2.3. Повноваження українського омбудсмана

Повноваження Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини поширюються на органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб . Причому, згідно з

1              Бойцова В В Правовой институт омбудсмена в системе взаимодействия государст­

ва и гражданского общества Автореф дис    д-ра юрид наук - М   1995 -С 26

2              Бойцова В В Народный правозащитник статус и функционирование Опыт сравни­

тельного изучения (с авторскими комментариями)  -42- Тверь Тверской госу­

дарственный университет, 1994 -С 209

Незрозуміло, з яко) причини А Тененбаум зробив висновок, що, за положеннями законо­давства, у юрисдикцію українського омбудсмана не включені Збройні Сили, інші військові

Розділ 2  131

положеннями ч. 2 ст. 15 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини", до числа органів державної влади включені її вищі органи - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міні­стрів України, міністерства, відомства і т.д., а аналіз ч. З цієї ж статті дає змогу зробити висновок, що до сфери компетенції Уповноваженого вхо­дять і відносини, які виникають при реалізації прав і свобод між людиною та об'єднаннями громадян, установами, підприємствами, організаціями незалежно від форми власності, їх посадовими і службовими особами1.

Наведене дозволяє стверджувати, що український закон практично не обмежує сферу компетенції Уповноваженого з прав людини, тобто законодавець наділив його широкою юрисдикцією, оскільки він має право приймати звернення громадян і реагувати на порушення їхніх прав і свобод з боку будь-яких органів державної влади, місцевого са­моврядування та посадових і службових осіб, які в тому чи іншому обся­зі виконують державно-владні функції. Виняток становлять тільки звер­нення, які розглядаються судами. Уповноважений зупиняє вже розпоча­тий розгляд, якщо зацікавлена особа подала позов, заяву або скаргу до суду (ч. 4 ст. 17 закону)2. При цьому самі суди підпадають під юрисди­кцію українського омбудсмана. Безумовно, суди у своїй діяльності є незалежними, підкоряються лише закону і під час здійснення своїх фу­нкцій не можуть зазнавати жодного впливу. Тому контрольні функції Уповноваженого щодо діяльності суддів стосуються не суті судових рішень, а таких аспектів роботи суддів, як порушення ними термінів розгляду справ, недотримання процесуальних норм і т. ін.3 Зокрема,

формування України та військова адміністрація (Див' Тененбаум А Статус Уповноваже­ного Верховної Ради України з прав людини і прогалини в Законі // Право України. - 1999 - № 2 - С 101) Вважаємо це твердження А Тененбаума помилковим хоча б із тієї при­чини, що Збройні Сили та інші військові формування України є структурами виконавчої гіл­ки влади, яка повністю підпадає під юрисдикцію Уповноваженого

1              Напевно, варто погодитися з цього приводу з В Долежаном, який вважає за потрібне

усунути ці суперечності між нормами одного законодавчого акта (Див   Долежан В В

Проблеми вдосконалення компетенції державних органів і посадових осіб у сфері право-

захисної діяльності // Актуальні проблеми захисту прав і свобод людини в Україні Мате­

ріали наук конф -К  Інститут адвокатури Нац у-туїм Тараса Шевченка, 2000 -С 51)

2              Закон України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" // Відо­

мості Верховної Ради України -1998 -№20 -Ст 99

Карпачова М І Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні Перша щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини - К Книжкова друкарня Наукової книги, 2000 - С. 28 Треба сказати, що світова практи­ка знає різні підходи до вирішення цього питання Так, в Іспанії Народний захисник може мати справу з судами тільки через прокурора Він не втручається у справи, уже прийняті до провадження та щодо яких прийнято судове рішення  На практиці на-

132 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні статус і функціонування

при вивченні роботи районних судів у Львівській області у 2000 р. Уповноваженим з прав людини було виявлено, що майже 80% криміна­льних справ розглянуто з порушенням строків, оскільки конвойна рота, на яку покладено доставку підсудних, через відсутність пального не доставляє у суди осіб, які перебувають під слідством. Таке саме стано­вище в багатьох судах держави.

Протягом 2000-2001 pp. Уповноважений відкривала провадження за зверненнями громадян чи поновлювала призупинені після винесення вироку суду та зверталася до обласних судів та Верховного Суду Укра­їни з проханням об'єктивно розглянути звернення щодо порушення права громадян на справедливий суд. Це надавало можливість у ряді випадків домогтися поновлення порушених прав громадян .

