2.4. Організація роботи українського омбудсмана та гарантії його діяльності
Правовий інститут Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, як і інститут омбудсмана майже всіх інших країн, характеризується тією позитивною рисою, що іромадяни не відчувають формальних утруднень, звертаючись до нього Його робота організована таким чином, щоб не перетворювати звернення по допомогу в чергове офіційне та юридичне випробування для громадян
Надіслані Уповноваженому з прав людини звернення громадян попередньо розглядаються та класифікуються На початковому етапі функціонування українського омбудсмана для забезпечення систематизації та аналізу звернень за основу було взято класифікатор звернень, який використовується Секретаріатом Верховної Ради України, тобто аналіз проблем, порушених у зверненнях громадян, здійснювався за галузевим принципом та напрямами діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування Це давало змогу визначитися з колом проблемних питань, які мали місце при реалізації прав і свобод громадян, а також визначити пріоритетні напрямки роботи Уповноваженого
Історичний гьнезис прав Виступ Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Ніни Кариачовш, виготошений на пченарному засіданні під час представлення Верховній Раді України першої щорічної доповіді' Про стан дотримання та захисту прав і свобод лю дини в Україні" (28 11 2000, м Київ) // Г олос України - 2001,10 січня
154 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування
Однак набутий з часом досвід роботи Уповноваженого довів, що існуюча класифікація листів не відображає повною мірою специфіки звернень громадян. Виникла необхідність в іншій, більш досконалій, класифікації звернень з урахуванням специфіки мандата Уповноваженого з прав людини, у запровадженні гнучкіших індикаторів обліку та класифікації як видів порушення прав і свобод людини та громадянина, так і органів державної влади та місцевого самоврядування, на які скаржаться заявники у своїх зверненнях. Відповідно до вимог Конституції України, Конвенції про захист прав і основних свобод людини, міжнародних пактів про права людини було розроблено й запроваджено новий класифікатор звернень до Уповноваженого. Це дало можливість здійснити аналіз звернень громадян на принципово нових засадах, відповідно до існуючих міжнародних стандартів у галузі прав людини1.
Уповноважений приймає та розглядає звернення громадян України, іноземців, осіб без громадянства або осіб, які діють у їхніх інтересах, відповідно до Закону України "Про звернення громадян". Тобто український омбудсман приймає викладені в письмовій формі заяви (клопотання), пропозиції (зауваження) і скарги зазначених осіб і повинен розглянути та вирішити їх у термін, не більший ніж один місяць від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, -невідкладно, але не пізніше, ніж за п'ятнадцять днів від дня їх отримання. Якщо в зазначені терміни вирішити порушені у зверненні питання неможливо, Уповноважений встановлює необхідний термін для їх розгляду. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п'яти днів.
Крім того, йдучи назустріч побажанням громадян, виходячи з положень Закону України "Про звернення громадян", Уповноважений проводить особистий прийом населення України у встановлені дні та години, в тому числі і з виїздом на місця, де приймає звернення осіб в усній формі. Щоправда, це не передбачено Законом України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" і певною мірою суперечить положенням ч. 2 ст. 17 Закону, яка передбачає, що звернення Уповноваженому повинні подаватися в письмовій формі. Однак український омбудсман вважає, що особисті прийоми дають можливість громадянам безпосередньо одержувати докладнішу інформацію щодо їхніх прав і свобод і необхідні кваліфіковані роз'яснення стосов-
1 Карпачова Н.І. Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні: Перша щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. - К.: Книжкова друкарня Наукової книги, 2000. - С. 58-5Э.
Розділ 2
но відновлення порушених прав. Загалом у 1998 р. Уповноваженим прийнято на особистому прийомі 3 676 звернень громадян, у тому числі 425 - з виїздом на місце. В 1999 р. таких звернень Уповноваженим прийнято 7 553, у тому числі 2 430 - під час виїздів у регіони України . Таким чином, як бачимо, важливу роль у правозахисній діяльності українського омбудсмана відіграють виїзні приймальні Уповноваженого , завдяки яким будь-якій людині забезпечується можливість звернутися зі скаргою на порушення своїх прав і свобод. Як правило, на такий прийом до Уповноваженого найчастіше приходять соціально незахи-щені громадяни та люди похилого віку, які не мають можливості звернутися по допомогу до адвокатів чи до судів, послуги яких або платні або внаслідок обтяженості судів не надаються в необхідний час.
Також незважаючи на те, що законодавством України передбачається розгляд виключно письмових звернень, український омбудсман, виходячи з конкретних обставин, пов'язаних зі станом прав людини в Україні, прийняв рішення про запровадження "телефону довіри", за яким кожний охочий має змогу отримати пораду, необхідну консультацію чи роз'яснення з приводу порушення його прав та свобод. Громадяни мають можливість звернутися телефоном безпосередньо до Уповноваженого з прав людини за захистом своїх прав. Особисто Уповноваженим та працівниками секретаріату в 1998 р. було надано роз'яснень більш як на 11 тис. телефонних звернень, у 1999 р. - понад 15 тис. телефонних дзвінків3, у 2000 р. - понад 16600 телефонних дзвінків, а у 2001 р. - понад 15450 дзвінків4. А виходячи з тієї обставини, що пошта не завжди дозволяє оперативно отримати звернення про порушення прав і свобод людини, Уповноваженим прийнято рішення, що у випадках, коли необхідне його негайне реагування щодо поновлення порушених прав, громадяни можуть направити своє звернення за допомогою факсу чи електронної пошти, з подальшим направленням додаткових матеріалів поштою.
1 Карпачова Н.І. Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні: Перша
щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. - К.:
Книжкова друкарня Наукової книги, 2000. - С 57.
2 Практика такої організації роботи Уповноваженого дуже широко використовується в
Російській Федерації, де вже накопичено значний досвід роботи виїзних приймалень
у різних містах та областях Росії (Див.: Яковлев НА. Организация работы выездных
приемных // Вестник прав человека. - 2000. - № 1. - С. 27-28).
3 Карпачова Н.І. Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні: Перша
щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. - К.:
Книжкова друкарня Наукової книги, 2000. - С 57.
4 Карпачова Н.І. Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні: II допо
відь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини //
E-mail: omb@ ombudsman, kiev. ua.
186 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування
Успішна організація діяльності українського омбудсмана значною мірою залежить від роботи його секретаріату, діяльність якого в основному відповідає практиці функціонування цієї допоміжної структури при омбудсманах цілого ряду країн, де її основними завданнями є забезпечення роботи омбудсмана, сприяння йому: а) у відновленні порушених прав громадян; б) в удосконаленні національного законодавства в галузі прав людини і приведенні його у відповідність до загальновизнаних принципів і норм міжнародного права; в) у розвиткові міжнародної співпраці в сфері прав людини; г) у правовому вихованні населення в аспекті прав і свобод людини, форм і методів їх захисту.
Основними напрямками діяльності апарату омбудсмана, виходячи зі світового досвіду, є розгляд звернень осіб про порушення прав і свобод людини; вироблення пропозицій для прийняття омбудсманом рішення про розгляд скарги чи передачу її державному органу, органу місцевого самоврядування або посадовій особі, до компетенції якої належить вирішення скарги по суті; у разі потреби - підготовка мотивованої відмови у прийнятті скарги до розгляду. Апарат займається також розробкою пропозицій щодо повідомлення заявнику про прийняте омбудсманом рішення та інформує органи державної влади, органи місцевого самоврядування, посадових осіб, рішення чи дії яких оскаржуються, про відкриття провадження у справі. Він готує пропозиції для вживання омбудсманом відповідних заходів у межах його компетенції у випадку виявлення фактів порушення прав і свобод громадян; здійснює діяльність із роз'яснення заявникові заходів, які той має право вжити для захисту своїх прав і свобод.
