1.1. Виникнення та еволюція державних органів контролю за виконанням бюджету в Україні

Історично в світі напрацьований великий досвід діяльності держа­вних органів контролю за виконанням бюджету, які ведуть свій родовід з органів фінансового контролю. Так, перші згадки про такі органи -рахункові відомства з'явилися в Китаї ще 3 тисячі років тому, а в Кореї - понад 1,3 тисячі років.

Контрольно-ревізійна діяльність має довгу історію і в Європі. Тут, як зазначає А.В. Мамишев, класичної форми органи контролю набули у XII-XIII ст. (Національне управління аудиту Великобританії- 1120 рік, Палата рахунків Франції - 1318 рік, Регулярна аудиторська організація Бельгії -1386 рік) . Незалежні інститути, які здійснювали державний контроль за виконанням бюджету в інших країнах Європи виникли дещо пізніше. На­приклад, в Пруссії — в 1714 році (Генеральна палата рахунків), в Чехії - у 1761 році (Імперська облікова палата), в Австро-Угорщині - у 1768 році (Імперсько-Королівський Верховний суд аудиту), в Польщі - у 1808 році (Головна рахункова палата Варшавського Князівства), в Іспанії — у 1828 році (Суд рахунків), в Туреччині - у 1862 році (Вища бухгалтерська Рада Османської імперії), в Румунії-у 1864 році (Виший суд аудиту).

Інститути фінансового контролю в сучасному розумінні з'явилися набагато пізніше. Так, після Першої світової війни була створена мо-

Мамишев А.В. Характерні аспекти організації державного фінансового контролю за рубежем // Фінанси України. - 2003. - № 11 (96). - С 126.

Розділ 1                  7

дель незалежного фінансового контролю як метод верховного контро­лю за виконавчою владою і, особливо, за виконанням державного бю­джету. А особливої активізації процес застосування такої моделі фінан­сового контролю одержав в останній чверті 20 ст. Як зазначають деякі українські науковці, наприклад О. Кузьменко, це було пов'язано з де­мократизацією суспільства, виникненням нових демократичних дер­жав, глобалізацією багатьох соціальних і економічних проблем, інтег­раційними процесами в Європі .

Інтеграційні процеси в галузі фінансового контролю привели до об'єднання зусиль представників державних органів контролю за вико­нанням бюджету з метою обміну досвідом у цій галузі. Це об'єднання проявилося в тому, що в жовтні 1977 р. на 9 конгресі Міжнародної асо­ціації вищих органів фінансового контролю в Лімі була прийнята Де­кларація керівних принципів фінансового контролю.

Лімська декларація - це принциповий документ, що враховує різни­ці в системах фінансового контролю, вказує місце фінансового контролю в системі поділу влади, а також рівень розвитку в окремих країнах. В ній у найбільш концентрованому виді сформульовано основи юридичної конструкції і природи рахункових палат. Вона проголошує, що незалежні органи державного бюджетно-фінансового контролю є атрибутом демо­кратії, обов'язковим елементом управління суспільними фінансовими коштами. Особливо підкреслюється необхідність закріплення в законо­давчому порядку інституціональної, функціональної й організаційної незалежності органів фінансового контролю, що служить забезпеченням законності, об'єктивності і системності контролю.

Слід зазначити, що лімська декларація не містить конкретних ре­комендацій щодо надання переваги тій або іншій організаційній струк­турі контрольних органів. З погляду міжнародного права вона має тіль­ки рекомендаційний характер, однак її значення і вплив на створення і розвиток вищих органів фінансового контролю в країнах не можна не­дооцінювати. Положення цього міжнародного документа включені в основу створення законодавчої і конституційної бази в сфері фінансо­вого контролю багатьох держав.

В Україні інститут фінансового контролю пройшов досить довгий пе­ріод розвитку. Тому в історії становлення державного органу контролю за виконанням бюджету доцільно виділити три етапи: 1) становлення цього

Кузьменко О. Інтеграція рахункової палати України до міжнародних інститутів вищого незалежного фінансового контролю // Фінансове право. - 2001. - № 4. - С 83.

8     Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні статус і функціонування

державного органу за часів перебування України в складі Російської Імпе­рії; 2) його становлення в радянській Україні; 3) та в незалежній Україні.

Становлення державного органу контролю за виконанням бюджету в Україні у перші два періоди: за часів Російської Імперії та Радянсько­го Союзу було тісно пов'язано зі становленням цього органу в Росії. І це цілком зрозуміло, оскільки історія розвитку Української держави взагалі тісно пов'язана з історією розвитку Росії.

Фактично установи, які серед інших функцій виконували також функцію фінансового контролю, з'явилися в державі на при кінці 15 століття. Вони отримали назву - накази. Ці установи займали середню ступень між Боярською Думою та місцевими органами управління.

Практично усі накази мали відношення до фінансового управління. Одні з них були суто фінансовими та відали фінансовим управлінням на всій або значній території держави. Другі, керуючи деякою части­ною території держави, відали на ній також фінансовими справами. Треті, маючи у своєму повному веденні частку території, відали, крім цього деякими галузями фінансового управління і в інших частинах держави. Наприклад, Наказ Великого приходу, який було засновано при Івані Грозному у 1533-1584 роках, завідував у Москві та інших міс­тах держави прибутками з лавок, приватних дворів та митом. Або На­каз Малоросії, який було засновано у середині XVII ст. У веденні нака­зу були Малоросія, військо Запорізьке, міста Київ и Чернігів. Фінансове управління на місцях здійснювалося виборними старостами, а з кінця 16 століття також воєводами, які призначалися на посаду указом царя.

У 1654 році в структурі державної влади засновується Рахунковий наказ, або Наказ Рахункових справ. Спочатку перед наказом ставилася порівняно вузька задача — перевірити роздачу полкової платні під час війни з Польщею в 1653—1654 p., а потім проревізувати діяльність На­казу Великої скарбниці за 50 років. Надалі у веденні Рахункового нака­зу знаходилися доходи і витрати російської держави, а також залишки по книгах за багато років.

