами та обов'язками су­б'єктів правовідносин.

Найскладнішим для характеристики структу­ри регуляторного правовідношення є визначення його об'єкта, оскільки в реальній обстановці пра­вові відносини можуть виникати з різних приво­дів. В юридичній літературі існують щодо цього різні точки зору. Так, єдиним об'єктом будь-яких правовідносин визнаються дії, поведінка людей[8,

9, 10], або виділяється об'єкт майнових відносин, іменований іноді предметом (матеріальні предме­ти і речі), чи об'єкт немайнових відносин (дії, поведінка людей)[11, 12].

Автор поділяє точку зору О.Йоффе, який вва­жає, що оскільки об'єктом права визначається не те, що задовольняється шляхом його здійснення, а те, на що спрямовується право або здійснює свій вплив; в конкретному правовідношенні його об'­єктом завжди є лише поведінка його учасників, лише дії зобов'язаних осіб[10, 597]. Отже, під об'­єктом регуляторних правовідносин розуміється поведінка їх суб'єктів, тобто дії, які допомагають реалізувати встановлені нормами регуляторного права обов'язки та права учасників правовідносин з приводу регуляторної діяльності держави в сфері господарської діяльності. Можлива поведінка в сфері державного регулювання господарської ді­яльності є обов'язковою умовою наділення учас­ників регуляторно-правових відносин відповідни­ми правами та покладання на них обов'язків. Отже, без реалізації передбачених нормами регу­ляторного права дій або без стримування від дій, також передбачених цими нормами, — правовід­носини є безпредметними.

Права й обов'язки учасників регуляторних правовідносин реалізується в різних за своїм ці­льовим призначенням та змістом діях. Ці дії vo-жуть бути пов'язані: з підготовкою, аналізом, екс­пертизою, прийняттям, відстеженням ефективно­сті та переглядом регуляторних актів; з координа­цією та контролем за регуляторною діяльністю державних органів та органів місцевого самовря­дування; з наданням адміністративних послуг су­б'єктам господарювання з боку органів виконав­чої влади та органів місцевого самоврядування (державною реєстрацією, ліцензуванням, сертифі­кацією, стандартизацією тощо); із запроваджен­ням окремих засобів державного регулювання го­сподарської діяльності (регулюванням цін і тари­фів, квотуванням, застосуванням нормативів та лімітів тощо); зі здійсненням державного контро­лю та нагляду за господарською діяльністю. В будь-якому випадку в змісті регуляторних право­відносин втілена фактична діяльність суб'єктів цих правовідносин, в якому (змісті) розрізняються дві взаємозалежні сторони: матеріальна (яка вияв­ляється у реальній поведінці суб'єктів) і юридич­на (представлена їх суб'єктивними правами й обо­в'язками).

У юридичній літературі суб'єктивне право характеризується як міра дозволеної поведінки правомочної особи, що забезпечується юридични­ми обов'язками інших осіб. Правомочність, яка входить до складу суб'єктивного права, існує у трьох видах: праві вимагати; праві на позитивні дії; праві на домагання. Юридичний обов'язок є мірою необхідної поведінки, яку особа має здій-

ISSN 0132-1331. ПРАВО УКРАЇНИ, 2004, № б -<4-164

33

Т.Кравцова

снити відповідно до вимог управомочного з метою задоволення його потреб й інтересів. Змістом юридичного обов'язку є обов'язок активно діяти; обов'язок пасивної поведінки (утримуватись від певних дій); обов'язок переносити санкції держа-ви[13, 69-70].

Суб'єктивне право та суб'єктивний обов'язок у регуляторних правовідносинах реалізуються від­повідно до конституційних засад правопорядку та суспільного господарського порядку. Згідно з ст. 19 Конституції України, правовий порядок ґру­нтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не перед­бачено законом. Разом з тим органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конститу­цією та законами України[14]. Щодо суспільного господарського порядку, відповідно до ст. 5 Гос­подарського кодексу України, він формується на основі оптимального поєднання ринкового само­регулювання економічних відносин суб'єктів го­сподарювання та державного регулювання макро-економічних процесів, відповідно до конституцій­ної вимоги — відповідальності держави перед людиною та розбудови України як суверенної і незалежної, демократичної, соціальної, правової держави[15].