На працівників служби омбудсмана покладається обов'язок проводити за вказівкою омбудсмана самостійно чи спільно з компетентними державними органами, посадовими особами перевірку діяльності органів державної влади, муніципальних органів та їхніх посадових осіб; у разі необхідності за дорученням омбудсмана знайомитися з матеріалами кримінальних справ, цивільними справами та справами про адміністративні правопорушення, залучати відповідних спеціалістів до підготовки матеріалів для звернення омбудсмана до судів різних інстанцій в інтересах заявників, а також звернення до компетентних органів із клопотанням про порушення дисциплінарних чи адміністративних проваджень або кримінальних справ стосовно посадових осіб, у рішеннях чи діях яких виявлено порушення прав і свобод людини і громадянина та вбачаються правопорушення.
Служба омбудсмана проводить аналіз інформації про масові чи грубі порушення прав і свобод людини та про випадки, що мають особ-
Розділ 2 187
ливе суспільне значення або пов'язані з необхідністю захисту інтересів осіб, не здатних самостійно використати правові засоби захисту своїх прав і свобод. Вона також аналізує та систематизує інформацію про порушення прав людини й узагальнює підсумки розгляду скарг заявників, аналізує і досліджує практичний досвід діяльності омбудсманів інших країн з метою вдосконалення своєї правозахисної діяльності.
Важливим напрямком роботи секретаріату українського омбудс-мана є проведення моніторингу національного законодавства та законодавства зарубіжних країн, а також правозастосовної практики в галузі дотримання прав людини з метою виявлення прогалин у чинному вітчизняному законодавстві, з'ясування відповідності його норм нормам міжнародного права. Він також готує омбудсманові пропозиції для звернення до суб'єктів законодавчої ініціативи щодо зміни й доповнення національного законодавства, усунення прогалин у ньому у сфері забезпечення прав і свобод людини.
Співробітники служби готують омбудсманові пропозиції для направлення органам державної влади, органам місцевого самоврядування і посадовим особам з приводу належного забезпечення ними прав і свобод людини, удосконалення адміністративних процедур роботи та матеріали для його щорічної доповіді, а також, у разі необхідності, для його спеціальної доповіді.
Секретаріат українського омбудсмана здійснює діяльність, спрямовану на співпрацю Уповноваженого з міжнародними урядовими і громадськими правозахисними організаціями, з міжнародними інститутами захисту прав людини і неурядовими організаціями, які займаються захистом прав людини, а також різноманітними національними органами влади та об'єднаннями громадян, що займаються проблемами захисту прав людини.
На секретаріат Уповноваженого з прав людини як на допоміжний орган покладається завдання надавати консультативну допомогу громадянам у разі порушення їхніх прав і свобод; здійснювати діяльність у сфері правової освіти громадян з питань прав і свобод людини шляхом випуску спеціальних друкованих видань, публікацій у друкованих засобах масової інформації консультаційних та експертно-аналітичних матеріалів, інформації, яка стосується роботи самого Уповноваженого, його апарату; організовувати та проводити самостійно чи спільно з зацікавленими організаціями міжнародні, республіканські та регіональні науково-практичні конференції, зустрічі, "круглі столи", семінари та інші заходи з актуальних проблем захисту прав людини.
188 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування
Службовці секретаріату організовують прийом громадян українським омбудсманом. У відповідності до затвердженого 4 січня 2000 р. "Розпорядку особистого прийому громадян працівниками Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" самі здійснюють такий прийом громадян. При цьому в апараті Уповноваженого заявники зустрічають доброзичливе, чуйне, ввічливе ставлення до себе з боку співробітників служби, готових якнайскоріше надати допомогу громадянам, чиї права порушені. Працівники служби ведуть діловодство та здійснюють документаційно-технічне обслуговування діяльності Уповноваженого (прийняття, облік, доставления і відправлення службових та інших документів, машинописні, стенографічні та копіювально-розмножувальні роботи, технічний запис, розшифрування, прийняття та зберігання справ Уповноваженого і т. ін.). Вони також відповідають за протокольне забезпечення офіційних заходів.
Таким чином, головними завданнями цього допоміжного органу є організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, наукове, експертне, контрольне, матеріально-технічне, фінансове та інше забезпечення діяльності українського омбудсмана, створення йому оптимальних щодо:
реалізації його повноважень по забезпеченню парламентського
контролю за додержанням прав і свобод людини та захисту прав кож
ного на території України і в межах її юрисдикції;
додержання та поваги до прав і свобод людини і громадянина ор
ганами державної влади, місцевого самоврядування, їх посадовими і
службовими особами;
запобігання порушенням прав і свобод людини і громадянина,
сприяння їх поновленню;
- сприяння приведенню законодавства України стосовно прав і
свобод людини і громадянина у відповідність з Конституцією України,
міжнародними стандартами у цій галузі;
- поліпшення і подальший розвиток міжнародного співробітництва
в галузі захисту прав і свобод людини;
- запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалізації
людиною своїх прав і свобод;
сприяння правовій інформованості населення;
захисту конфіденційної інформації про особу.
Для забезпечення діяльності Уповноваженого з прав людини Секретаріату надається право:
- за дорученням Уповноваженого запитувати і одержувати в уста
новленому порядку матеріали від органів державної влади та місцевого
Розділ 2 189
самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, їх посадових та службових осіб;
- використовувати державні, в тому числі урядові системи зв'язку і
комунікації;
користуватися інформаційними ресурсами органів державної
влади і місцевого самоврядування;
за дорученням Уповноваженого залучати в установленому по
рядку до участі у вивченні окремих питань вчених і спеціалістів, у тому
числі на договірній основі, а також працівників державної влади, міс
цевого самоврядування, міжнародних експертів;
за дорученням Уповноваженого порушувати перед керівниками ор
ганів державної влади і місцевого самоврядування питання щодо виконан
ня актів реагування Уповноваженого в зазначені законом строки;
відповідно до п. 1 ч. 1 статті 255 Кодексу України про адмініст
ративні правопорушення, у справах про адміністративні правопору
шення, що розглядаються органами, зазначеними в статтях 218-221
цього Кодексу, складати протоколи про правопорушення;
відповідно до ч.і ст. 60 Кодексу адміністративного судочинства
України та за дорученням Уповноваженого звертатися до адміністрати
вного суду із адміністративними позовами про захист прав, свобод та
інтересів інших осіб і брати участь у цих справах.
У своїй діяльності Секретаріат Уповноваженого взаємодіє з Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Секретаріатом Президента України, Конституційним Судом України, Верховним Судом України та вищими спеціалізованими судами України, Генеральною прокуратурою, іншими органами державної влади, місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, а також з громадськими і міжнародними організаціями.
До складу Секретаріату Уповноваженого входять: керівник Секретаріату і його заступники, керівники і працівники департаментів, управлінь, відділів, окремих служб, самостійних управлінь і відділів, які виконують функції, визначені Уповноваженим з прав людини.
Безпосереднє керівництво роботою секретаріату здійснюють Уповноважений з прав людини та керівник секретаріату. При цьому керівник Секретаріату:
1) здійснює загальне керівництво Секретаріатом Уповноваженого, координує діяльність усіх його підрозділів, за дорученням Уповноваженого представляє Секретаріат Уповноваженого як в Україні, так і за її межами;
190 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні статус і функціонування
2) організовує виконання доручень Уповноваженого;
3) забезпечує взаємодію Секретаріату Уповноваженого та його
структурних підрозділів з органами державної влади і місцевого само
врядування, міжнародними організаціями, об'єднаннями громадян;
вносить пропозиції та погоджує з Уповноваженим структуру, шта
тну чисельність Секретаріату Уповноваженого, положення про його стру
ктурні підрозділи та посадові інструкції працівників Секретаріату;
вносить пропозиції Уповноваженому щодо призначення і звіль
нення з посади першого заступника, заступника керівника Секретаріату
Уповноваженого, керівників департаментів та управлінь;
за погодженням з Уповноваженим розподіляє обов'язки між пе
ршим заступником та заступником керівника Секретаріату Уповнова
женого, керівниками департаментів, управлінь, самостійних відділів;
за дорученням Уповноваженого запитує та одержує інформацію
від органів державної влади і місцевого самоврядування щодо матеріа
лів, які знаходяться на розгляді і у провадженні Уповноваженого;
8) за дорученням Уповноваженого направляє листи до органів
державної влади і місцевого самоврядування, їх посадових та службо
вих осіб щодо проблем в галузі прав людини, піднятих у зверненнях
народних депутатів України та громадян України;
9) за дорученням Уповноваженого укладає та підписує договори на
ведення господарської діяльності;
10) організовує виконання затвердженого Законом України "Про
держаний бюджет України" кошторису щодо забезпечення діяльності
Уповноваженого;
11) забезпечує дотримання працівниками Секретаріату Уповноважено
го Закону України "Про державну службу", законодавства про працю,
правил внутрішнього трудового розпорядку, протипожежної безпеки
Секретаріату Уповноваженого;
12) виконує за дорученням Уповноваженого інші функції.