Місцевий фінансовий контроль за часів існування Рахункового на­казу проводився в такий спосіб. Начальники спеціальних фінансових органів по закінченні терміну їхньої служби представляли книги для перевірки або головному місцевому начальникові - воєводі, або вибор­ній Земській владі.

У першому випадку воєводи робили обрахування всіх зборів за рік, визначали, на скільки у порівнянні з минулим роком зібрано більше до­ходів або скільки і чому не зібрано; складали за результатами обрахуван-

Розділ 1  9

ня "рахунковий список", який потім відправляли в Рахунковий наказ. В другому випадку з посадських людей обиралися по три або чотири особи з кожної майнової групи. Цим особам разом із земськими старостами доручалося проконтролювати чорнові книги збирачів податків і на їх підставі скласти "білі книги". Білі книги читалися вголос і прилюдно об­говорювалися, у тому числі на предмет фінансових приховань.

Після такої "народної" ревізії на місцях фінансові книги відправля­лися в Москву для остаточного звіту.

Таким чином, можна зазначити, що до вступу на російський пре­стол Петра І фінансові контрольні функції виконували Накази. При цьому, у цей час уся фінансова і контрольна влада була зосереджена в Боярській Думі, а Накази складали канцелярію при ній і усі свої рішен­ня відсилали на затвердження Боярській Думі. В свою чергу Боярська Дума входила до складу Земського Собору центрального демократич­ного органу того часу. Тому при такій системі існування органів фінан­сового контролю, на думку Н.Д. Погосяна, хоча і досить умовно, можна говорити про існування певної можливості у представницького органу брати участь в обговоренні фінансових справ1.

Вступ на російський престол Петра І (1682-1725) і його реформи стали найважливішим етапом в історії Росії. Петро І радикально змінив систему управління державою. Старі управлінські структури були за­мінені на нові, які більше відповідали системі управління державою в Західній Європі.

Реформи Пегра І, що викликали ріст продуктивних сил і збільшен­ня бюджету, утворення всеросійського ринку і розширення зовнішньо­торговельних зв'язків. Усе це настійно вимагало якісного поліпшення державного контролю. Тому саме державному контролю в ході реформ приділялася значна увага. Так, як зазначає Н.Д. Погосян, саме в царю­вання Петра І почали закладатися засади державного рахунковедення і звітності, набуває розвитку фінансова система держави2.

Перш за все, реформою, замість попередньої, була введена нова -колегіальна система управління.

Обов'язки державного контролю було покладено на заснований 22 лютого 1711 р Урядовий Сенат, який став вищою фінансовою установою в Росії. При ньому були створені Ближня Канцелярія (до 1719 р.) і Ревізій­на колегія (починаючи з 1720 p.), що перевіряли відомості про прибутки і

'  Погосян Н.Д Проблемы законодательства о Счетной палате Российской Федера­ции // Государство и право. - 1997. - № 11 - С. 10.

10   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

витрати. Крім того, державу було поділено на 45 провінцій, на чолі кожної поставлені воєводи, а у їхньому підпорядкуванні територіальні представ­ники фінансових колегій: камерир і рентмейстер (або скарбник).

Укази Сенату мали таку ж силу, як укази Петра І. На Сенат були покладені, зокрема, питання контролю за державними витратами, мак­симально можливого збору доходів з метою зміцнення армії, організа­ції і сприяння торгівлі з Китаєм і Персією. Сенат вибирав для присут­ності в ньому обер-фіскала, "людини розумної і доброї незалежно від посади". Він був зобов'язаний таємно спостерігати за правильним над­ходженням державних доходів.

Пізніше, у 1718 p., вивчивши практику і досвід адміністративних установ Швеції, з яким Росія вела багаторічну війну, Петро І з метою зміцнення центрального апарата державної влади, вводить колегіальну систему управління. По цій системі всі накази скасовувалися і замість колишньої, негнучкої і позбавленого структурної ясності наказового керування виникли нові центральні установи галузевого типу. У числі дев'яти створених колегій три були фінансові: Камер-колегія для збору доходів; Штатс-контор-колегія для завідування витратами; Ревізіон-колегія для контролю за доходами і витратами. До обов'язків колегії входило розпорядження рахунками всіх державних доходів і витрат. Вона вела свої справи одночасно із Сенатом.

Однак дублювання роботи викликало незручності. Тому для об'єднання й упорядкування звітно-ревізійної справи було вирішено під­вищити статус і привести її до рівня Сенату. 12 січня 1722 р. Ревізіон-колегію було реорганізовано в Ревізіон-контору при Сенаті. У тому ж році була прийнята Інструкція, у якій установлювалися її права й обов'язки, а також визначався загальний порядок проведення контролю в Росії.

Таким чином, Петро І декілька разів змінював устрій ревізійного органа, наполегливо вишукуючи найбільш ефективні і діючі форми його діяльності й організації.

При Катерині І (1725-1727) вищою установою в державі, а, отже, і вищою фінансовою установою, стала Верховна таємна рада. Створення цього органу державної влади було початком перебудови петровської системи управління й у першу чергу було викликано необхідністю пе­регляду державної політики. З запровадженням Верховної таємної ради роль сенату в системі органів державної влади дещо зменшилася. Він став підпорядкованим Верховній таємній раді і посів місце в одному ряду з Колегіями.

Розділ 1  11

У 1730 p. імператриця Анна Іоанівна (1730-1740) скасувала Верхо­вну таємну раду і відновила Сенат у тому вигляді, в якому він існував при Петрі І. Разом з тим, у наступному 1731 р. повноваження Сенату знову було обмежено вже іншою установою - Кабінетом Імператорсь­кої Величності, через який проходили справи, що вимагали верховного затвердження. В 1733 році видається важливий в історії фінансового кон­тролю законодавчий акт "Регламент або інструкція Ревізіон-колегії". Від­повідно до нього було створено дев'ять лічильних комісій, а також Ге­неральна лічильна комісія, на яку була покладена ревізія запущених рахунків за минулі роки.