При цьому реальні регуляторні правовідноси­ни можуть виникати за наявності суб'єктів, між якими ці відносини складаються. Традиційно їх суб'єктом є учасник відповідних суспільних про­цесів, якого юридична норма наділила певними правами й обов'язками. Цей учасник володіє дво­ма ознаками: по-перше, соціальною (участь у су­спільних відносинах як відокремленого, здатного створювати і здійснювати єдину волю персоніфі­кованого суб'єкта); по-друге — юридичною (ви­знання правовими нормами його здатності бути носієм прав і обов'язків, брати участь у правовід­носинах)! 16, 138-139].

Підводячи висновок викладеному вище, су­б'єктами регуляторних правовідносин виступають:

держава, котра, як правило, репрезентова­

на уповноваженим нею органом: Верховною Ра­

дою, Президентом, Кабінетом Міністрів, Націона­

льним банком тощо;

органи виконавчої влади, які вправі здій­

снювати регуляторну діяльність в сфері господа­

рювання, а також органи місцевого самоврядуван­

ня;

Державний комітет з питань регуляторної

політики та підприємництва — центральний орган

виконавчої влади, який забезпечує формування та

запровадження єдиної державної регуляторної

політики в сфері господарської діяльності;

суб'єкти господарювання, до яких нале­

жать підприємства, організації, установи, тобто

юридичні особи та їх підрозділи, а також грома­дяни, які здійснюють господарську діяльність й зареєстровані як підприємці, а також об'єднання суб'єктів господарювання;

—         громадяни та громадські організації.

Наявність серед суб'єктів регуляторних пра­вовідносин громадян та громадських організацій є невипадковим, оскільки вони теж мають право брати участь в процесі прийняття рішень, якщо ним зачіпаються або можуть зачіпатися їх права, свободи і законні інтереси. Крім того, реалізую-чи своє право на заняття підприємницькою діяль­ністю, громадяни можуть вступати в регуляторні правовідносини з метою отримати державну реє­страцію суб'єкта господарювання.

В умовах побудови нової держави, регулюван­ня суб'єктивних прав та обов'язків у регуляторних правовідносинах характеризується строгою визна­ченістю. Так, відповідно до конституційних засад, законодавець визначає коло прав державних орга­нів і посадових осіб, які здійснюють регулюючі функції у сфері господарювання, а саме:

втручання органів державної влади, їх по­

садових осіб у господарську діяльність суб'єктів

господарювання забороняється, крім випадків,

встановлених законом (ст. 19 Господарського ко­

дексу України);

втручання органів державної влади та ор­

ганів місцевого самоврядування, їх посадових осіб

у господарські відносини не допускається інакше

як в межах повноважень та у спосіб, передбачений

Конституцією України, Господарським кодексом

та іншими законами (ст. 6 Господарського коде­

ксу України);

органам і посадовим особам державної вла­

ди та органам місцевого самоврядування заборо­

няється приймати акти та вчинювати дії, які пе­

решкоджають конкуренції або безпідставно спри­

яють окремим конкурентам або запроваджують

ринкові обмеження з метою забезпечення націо­

нальної безпеки, оборони чи інших загальносус­

пільних інтересів (ст. 18 Господарського кодексу

України). Разом з цим законом можуть бути вста­

новлені винятки з цього правила.

Що стосується суб'єктів господарювання, то вони вправі реалізувати своє суб'єктивне право та суб'єктивний обов'язок відповідно до принципу, згідно з яким вони вправі без обмежень здійсню­вати господарську діяльність, котра не суперечить чинному законодавству (ст. 19 Господарського кодексу України).

На етапі впровадження регуляторної політи­ки в сферу господарювання правовий статус кож­ного з суб'єктів правовідносин якісно змінився. Особливо значні зміни сталися в регуляторно-правовому статусі держави та органів місцевого самоврядування. Вони зумовлені об'єктивними процесами поступового набрання Україною стату-

34

ISSN 0132-1331. ПРАВО УКРАЇНИ, 2004, № 6

Правова характеристика відносин, що виникають в сфері державного регулювання господарської діяльності

