2.2. Порядок звернення до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини

Згідно з законом Уповноважений Верховної Ради України з прав людини здійснює свою діяльність на підставі відомостей про порушен­ня прав і свобод людини і громадянина, які отримує:

за зверненням громадян України, іноземців, осіб без громадянст­

ва чи їх представників;

за зверненнями народних депутатів України;

за власною ініціативою (ст. 16).

Аналізуючи підстави звернення до українського омбудсмана, їх мо­жна класифікувати на певні умови. Перша група умов стосується вимог щодо суб'єктів, які мають право звертатися до Уповноваженого. Коло таких суб'єктів законодавством визначено в особі громадян України, не­залежно від місця їх перебування, іноземців, осіб без громадянства, які проживають на території України, їх законних представників та народ­них депутатів України. Закон прямо не передбачає можливості звернення до Уповноваженого групи осіб з колективною скаргою, однак, виходячи

110 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

з практики функціонування українського омбудсмана, такі звернення допускаються. Так, із 14 квітня по 31 грудня 1998 р. Уповноважений з прав людини прийняв 172 колективні скарги, під якими поставили свої підписи 6690 громадян; у 1999 р. таких звернень було 348, підписи під якими поставили 12 935 громадян нашої країни1; у 2000 р. до Уповнова­женого надійшло уже 834 колективних звернень, які підписали 20351 громадянин України, а у 2001 р. їхня кількість збільшилася до 1281, під якими поставили свої підписи 19295 громадян України .

Закон закріплює, що кожна особа може без будь-яких обмежень і перешкод звернутися до Уповноваженого з прав людини, якщо вважає, що її права і свободи порушені неправомірними рішеннями чи діями ор­ганів державної влади, місцевого самоврядування або їх посадовими чи службовими особами. Не може бути привілеїв або перепон для звернення до українського омбудсмана за такими ознаками особи, як раса, колір шкіри, релігійні та інші переконання, стать, етнічне та соціальне похо­дження, майновий стан скаржника, місце проживання, мова тощо.

Особа, позбавлена волі, теж може письмово звернутися до Уповно­важеного або його представників. У цьому разі до неї не застосовують­ся обмеження щодо листування, і звернення такої особи має надсилати­ся Уповноваженому протягом двадцяти чотирьох годин.

Кореспонденція Уповноваженому та його представникам від осіб, які затримані, перебувають під арештом, під вартою, в місцях позбавлен­ня волі та місцях примусового тримання чи лікування, а також інших громадян України, іноземців та осіб без громадянства незалежно від міс­ця їх перебування не підлягає ніяким видам цензури та перевірок.

Практично аналогічним є порядок звернення до омбудсмана фізич­них осіб в інших країнах. Так, у Норвегії будь-яка особа може зверну­тися до омбудсмана, якщо вважає, що органи публічної адміністрації порушили її права. Це стосується й осіб, позбавлених волі, які мають право надіслати омбудсманові запечатаного листа, що не підлягає цен­зурі. Подібна норма закону має місце в Данії та Ізраїлі. Народний захи­сник Грузії приймає заяви і скарги громадян Грузії, іноземців, які про­живають у Грузії, та осіб без громадянства, а також звернення неурядо-

Карпачова Н.І. Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні: Перша щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. - К.: Книжкова друкарня Наукової книги, 2000. - С 54-55.

2 Карпачова Н.І. Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні: II допо­відь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини // E-mail: omb@ ombudsman, kiev. ua.

Розділ 2  Vn

вих організацій. Уповноважений з громадянських прав Польщі відкри­ває провадження у справі як на підставі заяв громадян чи їх організацій, так і за зверненням органів самоврядування. Закон про Народного за­хисника Іспанії передбачає, що будь-яка фізична чи юридична особа, пославшись на законний інтерес, може звернутися до Народного захис­ника без будь-яких обмежень. У Нідерландах, Словенії, Новій Шотлан­дії (Канада), Угорщині та Румунії скарги омбудсманові може подавати будь-яка фізична особа, незалежно від її громадянства, віку, статі, полі­тичних поглядів і віровизнання. У Португалії таким правом наділені тільки громадяни країни. У Російській Федерації та Узбекистані Упов­новажені приймають до розгляду скарги громадян держави, іноземців та осіб без громадянства, які перебувають на території країни. Окрім того, Уповноважений Олій Мажлісу Узбекистану приймає до розгляду скарги третіх осіб, у тому числі громадських об'єднань, на порушення прав, свобод і законних інтересів конкретної особи чи групи осіб за умови згоди з їхнього боку. На основі закону Греції скаргу Захиснику громадян може подати особа чи особи, яких стосується справа, публіч­но-правова корпорація або група осіб (об'єднання). До омбудсмана Фі­джі та Публічного захисника Квебеку можуть звертатися будь-яка осо­ба чи група осіб (незалежно від того, оформлені вони як юридичні осо­би чи не мають такого правового статусу), яким завдано шкоди.

Ряд держав законодавчо закріпили, що скаргу омбудсманові не можуть подавати адміністративні органи влади (Іспанія), місцеві орга­ни влади, публічні установи та державні службовці (Великобританія, Фіджі), військовослужбовці, співробітники органів безпеки (Нігерія)1.

Для більшості країн необхідною умовою прийняття омбудсманом скарги є особиста зацікавленість скаржника в предметі скарги. Так, в Ізраї­лі скаргу омбудсману може подати особа, якій безпосередньо завдано шкоди чи яку позбавили певної вигоди. Омбудсман Нідерландів має право відмовити в прийнятті скарги, якщо інтерес скаржника "незначний". Ом­будсман міста Нью-Арка не розглядає скаргу, якщо інтерес потерпілого недостатньо пов'язаний з питанням, що підлягає розслідуванню. В Австрії заявник може звернутися до Колегії народного правозахисту, якщо недолі­ки управління порушують його особисті права. Закон штату Айова перед­бачає наявність у скаржника істотної зацікавленості, матеріального чи процесуального інтересу, який безпосередньо порушено органами влади

1 Бойцова В.В. Народный правозащитник- статус и функционирование. Опыт сравни­тельного изучения (с авторскими комментариями). - Ч. 2. - Тверь: Тверской госу­дарственный университет, 1994. - С. 205-206.

112 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

або їх посадовими особами; у провінції Квебек - значної особистої заціка­вленості. Публічний радник штату Небраска не приймає скарги, якщо ін­терес заявника недостатньо пов'язаний з предметом скарги1.

Практично в усіх країнах омбудсмани мають прямий контакт із на­селенням і приймають скарги безпосередньо від громадян. Однак у Франції та Великій Британії скарги медіатору-посереднику та парламе­нтському омбудсманові подаються тільки через членів парламенту2. В Шотландії скарги місцевим уповноваженим парламентського комісара передаються через депутатів місцевих представницьких органів. Це так званий "парламентський фільтр". Його введення зумовлене двома голо­вними причинами: по-перше, бажанням ні.в якому разі не применшити значення традиційної практики, згідно з якою члени парламенту забез­печують відповідальність адміністрації перед суспільством, і, по-друге (і це основне), захистити омбудсмана від значної кількості звернень, що не входять до його компетенції. Практика свідчить, що в країнах, де немає "парламентського фільтру", омбудсман отримує велику кількість скарг, і це не дає йому можливості вирішувати їх усі. Так, у Швеції ом­будсман отримує в середньому 4000 скарг за рік, із яких розглядається тільки третя частина", польський Уповноважений з 1988 по 1990 pp. отримав 100 тисяч скарг, із яких розглянув тільки 5000. Зате у Велико­британії омбудсман отримує за рік 800-1000 скарг і вирішує всі про­блеми, що входять до його компетенції .