Секретаріат Уповноваженого з прав людини є юридичною особою,
має свій рахунок у банку та печатку встановленого зразка. Відповідно до чинного українського законодавства, в секретаріаті Уповноваженого не можуть створюватися структури політичних партій, релігійних об'єднань, за винятком професійної спілки.
Уповноваженому надані широкі права в організації діяльності секретаріату та підборі його персоналу: призначення на посаду та звільнення працівників секретаріату він здійснює особисто; також він визначає структуру секретаріату, розподіляє обов'язки між співробітни-
Розділ_2 191
ками, керує роботою свого апарату, визначає заходи з підтримання його працездатності та вирішує інші питання щодо організації роботи секретаріату Правове становище апарату українського омбудсмана регулюється Положенням про секретаріат Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.
Слід зазначити, що становлення омбудсманівської служби в Україні відбувалося з цілим рядом труднощів. І серед інших чинників у першу чергу це було пов'язане з її фінансовим забезпеченням. Із передбачених у грудні 1997 р. 5 мільйонів гривень омбудсман України отримав у жовтні 1998 р. 1,5 мільйона гривень1. Співробітники секретаріату працювали 6 місяців без заробітної плати, не було нормальних умов для праці: на п'ять квадратних метрів - шість чоловік2. Усього в секретаріаті в 1998 році працювало 25 осіб, хоча їх мало бути значно більше. При прийнятті Державного бюджету у 2000 p., відповідно до Додатку № 2 до Закону від 17 лютого 2000 р. "Про Державний бюджет України на 2000 p.", витрати на фінансування діяльності Уповноваженого з прав людини були включені до розділу "Управління справами Верховної Ради України", що означало припинення безпосереднього фінансування апарату Уповноваженого3. Це був тривожний симптом, оскільки, як правильно заявив ом-
1 3 цього приводу радує хоча б те, що в жовтні 1998 року з ініціативи посла ОБСЄ в Україні
Чарльза Магп 24 посольства і міжнародні організації, акредитовані в нашій країні, виділи
ли Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини 57 тис доларів для його ста
новлення і розвитку (Див Права человека не имеют границ Благотворительность тоже
// Голос Украины - 1998, 7 октября, Воронкж В Український омбудсман будитиме совість
за рахунок Заходу // Народна Армія -1998, 29 жовтня)
2 Приблизно така ж ситуація мала місце під час формування робочого апарату Уповнова
женого з прав людини Росії На початковому етапі у розпорядженні Уповноваженого не
було ні приміщення, ні співробітників, ні необхідних документів, ні коштів Робота зі скар
гами громадян велася сипами добровільних помічників Перші три місяці місцем роботи
Уповноваженого був кабінет депутата у приміщенні Державної' Думи Тільки в серпні
1998 р Уповноважений і його робочий апарат (на той час 10 осіб) переїхали у своє при
міщення (Див Шеенков О А Государственный институт защиты прав и свобод личности
история создания // Право и образование -2000 -№6 -С 122)
3 Додаток № 2 до Закону України "Про Державний бюджет України на 2000 рік" // Ві
домості Верховної Ради України - 2000 - № 14-15-16 - Ст 121; Кушніренко О ,
Барабаш Ю Інститут євроомбудсмана питання теорії і позитивної практики // Право
України - 2001 - № 6 - С 47 Хоча треба сказати, що така практика непоодинока
Наприклад, Захисник народу Іспанії фінансується з бюджету парламенту країни, ом
будсман у Зімбабве здебільшого фінансується через міністерство юстиції, у структу
рі міністерства затверджується і річний кошторис омбудсмана Барбадосу та інших
країн (Див . Основы борьбы с коррупцией (системы общегосударственной этики по
ведения) / Науч ред С В Максимов и др -М Спарк, 1999.-С 80) Однак Уповно
важений з прав людини РФ, як і більшість омбудсманів інших країн, фінансується
прямо з Державного бюджету, в якому для цього органу виділена окрема стаття
192 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування
будсман Тринідаду і Тобаго Артур Малоні: "Якщо у служби омбудсмена немає відповідного бюджету, вона належним чином не укомплектована і не користується підтримкою тих, хто її створив, вона слугує не чим іншим, як красивим фасадом" . Проте сьогодні ситуація дещо покращилася. Починаючи з 2001 р. секретаріат Уповноваженого з прав людини фінансується окремою статтею прямо з Державного бюджету. У 2001 р. на потреби служби українського омбудсмана було виділено 4221 тис. гривень2; у 2002 р. - 5183,4 тис. гривень3. Збільшилася і кількість працівників самої служби омбудсмана. Наприклад, у березні 2000 року в штаті Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини на постійній основі працювало уже 40 осіб, сьогодні працює трохи більше, хоча за штатним розкладом має бути 235 фахівців .
У цілому це відповідає світовій практиці. Так, штат омбудсмана Данії складає 20 співробітників, 12 із яких - юристи, Нідерландів - 70 чоловік. В Австрії при кожному з трьох членів Колегії є канцелярія і юрист-секретар. Усього в штаті Колегії народного правозахисту нараховується трохи більше, ніж 40 осіб. В Іспанії закон дозволяє Народному захисникові вільно призначати в межах кошторису певну кількість асистентів, необхідних йому для здійснення своїх функцій. При цьому особи, які працюють у штаті Народного захисника, вважаються співробітниками служби Генеральних кортесів. Сьогодні штат його служби передбачає 91 штатну одиницю5. У Фінляндії в штаті омбудсмана працює 30 осіб, серед них 17 юристів, два спеціалісти з розслідування, один спеціаліст з інформації та інші службовці. Цивільний омбудсман Норвегії, виходячи зі щорічного бюджету, може утримувати штат із чотирьох завідувачів департаментів, їхніх заступників, юристів - усього 16 осіб. Бюджет омбудсмана Данії теж дозволяє мати невелику службу в сорок працівників, і дев'ять із них - студенти юридичних факультетів, при цьому чотирнад-
1 Основы борьбы с коррупцией (системы общегосударственной этики поведения) /
Науч. ред. СВ. Максимов и др. - М.: Спарк, 1999. - С. 80.
2 Додаток № 3 до Закону України "Про Державний бюджет України на 2001 рік" // Ві
домості Верховної Ради України. - 2001. - № 2-3. - Ст. 10.
3 Додаток № 3 до Закону України "Про Державний бюджет України на 2002 рік" // Ві
домості Верховної Ради України. - 2002. - № 12-13. - Ст. 92.
* Іллящ І. Ніна Карпачова: "Я залишаюся поза політикою" // Голос України. - 2003, 23 вересня.
5 Автономов А.С. Правовое положение омбудсмана в буржуазном государстве // Советское государство и право. - 1988. - № 3. - С. 122. Правда, в іншій роботі цього автора йдеться, що у штаті служби омбудсмана Іспанії працює 981 особа, однак це, швидше за все, друкарська помилка (Див.: Автономов А.С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. - М.: ООО Фирма "Инфограф", 1999. - С. 178).