Імператриця Єлизавета Петрівна (1741-1761), знаходячи, що поділ влади між Сенатом і Кабінетом Імператорської Величності привів лише до погіршення державного управління, відновила Сенат в його правах і призначила для засідання в ньому 14 сенаторів. З цих пір функції ви­щого фінансового органа залишилося за Сенатом аж до реорганізації державного управління Олександром І.

Але контрольна діяльність не поліпшилася і не могла бути поліпше­на при відсутності місцевих установ контролю. Тому надалі необхідність держави в таких місцевих установах було враховано. 7 листопада 1775 року Маніфестом "Про установи для управління губерніями" Катерини II для управління справами в Російській Імперії, у тому числі і в Україні, були засновані Казенні палати по однієї в кожній губернії. Вони збирали відомості про чисельність населення, прибутки і витрати, керували соля­ними і питними зборами, спостерігали, щоб законні збори надходили вчасно, зберігалися в цілісності і доставлялися куди потрібно, доставля­ли в Сенат інформацію про доходи і витрати губерній.

Зі створенням місцевих контрольних установ було перетворено і центральну установу контролю. У 1780 р. в ході проведення адмініст­ративних реформ, Катерина II заснувала посаду Державного скарбника, якому були підлеглі всі скарбниці імперії. При Сенаті було створено чотири експедиції, з яких одна, саме третя, повинна була перевіряти, звіряти і робити звіт, скільки за витратами яких грошей залишилося, і чи всі вони складаються в цілості.

Таким чином, від повної децентралізації державного управління і кон­тролю, проведеної в початковому періоді правління Катерини II (1775 p.), через п'ять років (1780 р.) у Російській Імперії почалися проводитися реа­льні дії по об'єднанню діяльності центральної влади і влади на місцях, включаючи діяльності органів центрального і місцевого фінансового конт­ролю. Однак після смерті Катерини II, при Павлі І (1796-1801), було знову

12   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

проведено централізацію державного управління: колегії і їхні функцій відновлено, а обов'язки Казенних палат значно звужено.

Вступ на престол Олександра І (1801-1825) супроводжувався ши­рокими перетвореннями в державному управлінні. Саме починаючи з періоду реформ Олександра І і до початку XX століття, як зазначає С.О. Шохін, в Росії склалася і проводилася в життя ефективна фінансо­ва політика. З цього ж часу в Росії були створені і функціонували єдині органи державного фінансового контролю1.

Так, у 1801 році була заснована Державна Рада, а 8 вересня 1802 р. Імператорським Маніфестом замість колегій, були створені міністерства з розподілом державних справ між ними. Маніфестами від 25 липня 1810 р. і 25 червня 1811 р. управління державними доходами і витратами було розділено на 3 частини, з яких перша була довірена Міністрові фінансів, друга — Державному скарбникові, третя — Державному контролерові. Державному контролерові було доручене вище спостереження за переві­ркою рахунків по усіх військових і цивільних департаментах.

Під керівництвом Державного контролера Маніфестом від 25 лип­ня 1810 р. було засноване Головне управління ревізії державних рахун­ків, яке складалося з двох департаментів. Перший департамент був створений з Експедиції для рахунків і контролював рахунки по цивіль­ній частині; другий департамент складався з рахункових експедицій, які існували при Військовій і Адміралтейській колегіях, і контролював рахунки по військовій частині.

Головне управління перевіряло, чи відповідає надходження дохо­дів і їхня витрата сумам, встановленим у законі, чи були дотримані при витраті коштів установлені правила, чи вірні рахунки, чи не залиша­ються де-небудь суми без руху і повернення державі та ін. За результа­том проведених перевірок управління складало розрахунки і баланси, на підставі яких можна було зробити висновок про прибутковість або збитковість фінансових операцій.

Після смерті Олександра І на престол Російської Імперії вступив Микола І (1825-1855). Головним завданням Миколи І було зміцнення державної влади. Слідом за зміцненням державної влади почалося змі­цнення органів державного контролю.

У 1836 р. було затверджено нове Положення про Державний конт­роль, яке змінило його устрій і розширило права. Державний контроль

Шохин CO. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. - М.: Финансы и статистика, 1999. -С. 48.

Розділ 1  13

тепер складався з Ради Державного контролю, контрольних департамен­тів для ревізії рахунків цивільного, військового і морського відомств, кан­целярії Державного контролю, контрольного архіву. Рада складалася з чо­тирьох членів, призначених Імператором, і трьох генерал-контролерів, ке­руючих контрольними департаментами. Головував у Раді Державний кон­тролер Російської Імперії. Рада доручала проведення ревізії контрольним департаментам, розглядала результати ревізій і підготовляла звіти для представлення імператорові. Контрольні департаменти проводили ревізії генеральних звітів по підвідомчим їм галузям управління. Однак в остато­чному підсумку діяльність Державного контролю при Миколі І обмежува­лася лише ревізією загальних звітів міністерських департаментів і голо­вних управлінь. Повної ревізії Державний контроль не робив.

У березні 1855 р. помер Микола І і на чолі держави встав молодий імператор Олександр II, який дуже цікавився проблемами організації контролю в Росії і створював відповідні передумови для його більш ефективного функціонування.

Слід зазначити, що уся бюджетна справа на той час була зосере­джена в руках вузького кола вищих сановників на чолі з Міністром фі­нансів. За законом бюджет повинен був представлятися на розгляд Державної Ради фактично ж Державну Раду було усунено від розгляду бюджету. Тому не випадково граф Е.Ф. Канкрин, колишній міністр фі­нансів при Миколі І, порівнював діяльність Державної Ради по розгля­ду державних звітів про їх виконання з полюванням на дупелів: "шу­кають, шукають, прицілюються; іноді потраплять, а найчастіше прома­хуються"'. Єдності каси в Росії також не існувало. Державні грошові кошти були роздроблені по численних касах окремих відомств, у яких вони роками лежали без використання. Міністерство фінансів прибіга­ло для покриття потреби в грошах до зовнішніх і внутрішніх позик. Все це заважало розвитку економіки імперії. Тому уряд Олександра II зро­бив деякі кроки щодо реформування фінансово-контрольної системи.