Вважаємо, що в Україні теж існує гостра необхідність законода­вчого закріплення "фільтрів" надходження скарг Уповноваженому з прав людини. По-перше, це пов'язано з великою кількістю населення

Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". - М.' ИН-ФРА.М-НОРМА, 1997. - С 53.

2 Правда, у Великобританії комітет парламенту із питань юстиції у 1988 році підготу­вав доповідь "Наш зв'язаний по руках і ногах омбудсман", у якій рекомендувалося встановити прямий контакт омбудсмана з населенням, однак практичного втілення ці рекомендації не отримали (Див.: Хаманева Н.Ю. Место и роль института омбуд-смена в системе правового контроля // Правоведение. - 1992. - № 2. - С. 86; Хама­нева Н.Ю. Охрана прав граждан в зарубежных странах: институт омбудсмена (срав­нительный аспект). - М.: ИНИОН АН СССР, 1991. - С. 13; Хаманева Н.Ю. Уполно­моченный по правам человека - защитник прав граждан. - М.: ИГиП РАН, 1998. -С. 27; Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. - М.: ИГиП РАН, 1997. - С. 177).

Хаманева Н.Ю. Место и роль института омбудсмена в системе правового контроля // Правоведение. - 1992. - № 2. - С. 86.

4 Бойцова В.В. Нужен ли Уполномоченный парламента по правам человека в России? // Советское государство и право. - 1993. - № 1. - С. 115.

Розділ 2  113

країни; по-друге, перехід від тоталітарного до демократичного режиму, формування ринкової економіки та зубожіння значної частини наших співвітчизників зумовлюють велику кількість звернень до українського омбудсмана; по-третє, в Уповноваженого з прав людини України широка сфера компетенції та вузьке коло підстав для відмови в прийнятті скарг. Наведене дозволяє стверджувати, що Уповноважений просто фізично не в змозі прийняти та розглянути всі звернення громадян. І, на наш погляд, вихід із цієї ситуації полягає в запровадженні "фільтрів" поступлення скарг українському омбудсманові. Але, на нашу думку, поряд з "парла­ментським фільтром" було б доцільно ввести в Україні "президентський фільтр", коли заяви-скарги подавалися б Уповноваженому через Прези­дента України, і "громадський фільтр", коли вони подавалися б через громадські правозахисні організації, а також від представників Уповно­важеного з прав людини на місцях. Це захистило б Уповноваженого з прав людини від потоку скарг, які він отримує не за призначенням, що, у свою чергу, дало б йому можливість зосередитися на вирішенні найваж­ливіших питань забезпечення прав людини. Водночас Уповноважений з прав людини являв би собою орган, який тісно співпрацює не тільки з законодавчою владою, а й з громадськими правозахисними організація­ми (що має бути обов'язковим) і з Президентом України. Що ж до остан­нього, то тут просто необхідно зважати на існуючі традиції та менталітет народу України, коли люди внаслідок правової безграмотності передусім пишуть скарги на ім'я Президента України, аніж звертаються до суду чи до інших правоохоронних органів за захистом своїх прав. Зрозуміло, що Президент у необхідних випадках передавав би такі скарги на розгляд Уповноваженому з прав людини.

Необхідність запровадження "фільтрів" звернення до Уповноваже­ного з прав людини пропонувалася дослідниками цього інституту ще в процесі розробки законопроекту про українського омбудсмана. На жаль, законодавцями України ця пропозиція не була врахована, хоча, як свідчить практика, прямий доступ до омбудсмана є доцільним та логічним у країнах, де населення не перевищує десяти мільйонів осіб . Так, в Узбекистані Уповноважений отримує в середньому за рік п'ять тисяч звернень громадян (у 2000 р. - 5221)2; у Молдові таких звернень трохи більше (в середньому звертається близько 6 500 осіб: приблизно

1              Хиль-Роблес Альваро. Парламентский контроль за администрацией (институт ом­

будсмана). - М.: Ad Marginem, 1997. - С. 151.

2              Отчет Уполномоченного Олий Мажлиса по правам человека (омбудсмана) за 2000

год. - Ташкент: 2001. - С. 3.

114 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

6 700 осіб у 1999 p., 7300 - у 2000 р.1 та 5 319 - у 2001 р.2), і це при то­му, що в Молдові функціонує колегіальна омбудсманівська служба.

В Україні тільки за перших п'ять місяців роботи до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Н. І. Карпачової надійшло більш ніж 4000 скарг. За 1998 р. Уповноваженим прийнято 8369 письмових зве­рнень від громадян України, іноземців та осіб без громадянства. Загалом цього року до нього письмово звернулося 14887 осіб, у тому числі 53 на­родні депутати України, 18 іноземців та 3 особи без громадянства. У 1999 р. кількість звернень до Уповноваженого зросла. За період з 1 січня по 31 грудня 1999 р. до нього звернулося 28 606 осіб (у тому числі 48 іно­земців, 7 осіб без громадянства та 99 народних депутатів України) і ним прийнято 16 019 звернень громадян України, іноземців та осіб без грома­дянства. Щомісячно цього року надходило до Уповноваженого понад 1300 звернень, що на третину більше порівняно з попереднім роком. Най­більша кількість письмових звернень до Уповноваженого надійшла з м. Києва (у 1998 р. - 878, у 1999 р. - 1 598), Донецької (1998 р. - 651, 1999 р. - 1744), Дніпропетровської (1998 р. - 566 1999 р. - 1 053) та Лу­ганської (1998 р. - 362, 1999 р. - 1 402) областей . У 2000 р. до українсь­кого омбудсмана надійшло 17372 письмових звернень. Правом на звер­нення за захистом своїх конституційних прав до Уповноваженого скорис­талися цього року 36785 громадян України, 84 іноземці та 3 особи без громадянства. Наступного 2001 р. Уповноважений прийняв 23651 пись­мове звернення. При цьому до нього звернулося 41544 громадян України, 251 іноземців та 12 осіб без громадянства . Всього цього року до україн­ського омбудсмана звернулося понад 62 тисячі осіб .

На червень 2001 р. у секретаріаті українського омбудсмана всього бу­ло зареєстровано більше від 170 000 звернень6, на жовтень 2001 р. - понад

Доклад о соблюдении прав человека в Республике Молдова в 2000 году. - Кишинэу: И.П.Ф. "Центральная Типография", 2001. - С. 7.

Доклад о соблюдении прав человека в Республике Молдова в 2001 году. - Кишинзу: 2002. - С 5.

3 Карпачова Н.І. Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні: Перша щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. - К.: Книжкова друкарня Наукової книги, 2000. - С. 54-55.

Карпачова Н.І. Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні: II допо­відь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини // E-mail: omb@ ombudsman, kiev. ua.

Конституційна скарга: чи може громадянин захистити себе, вимагаючи тлумачення закону? // Голос України. - 2002. - 24 березня.