Розділ 2 -] 93
цять співробітників апарату займаються розслідуванням скарг громадян. Ще менший штат в омбудсманів Нової Зеландії: у кожного омбудсмана один юрист, два секретарі й один помічник. Уповноважений у справах адміністрації Північної Ірландії має апарат із п'яти співробітників. Омбудсмани провінцій Канади мають від двох до шести помічників. Приблизно таким же є штат регіональних омбудсманів США (омбудсман Айови має одного секретаря та двох юристів, омбудсман Гаваїв - чотирьох співробітників і т.д.).
Значно більшу чисельність службовців мають деякі омбудсманівські служби країн Східної Європи, наприклад, офіс омбудсманів Угорщини нараховує 110 осіб1. Вважаємо це правильним підходом, оскільки багато скарг громадян стосуються кволої роботи органів державної влади; служба омбудсмана не повинна бути заражена цією ж хворобою, інакше вона стане ще однією неефективною державною інституцією, і буде втрачена віра в неї. У цьому плані важливе також питання професійної підготовки співробітників служби. В деяких країнах до роботи в апараті омбудсмана запрошуються тільки особи з юридичною освітою або ті, хто має стаж суддівської, адвокатської чи слідчої діяльності (в Уганді, наприклад, до служби омбудсмана відряджаються кадрові офіцери поліції). Дедалі частішою стає практика проведення зі співробітниками апарату омбудсмана відповідних занять, спрямованих на підвищення їхнього професійного рівня. Міжнародний інститут омбудсмана організував для цього спеціальні курси навчання працівників омбудсманівських служб2.
Структура апарату українського омбудсмана зумовлена його пра-возахисною діяльністю, а підрозділи створені за предметними та функціональними ознаками.
При Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини з метою надання консультативної підтримки, проведення наукових досліджень, а також вивчення пропозицій щодо поліпшення стану захисту прав і свобод людини та громадянина створена консультативна рада з осіб, які мають досвід роботи в галузі захисту прав і свобод людини та громадянина. Такі експертні групи при омбудсманах створюються в більшості країн.
Що стосується структури служби цього правозахисного інституту, то вона може бути різною. Наприклад, робочий апарат російського ом-
1 Сунгуров А. Сравнительный анализ института омбудсмана // Развитие института
Уполномоченного по правам человека в Российских регионах. - Т. 2. Региональный
омбудсман / Под ред. А.Ю. Сунгурова. - СПб.: БОРВИК СПб, 1999. - С. 166-167.
2 Основы борьбы с коррупцией (системы общегосударственной этики поведения) /
Науч. ред. СВ. Максимов и др. - М.: Спарк, 1999. - С. 80.
194 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування
будсмана складається з чотирьох управлінь. Найголовніше з них -управління з відновлення прав громадян, у якому існують відділи: конституційного й адміністративного права; кримінального, кримінально-процесуального та кримінально-виконавчого права; сім'ї, жінок і молоді; з національних питань і релігії; цивільного права і житлового законодавства; трудового законодавства; відділ у справах ветеранів, з питань пенсій і допомог; з розгляду скарг військовослужбовців та членів їхніх родин; з розгляду скарг біженців і вимушених переселенців. Найближчим часом у цьому ж управлінні має бути сформовано відділ з питань охорони здоров'я і психіатрії.
Друге управління - міжнародної співпраці та вдосконалення законодавства. У ньому перш за все слід відзначити такі важливі відділи: 1) міжнародний відділ; 2) відділ удосконалення законодавства; 3) відділ по зв'язках із суб'єктами Російської Федерації та з неурядовими право-захисними організаціями; 4) протокольний відділ. Третє управління -правової освіти, інформації та громадських зв'язків — складається з інформаційно-аналітичного відділу; відділу засобів масової інформації; відділу довідкової інформації з законодавства; відділу правової освіти та відділу інформаційних технологій. Саме це управління зобов'язане готувати матеріали для щорічної доповіді Уповноваженого.
Четверте управління - організаційно-господарське, яке охоплює традиційний набір служб: відділ кадрів, бухгалтерію, планово-економічну службу .
Менше структурована омбудсманівська служба Словенії, де склад Бюро Уповноваженого наступний: а) Кабінет Уповноваженого, який займається заявами громадян, виконує завдання адміністративно-технічного характеру, доводить до відома громадськості інформацію щодо діяльності Уповноваженого, а також виконує інші функції, спрямовані на реалізацію юрисдикції Уповноваженого та його заступників; б) Бюро генерального секретаря, що виконує різні організаційні завдання, вирішує правові, адміністративні, матеріально-фінансові, кадрові питання, необхідні для функціонування Бюро Уповноваженого; в) група експертів, яка виконує експертні завдання для Уповноваженого та його заступників.
1 Миронов О. Правовое просвещение в области прав человека, форм и методов их защиты // Безопасность Евразии. - 2000. - № 1 (январь-июнь). - С. 38; Ягодин С. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации // Права человека. - 2000. -№ 1(3). - С. 38; Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации: становление нового института. Интервью О.О. Миронова // Журнал российского права. - 1999. - № 1. — С. 6-7; Шеенков О.А. Государственный институт защиты прав и свобод личности: история создания // Право и образование. - 2000. - № 6. - С. 122.
Розділ 2 195
У штат секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини входять представники Уповноваженого, керівник секретаріату, які на підставі Розпорядження Кабінету Міністрів України від 20 листопада 1999 року № 1258-р, відповідно до статті 25 Закону України "Про державну службу" віднесені до першої категорії посад державних службовців; заступник керівника секретаріату, перший помічник Уповноваженого, секретар консультативної ради, керівники департаментів, начальники управлінь та самостійних відділів, керівник прес-служби, радники, помічники і консультанти Уповноваженого — друга категорія; заступники керівників департаментів, завідувачі відділів у складі департаментів, заступники начальників управлінь та самостійних відділів, заступник керівника прес-служби, завідувачі відділів у складі управлінь та їхні заступники, завідувачі секторів, головні консультанти, головні спеціалісти — третя категорія; експерти, консультанти, інші спеціалісти - четверта категорія1.
На відміну від усіх інших співробітників секретаріату статус представників Уповноваженого з прав людини визначений Законом України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини", у ст. 11 якого йдеться, що Уповноважений має право призначати своїх представників . Законом, правда, не уточнено, чи це представники Уповноваженого на місцях, чи представники з певних питань, але, виходячи з інтерв'ю, яке дала Уповноважений Верховної Ради України з прав людини Н.І. Карпачова, можна зробити висновок, що це будуть як представники Уповноваженого на місцях3, так і представники Уповноваженого з певних питань. Зокрема українським омбудсманом спільно з Національною спілкою журналістів України та профільними комітетами
1 Розпорядження Кабінету Міністрів України "Про віднесення посад представників
Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та працівників його секретарі
ату до категорій посад державних службовців" від 20 листопада 1999 р. № 1258-р //
Офіційний вісник України. - 1999. - № 47 (10.12.99.). - Ст. 2313.
2 Закон України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" // Відо
мості Верховної Ради України. - 1998. - № 20. - Ст. 99.
3 Карпачева Н. Народный правозащитник всегда в оппозиции к власти: Интервью //
Голос Украины. - 1998, 26 сентября. Ми не поділяємо точку зору М.І. Хавронюка,
який стверджує, що оскільки Конституцією України не передбачені посади регіона
льних представників Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, то по
стає питання про їх легітимність (Див.: Конституція України: Офіційний текст: Комен
тар законодавства України про права та свободи людини і громадянина / Навч. посі
бник / Автор-упорядник М.І. Хавронюк. - К.: Парламент, вид-во, 1999. - С 457). Від
повідно до світової практики, статус регіональних (місцевих) омбудсманів визнача
ється здебільшого саме на законодавчому, а не на конституційному рівні.
196 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні статус і функціонування
Верховної Ради України розроблено сумісний проект із введення в офісі омбудсмана посади представника Уповноваженого з питань свободи слова1. Функціонує в Секретаріаті Уповноваженого представник з питань захисту прав військових та правоохоронців, який запроваджений на основі Закону України "Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави".