22 травня 1862 р. були введені в дію "Правила складання і вико­нання фінансових кошторисів міністерств і головних управлінь". Згідно з якими було встановлено єдність державного бюджету. У 1864 р. у Петербурзі була введена єдність каси і заснована при Державному кон­тролі Тимчасова ревізійна комісія для проведення документальної реві­зії оборотів міністерств і головних управлінь, де було введено єдність

Андреев А.Г., Никольский Д.В. Финансовое управление и организация государст­венного финансового контроля в Российской Империи в XIX - начале XX в. // www.ach.gov.ru/about/history/index.php

14   Спеціалізовані органи парламентського контропю в Україні: статус і функціонування

каси. У 1865 р. єдність каси і документальна ревізія були поширені вже на Архангельську, Новгородську, Псковську, Естляндську, Курляндсь­ку, Тавридську, Херсонську та ін. губернії.

У 1866 р. процес реформування державного контролю продовжив­ся: були створені місцеві контрольні установи і введена єдність каси ще в сорока двох губерніях. Контрольні палати і їхні відділення проводили ревізію грошового обігу губернських казначейств, кас спеціальних зби­рачів і управлінь, які розпоряджалися кредитами і здійснювали збір державних доходів. Палати робили також ревізії готівки і майна відпо­відно до записів у книгах і по документах. Надалі контрольні палати на підставі первинної документації і своїх контрольних заходів надавали інформацію для складання річного звіту Державного контролю по ви­конанню бюджету. З 1868 р. ці звіти почали публікуватися.

28 квітня 1992 року було затверджено нове Положення про держав­ний контроль. Зокрема, цім положенням були затверджені його функції й організаційна структура. Так, за Держконтролем були закріплені наступ­ні функції: ревізійна - ревізія звітності по фінансово-господарських опе­раціях; адміністративна - участь представників Держконтролю в колегі­альних установах з правом вирішального голосу; бюджетні - перевірка фінансових кошторисів і участь у їхньому складанні, підготовка звітів та удосконалення правил і форм звітності.

На цьому принциповий процес перетворення органів Державного контролю аж до революції 1905 року і скликання першої Державної Думи завершився.

На підставі більш ніж двадцятилітнього досвіду удосконалення і змі­цнення органів державного контролю, досвіду й історії фінансового й ад­міністративного права за ці роки, була вироблена система основних поло­жень діяльності державного контролю, яка визначилися в наступному: 1) державний контроль повинен бути установою цілком самостійною, не­залежною від інших міністерств і підлеглою лише безпосередньому ви­щому центральному державному управлінню; 2) перевірка витрат і дохо­дів на місцях, повинна бути доручена окремим місцевим органам, безпосе­редньо підлеглим центральному контрольному управлінню.

20 лютого 1906 р. у Росії були опубліковані закон і нові положення про Державну Раду і Державну Думу. Державна Рада з дорадчого була перетворена в законодавчий орган, в другу палату, формально прирів­няну до Думи, а фактично поставлену над Думою. Зі створенням Дер­жавної Думи почали відбуватися зміни в фінансовому контролі держа­ви. Законом від 20 лютого 1906 р. до компетенції Думи стали відноси-

Розділ 1  15

тися державний розпис доходів і витрат разом з фінансовими коштори­сами міністерств і звіт по виконанню розпису. Уряд прийняв основні закони у сфері бюджету й одночасно з цим почав створювати фінансо­вий контроль, який би відповідав характерові прийнятих законів. Так, зі створенням у жовтні 1905 року Ради Міністрів Державний контролер був включений у його склад.

За таких умов необхідне було визначити місце державного контролю в зміненій системі управління державою. Тому перед Радою Міністрів бу­ло поставлено питання про перебудову Державного контролю відповідно до законодавства імперії. Така перебудова повинна бути зроблена на заса­дах, що наблизили б контроль до типу контрольних відомств у тих країнах, де представницьким установам забезпечена участь у законодавстві, а саме, до системи центральних рахункових палат. Однак проект такої перебудови державного контролю було відхилено.

Таким чином, можна зробити висновок, що на при кінці XX століт­тя державний контроль в Російській Імперії хоч і входив в структуру органів виконавчої влади, але мав досить широкі повноваження і мав певні гарантії самостійності у межах своєї компетенції. Так, Державний контроль, на відміну від контрольних установ країн Заходу, діяльність яких обмежувалася тільки ревізійними обов'язками, грав історично до­сить важливу роль у розгляді і рішенні питань державної важливості. Із самого початку своєї діяльності керівники органів державного контро­лю за посадою входили до складу вищих органів державного управлін­ня та приймали особисту участь в розгляді питань і законопроектів, що торкалися фінансово-економічної сторони державного управління.

Після Жовтневої революції 1917 року першим кроком у реформу­ванні контролю стало створення при старому Державному контролі Колегії Державного контролю і призначення Радою Народних Коміса­рів тимчасового заступника Народного комісара з державному контро­лю. 5 грудня 1917 р. декретом було створено Народний комісаріат дер­жавного контролю, якій здійснював перевірку фінансової діяльності державних установ. У цей же день був прийнятий декрет Раднаркому "Про створення Колегії Державного контролю".

Наступний крок у напрямку зламування старого апарату державно­го контролю було зроблено 18 січня 1918 р. У цей день Рада Народних Комісарів видала декрет "Про Центральну контрольну колегію і місцеві обліково-контрольні колегії і комісії". Цим декретом позбавлялися пра­ва здійснювати контроль старі органи Державного контролю та ство­рювалася нова система контрольних органів, центральною ланкою якої стала Центральна контрольна колегія.

16   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні статус і функціонування

Вона спостерігала за законністю і правильністю надходження кош­тів і виконання витрат, а також їх доцільністю, проводила перевірки фінансової діяльності державних установ та ін.

У зв'язку з початком громадянської війни і виходячи з нових за­вдань державного будівництва, Постановою ВЦВК від 2 травня 1918 року і Постановою РНК від 11 травня 1918 року Державний контроль було перетворено в Народний комісаріат державного контролю на чолі з Народним комісаром і Колегією.