Карпачова Н.І. Уповноважений з прав людини в системі конституційних механізмів захисту прав і свобод людини в Україні // Конституція України - основа модернізації держави та суспільства. - X.- Право, 2001. - С 25.

Розділ 2  Г15

180 тисяч . На травень 2003 р. до Уповноваженого звернулося по захист своїх прав понад 270 тисяч громадян України, іноземців та осіб без грома­дянства ' у липні 2003 року їх нараховувалося уже 300 тисяч , а у вересні 2003 року - понад 305 тисяч . При представленні щорічної доповіді Упов­новаженого з прав людини у 2005 р. було зазначено, що з часу існування до українського омбудсмана звернулося понад 620 тисяч осіб5. У порів­нянні з 1998 роком кількість звернень громадян до Уповноваженого стосо­вно порушень конституційних прав і свобод збільшилася у тричі6. Щоден­но до Уповноваженого звертається 50—70 людей з особистих питань7. Чи можливо впоратися з таким потоком скарг, чи можливо їх ефектив­но розглянути? Звичайно, що ні. І в країні з майже п'ятдесятимільйошіим населенням, якою є Україна, забезпечити прямий доступ до Уповноваженого значить заблокувати його роботу лавиною справ, особливо з огляду на широку сферу компетенції українського омбу­дсмана. З нашої точки зору, цілком має рацію колишній посередник Фран­ції Айме Паджуєт (до речі, населення цієї країни майже рівняється насе­ленню України), який заявив із цього приводу: "Всупереч думці багатьох ідеалістів, прямий доступ видається нам небажаним. Усі країни, де діє прямий доступ до омбудсмана, мають невелике населення. Якби французи скаржилися на адміністрацію так само активно, як жителі Квебеку, то по­середник щорічно розглядав би близько 50 тисяч скарг. Для боротьби зі зловживаннями адміністрації це примусило б посередника створити веле­тенську адміністративну машину; йому довелося б надсилати на адресу зацікавлених міністерств таку кількість справ, що виникло б нове джерело адміністративних порушень" .

Правда, український законодавець закріпив, що Уповноважений здій­снює свою діяльність і на підставі звернень народних депутатів України, але це не є "парламентським фільтром", як у деяких роботах помилково

1              Лавина скарг на порушення прав // Сільські вісті. - 2001, 4 жовтня.

2              Карпачова Н.І. Потоптані права // Сільські вісті. - 2003. - 13 травня.

3              Яременко Н. 300 тисяч осіб звернулися по допомогу // Голос України. - 2003. - 9

липня.

4              Ілляш І. Ніна Карпачова: "Я залишаюся поза політикою": Інтерв'ю // Голос України. -

2003. - 23 вересня.

5              Яременко Н. Права людини мають бути вищі за права держави // Голос України. -

2005. - 8 липня.

6              Яременко Н. Нарушено право одного - страдают все // Голос Украины. - 2003. - 19

апреля.

7              Карпачева Н. Народный правозащитник всегда в оппозиции к власти: Интервью //

Голос Украины. - 1998. - 26 сентября.

8              Rapport du Mediateur 1974. Documentation Francaise. - Paris : 1974. - P. 101.

116 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні статус і функціонування

називає К. Закоморна1, оскільки природа "парламентського фільтру" полягає в тому, що скарги омбудсманові подаються тільки через пар­ламентаріїв і не існує більше жодних схем звернення до нього. Законо­давче закріплення права на звернення громадян до Уповноваженого через народних депутатів являє собою комбінований варіант доступу до омбудсмана — як безпосередньо, так і через депутатів парламенту, — і воно пов'язане з урахуванням світових традицій діяльності цього ін­ституту. Така практика існує в основному в англомовних та деяких ін­ших країнах, причому ніде вона не називається "парламентським філь­тром" . Наприклад, в Іспанії депутати і сенатори індивідуально чи че­рез слідчі комісії або комісії парламенту, які мають відношення до за­хисту прав і свобод людини, теж можуть у межах своєї компетенції, подаючи мотивоване клопотання, вимагати втручання Народного захи­сника в розслідування чи з'ясування дій органів публічної адміністра­ції, їхніх рішень, конкретної поведінки, які зачіпають інтереси окремо­го громадянина чи групи громадян3. А на Мальті зі скаргами громадян до омбудсмана може звертатися і Прем'єр-міністр4.

Не можна не звернути увагу в досліджувальній проблематиці і на той факт, що значна частина звернень, які надходять до Уповноважено­го з прав людини, не підлягають розгляду, оскільки не відповідають вимогам закону про Уповноваженого5. Ст. 17 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" чітко не ре­гулює, коли український омбудсман може відмовити в розгляді звер­нення. Зазначено лише, що Уповноважений з прав людини не розглядає тих звернень, які розглядаються судами, і зупиняє вже розпочатий роз­гляд, якщо зацікавлена особа подала позов, заяву або скаргу до суду та якщо після виявлення порушень прав і свобод людини та громадянина

1 Закоморна К Особливості законодавчого регулювання діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини // Право України - 2000 - № 1 - С 49 Радюшина Е Институт омбудсмана зарубежный опыт // На пути к региональному Уполномоченному по правам человека / Под ред А Ю Сунгурова - СПб   Норма, 2000 -С 35.

Испания  Конституция и законодательные акты / Под ред  Н Н  Разумовича - М Прогресс, 1982 -С 163

Закон Мальты "О назначении Омбудсмена, компетентного расследовать админист­ративные действия, предпринимаемые Правительством и другими органами власти либо от их имени, и выполнять другие связанные с этим задачи" // Национальные омбудсмены Свод правовых положений -Варшава MASTER, 1999 -С 221

5 Між іншим, у 1998 році таких звернень надійшло до українського омбудсмана 70%, а у 1999 році - 60% (Див Коханець Л Національна ідея реальний захист прав і сво­бод людини // Голос України - 2000 - 7 березня)

Розділ 2  117

пройшло більше року. Практика ж діяльності українського омбудсмана свідчить, що він відмовляє у прийнятті скарги у наступних випадках: по-перше, якщо звернення надіслано від імені або в інтересах юридич­ної особи, а також якщо в ньому оскаржуються правовідносини між фізичними або юридичними особами; по-друге, якщо звернення подано надто пізно для того, щоб можна було успішно провести розслідування, тобто минуло більше року після того, як громадянину стало відомо, що його права порушено; по-третє, якщо звернення надіслано Уповнова­женому в період розгляду судом справи з аналогічного питання; по-четверте, якщо звернення містить прохання втрутитися в розгляд спра­ви в суді. У 1998 р. за цими критеріями було визнано неприйнятними 5925 звернень, а в 1999 р. - 11 271, що становить близько 70% усіх зве­рнень, які надійшли до Уповноваженого з прав людини, а у 2001 р. та­ких звернень надійшло уже 16857, або 71,3% загальної кількості'.

Інших критеріїв неприйняття до розгляду звернень громадян україн­ський омбудсман не застосовує. Хоча деякі автори проектів закону про Уповноваженого пропонували, щоб він мав право відмовляти у прийнят­ті заяви також у зв'язку з відсутністю в ній фактів порушень прав і сво­бод людини або якщо вони малозначні, чи якщо звернення анонімне2. Були пропозиції законодавчо закріпити норму, що Уповноважений не розглядає ті заяви та скарги, в яких він вбачає недостовірність, відсут­ність підстав, неіснуючі претензії, анонімні заяви і скарги, а також заяви (скарги), подані повторно, і які не містять нової інформації3.