Світова практика знає в основному приклади діяльності представників омбудсмана на місцях. За своїм статусом вони здебільшого нагадують регіональних чи місцевих омбудсманів2 Слід зазначити, що місцеві та регіональні омбудсмани діють, в основному, в тих країнах, де парламентський омбудсман наділений правом контролю тільки за діями центральних органів адміністрації, тобто контроль за місцевими органами до його компетенції не входить. В. Бойцова зазначає: "Виходячи з принципу поділу державного управління і місцевого самоврядування, вважаємо за доцільне обмежити компетенцію Уповноваженого з прав людини і громадянина розглядом скарг на державні органи Російської Федерації, республік у складі Російської Федерації, автономних областей, але не на органи районів, міст, у тому числі місцеву адміністрацію, інші органи самоврядування" . Тобто ми бачимо, що В. Бойцова підтримує ідею непоширення повноважень Уповноваженого на місцеві органи. Але це Росія, велика фе-
Показують свій гонор // Сільські вісті - 2003, 10 липня
Деякі регіональні омбудсмани Російської Федерації пішли шляхом запровадження своїх представників на місцях, виділивши їм штатних співробітників зі складу апарату управління округів (Див Сунгуров А Институт Уполномоченного по правам человека первые шаги в Свердловской области // Правозащитник - 1999 - № 3 - С 27, Сунгуров А Институт Уполномоченного по правам человека первые шаги в Свердловской области // На пути к региональному Уполномоченному по правам человека / Под ред АЮ Сунгурова -СПб Норма, 2000 -С 116) Такий спосіб організації периферійної мережі служби омбудсмана дозволяє створити іі за мінімальних додаткових витрат, що, безперечно, є позитивним моментом в умовах дефіциту бюджету Проте, з іншого боку, такі представники в округах підпорядковані не тільки Уповноваженому, а й керівництву округів, і в такій ситуації говорити про незалежність інституту Уповноваженого від виконавчої влади не доводиться Тому більш ефективною є модель призначення довірених представників Уповноваженого в районах та містах, як це має місце в Республіці Башкортостан та в інших суб'єктах РФ (Див Бутусова Н В Конституционно-правовой институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации опыт, проблемы, перспективы // Конституционно-правовая реформа в Российской Федерации Сб статей / Отв ред ЮС Пивоваров -М ИНИОН РАН, 2000 С 181) 3 2000 року регіональні представники омбудсмана запроваджені і в Узбекистані (Див Отчет Уполномоченного Олий Мажписа по правам человека (омбудсмана) за 2000 год - Ташкент, 2001 - С 6 ) та в деяких інших країнах
Бойцова В В Нужен ли Уполномоченный парламента по правам человека в России? // Государство и право - 1993 - № 1 - С 115
Розділ 2 197
деративна держава, де така ідея себе виправдовує, оскільки в країні функціонує цілий ряд регіональних та місцевих омбудсманів, в іншому разі Уповноважений не впорався б із потоком скарг (хоча треба зазначиш, що Законом "Про Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації"' не розподілені обов'язки і сфери повноважень між федеральним і регіональними та місцевими Уповноваженими, що викликає нарікання у російських дослідників інституту омбудсмана)1.
Що стосується України - це унітарна держава з середньою кількістю населення, де контроль за місцевими органами можливий, більше того, він необхідний, адже переважно права людини порушуються саме на місцях, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, їхніми посадовими і службовими особами. Тому ідея введення представників Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини на місцях є правильною; правда, при цьому в законі слід було назвати функції представників Уповноваженого, розкрити їхній статус, повноваження. На жаль, цього немає. Хоча в зауваженнях юридичного відділу секретаріату Верховної Ради України до проекту закону про Уповноваженого зазначалося, що в законі необхідно чітко окреслити правовий статус представника Уповноваженого з прав людини . Мали місце й певні моделі цього інституту в процесі підготовки та розгляду у Верховній Раді проектів закону про Уповноваженого. Так, у проекті Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини", розробленому народними депутатами Н. Карпачовою, Є. Павленком та А. Петренком, зазначалося, що Уповноважений має право призначити в межах кошторису, затвердженого Верховною Радою України, своїх представників у випадках:
масових чи грубих порушень прав і свобод людини;
що мають особливе суспільне та державне значення;
пов'язаних із необхідністю захисту інтересів осіб, які неспромо
жні самостійно використовувати правові засоби захисту.
З точки зору авторів, представниками Уповноваженого могли бути як працівники секретаріату, так і особи, які залучаються на громадських засадах або за контрактом3. Однак це положення авторського зако-
1 Хаманева Н Ю Специфика правового статуса Уполномоченного по правам челове
ка в Российской Федерации и проблемы законодательного регулирования его дея
тельности // Государство и право - 1997 - № 9 - С 27
2 Записка секретаріату Верховної Ради України (юридичний відділ) "До проекту Закону
України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" від 23 09 1997
№ 07-2/423 // Офіційно не опубліковано
Закон України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" Проект, внесений Верховній Раді України народними депутатами України Н Карпачо-
198 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні статус і функціонування
нопроекту не було підтримане депутатами Верховної Ради України' Зокрема, Комітет з питань молоді, спорту і туризму зазначив, що призначення працівників секретаріату представниками Уповноваженого суперечить вимогам Закону України "Про державну службу" (таке сумісництво не допускається) .
Зовсім іншу модель представників Уповноваженого пропонував народний депутат С. Кириченко. У своєму першому проекті закону про Захисника прав громадян України він висловив пропозицію, щоб представники призначалися на рівні областей розпорядженням Захисника. Вони повинні були, як і Захисник, скласти присягу перед сесією Верховної Ради України, і з цього дня починався відлік терміну їхніх повноважень, який мав складати чотири роки. С. Кириченко відстоював точку зору, що представники Захисника повинні користуватися тими ж гарантіями, що й Захисник. Своїм представникам в областях Захисник міг частково делегувати свої права щодо прийняття на роботу працівників і використання виділених коштів3. А в проекті закону про Уповноваженого, розробленому СО. Кириченком спільно з народним депутатом Ю.А. Кармазіним, зазначалося, що для забезпечення роботи свого апарату Уповноважений у межах затвердженого кошторису утворює, реорганізовує та ліквідує регіональні представництва, а також призначає та звільняє регіональних представників. Регіональні представництва очолюють керівники регіональних представництв. З метою забезпечення обов'язків, покладених на Уповноваженого, він може призначити
вою, Є Павленком та А Петренком (в редакції від 28 лютого 1997 р ) // Офіційно не опубліковано
1 Хоча в Російській Федерації пішли шляхом запровадження представників Уповноваженого на громадських засадах, правда, тільки на рівні деяких регіонів Наприклад, у Башкортостані довірені представники Уповноваженого призначаються за рекомендаціями місцевих представницьких органів у всіх районах і містах республіки (всього призначено 143 представники) (Див Доклад о деятельности Уполномоченного Республики Башкортостан по правам человека за 1997 год // Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах - С 255 На громадських засадах планується ввести представників Уповноваженого в містах і районах Смоленської області
Порівняльна таблиця до проекту Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини", внесеного Верховній Раді України авторським колективом народними депутатами України Кармазіним Ю А , Карпачовою Н І, Кириченком С О , Павленком Е І, Петренком А А , Товтом М М та Комітетом з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин (в редакції від 25 вересня 1997 р ) // Офіційно не опубліковано
3 Закон України "Про Захисника прав громадян України" Проект, внесений Верховній Раді України народним депутатом України С О Кириченком (в редакції від ЗО серпня 1995 р ) // Офіційно не опубліковано
Розділ 2 199