Подальша робота зі створення державного контролю із широкими по­вноваженнями була доручена І.В.Сталіну. У короткий термін їм був підго­товлений проект декрету по реорганізації державного контролю, що був затверджений ВЦВК 9 квітня 1919 р. У декреті підкреслювалася необхід­ність забезпечити дійсний фактичний контроль, швидке, неухильне і доці­льне здійснення декретів і постанов. Діяльність контролю, вказувалося в декреті, не повинна обмежуватися спостереженням за фінансовою сторо­ною роботи підконтрольних установ, а повинна поширюватися на всі об­ласті господарства. 7 лютого 1920 року Наркомат державного контролю був перетворений у Народний комісаріат робочо-селянської інспекції (НКРСІ), керівником якого був також призначений І.В. Сталін.

Діяльність цього державного органу в 1920 році почалася, з одного боку, в обстановці відновлення економіки і розгортання господарського будівництва, а з іншого - при фактичному розвалі управління, обліку і звітності. У цих умовах інспекція направила свою діяльність у першу чергу на наведення порядку в обліку та на боротьбу з розтратами і роз­краданнями.

30 квітня 1923 р. Постановою Президії ЦВК Наркомом Робочо-селянської інспекції (РСІ) був призначений В.В. Куйбишев, який відра­зу ж розгорнув роботу з підвищення ефективності діяльності державно­го контролю за виконанням бюджету. 12 листопада 1923 р. було за­тверджене Положення про Народний Комісаріат Робочо-селянської інспекції. Відповідно до Положення на РСІ було покладено обов'язок ретельно вивчати бюджет Союзу і союзних республік і місцеві бюдже­ти, враховувати досвід їхнього виконання з погляду фінансової реаль­ності і господарської доцільності, давати висновки по звітах виконання кошторису державних доходів і витрат, що складаються народними комісаріатами фінансів СРСР і союзних республік.

На територіальні органи Робочо-селянської інспекції покладалися інспекційні функції та нагляд в галузі народного господарства і управ­ління в межах адміністративно-територіальних одиниць. Вони склада-

Розділ 1  17

лися з Народних комісаріатів РСІ союзних республік, Народних комі­саріатів РСІ автономних республік і РСІ областей, Управлінь обласних уповноважених Наркомату РСІ СРСР і РСІ союзних республік, облас­них органів РСІ. Як правило, місцеві органи Робочо-селянської інспек­ції, як територіального, так і спеціалізованого призначення, не мали ніяких особливих підрозділів у своєму штаті і складалися з: колегії; інспекторів і інструкторів, безпосередньо підлеглих колегії; технічного обслуговуючого персоналу.

У 1934 році Робочо-селянську інспекцію було скасовано та замість неї створено Комісію партійного контролю при ЦК ВКП(б) з апаратом в центрі і постійними представниками в республіках, краях і областях і Комісію радянського контролю при РНК СРСР.

Комісія радянського контролю організаційно представляла собою централізовану систему органів, низовими ланками якої були уповно­важені в союзних і автономних республіках, краях і областях, що при­значалися Комісією і що затверджувалися РНК СРСР. Відповідно до покладених на неї завдань комісія здійснювала оперативні перевірки виконання постанов уряду.

В умовах швидкого росту економіки нагальною потребою країни ставала необхідність централізованого контролю над обліком і витра­тою державних коштів і матеріальних цінностей, необхідність добре налагодженого, конкретного й оперативного контролю, що забезпечив би систематичну боротьбу з марнотратством, з непродуктивними ви­тратами. Саме тому Президія Верховної Ради СРСР 6 вересня 1940 р. прийняла Указ про створення Народного комісаріату державного конт­ролю СРСР, а 15 жовтня того ж року Рада Народних Комісарів СРСР затвердила Положення про Народний комісаріат державного контролю СРСР. А в зв'язку з реорганізацією державного управління в березні 1946 року згідно з "Положенням про Міністерство державного контро­лю" Народний комісаріат державного контролю СРСР було перетворе­но в Міністерство державного контролю СРСР.

Відповідно до положення Міністерство державного контролю було покликано:

здійснювати контроль за виробничою, господарською і фінансо­

вою діяльністю;

робити перевірку виконання постанов і розпоряджень уряду СРСР;

вносити на розгляд уряду СРСР окремі питання, що мають народно­

господарське значення, що випливають з матеріалів ревізій і перевірок;

давати урядові висновки по виконанню державного бюджету.

18   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

У серпні 1957 р. Президією Верховної Ради СРСР з метою поси­лення перевірки виконання рішень уряду було скасовано союзно-республіканське Міністерство державного контролю СРСР та створена Комісія радянського контролю Ради Міністрів СРСР. Від імені уряду комі­сія здійснювала перевірку фактичного виконання його рішень по найваж­ливіших питаннях народного господарства та контроль за правильністю і доцільністю витрат державних коштів і матеріальних цінностей.

Крім Комісії радянського контролю СРСР, державний контроль включав в себе і аналогічні комісії у союзних республіках. При цьому вони не були зв'язані прямим підпорядкуванням центрові. Союзна Ко­місія лише координувала їх діяльність. Згодом така самостійність рес­публік у питаннях державного контролю привела до відособленості комісій однієї від другої і стала причиною розпилення сил контрольно­го апарата Союзу.

У зв'язку з новими народногосподарськими задачами і необхідністю посилення перевірки виконання рішень уряду, а також з метою зміцнен­ня державної дисципліни, 22 липня 1961 р. Комісію радянського контро­лю Ради Міністрів СРСР було перетворено в союзно-республіканський орган СРСР - Комісію державного контролю Ради Міністрів СРСР (Держконтроль СРСР).