Науковці відстоювали точку зору, що український омбудсман не по­винен приймати скарги громадян в таких випадках: а) якщо громадянин не вичерпав усіх засобів правового захисту своїх прав і свобод (не звертався до відповідних компетентних органів, обов'язком яких є вирішення даних справ, не використав право судового позову і т. ін.); б) якщо скарга незна­чна чи недобросовісна; в) якщо скаргу подав іноземний громадянин (це обґрунтовувалося тим, що було б доцільно, щоб Уповноважений з прав людини зосередився тільки на розгляді скарг громадян України та осіб

1              Карпачова Н І Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні Перша

щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини   - К

Книжкова друкарня Наукової книги, 2000 - С 62, 79, 202

2              Закон України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини". Про­

ект, внесений Верховній Раді України народним депутатом України М М Товтом (в

редакції від 27 грудня 1996 р ) // Офіційно не опубліковано

Закон України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" Про­ект, внесений Верховній Раді України народним депутатом України С О Кириченком (в редакції від 9 листопада 1996 р ) // Офіційно не опубліковано

113 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні статус і функціонування

без громадянства, які постійно проживають на території України. Що стосується іноземців, то захистом їх прав і свобод мають займатися їхні національні правозахисні інституції)1.

У процесі прийняття закону про Уповноваженого народні депутати України М.М. Рябець та В.В Медведчук теж пропонували ч. З ст. 17 викласти в такій редакції: "Стосовно поданих звернень Уповноважений може прийняти одне з наступних рішень — про прийняття звернення до розгляду або про відмову в прийнятті звернення до розгляду. Останнє може прийматись Уповноваженим лише у випадках, коли: з самого звернення очевидно, що твердження про порушення прав і свобод заяв­ника ґрунтується на незнанні або хибному тлумаченні ним чинного за­конодавства; коли для вирішення порушених заявником проблем існу­ють інші передбачені чинним законодавством і реально доступні заяв­никові форми захисту його прав і свобод, які не були ним вичерпані; коли заява носить явно несерйозний, дріб'язковий характер.. ."2

Проте, на жаль, законодавцем України жодна з пропозицій врахо­вана не була, хоча необхідність чіткого законодавчого врегулювання цього питання існує. Виходячи з цього, ми вважаємо, що перелік кри­теріїв неприйнятності звернень громадян має бути розширений за ра­хунок включення до нього незначних, неправдивих, необірунтованих скарг; скарг, що носять сутяжницький характер чи свідчать про недоб­росовісність скаржника; скарг, проведення розслідування щодо яких неможливе внаслідок обмеженості матеріальних чи інших можливостей Уповноваженого; скарг, які завдають шкоди правам та інтересам гретіх осіб, і т. ін. В такому контексті слід внести доповнення до пункту 4 час­тини 3 сіатті 17 Закону про Уповноваженого України, що Уповнова­жений відмовляє в розгляді звернення, якщо: а) громадянин не виче­рпав усіх засобів правового захисту своїх прав і свобод; б) скарга не­обгрунтована або недобросовісна; в) звернення анонімне; г) звер­нення має явно несерйозний або дріб'язковий характер.

1              Тодика Ю , Марцеляк О Про створення інституту Уповноваженого з прав людини в

Україні // Український часопис прав людини -1995 -№2 -С 8-15, Марцеляк О В

Інститут Уповноваженого у справі захисту прав людини як новий правозахисний ме­

ханізм в Україні//Права людини в Україні -1994 -№8 -С 3-13

2              Порівняльна таблиця до проекту Закону України "Про Уповноваженого Верховної

Ради України з прав людини", внесеного Верховній Раді України авторським колек­

тивом народними депутатами України Кармазіним Ю А , Карпачовою Н І, Киричен-

ком С О , Павленком Е І, Петренком А А , Товтом М М та Комітетом з питань прав

людини, національних меншин і міжнаціональних відносин (в редакції від 25 вересня

1997 р ) // Офіційно не опубліковано

Розділ 2  1_19

Законодавче закріплення зазначених вище критеріїв неприйняття до розгляду Уповноваженим звернень громадян сприятиме зменшенню потоку тих скарг, які можуть і повинні бути розглянуті в інших інстан­ціях, оскільки інститут Уповноваженого з прав людини має не заміню­вати чи витісняти вже наявні правозахисні інституції, що склалися і функціонують у рамках національної правової системи, а доповнювати їх. Такі обмеження пропонуються з метою зробити інститут Уповнова­женого ефективним, життєздатним, конкретизувати його діяльність, уникнути тих скарг, що не належать до його компетенції, досягти того, щоб його діяльність була продуктивною, не була паралізована через велику кількість скарг і він мав можливість зосередити увагу на роз­гляді найбільш актуальних звернень, що відображають сучасні потреби суспільства1. Слушно з цього приводу зазначає М. Башимов: "Спроба "осягнути неосяжне" може призвести до невиправданого переванта­ження робочого апарату Уповноваженого, і головне - до неякісного, необ'єктивного, несвоєчасного розгляду скарги взагалі чи відсутності будь-яких дій з розгляду останньої. У підсумку може виникнути ситуа­ція, коли очікування заявників будуть значно перевищувати можливос­ті цього правового інституту, що може створити у громадян негативне уявлення про роботу цього органу"2.

Водночас із метою зменшення потоку неприйнятних звернень гро­мадян Уповноваженому з прав людини слід посилити свою роботу з правового інформування населення, зокрема, стосовно роз'яснення чинного законодавства, яке регулює порядок звернення до українського омбудсмана. Адже щодо кожного звернення Уповноважений зо­бов'язаний дати повідомлення про прийняття його до розгляду або від­мову у прийнятті, яке надсилається в письмовій формі особі, котра його подала. Відмова у прийнятті звернення до розгляду має бути вмотиво­ваною. Звичайно, Уповноваженому Верховної Ради України з прав лю­дини дуже важко дотримуватися цього положення закону.