су правової держави та громадянського суспільс­тва, а також проведення реформи в сфері госпо­дарювання, змістом якої є послаблення втручан­ня державних органів у підприємницьку діяль­ність, усунення правових, адміністративних, еко­номічних та організаційних перешкод у розвитку підприємництва, запровадження нових підходів до державного регулювання господарської діяльності. За цих умов держава, як суб'єкт регуляторних правовідносин, все послідовніше виступає як су­б'єкт лише політичної влади і помітно втрачає гі-пертрофовану роль безпосереднього господарюю­чого суб'єкта. Глибокі якісні зміни сталися в ре­гуляторно-економічному й правовому статусі су­б'єкта господарювання як суб'єкта регуляторних правовідносин. Суб'єкт господарської діяльності поступово перетворюється з безправного підлегло­го держави на її регуляторно-правового партнера. Підсумовуючи викладене, можна дійти ви­сновку, що регуляторно-правові відносини є різ­новидом правових відносин і мають усі загальні ознаки, які властиві будь-яким правовим відноси­нам. Разом з тим ці відносини мають особливос­ті, властиві їм як регуляторно-правовим відноси­нам з їх специфікою і відокремленостю від інших правовідносин. А саме:

регуляторні правовідносини виникають в

результаті правового регулювання відносин, в

процесі здійснення органами державної влади та

місцевого самоврядування державного регулюван­

ня господарської діяльності, і виступають їх пра­

вовою формою;

відносини опосередковують процеси, по­

в'язані з участю держави в організації господарсь­

кої діяльності та із застосуванням окремих засо­

бів державного регулювання, а також здійсненням

державного контролю за діяльністю суб'єктів го­

сподарювання, що дозволяє характеризувати від­

носини як різновид державно-управлінських;

особливість суб'єктивного складу регулято­

рних правовідносин пов'язана з обов'язковою

участю держави, як неодмінного учасника цих

відносин;

— регуляторні правовідносини позначені державно-владним характером, тобто один із су­б'єктів завжди наділений державою владними повноваженнями щодо інших учасників регулято­рно-правових відносин;

—         регуляторно-правові відносини можуть

виникати за ініціативою будь-якої із сторін неза­

лежно від згоди або бажання другої сторони, так

і за умови погоджених взаємовідносин сторін.

Використана література:

І.Саніахметова Н.О. Регулювання підприємницької діяльності в Україні (організацікі.о-правові аспекти): Автореф. дис... д-ра юрид. наук: 12.00.07 / Одеська держ. юридична академія. — О., 1998. - 18 с

Саниахметова Н.А. Регулирование предпринимательской деятельности в Украине:

организационно-правовые аспекты. — Одесса, 1998. — 305 с.

Мартемьянов B.C. Хозяйственное право. Т. 1. Общие положения. — М., 1994. — 455 с.

Державне управління: теорія і практика / За загальною ред. проф. В.Б.Авер'янова. — К., 1998. —

205 с.

Основы предпринимательства / Под ред. А.С.Пелиха. — М.: «Гардарика», 1996. — 140 с.

А л е х и н А.П. Государственное регулирование как функция управления // Алехин А.П.,

Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Росийской Федерации: Учебник. — М.:

ЗЕРЦАЛО, 1997. - С. 456-460.

Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності: Указ Президента України №

817/98 від 23 липня 1998 p. // Офіційний вісник України. - 1998. - № 30. - Ст. 2.

К о з л о в Ю.М. Административные правоотношения. — М., 1976. — 126 с.

Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. — М., 1974. — 245 с.

И о ф ф е О.С. Избранные труды по гражданскому праву: Из истории цивилистической мы­

сли. Гражданское правоотношение. Критика теории «хозяйственного права». — М., 2000. — 777 с.

Петров Г.И. Советское административное право. Часть общая. — Л.: ЛГУ, 1961. — 312 с. К о т ю к В.О. Теорія права: Курс лекцій. — К.: Вентурі, 1996. — 208 с. Конституція України. //Відомості Верховної Ради (ВВР). — 1996. — № ЗО. — Ст. 141. Господарський Кодекс України // Відомості Верховної Ради України. — 2003. — № 18. —

Ст. 144.

16. Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. —

М.: Юрид. лит., 1982. - 357 с.

П.Александров Н.Г. Законность и правоотношения в советском обществе. — М., 1955. — 314 с. 12. 13. 14. 15.

ISSN 0132-1331. ПРАВО УКРАЇНИ, 2004, № 6 3*4-164

35