Однак, на цьому перетворення системи державного контролю не закінчилося. 27 листопада 1962 р. спільною постановою ЦК КПРС, Президії Верховної Ради СРСР і Ради Міністрів СРСР було створено загальносоюзний Комітет партійно-державного контролю ЦК КПРС і Ради Міністрів СРСР і відповідні органи на місцях. Система, порядок формування і задачі створеного Комітету визначалися Положенням про Комітет і відповідні органи на місцях, затвердженим постановою ЦК КПРС і Ради Міністрів СРСР від 20 грудня 1962 р. Республіканські, крайові й обласні комітети партійно-державного контролю були орга­нами ЦК компартій і Рад Міністрів союзних республік, крайкомів, об­комів партії і виконкомів крайових, обласних Рад депутатів. Голова загальносоюзного Комітету партійно-державного контролю призначав­ся указом Президії Верховної Ради СРСР. Таким самим чином призна­чалися голови в республіках, краях і областях.

В грудні 1965 р. було прийняте рішення про перетворення органів партійно-державного контролю в органи народного контролю. Система органів народного контролю стала визначатися Законом "Про органи на­родного контролю в СРСР" від 9 грудня 1965 року і прийнятим на його основі Положенням про органи народного контролю в СРСР, а також за­конами про органи народного контролю союзних і автономних республік.

Розділ 1  19

До системи органів народного контролю входили: Комітет народно­го контролю СРСР, комітети народного контролю союзних республік, у тому числі і Української РСР, комітети народного контролю автономних республік, країв, областей, автономних областей, округів, міських і ра­йонних комітетів народного контролю, а також групи народного контро­лю при сільських і селищних Радах депутатів, на підприємствах, у колго­спах, установах, організаціях і військових частинах.

Завданням Комітету народного контролю СРСР як союзно-республіканського відомства була організація роботи і управління дія­льністю всіх ланок системи органів народного контролю. До складу комітету входили: голова, заступник голови і члени (представники пар­тійних, профспілкових, комсомольських і інших організацій, робітники, колгоспники, службовці), керівники апарата Комітету і комітетів на­родного контролю в республіках і на місцях.

На органи народного контролю покладався систематичний конт­роль за виконанням державних планів і завдань, виявлення і викорис­тання резервів народного господарства, питання підвищення ефектив­ності суспільного виробництва, контроль за ощадливою витратою тру­дових, матеріальних ресурсів і коштів, тощо.

Починаючи з 1985 р. у країні активізувалася робота з впроваджен­ня нових форм управління, яка набула більш інтенсивний характер піс­ля прийняття XXVII з'їздом КПРС рішення про початок у країні ради­кальної економічної реформи і перебудову управління народним гос­подарством.

У 1989 р. в результаті одночасного накладення один на одного по­літичних, економічних і ідеологічних перетворень курс реформ було замінено на самоусунення держави від управління народним господар­ством з подальшою ліквідацією державних структур, які забезпечують координацію і функціонування народногосподарського комплексу.

У обстановці таких важливих перетворень діяльність органів на­родного контролю, вже не могла бути досить ефективною, тому що не відповідала тим правовим і господарським відносинам, що затверджу­валися в ході реформ і вимагала змін.

Великі зміни, що відбувалися в радянській економічній сфері і по­літичній системі на той момент обумовили прийняття ряду життєво важливих законів, зв'язаних з переходом до ринкової економіки. Од­ним з таких законів був Закон "Про Контрольну палату СРСР".

Відповідно до даного закону Контрольна палата СРСР конститую­валася як вищий орган фінансово-економічного контролю в країні, якій

20   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

діє під керівництвом Верховної Ради СРСР і підзвітний йому'. Вона мала здійснювати контроль за використанням бюджету, використанням союзної власності, що знаходиться у веденні Союзу РСР, джерелами та використанням доходів загальносоюзних суспільних об'єднань.

На Контрольну палату також покладався контроль за інвестицій­ною діяльністю органів управління Союзу РСР; за грошовою емісією, використанням кредитних і валютних ресурсів виконавчими і розпоря­дницькими органами Союзу РСР і Державним банком СРСР; за вико­ристанням золотого запасу й алмазного фонду країни з урахуванням інтересів Союзу РСР і республік та ін.

Поряд з суто контрольними функціями на Контрольну палату СРСР покладалися також досить серйозні та відповідальні аналітичні функції. Так, за дорученням Верховної Ради СРСР вона повинна була здійснювати експертну оцінку статей проектів союзного бюджету, фі­нансово-економічної обгрунтованості проектів державних програм і урядових рішень; проводити аналіз економічного стану в союзних га­лузях народного господарства, стану ціноутворення і в межах своєї компетенції здійснювати інші завдання.

Склад Контрольної палати СРСР передбачався ч. 1 ст. 6 Закону "Про Контрольну палату СРСР". Так, до складу Контрольної палати входили: Голова Контрольної палати СРСР, перший заступник Голови, заступники Голови, а також управлінь, відділів та інспекцій.

В загалі, законом не передбачалося, що Контрольна палата матиме постійні органи на місцях, але у разі необхідності за згодою Президії Верховної Ради СРСР вона може створювати регіональні інспекції на місцях та служби за кордоном.

Але досить прогресивні на той час положення Закону "Про Контроль­ну палату СРСР" так і не були реалізовані. А з розпадом СРСР відповідно була і ліквідована і Контрольна палата СРСР. Союзні республіки, які на­були суверенітету та стали незалежними державами, почали створювати свої власні державні органи контролю за виконанням бюджету.

Проголошення незалежної України та подальше її ствердження у світі вимагало зміцнення фінансового та правового стану країни. Таке зміцнення потребує чіткої і ефективної системи контролю за викорис­танням наявних у держави коштів та пошуку нових джерел для їх залу­чення. Тому для вдосконалення структури існуючої системи фінансово-

1 Закон Союза Советских Социалистических Республик о Контрольной палате СССР // Контроллинг. - 1991. - № 4. - С. 5.

Розділ 1  2±

го контролю і було створено Рахункову палату України. Процес транс­формації правового статусу цього державного органу за часів незалеж­ної України є досить цікавим.