1              М Косюта, зважаючи на труднощі українського омбудсмана в розгляді такої великої кіль­

кості скарг громадян, пропонує, щоб він зосередився на розгляді лише тих скарг, які ма­

ють "резонансний" або "прецедент ний" характер (стосовно наслідків їх вирішення), при­

діливши увагу аналітичній роботі щодо внесення відповідних пропозицій до органів дер­

жавної влади, а також, ураховуючи наявну інформацію, перевірці стану дотримання прав

та свобод людини в окремих державних структурах (Див   Косюта М Взаємозв'язок між

діяльністю Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та органів прокурату­

ри у сфері правозахисту//Вісник прокуратури -2002 -№3(15) -С 11)

2              Башимов М С Становление и перспективы института Уполномоченного по правам че­

ловека в Российской Федерации // Журнал российского права - 1998 - № 7 - С 6

120 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

Що стосується світового досвіду діяльності омбудсмана у цьому плані, то варто відзначити, що законодавство більшості держав чітко ви­значає випадки, коли омбудсман може відмовити в розгляді скарги. У багатьох країнах до причин відмови належать недостовірність, безпідста­вність, неістотність скарги, а також випадки, коли скарга ґрунтується на недоброзичливих намірах, завдає шкоди третім особам і т. ін. За загаль­ним правилом не приймаються до розгляду анонімні скарги та скарги у справах, з яких потерпілий уже отримав правову допомогу. В деяких кра­їнах (Ямайка) не розглядаються скарга на накази у збройних силах, а та­кож пов'язані з висиланням іноземців, присудженням почесних звань і нагород, рішеннями про помилування1. Уповноважений Державних збо­рів Угорщини відмовляє в розгляді явно необгрунтованих заяв, а також заяв, які надсилалися неодноразово і не містять нових фактів або даних щодо суті справи. Він може також відмовити в розгляді петиції, поданої неуповноваженою особою чи анонімно. Правом не приймати необгрунто­ваних скарг наділені омбудсмани Данії, Португалії, Австрії2. Окрім того, у Данії скарга приймається омбудсманом до розгляду тільки тоді, коли скаржник вичерпав адміністративні засоби правового захисту своїх прав. Так само в Австрії звернення до Колегії народного правозахисту можли­ве, якщо заявник не має права оскаржити рішення чи дії органів влади, їхніх посадових осіб іншим чином. Таке ж правило діє у Великобританії (омбудсман з питань охорони здоров'я), Німеччині, Польщі. Уповнова­жений з адміністративних розслідувань Західної Австралії не розглядає скаргу, якщо потерпший має право на апеляцію, передачу на розгляд чи перегляд справи у трибуналі. Однак Уповноважений може не брати до уваги зазначених вище вимог, якщо пересвідчиться, що за певних обста­вин нераціонально чекати, щоб скаржник використовував свої права3.

Аметистов Э.М., Зименкова О.Н., Клинова Е.В. Обеспечение прав и свобод челове­ка в национальном праве: Сб. обзоров. - М.: ИНИОН АН СССР, 1987. - С. 128. Щодо вимоги обґрунтованості скарги хотілось би просто назвати деякі цифри, які свідчать, що таке обмеження є не просто доцільним, а й необхідним. Так, омбудсман Данії у 1976 році отримав 1889 скарг, із яких обґрунтованими були 30%. У Португалії в 1982 році проведору юстиції було надіслано 2781 скаргу, із них 20% не розгляда­лися, оскільки вони виходили за межі його компетенції чи були необґрунтованими (незначними, недобросовісними). В Австрії до Колегії народного правозахисту над­ходить у середньому близько 8000 скарг за рік, із яких обґрунтованими вважаються приблизно 5000 (Див.: Автономов А.С. Правовое положение омбудсмана в буржуаз­ном государстве // Советское государство и право. - 1988. - № 3. - С. 121). 3 Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". - М.: ИН-ФРА.М-НОРМА, 1997. - С. 62.

Розділ 2  і                               121

Захисник народу Іспанії не розглядає скарг, які є предметом судо­вого розгляду, відхиляє анонімні скарги, може відхилити ті скарги, в яких констатує наявність недобросовісності, необґрунтованості, відсу­тність претензій, а також інші скарги, розгляд яких може завдати шко­ди законним правам третьої особи. Народний захисник Грузії має право не розглядати заяву чи скаргу, щодо якої він раніше прийняв рішення, якщо не виникли нові обставини. Омбудсман Ірландії не розглядає скарг, якщо вони не суттєві чи мають на меті зиск або якщо особа, яка подала скаргу, недостатньо зацікавлена в справі. З подібних причин не розглядає звернень омбудсман Мальти. Анонімні та необгрунтовані скарги не розглядаються Захисником народу Румунії.

Цілу низку причин, з яких можна не порушувати провадження у справі та не розглядати звернення громадян, передбачено законодавст­вом Нідерландів і Словенії. Зокрема, омбудсман Нідерландів не розгля­дає скарг у таких випадках: якщо вони необгрунтовані; зацікавленість скаржника або значущість оскаржуваних дій є недостатніми (незнач­ними); скаржник не є особою, права якої порушено; скаржник попере­дньо не скористався іншими можливими адміністративними засобами захисту своїх прав; така сама скарга розглядається судом і т. ін. Упов­новажений з прав людини Словенії не розглядає скарг, з яких з усією очевидністю випливає, що права чи основні свободи людини не були порушені чи не було випадку неналежного управління з боку органів влади; якщо скарга не повна і не була доповнена; якщо справа не має перспективи; якщо скаржник не вичерпав усіх ординарних і неордина­рних законних дій для відновлення своїх прав.

Слід зазначити, що зобов'язання громадянина перед зверненням до омбудсмана використати інші засоби захисту своїх прав має місце і в законодавстві Російської Федерації, де Уповноважений приймає до роз­гляду звернення за умови, що заявник раніше оскаржував дані рішення чи дії в судовому або адміністративному порядку, але не погоджується з прийнятим щодо його скарги рішенням.

Важливим моментом у компетенції українського омбудсмана є те, що він має право приймати справи до розгляду за власною ініціативою1. До-

1 У науковій літературі модель інституту омбудсмана, який проводить розслідування за власною ініціативою, отримала назву "агресивна", а модель, коли омбудсман реагує на факти порушень прав людини на підставі скарг, - "реактивна" (Див.: Бойцова В.В. Пра­вовой институт омбудсмена в системе взаимодействия государства и гражданского общества: Автореф. дисс... д-ра юрид. наук. - М.: 1995. С. 12). К.О. Закоморна об­ґрунтовує точку зору, що "агресивну" модель доцільніше б називати "ініціативною", оскільки прикметник "ініціативний" (означає заповзятливий, здатний до самостійних дій) більш суттєво, повно і точно відображає сутність цієї моделі інституту, на відміну

122 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

спідники інституту омбудсмана В.В. Бойцова та Л.В. Бойцова зазначають, що правом розслідувати факти порушень прав людини за власною ініціа­тивою наділені головним чином омбудсмани держав, які недавно стали на демократичний шлях розвитку або належать до так званих країн третього світу . Вважаємо, що ця теза потребує детального обґрунтування, оскільки треба сказати, що інспектування державних органів і установ, тобто здійс­нення так званого загального нагляду, нагляду за власною ініціативою, отримали достатнє розповсюдження у практичній діяльності омбудсманів. Таким правом наділені омбудсмани Македонії, Австрії, Іспанії, Мальти, Швеції, Нідерландів, Норвегії, Фіджі, Португалії, Румунії, Словенії, Узбе­кистану, Фінляндії, Хорватії, деяких штатів США, Канади тощо. І важко погодитися, що Нідерланди, Швеція, Норвегія, Португалія, Австрія, Кана­да, Кіпр належать до країн, що тільки стали на демократичний шлях роз­витку, а тим паче до країн третього світу.

Омбудсман Данії також може розглянути будь-яку справу за влас­ною ініціативою, грунтуючись на повідомленнях у засобах масової інфо­рмації чи на інших джерелах, хоча робити це, згідно з законом, він не зобов'язаний2. Російське законодавство передбачає, що Уповноважений має право розглянути справу за власною ініціативою тільки в разі наяв­ності інформації про масові чи ірубі порушення прав і свобод громадян або у випадках, пов'язаних з необхідністю захисту інтересів осіб, які не здатні самостійно захистити свої права, чи в тих, що мають особливе су­спільне значення . У Великобританії та Франції прийняття омбудсмана-ми тих чи інших питань до розгляду "за обов'язком служби" (якщо від­сутні заяви зацікавлених осіб) категорично забороняється4.