постійно чи тимчасово в окремих містах або місцевостях регіональних представників Регіональні представництва та регіональні представники повинні забезпечувати доступність прийому Уповноваженим та працівниками його апарату, а також рівномірне їх навантаження при здійсненні контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини та громадянина і заходів щодо їх захисту Пропонувалося, що кількість регіональних представництв не може бути меншою від п'яти та більшою від двадцяти п'яти, відповідно до кількості областей, враховуючи Автономну Республіку Крим. У Київській області та місті Києві функції регіонального представництва повинен був виконувати апарат секретаріату українського омбудсмана. Уповноважений у межах бюджетного забезпечення, розрахованого на відповідну кількість регіональних представництв, сам мав би визначати кількість областей, на території яких діють регіональні представництва, їх місцезнаходження та утворювати нові регіональні представництва
У ході обговорення питання про представників Уповноваженого під час прийняття закону народні депутати М.М. Рябець та В.В. Медведчук пропонували редакцію статті 11 змінити і викласти її так: "Для здійснення покладених на Уповноваженого функцій він може призначити своїх представників, передати їм частину своїх повноважень, необхідну для виконання завдань, які даються їм Уповноваженим. При виконанні покладених на них завдань представники Уповноваженого діють від його імені і користуються його правами в частині, що їм була передана Уповноваженим, а також є суб'єктами обов'язків ст. 14 цього Закону, в частині, що до них застосована, і тих, що були безпосередньо покладені на них Уповноваженим. Кількість представників, що діють на платних засадах, визначається Уповноваженим в межах кошторису, затвердженого Верховною Радою України". Комітет з питань ядерної політики та ядерної безпеки пропонував, щоб законодавчо було закріплено, що представники Уповноваженого призначаються в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі . Однак усі зазначені пропозиції про
1 Закон України 'Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" Проект,
внесений Верховній Раді України народними депутатами України С О Кириченком,
Ю А Кармазіним (в редакції від 18 лютого 1997 р ) // Офіційно не опубліковано
2 Порівняльна таблиця до проекту Закону України "Про Уповноваженого Верховної
Ради України з прав людини", внесеного Верховній Раді України авторським колек
тивом народними депутатами України Кармазіним Ю А, Карпачовою Н І , Киричен
ком С О , Павленком Е І, Петренком А А , Товтом М М та Комітетом з питань прав
людини, національних меншин і міжнаціональних відносин (в редакції від 25 вересня
1997 р ) // Офіційно не опубліковано
200 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування
врегулювання статусу представників Уповноваженого з невідомих причин народними обранцями були відхилені. І сьогодні немає нормативного акта, який би закріплював статус представників Уповноваженого, як немає і самих представників, що, вважаємо, є недоліком. Тому необхідно враховувати світовий досвід діяльності регіональних омбудсманів і представників омбудсмана, які функціонують у Франції, Узбекистані та в інших країнах, і якнайскоріше запровадити його в нас. З цього виходить і Програма розвитку ООН "Доброчесність на практиці: на шляху до громадської підзвітності та забезпечення прав людини", проект якої у травні 2002 р. прийнято в Україні і реалізація якої передбачає створення в регіонах представництв українського омбудсмана1.
До запровадження в Україні представників Уповноваженого, на наш погляд, вартий уваги такий досвід розширення правозахисник можливостей омбудсмана, як організація мережі громадських приймалень Уповноваженого. Практика цілого ряду країн свідчить, що вони створюються на базі юридичних вищих навчальних закладів чи колегій адвокатів, не потребують значного додаткового фінансування і в той же час успішно функціонують, підвищуючи авторитет омбудсмана2.
Ще одна важлива проблема, яка, на жаль, не знайшла свого законодавчого врегулювання в Законі "Про Уповноваженого Верховної ради України з прав людини", — це питання заміщення українського омбудсмана.
Законодавство переважної більшості країн установлює правило, що у всіх випадках, коли омбудсмана достроково звільнено чи він не в змозі виконувати свої функції, їх тимчасово виконує його заступник(и). Закон Грузії передбачає, що у разі дострокового припинення повноважень Народного захисника до обрання парламентом Грузії нового Народного захисника його обов'язки виконує заступник, який у цьому випадку користується правами, правовими гарантіями та недоторканністю Народного захисника (п. 2 ст. 9) . В Іспанії Захисник народу має двох заступників (помічників), які призначаються та звільняються ом-будсманом з попередньої згоди палат парламенту. І в випадку тимчасової непрацездатності чи подання Захисником заяви про відставку його обов'язки делегуються заступникам, які, згідно з ієрархією, в порядку
Денисов О. Влада має бути підзвітна // Голос України. - 2002, 8 травня. Отчет Уполномоченного по правам человека Свердловской области за 1998 год // Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах... - С. 396.
3 Закон Грузии "О Народном защитнике Грузии" // Национальные омбудсмены. Свод правовых положений. - Варшава: MASTER, 1999. - С. 130.
Розділ 2 201
черговості заміщують його1. В Угорщині Уповноваженого Державних зборів з громадянських прав у разі необхідності заміщує його головний заступник, який обирається парламентом країни одночасно з Уповноваженим, а якщо й він не може виконувати обов'язків омбудсмана чи ця посада вакантна, Уповноваженого заміщує обраний для захисту окремих конституційних прав Державними зборами Уповноважений з особливих справ . У Хорватії омбудсман має трьох заступників, які обираються парламентом за поданням самого омбудсмана на термін його повноважень, і він має право делегувати їм свої повноваження на випадок відсутності3. Подібні правила діють у Македонії, Нідерландах, Словенії та інших країнах.
Дещо інша модель заміщення омбудсмана передбачена у Фінляндії, де заступник омбудсмана - віце-омбудсман - обирається парламентом і має ті ж функції, що й омбудсман, за винятком контролю за діяльністю Державної ради, міністрів, членів Верховного і Верховного адміністративного судів, що є у винятковій компетенції самого омбудсмана4. Однак він має право заміщувати омбудсмана тільки в разі його тимчасової відсутності, а у випадку смерті омбудсмана чи виходу у відставку до закінчення терміну його повноважень парламент обирає нового омбудсмана на цей термін. На Мальті діє правило, що Президент у разі хвороби омбудсмана чи тимчасової його відсутності з іншої поважної причини може призначити тимчасового омбудсмана, який здійснює його обов'язки до повернення омбудсмана чи до моменту виконання покладеного на нього завдання. У Норвегії проблема заміщення омбудсмана вирішена наступним чином: у випадку смерті омбудсмана чи його нездатності виконувати свої обов'язки парламент обирає нового омбудсмана на решту терміну повноважень. Цей принцип застосовується також тоді, коли омбудсман піде у відставку або коли Стортинг більшістю у 2/3 голосів прийме рішення про його звільнення з цієї посади. Якщо омбудсман через хворобу чи з інших причин тимчасово не може виконувати своїх обов'язків, Стортинг може обрати виконуючого обов'язки омбудсмана для виконання функцій омбудсмана на час його
1 Органический Закон "О Народном защитнике" // Испания: Конституция и законода
тельные акты / Под ред. Н.Н. Разумовича. - М.: Прогресс, 1982. - С. 162.
2 Закон Венгрии "Об Уполномоченном Государственного собрания по гражданским
правам" // Национальные омбудсмены. Свод правовых положений. - Варшава:
MASTER, 1999. - С. 77-78.
3 Закон "Об Омбудсмене Хорватии" // Там само. - С. 388.
Автономов А.С. Правовое положение омбудсмана в буржуазном государстве // Советское государство и право. - 1988. - № 3. - С. 122.
202 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні статус і функціонування
відсутності. Якщо його відсутність продовжується до трьох місяців, омбудсман може уповноважити керівника відділу замінити його1.
Українським законодавцем, на жаль, проблема заміщення Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини не вирішена зовсім. Це є великою прогалиною в регулюванні його правового статусу, оскільки, як і будь-яка інша фізична особа, Уповноважений може захворіїи, відбути у тривале відрядження, піти у відпустку і т. ін., і законом зовсім не врегульовано, хто повинен виконувати його обов'язки. Вважаємо оптимальним варіантом вирішення цієї проблеми закріплення на законодавчому рівні положення про запровадження посади заступника Уповноваженого, який би обирався парламентом України на термін повноважень українського омбудсмана.