Вперше необхідність створення органу Верховної Ради України, який би здійснював контроль за використанням державних коштів, бу­ло закріплено на законодавчому рівні 22 листопада 1995 р. Постановою Верховної Ради України "Про створення Контрольної палати Верховної Ради України" та проектом Закону України "Про Контрольну палату Верховної Ради України". Процедура прийняття цього закону була до­сить складною і в решті решт 12 червня 1996 року Президент України наклав на нього вето, стверджуючи, що його запровадження руйнує систему існуючих контрольних органів.

Прийнята у 1996 р. Конституція України передбачала створення Рахункової палати. Так, згідно зі ст. 98 контроль за використанням ко­штів Державного бюджету України від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата. її правовий статус було закріплено Законом України "Про Рахункову палату Верховної Ради України", який ухва­лено 11 липня 1996 р. Президент знову скористався правом вето, поси­лаючись на розбіжності цього закону та Конституції України. Подола­вши вето Президента України, Верховна Рада України прийняла поста­нову "Про тлумачення ст. 98 Конституції України", роз'яснивши що контроль за використанням державного бюджету є лише однією з фун­кцій Рахункової палати України.

23 січня 1997 р. був прийнятий Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про Рахункову палату Верховної Ради України". Він також був оскаржений Президентом, який не погодився по-перше, з визначенням Рахункової палати як вищого органу парламентського ко­нтролю; по-друге, з тим, що якщо Рахункова палата за законом здійс­нює функцію незалежно від будь-яких органів держави, вона не може бути підпорядкована жодному державному органові, у тому числі і Верховній Раді України.

Президент звернувся до Конституційного Суду України з консти­туційними поданнями про визнання неконституційними Закону Украї­ни "Про Рахункову палату Верховної Ради України" та Постанови Вер­ховної Ради України "Про тлумачення ст. 98 Конституції України". Згадану Постанову своїм Рішенням від 23 грудня 1997 р. № 7-зп Кон­ституційний Суд визнав неконституційною, мотивуючи своє рішення перевищенням повноважень Верховною Радою України, яка на період до створення Конституційного Суду мала право тлумачити лише зако­ни. Конституційний Суд також визнав неконституційними деякі поло-

22   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

ження закону: щодо найменування Рахункової палати як "Рахункова палата Верховної Ради України"; щодо визнання Рахункової палати вищим органом державного фінансово-економічного контролю; щодо організації та здійснення контролю за своєчасним виконанням "доход-ної" частини Державного бюджету України та ін.

Але на цьому дебати між Президентом та Верховною Радою України щодо правового статусу Рахункової палати не закінчились. 14 січня 1998 р. Верховна Рада України прийняла Постанову "Про чинність Закону Украї­ни "Про Рахункову палату" згідно з якою Закон України "Про Рахункову палату Верховної Ради України" від 11 липня 1996 р. продовжує діяти з 23 грудня 1997 р. як Закон України "Про Рахункову палату". Президент Укра­їни звернувся з конституційним поданням до Конституційного Суду Укра­їни про визнання недійсною зазначену Постанову Верховної ради України та тексту Закону України "Про рахункову палату України".

Розглянувши матеріали справи Конституційний Суд виніс Рішення про неконституційність Постанови Верховної Ради України. Зокрема, в рішенні зазначалось, що сам Закон України "Про Рахункову палату Верховної Ради України" від 11 липня 1996р. є чинним, за виключен­ням положень, визнаних неконституційними.

Вузьке тлумачення ст. 98 Конституції України повноважень Рахунко­вої палати України призвело до подання до парламенту законопроекту "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" згідно з яким вищій парламентський контроль за доходами і видатками від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата України. Цей законопроект був направлений до Конституційного Суду України для отримання висновку щодо відповідності його ст.ст. 157,158 Конституції України.

Конституційний суд у своєму Висновку від 25 березня 1999 р. № 1-в/99 встановив, що: законопроект відповідає вимогам ст., ст. 157, 158 Конституції України у частині, згідно з якою парламентський контроль за формуванням та виконанням Державного бюджету України по дохо­дах і видатках від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата України та повноваження, порядок організації і діяльності Раху­нкової палати України визначаються Законом; не відповідає вимогам статті 157 Конституції України, положення законопроекту згідно з яким парламентський контроль, що його від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата, визначається як "вищий".

Розширення сфери контролю за витрачанням державних коштів викликало необхідність внесення змін у структуру та напрями діяльно­сті Рахункової палати, перенесення контрольних функцій в регіони України та створення в них своїх територіальних представництв. Тому

Розділ 1  23

Постановою Верховної Ради України "Про створення територіальних представництв Рахункової палати" від 15 червня 2004 року № 1784-FV було визнане за необхідне створити територіальні представництва Ра­хункової палати. Але ще раніше, 8 квітня 2004 року, Президент Украї­ни прийняв Указ "Про внесення зміни до Указу Президента України від 19 вересня 2000 року № 1074", в якому, визнаючи необхідності належ­ного забезпечення функцій контролю, покладених на Рахункову палату законодавством України, наказав Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським державним адміністраціям сприяти Рахунковій палаті у вирішенні питань, пов'язаних зі створенням її регіональних підрозділів. З метою забезпе­чення виконання вимог указу, Постановою від 18 листопада 2004 р. № 1577 Кабінет Міністрів зазначив, що територіальні представництва Ра­хункової палати створюються як структурні підрозділи її апарату у ре­гіонах та встановив перелік таких територіальних представництв.

На сьогодні функціонують управління Рахункової палати по Дніп­ропетровській та Запорізькій областях (у м. Дніпропетровськ); по Оде­ській, Миколаївській та Херсонській областях (у м. Одеса); по Львівсь­кій, Волинській, Рівненській та Тернопільській областях (у м. Львів). За їх участю здійснюється комплекс контрольно-аналітичних заходів ви­користання коштів державного бюджету в регіонах країни.

Однак на цьому процес реформування Рахункової палати не закін­чився - він триває. Так, важливим моментом, якій суттєво впливає на наступну діяльність Рахункової палати, було прийняття Верховною Радою України Закону України "Про внесення змін до Конституції Укра­їни" від 8 грудня 2004 року № 2222-IV. Згідно з цим законом ст. 98 Кон­ституції України, яка закріплює конституційно-правовий статус Рахун­кової палати викладається в наступній редакції: "Контроль від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бю­джету України та їх використанням здійснює Рахункова палата". Згідно з прикінцевими та перехідними положеннями стаття 98 закону набрала чинності з 1 січня 2006 року.