від прикметника "агресивний" (у перекладі з латинської - нападаючий, загарбниць­кий, ворожий, що характеризується актами насильства, а також створює загрозу) (Див.: Закоморна К.О. Інститут омбудсмана як засіб забезпечення прав і свобод лю­дини та громадянина (порівняльно-правовий аналіз): Дис... канд. юрид. наук. - X.: 2000. - С 99). Уточнення формулювання вважаємо доцільним.

1              Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону

"Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". - М.: ИН-

ФРА.М-НОРМА, 1997. - С 76.

2              Варто відзначити, що він досить активно використовує це право, наприклад, у 1976

році омбудсман Дани розглянув 20 справ за власною ініціативою (Див.: Автономов АС.

Правовое положение омбудсмана в буржуазном государстве // Советское государ­

ство и право. - 1988. - №3. - С. 121).

3              Хаманева Н.Ю. Специфика правового статуса Уполномоченного по правам челове­

ка в Российской Федерации и проблемы законодательного регулирования его дея­

тельности // Государство и право. - 1997. - № 9. - С. 25.

4              Бойцова В.В. Правовой институт омбудсмена в системе взаимодействия государст­

ва и гражданского общества: Автореф. дис... д-ра юрид. наук. - М.: 1995. - С. 25.

Розділ 2                  123

На наш погляд, наділення омбудсмана правом приймати питання до розгляду за власною ініціативою підвищує авторитет самого інституту в очах громадськості, надає йому більших можливостей превентивного впливу на діяльність органів державної влади, їхніх посадових осіб у сфері прав людини. Крім того, омбудсман отримує правову основу для захисту такої категорії осіб, які самостійно не можуть реалізувати своє право звер­нутися до нього внаслідок своєї розумової неповноцінності, фізичних вад або через інші причини. Так, у 2000 р. за власною ініціативою Уповнова­женого було відкрито 61 провадження, у 2001 р. - 73. Вони стосувалися таких питань, як: порушення прав сімей загиблих 11 березня 2000 р. шах­тарів на шахті ім. М. Баракова ДХК "Краснодонвугілля"; повернення на батьківщину з-за кордону жінок — жертв торгівлі людьми; визнання у су­довому порядку матері зниклого журналіста Г. Гонгадзе потерпілою сто­роною; відшкодування моральних збитків батькам Ю. Мозоли, закатова­ного в СІЗО СБУ у Львівській області1.

Підставою звернення до українського омбудсмана є порушення прав і свобод людини та громадянина в результаті неправомірних рішень, дій та бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самовряду­вання, їхніх посадових і службових осіб. Закон конкретно не називає та­ких випадків порушення прав людини, дозволяючи громадянам зверта­тися до Уповноваженого за захистом своїх особистих, політичних, соціа­льно-економічних, екологічних та культурних прав і свобод у будь-яких ситуаціях. Особа має право подати скаргу Уповноваженому, посилаю­чись на незаконне упереджене, халатне ставлення, неуважність, неком­петентність, тяганину, зволікання, свавілля, допущені стосовно неї дер­жавними органами, органами місцевого самоврядування, їхніми посадо­вими та службовими особами. Найбільший масив звернень до Уповно­важеного пов'язаний зі скаргами на неправомірні рішення, дії та бездія­льність органів влади, місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб, коли вони суперечать Конституції чи законам України. Це випадки, коли відповідний орган, посадова або службова особа: а) примушують особу до виконання обов'язків, не передбачених чинним законодавством; б) вони вийшли за межі своїх повноважень; в) не виконали чи неналежним чи­ном виконали свої обов'язки; г) надали незаконну перевагу одній особі, порушуючи права іншої. Рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, місцевого самоврядування, їхніх посадових та службових осіб

1 Карпачова НІ. Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні: II допо­відь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини // E-mail: omb@ ombudsman, kiev. ua.

124 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні- статус і функціонування

оскаржуються громадянами, коли вони ґрунтуються на фактах, які не стосуються справи, на неправильному тлумаченні норми права, нерозу­мінні змісту норми права. Окрім того, треба визнати, що в нашій державі ще часто зустрічаються випадки прийняття рішень чи здійснення дій з боку органів влади, їхніх посадових та службових осіб, які по своїй суті є нерозумними, несправедливими, дискримінаційними і т. ін.

Таким чином, можна стверджувати, що спектр підстав для звернення до Уповноваженого з прав людини чітко не врегульований законодавст­вом України, тому він є вельми широким. У цілому це відповідає світо­вій практиці статусу омбудсмана, хоча в деяких країнах пішли шляхом нормативного врегулювання підстав для звернення до омбудсмана. Так, в обов'язки омбудсмана Намібії входить розслідування скарг на пору­шення прав і свобод, у яких ідеться про зловживання владою, несправед­ливість, грубість, образу, неввічливе поводження з громадянином Намібії будь-якою посадовою особою. Омбудсман зобов'язаний розкривати ко­рупцію в діяльності посадових осіб, розслідувати поведінку останніх, якщо вона "є несправедливою в демократичному суспільстві". Він роз­слідує також скарги на дії комісії публічної служби, адміністративних органів держави, сил оборони, поліцейських органів, органів тюремної служби, оскільки такі скарги з'являються через неможливість рівного доступу громадян до цих служб. Привертає увагу такий конституційний обов'язок омбудсмана Намібії, як розслідування скарг щодо розкрадання і розбазарювання природних ресурсів, нераціонального їх використання, порушення екосистем і природної краси Намібії1.

Омбудсман Фінляндії дотримується традиційного "нормативного" критерію в процесі розслідування адміністративних дій органів управ­ління. "Неюридичні" питання порушення прав людини, як правило, його не цікавлять. Він не втручається в дискреційні повноваження адміністра­цій, але якщо законне використання цих повноважень призводить до по­рушень прав людини, омбудсман може взяти на себе сміливість дати оцінку доцільності прийнятих рішень органів управління. ГТроведор юс­тиції Португалії розглядає скарги не тільки з питань порушення законно­сті, але й з питань недопущення "несправедливості" стосовно громадян та відновлення справедливості. В обов'язок норвезького омбудсмана у справах адміністрації входить гарантування того, щоб публічна адмініст­рація не здійснила несправедливості стосовно будь-якого громадянина.

1 Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник: В 4 т. / Отв ред. Б.А. Страшун. - М.: Издательство БЕК, 1995. - Т. 2. - С. 245.

Розділ 2  125

Інструкція для омбудсмана у справах адміністрації закріплює: "Омбудс­ман у справах адміністрації домагається того, щоб у сфері публічної ад­міністрації ніяка несправедливість не була здійснена стосовно громадя­нина в результаті прийняття рішень адміністративними органами і щоб цивільні службовці та інші особи, які працюють в адміністраціях, не зро­били помилок і не нехтували своїми обов'язками"'.