В контексті характеристики організації роботи українського омбудсмана важливо зупинитися на аналізі гарантій діяльності Уповноваженого з прав людини, зміст і призначення яких полягає в створенні відповідних умов для його праці. Уповноважений - відповідальна державна посадова особа і тому, безумовно, повинна мати необхідні гарантії реалізації своїх функцій. Українські вчені-конституціоналісти Ю.М. Тодика та B.C. Жу-равський, досліджуючи гарантії діяльності Уповноваженого з прав людини, класифікують їх на загальні, матеріально-фінансові і особисті . Існує в літературі і точка зору, що гарантії омбудсмана охоплюють собою юридично-організаційні, соціальні, матеріальні гарантії та імунітет діяльності.
Важливою гарантією діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини є його імунітет, який полягає, перш за все, у захисті цього правозахисного інституту від свавільного судового та кримінального переслідування, гарантуванні йому на весь період повноважень недоторканності аналогічної недоторканності суддів та народних депутатів України. Він не може без згоди Верховної Ради України бути притягнутий до кримінальної відповідальності або підданий заходам адміністративного стягнення, що накладаються в судовому порядку, затриманий, заарештований, підданий обшуку, а також особистому огляду. Кримінальна справа проти Уповноваженого може бути порушена тільки Генпрокурором України.
Імунітет діяльності українського омбудсмана забезпечується також гарантуванням заборони втручатися у діяльність Уповноваженого будь-яким органам державної влади, органам місцевого самоврядування,
1 Национальные омбудсмены Свод правовых положений. - Варшава' MASTER, 1999
-С. 377, 217, 268.
2 Конституційне право України- Підручник / За ред Ю М Тодики, В С Журавського -
К • Видавничий Дім "Ін Юре", 2002 - С. 389
Розділ 2 203
об'єднанням громадян, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форм власності та їх посадовим і службовим особам. Не допускається вплив зазначених органів, їх посадових і службових осіб на Уповноваженого з метою прийняття ним рішень в інтересах чи на користь певних осіб чи державних органів. Вони не мають права давати Уповноваженому вказівки стосовно форм і методів проведення розслідування у справі, розгляду звернень громадян, виконання інших функціональних обов'язків. Незалежність українського омбудсмана гарантується і ст. 344 Кримінального кодексу України "Втручання у діяльність державного діяча". Відповідно до неї незаконний вплив у будь-якій формі на Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини ... з метою перешкодити виконанню ним обов'язків або добитися прийняття незаконних рішень - карається позбавленням волі на строк до трьох років. Ті ж самі дії, якщо вони вчинені особою з використанням свого службового становища, — караються позбавленням волі на строк від трьох до п'яти років. Таким чином, виходячи з чинного законодавства, український омбудсман самостійно визначає межі і способи своєї діяльності та не допускає втручання у свою роботу жодних органів і посадових осіб, в тому числі і Президента, народних депутатів України, українського уряду і т.д.
З метою забезпечення імунітету діяльності Уповноваженого, належної реалізації ним своїх функцій відповідно до Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" він не зобов'язаний давати пояснення по суті справ, які закінчені чи перебувають у його провадженні. Органи державної влади, в тому числі і правоохоронні органи, не мають права примусити його давати будь-які пояснення чи свідчення по обставинах справи чи фактах, які стали відомі Уповноваженому в процесі розгляду звернень. Не можуть вони і вимагати від Уповноваженого надати їм для ознайомлення чи вивчення матеріали окремих справ. Треба відзначити, що такою привілегією наділена незначна категорія представників української влади, що свідчить про високий та особливий статус цього інституту.
Майже аналогічно регулюється законодавством імунітет діяльності омбудсманів інших країн. Так, Уповноважений з прав людини в Російській Федерації також на період своїх повноважень користується недоторканністю. Він не може без згоди Державної Думи бути притягнутий до кримінальної чи адміністративної відповідальності, що накладається в судовому порядку, затриманий, заарештований, підданий обшуку, за винятком випадків затримання на місці злочину, а також підданий особистому догляду, крім випадків, коли це передбачено федеральним за-
204 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні, статус і функціонування
коном для забезпечення безпеки інших осіб. Недоторканність Уповноваженого розповсюджується на його житло і службове приміщення, багаж, особистий і службовий транспорт, листування, інші засоби зв'язку та належні йому документи.
Законодавством Російської Федерації також передбачена юридична відповідальність посадових та службових осіб за створення перешкод та втручання в діяльність Уповноваженого з прав людини з метою впливати на його рішення. Так 13 березня 1997 року набув чинності Федеральний закон "Про внесення доповнень і змін в кодекс РСФСР про адміністративні правопорушення", на основі якого в КпАП введено ст. 165-12 "Перешкода діяльності Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації", відповідно до якої втручання у діяльність Уповноваженого з метою вплинути на його рішення, невиконання посадовими особами обов'язків, встановлених Федеральним конституційним Законом "Про Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації" як і перешкода діяльності Уповноваженого в іншій формі має наслідком накладення штрафу у розмірі ста мінімальних розмірів оплати праці. Аналогічна норма міститься в новому Кодексі РФ про адміністративні правопорушення, хоча штрафна санкція тут дещо знижена.
Не підлягає жодному імперативному мандату і не може отримувати інструкцій з приводу своєї діяльності ні від якого органу влади Народний захисник Іспанії. Не дозволяється втручання будь-яких органів влади, місцевого самоврядування, їх посадових осіб і в діяльність Народного Захисника Грузії. Створення перепон для його діяльності карається законом. Не підлягають контролю зі сторони будь-яких органів урядової адміністрації чи будь-яких інших органів омбудсмани Греції та цілого ряду інших країн.
Ефективна діяльність Уповноваженого залежить від його співпраці з органами державної влади, органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності, їх посадовими і службовими особами. Тому чинним законодавством покладається обов'язок на зазначених суб'єктів співпрацювати з українським омбудсманом та надавати йому необхідну інформацію по справі, пояснення стосовно фактичної і правової підстави своїх дій та рішень, допомогу у доступі до необхідних матеріалів і документів. Відмова органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій, їх посадових і службових осіб від співпраці, а також умисне приховування або надання неправдивих даних, будь-яке незаконне втручання в діяльність Уповнова-
Розділ 2 205
женого з метою протидії тягнуть за собою відповідальність, як це має місце і в інших країнах. Наприклад, омбудсману Намібії при проведенні розслідування по скарзі гарантується право викликати повісткою будь-яку особу і вимагати будь-який документ. Він наділений правом обвинувачувати особу перед компетентним судом у випадку неявки за повісткою чи ненадання омбудсману необхідних документів, допитувати будь-яку особу, вимагати від неї співпраці і правдивого повідомлення всієї інформації щодо розслідуваної справи. Право омбудсманів Великобританії, Канади і США вимагати необхідну їм для вирішення скарги інформацію прирівнюється за своєю юридичною силою до відповідного права суддів і підлягає обов'язковому виконанню. Омбудсман Швеції має право розпочати дисциплінарне провадження або накласти штраф до 1000 шведських крон на державних службовців, що відмовляються надати потрібну йому інформацію чи виконати доручення. У тих же Швеції, Франції, Австралії та Великобританії передбачено кримінальну відповідальність за ігнорування ом-будсманівської діяльності .
Гарантії діяльності парламентського Уповноваженого з адміністративних розслідувань Західної Австралії щодо збирання доказів у процесі розслідування прирівнюються до гарантій діяльності Королівської Комісії. Це означає, що жодні органи влади, у тому числі і Корона, не мають привілеїв відносно надання Уповноваженому необхідних документів та доказів і зобов'язані співпрацювати з ним. Особи, винні у порушенні цих приписів, притягуються до відповідальності у формі штрафу в розмірі 250 доларів чи тюремного ув'язнення.
Гарантії Генерального омбудсмана за контрактами Ямайки при здійсненні ним слідчих дій аналогічні гарантіям суду (заслуховує під присягою показання свідків, вимагає необхідні документи тощо). Тільки окрема категорія осіб, наприклад, дипломати можуть бути звільнені від обов'язку надавати необхідну омбудсманові інформацію. Ніхто не має права відмовитися відповідати на питання омбудсмана посилаючись на те, що інформація захищається законом про офіційні секрети . Таким чином, омбудс-мани, як інститути влади, наділені значними гарантіями для ефективної реалізації тих завдань і функцій, які стоять перед ними.