Таке перетворення, як зазначає В.К. Симоненко, поставило Рахун­кову палату України в один ряд з практично усіма вищими контроль­ними органами, що входять до Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (INTOSAI)1.

1 Звіт Рахункової палати за 2004 рік / vvww.ac-rada.gov.ua/achamber/control/uk/publish/artide/main?artjcl=374984&catjcl=32826

24   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні статус і функціонування

Правовий статус Рахункової палати на сьогодні визначений таким чи­ном: згідно із законом вона є постійно діючим органом контролю, який утворюється Верховною Радою України, підпорядкований і підзвітний їй.

У свою чергу, необхідність створення органу, який би стояв на сторожі забезпечення законності використання коштів бюджету в Ав­тономній республіці Крим визнавалася і в автономії. Тому, вже прийн­ята 21 жовтня 1998 року Конституція Автономної Республіки Крим се­ред інших повноважень Верховної Ради республіки, закріпила повнова­ження щодо створення Рахункової палати Автономної республіки Крим для здійснення контролю за використанням коштів бюджету Автоном­ної республіки Крим органами виконавчої влади (п. 7 ч. 2 ст. 26).

Враховуючи досвід функціонування Рахункової палати України та державних органів контролю за виконанням бюджету зарубіжних країн, Верховна Рада Автономної Республіки Крим 14 березня 1999 р. прийн­яла Постанову, якою було створено постійно діючий республіканський орган контролю - Рахункову палату Верховної Ради Автономної Рес­публіки Крим, затверджено Положення про Рахункову палату Верхов­ної Ради Автономної Республіки Крим та її структура. Положенням було визначено правові основи організації і діяльності цієї інституції, її статус, функції та повноваження.

До Постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим "Про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим" неод­норазово вносилися зміни та доповнення, які здебільш торкалися її структури палати.

Через деякий час після прийняття Постанови, Президент України звернувся в Конституційний Суд України з конституційним поданням щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень Регламенту Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Положення" про порядок управління майном, що належить Автономній Республіці Крим або передане в її управління, затверджених відповід­ними постановами Верховної Ради Автономної Республіки Крим, та Постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим "Про заходи щодо посилення кадрової роботи в Автономній Республіці Крим". На думку Президента України, цім Положенням Рахунковій палаті Верхо­вної Ради Автономної Республіки Крим надано повноваження, що ви­ходять за межі мети її утворення. Своїм Рішенням 27 лютого 2001 року № 1-рп/2001 Конституційний Суд України приписи Положення щодо покладення на Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республі-

Розділ 1  25

ки Крим завдання здійснювати контроль за додержанням законності надання та використання коштів бюджету і фондів "банками й іншими кредитними установами іншим органам, підприємствам, установам, організаціям"; завдання здійснювати експертно-аналітичну оцінку "за­конності й ефективності використання інвестицій, наданих під гарантії Автономної Республіки Крим, включаючи бюджетні" та деякі інші но­рми було визначено неконституційними.

Але на цьому реформування Рахункової палати автономії не завер­шилося. Так, Постановою Верховної Ради Автономної Республіки Крим "Про внесення змін до Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим, затверджене Постановок) Верхов­ної Ради Автономної Республіки Крим від 17 березня 1999 року №'393-2/99" від 19 травня 2005 року внесено суттєві змін в склад та повноважен­ня цієї інституції. Так, наприклад, змінено строк повноважень Голови Ра­хункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, розширено склад її Колегії та ін.

Таким чином, розглянувши тенденції становлення та розвитку державних органів контролю за виконанням бюджету в Україні, ми можемо зробити деякі висновки.

Інститут фінансового контролю, в тому числі і органів контролю за виконанням бюджету в Україні, пройшов досить довгий період розвитку. Тому в історії його становлення доцільно виділити три етапи (періоди):

становлення інституту фінансового контролю за часів перебу­

вання України в складі Російської Імперії;

його становлення в радянській Україні;

становлення державного органу фінансового контролю за вико­

нанням бюджету в незалежній Україні.

Становлення інституту фінансового контролю в Україні в перший період було тісно пов'язано з його становленням в Росії. При цьому, органи фінансового мали досить широкі повноваження і певні гарантії самостійності у межах своєї компетенції. Керівники цих органів за по­садою входили до складу вищих органів державного управління та приймали особисту участь в розгляді питань і законопроектів, що тор­калися фінансово-економічної сторони державного управління.

За часів Радянського союзу система фінансового контролю склада­лася з декількох елементів. Головна роль в здійсненні контролю, у тому числі і контролю за виконанням бюджету належала представницьким органам - Радам народних депутатів. Окрім Рад народних депутатів деякі функції фінансового контролю виконували органи народного ко-

26   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

нтролю: комітети та групи. Але основне навантаження щодо бюджет­ного контролю було покладено на центральні виконавчі органи та їх відділи на місцях.

Зміни, що відбувалися в радянській економічній сфері і політичній системі наприкінці 80-х, початку 90-х років, обумовили створення якіс­но нового державного органу контролю за виконанням бюджету - Кон­трольної палати СРСР. Вона мала стати вищим органом фінансово-економічного контролю в країні, якій діє під керівництвом Верховної Ради СРСР і підзвітний йому.

Проголошення незалежної України та подальше її ствердження у світі вимагало зміцнення фінансового та правового стану країни. Тому для вдо­сконалення структури існуючої системи фінансового контролю було ство­рено Рахункову палату України - постійно діючий орган, який утворюєть­ся Верховною Радою країни, підпорядкований і підзвітний їй.

Враховуючи досвід функціонування Рахункової палати України та державних органів контролю за виконанням бюджету зарубіжних країн, Верховною Радою Автономної Республіки Крим було створено Рахун­кову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим - постійно діючий республіканський орган контролю.