Новозеландський омбудсман має право приймати скарги громадян на неправильні адміністративні дії. Причому, з огляду на широке розу­міння терміна "неправильні", він приймає до розгляду і "безнадійні" з точки зору чинного права скарги, які стосуються не тільки "поганого управління", але й неправильних цілей, підстав реалізації рішень адмі­ністрацій. Омбудсман штату Західна Австралія (Австралія) проводить розслідування, якщо оскаржувані дії чи акт прийняті з порушенням за­кону, є нерозумними, несправедливими або дискримінаційними. Помі­чник громадян штату Айова — якщо оскаржувані дії чи рішення не уз­годжуються з загальним порядком функціонування органу, навіть якщо відповідають закону; грунтуються на неналежній мотивації чи недоці­льних підходах; не супроводжуються належною аргументацією.

Уповноважений з публічних скарг Ізраїлю приймає до розгляду звер­нення, в яких оскаржуються акти, що суперечать праву чи принципу "на­лежного управління", або ті, які є явно несправедливими чи надто жорсто­кими. Оцінку з точки зору належного управління Уповноважений дас у випадках, коли застосування критерію законності не виявило порушень закону. Конституція Гайани передбачає, що омбудсман приймає скарги до розгляду, якщо скаржник зазнав несправедливості в результаті "помилки в управлінні", а Конституція Фіджі - якщо ця несправедливість є наслідком суперечності адміністративного акту законові.

Потрібно, однак, зазначити, що частіше за все критерії, за якими омбудсмани отримують звернення до розгляду, напрацьовуються в процесі практичної діяльності самих омбудсманів. Нерідко на практиці омбудсмани йдуть шляхом запровадження додаткових критеріїв роз­гляду скарг громадян, окрім тих, що передбачені законодавством. На­приклад, омбудсман Нідерландів, приймаючи звернення громадян, ке­рується не тільки нормами писаного права, а й неписаними конститу­ційними принципами, нормами казусного права і положеннями право­вої доктрини. Причому останні критерії використовуються омбудсма-

1 Бойцова В.В. Народный правозащитник: статус и функционирование. Опыт сравни­тельного изучения (с авторскими комментариями). - Ч. 2. - Тверь: Тверской госу­дарственный университет, 1994. -С. 177-178.

126 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

ном у зв'язку з виробленою практикою, традиціями, оскільки сам закон не визначає таких "правил гри" для нідерландського омбудсмана.

Чи не єдиною жорсткою вимогою при зверненні до омбудсмана у багатьох країнах світу, і в тому числі в Україні, є те, що заяви та скарги мають подаватися йому протягом року після виявлення порушень прав і свобод людини та громадянина. Законодавче закріплення такого правила спрямоване на те, щоб примусити заявників оперативно реагувати на порушення своїх прав і свобод, і його недотримання може слугувати під­ставою для відмови в прийнятті звернення. Тільки за наявності винятко­вих обставин цей строк може бути подовжений Уповноваженим Верхов­ної Ради України з прав людини, але не більше, ніж до двох років.

Як підтверджує практика, таке обмеження цілком виправдане та обгрунтоване, тому що багато звернень згодом утрачають свою злобо­денність, а їх значна кількість створює перешкоди для дослідження більш термінових звернень потерпілих1. Це також дозволяє уникнути ситуацій, які мають місце, наприклад, у Польщі, де до омбудсмана над­ходять звернення, що стосуються подій 1920-1939 pp. і навіть 1863 р.2

Серед країн, в яких діє правило, що термін звернення до омбудсмана має не перевищувати одного року з дня порушення прав людини чи з дня, коли скаржникові стало відомо про порушення його прав і свобод, є Росій­ська Федерація, Норвегія, Великобританія, Румунія, Узбекистан, Нідерла­нди, Австралія, Данія, Іспанія та інші. Є країни, де цей термін подовжено до двох років (Нігерія, Швеція), а в Греції та на Мальті він складає всього шість місяців, у той час як у Фінляндії - п'ять років.

Водночас законодавство більшості країн світу, де функціонує ін­ститут омбудсмана, не передбачає конкретного терміну, протягом яко­го повинна бути розглянута скарга особи. Подібної норми немає і в За­коні "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини". Такий підхід деякі дослідники інституту омбудсмана пояснюють тим, що його діяльність настільки специфічна, що визначити точний термін розгляду ним звернення просто неможливо3.

Закоморна К. Особливості законодавчого регулювання діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини // Право України. - 2000. - № 1. - С 49. Башимов М.С. Становление и перспективы института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Журнал российского права. - 1998. - № 7. - С. 6; Лентовска Э. Институт омбудсмана в Европе // Конституционное право: восточноев­ропейское обозрение. - 1996. - С. 131.

3 Хаманева Н.Ю. Специфика правового статуса Уполномоченного по правам челове­ка в Российской Федерации и проблемы законодательного регулирования его дея­тельности // Государство и право. - 1997. - № 9. - С. 25.

Розділ 2  127

Жодних вимог щодо форми скарг і процедури їх подання Уповнова­женому з прав людини українським законом не передбачено. Це відповідає світовій практиці. Такий підхід робить інститут омбудсмана більш досту­пним, неформальним. Уповноважений з прав людини, як свідчить практи­ка, самостійно визначає форму і спосіб звернення заявників. Зокрема, слу­жбою українського Уповноваженого розроблена пам'ятка, згідно з якою в заяві чи скарзі особи слід вказувати такі дані: прізвище, ім'я, по батькові, поштовий індекс та адресу заявника; найменування органу державної вла­ди, місцевого самоврядування чи посадової особи, які порушили права людини; суть порушення прав людини; коли, в який термін були здійснені ці порушення (при цьому звертається увага на те, що Уповноважений при­ймає до розгляду скарги в письмовій формі протягом року після виявлення порушень прав і свобод людини та громадянина); інші дані у справі: які заходи вживалися заявником для поновлення порушених прав і свобод, до яких органів чи посадових осіб раніше звертався заявник. Якщо скаржник мас можливість, він може додати до свого звернення необхідні документи, які підтверджують факт порушення його прав. У заяві особа повинна та­кож викласти суть свого прохання, у кінці зазначити дату звернення та поставити свій підпис. У разі звернення до Уповноваженого в інтересах третіх осіб заявнику необхідно додати документи, що посвідчують його повноваження на представлення їхніх інтересів (відповідно до вимог Циві­льно-процесуального кодексу України).

Незважаючи на те, що законодавством України передбачається роз­гляд виключно письмових звернень, український омбудсман, виходячи з конкретних обставин, пов'язаних зі станом прав людини в Україні, прийн­яв рішення про запровадження "телефону довіри", за яким кожний охочий мас змогу отримати пораду, необхідну консультацію чи роз'яснення з при­воду порушення його прав та свобод. Громадяни мають можливість звер­нутися телефоном безпосередньо до Уповноваженого з прав людини за захистом своїх прав. Особисто Уповноваженим та працівниками секрета­ріату в 1998 р. було надано роз'яснень більш як на 11 тис. телефонних зве­рнень, у 1999 р. - понад 15 тис. телефонних дзвінків1.

Особи, які звертаються до Уповноваженого, звільняються від сплати державного мита. Це має важливе значення, оскільки розширює можливо­сті доступу до українського омбудсмана малозабезпечених громадян.

1 Карпачова Н.І. Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні: Перша щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. - К.: Книжкова друкарня Наукової книги, 2000. - С. 57.