1 Бойцова В.В. Правовой институт омбудсмена в системе взаимодействия государст
ва и гражданского общества: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.02. - М.: 1995.
- С. 23.
2 Бойцова В.В. Народный правозащитник: статус и функционирование. Опыт сравни
тельного изучения (с авторскими комментариями): В 2 ч. - Тверь: Тверской гос. уни
верситет, 1994. - Ч. 2. - С. 146-147, 156.
206 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні статус і функціонування
Доволі значні у них також соціальні та матеріальні гарантії. Це стосується і українського омбудсмана. Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 29 листопада 1999 року № 2164 "Про забезпечення діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та його секретаріату" український омбудсман за умовами матеріально-побутового, медичного, санаторно-курортного та транспортного обслуговування, а також забезпечення засобами зв'язку прирівнюється до Голови Конституційного Суду України, представники Уповноваженого, керівник секретаріату - до членів Кабінету Міністрів України, заступник керівника секретаріату - до заступника Міністра Кабінету Міністрів України, секретар консультативної ради, перший помічник Уповноваженого, керівники департаментів - до керівників структурних підрозділів апарату Кабінету Міністрів України, інші працівники секретаріату - до відповідних категорій працівників апарату Кабінету Міністрів України.
Згідно з Постановою Кабінету Міністрів України від 10 листопада 1999 р. № 2064 "Про умови оплати праці Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, представників Уповноваженого та працівників його секретаріату" із змінами від 13 липня 2001 р. урядом встановлені наступні розміри посадових окладів для працівників вітчизняної омбудсманівської служби: посадовий оклад Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини складає 400 гривень1, представника Уповноваженого, керівника секретаріату - 380, секретаря консультативної ради — 340 гривень на місяць . Відповідно до Постанов Кабінету Міністрів від 2 жовтня 2003 р. № 1557 "Про підвищення посадових окладів працівників окремих державних органів та установ", від 4 листопада 2004 року № 1481 "Про підвищення посадових окладів працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів" та від 15 січня 2005 р. № 37 "Про підвищення посадових окладів працівників апарату органів виконавчої влади, органів
Звичайно, що цей розмір зарплати Уповноваженого є, навіть за наших скрутних умов, низьким Для порівняння - омбудсман Швеції отримує винагороду у розмірі 110000 крон на рік; річний дохід Парламентського комісара Великобританії складає 8600 фунтів, омбудсманів провінцій Канади - 30 000 канадських доларів, омбудсмана Гаваїв (США) - теж ЗО 000 американських доларів (Див Сунгуров А Сравнительный анализ института омбудсмана // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах В 2 т / Под ред. А Ю Сунгурова - СПб "БОРВИКСПб", 1999 -Т 2 Региональный омбудсман -С 166-167) 2 Постанова Кабінету Міністрів України "Про внесення змін до Постанови Кабінету Міністрів України від 10 листопада 1999 р № 2064" від 13 липня 2001 р № 834 // Офіційний вісник України -2001 -№29 -Ст 1318
Розділ 2 207
прокуратури, судів та інших органів" їх посадові оклади були підвищені: з 1 вересня 2003 р. на 32 відсотки; з 1 листопада 2004 року на 28 відсотків; з 1 січня 2005 року на 10,5 відсотка.
Посадові оклади інших керівних працівників, спеціалістів та службовців секретаріату Уповноваженого встановлюються на рівні посадових окладів відповідних працівників апарату Кабінету Міністрів України.
Окрім того, Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини постановою № 2064 передбачено надбавку за особливий характер роботи та інтенсивність праці в розмірі 100 відсотків посадового окладу з урахуванням доплати за ранг та вислугу років. Йому ж надано право встановлювати надбавку за особливий характер роботи та інтенсивність праці представнику Уповноваженого в розмірі до 90 відсотків посадового окладу з урахуванням доплати за ранг, керівним працівникам і спеціалістам секретаріату в розмірі до 80 відсотків посадового окладу з урахуванням доплати за ранг.
Також на Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, представників Уповноваженого, керівних працівників і спеціалістів його секретаріату поширюються інші умови оплати праці, які встановлені відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 13 грудня 1999 р. № 2288 "Про впорядкування умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх виконавчих органів, органів прокуратури, судів та інших органів" (надання матеріальної допомоги, доплати за виконання обов'язків тимчасово відсутніх працівників, надбавки за знання та використання у роботі іноземної мови, за науковий ступінь, за почесне звання "заслужений") .
Постановою Кабінету Міністрів України від 29 листопада 1999 року № 2164 також передбачено, що Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та його представники мають право на позачергове придбання проїзних документів на залізничному, повітряному, автомобільному, водному транспорті. Придбання проїзних документів для службових відряджень здійснюється за безготівковим розрахунком з підприємством транспорту за рахунок коштів, передбачених у Державному бюджеті України на забезпечення діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.
У разі перебування Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та його представників у відрядженні на території України
1 Постанова Кабінету Міністрів України "Про впорядкування умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх виконавчих органів, органів прокуратури, судів та інших органів" від 13 грудня 1999 р. № 2088 // Офіційний вісник України -1999 -№50 -Ст 2469,-№51 -Ст 2541, ст 2550
208 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні статус і функціонування
забезпечення їх автомобільним транспортом здійснюється місцевими державними адміністраціями.
Уповноважений Верховної Ради України з прав людини має право безоплатного користування залами офіційних делегацій аеропортів, залізничних вокзалів і станцій, морських вокзалів (портів) і річкових вокзалів у порядку і на умовах, установлених для народних депутатів України.
Усі види поштових та телеграфних відправлень Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини за його бажанням пересилаються (передаються), обробляються та доставляються як урядові.
На Державний комітет інформаційної політики покладено завдання забезпечувати висвітлення діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у засобах масової інформації, а на Міністерство юстиції - забезпечувати Уповноваженого офіційними виданнями законів та інших нормативно-правових актів, прийнятих Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, а також центральними органами виконавчої влади.
Українським законодавством також встановлено, що після закінчення строку повноважень, на який особу було обрано на посаду Уповноваженого, їй надається робота (посада), на якій вона працювала до призначення і яка зберігається за нею на час виконання нею обов'язків Уповноваженого, а в разі неможливості надання цієї роботи (посади) — інша рівноцінна робота (посада) на тому ж або, за її згодою, іншому підприємстві, в установі, організації.
Життя та здоров'я Уповноваженого і його представників, які працюють на постійній основі, підлягають обов'язковому державному страхуванню на випадок смерті, травми, каліцтва або захворювання, одержаних під час виконання ними службових обов'язків. Порядок та умови такого страхування встановлені Кабінетом Міністрів України. Така гарантія свідчить про високу відповідальність та престиж інституту українського омбудсмана і є одним із способів залучення висококваліфікованих спеціалістів на посади представників Уповноваженого.
Законом України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" також передбачено, що за порушення законодавства щодо гарантій діяльності Уповноваженого, його представників та працівників секретаріату винні особи притягаються до відповідальності згідно з чинним законодавством.
Завершуючи характеристику конституційно-правового статусу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, слід зазначити, що порівняння основних його рис із зарубіжними моделями інституту ом-
Розділ 2 209
будсмана в основному демонструє відповідність схеми українського омбудсмана світовій практиці врегулювання статусу цього контрольно-наглядового, правозахисного інституту. Проте певні елементи його статусу потребують змін чи доповнень у Законі "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини". Варто також дещо модернізувати його модель шляхом запровадження в Україні спеціалізованих та місцевих омбудсманів і т. ін.
1 Про це детальніше див Марцеляк О.В Інститут омбудсмана' теорія і практика Монографія - X ■ Вид-во нац. ун-ту внутр справ, 2004 - 450 с
«все книги «к разделу «содержание Глав: 16 Главы: < 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16.