128 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

Якщо проаналізувати практику діяльності омбудсмана за кордоном, то письмова форма скарги як умова її прийняття омбудсманом передбаче­на в Іспанії, Квебеці, Новій Шотландії, Греції, Македонії, Данії, Норвегії, Мальті, Португалії, Узбекистані, Фінляндії, Словенії та багатьох інших країнах і регіонах. Зміст скарги викладається без дотримання якихось юридичних формальностей, у ній повідомляються дані про скаржника і загальні суттєві положення щодо справи. Найбільш детально закріплені вимоги до скарги законодавчими актами Іспанії, Словенії, Македонії, Норвегії, Узбекистану, Мальти, Нідерландів, Румунії, Польщі, Порту­галії, Російської Федерації.

В Іспанії законом обумовлено, що подана Захиснику народу скарга повинна мати форму обгрунтованого листа на звичайному папері, підпи­саного зацікавленою особою, і містити ім'я, прізвище та місце прожи­вання скаржника. Термін її подання не повинен перевищувати одного року з моменту, коли зацікавлена особа довідалася про факти, що є предметом скарги1. Ст. 13 закону Македонії закріплює, що в разі, якщо заявник вимагає порушення провадження, протест, поданий омбудсману, повинен бути складений у письмовій формі. Він має бути підписаний і містити персональні дані заявника, а також опис обставин справи, фактів і доказів, що обґрунтовують звернення до омбудсмана. У протесті слід зазначити особу, якої він стосується, а також інформацію про те, чи про­бував заявник вирішити свою проблему іншим законним шляхом, і якщо так, то яким способом. Такий протест не підлягає ніякій оплаті. Він може бути поданий і в усній формі, однак у подальшому йому слід надати фо­рми протоколу . Подібні вимоги передбачені і щодо скарг, які подаються омбудсманам Словенії та Нідерландів. Директива для омбудсмана Стор­тингу з питань публічної адміністрації передбачає, що скарга омбудсма-нові має бути складена в письмовій формі та підписана скаржником чи особою, яка діє від його імені. У разі, коли скарга викладається омбудс­ману в усній формі, останній забезпечує, щоб вона терміново була офор­млена письмово і підписана особою, яка подає скаргу. Скаржник пови-

На практиці мають місце приклади, коли у невідкладних випадках скарги Народному захисникові можуть подаватися і телефоном - з умовою, що в майбутньому вони будуть викладені письмово. Слід також зазначити, що з метою прийняття скарг апа­рат іспанського омбудсмана працює 24 години на добу, включаючи вихідні та свят­кові дні (Див.: Гладышев В. Институт народного защитника (Омбудсмена) в Испании // Конституционный вестник. - 1992. - № 13. - С. 174).

2 Закон Республики Македонии "О Национальном Правозащитнике (Омбудсмене)" // Национальные омбудсмены. Свод правовых положений. - Варшава: MASTER, 1999. -С. 210.

Розділ 2  129

нен обгрунтувати свою скаргу в максимально повному обсязі, а також додати докази та інші документи, які стосуються справи1.

У письмовій формі слід подавати скаргу і Захиснику народу в Румунії. У ній мають міститися повні ім'я, прізвище і місце проживання особи, чиї громадянські права і свободи були порушені, з зазначенням конкретних прав і свобод, що були порушені, а також конкретного органу адміністра­тивної влади чи службовця, що порушили права особи. Заявник повинен також довести, що орган публічної адміністрації уповільнив дії з законно­го розгляду його скарги чи взагалі відмовив у її розгляді2. У скаргах, що подаються омбудсману Данії, мають міститися прізвище та ім'я потерпі­лого, у скаргах омбудсману Квебеку — зазначається і професія скаржника, омбудсманам Португалії та Мальти слід подавати звернення, що містять також адресу та особистий підпис скаржника, а в скарзі Уповноваженому Олій Мажлісу Узбекистану, окрім зазначених вимог, має бути наймену­вання організації чи дані про службову особу, чиї дії або рішення оскар­жуються. В Індії поданню скарги передує клятва скаржника, що він подає достовірні дані про порушення його прав і свобод.

Водночас у Португалії у зв'язку з відносно високою неграмотністю населення взагалі не вимагається письмової форми скарги, а у США 90% скарг подаються омбудсману і вирішуються телефоном3. У Нью-Джерсі діє 24-годинна "гаряча лінія" телефонного зв'язку з офісом ом-будсмана. У штаті Небраска також установлена безкоштовна телефонна лінія для звернення до омбудсмана4. В Ізраїлі та деяких інших країнах допускається прийняття омбудсманом скарги в усній формі з умовою її письмового оформлення надалі.

Також законодавством майже всіх країн, де діє цей правозахисний інститут, не передбачено стягнення державного мита за подання заяви-скарги омбудсманові. І тільки в Новій Зеландії донедавна діяло правило про сплату за звернення до омбудсмана державного мита в розмірі 1

1              Директива для Омбудсмена Стортинга по вопросам публичной администрации //

Там само. - С. 273.

2              Закон Румынии "Об организации и функционировании Управления Защитника наро­

да (Омбудсмена)" // Там само. - С. 326.

3              Хаманева Н.Ю. Специфика правового статуса Уполномоченного по правам челове­

ка в Российской Федерации и проблемы законодательного регулирования его дея­

тельности // Государство и право. - 1997. - № 9. - С. 24.

4              Бойцова ВВ., Бойцова Л.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону

"Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". - М.: ИН-

ФРА.М-НОРМА, 1997. - С. 68.

13О Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні статус і функціонування

фунта стерлінгів, хоча громадяни частіше за все звільнялися від нього1 Сьогодні і в цій країні офіційно послуги омбудсмана безкоштовні.

Гаким чином, законодавство більшості держав дуже ліберально рег­ламентує умови доступу громадян до омбудсмана, надаючи йому право самостійно визначати процедуру прийняття звернень до розгляду. Щопра­вда, деякі омбудсмани у своїй практиці використовують методи, які супе­речать духу омбудсманівської служби: неуважно і грубо ставляться до за­явника; висувають завищені вимоги до форми письмової скарги; не при­ймають скарг телефоном, навіть якщо це продиктовано терміновістю справи; наполягають на особистій зустрічі скаржника з омбудсманом під час подання скарги чи вимагають реєстрації скарги з зазначенням макси­мально повної інформації про особу скаржника, що створює загрозу мож­ливих каральних дій з боку адміністративних органів щодо скаржника у разі відмови омбудсмана в задоволенні його скарги .

Безперечно, що ефективність інституту омбудсмана значно знижуєть­ся, коли мають місце такі завищені вимоги до умов прийняття скарги до розгляду. Тому заслуговує уваги практика діяльності перш за все тих ом-будсманівських служб, які максимально "деюридизують" процес прийнят­тя скарг громадян і в основу організації своєї роботи з населенням на цьо­му етапі покладають принцип максимально доброзичливого ставлення до заявників. Вважаємо, що український Уповноважений з прав людини на­лежить саме до числа таких омбудсманівських служб, оскільки його конт­рольно-наглядова діяльність, спрямована на охорону і відновлення пору­шених прав людини, є простою та зрозумілою для громадян і не існує жо­дних формальних ускладнень звернення до нього по допомогу.