Звернення громадян до Уповноваженого з прав людини свідчать, що деякі суди при розгляді кримінальних справ не виявляють належної вимо­гливості до якості матеріалів досудового слідства, виносять обвинувальні вироки у справах, що розслідувалися з істотними порушеннями норм кри­мінально-процесуального закону. Окремі суди допускають помилки при обранні мір покарання засудженим, трапляються випадки, коли помилково виносяться вироки стосовно невинних осіб, часто судами допускаються

гляд за діяльністю судової системи з боку Народного захисника обмежується, гак би мовити, бюрократичною стороною справи, наприклад, він вщстежує факти невипра­вданого затягнення розгляду справи (Див Гладышев В Институт народного защит ника (Омбудсмена) в Испании // Конституционный вестник - 1992 - № 13 - С 174) У Дани омбудсман позбавлений права розслідувати діяльність судів, оскільки вва­жається, що це загрожує незалежності суду. Аналогічну позицію відображує законо­давство Ямайки Натомість у ряді країн Латинської Америки існує спеціальний інсти­тут "міністерю публіко", цільовим призначенням якого є забезпечення законності, своє­часності та ефективності діяльності судових органів винятково у справах про порушення прав і свобод громадян Компетенція "міністерю публіко" розповсюджується на діяльність загальних судів і адміністративних трибуналів Кожною судовою інстанцією відає відпові­дний департамент чи представник "міністерю публіко" Глава "міністерю публіко", як пра­вило, призначається легіслатурою У Венесуелі при цьому легіслатура має повну свобо­ду вибору, а в КолумбГі та Еквадорі список кандидатур на посаду "міністерю публіко" по­дає легіслатурі Президент республіки Представники "міністерю публіко" діють як за вла­сною ініціативою, так і на підставі скарг окремих громадян чи групи осіб, які вимагають їхнього втручання. "Міністерю публіко" не має права скасовувати судові рішення чи змі­нювати закони Його функція полягає в тому, щоб висловити свою думку щодо таких рі­шень та законів, а також щодо поведінки судців і ставити перед компетентними органами питання про вживання відповідних заходів (Див: Аметистов Э М , Зименкова О Н , Кли­нова Е В. Обеспечение прав и свобод человека в национальном праве Сб обзоров -М. ИНИОНАНСССР, 1987 -С. 131-132)

Карпачова Н І Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні II допо­відь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини // E-mail. omb@ ombudsman kiev ua

Розділ 2                  133

суттєві помилки у вивченні теоретичних положень кваліфікацій злочину. Все це спонукає Уповноваженого з прав людини не залишатися осторонь людських доль, відкривати свої провадження щодо з'ясування обставин справи і в разі потреби звертатися до відповідних судових органів щодо об'єктивної перевірки конкретних справ, порушуючи таким чином кон­ституційне право громадян на справедливий суд.

Варто відзначити, що дослідники інституту, виходячи з правової доктрини та практики діяльності омбудсмана, виділяють три його типи залежно від сфери компетенції:

омбудсмани, які наділені правом розслідування дій і актів біль­

шості адміністративних органів, а також судових органів і всіх інших

державних органів, з деякими винятками, які чітко обумовлені;

омбудсмани, повноваження яких розповсюджуються лише на ад­

міністративні органи (судові органи виключені);

омбудсмани, які розслідують скарги на акти і дії не тільки держа­

вних, але й недержавних структур, органів місцевого самоврядування,

тобто які наділені широкою сферою компетенції .

Проте з-поміж визначених схем у світі немає жодної омбудсманівсь-кої служби, яка б мала аналогічні контрольно-наглядові та правозахисні повноваження, що розповсюджувалися б на однакове коло юридичних і фізичних осіб. Так, відповідно до Конституції Фінляндії омбудсман зо­бов'язаний здійснювати нагляд за дотриманням законів та інструкцій суд­дями й іншими державними службовцями. Усі публічні службовці, неза­лежно від того, перебувають вони на службі держави, муніципалітетів чи напівофіційних органів, що здійснюють адміністративні функції (в тому числі і обрані члени муніципальних рад), підпадають під юрисдикцію ом­будсмана. Він здійснює контроль за законністю дій і актів Державної ради, міністрів і державних органів, які безпосередньо не підпорядковуються уряду, а також за націоналізованими підприємствами, органами охорони здоров'я та військовими установами. Омбудсман наглядає і за діяльністю посадових осіб євангелістсько-лютеранської та православної церкви й ін­ших релігійних громад тією мірою, якою їхня діяльність стосується світсь­ких питань (наприклад, реєстрація шлюбу чи його розірвання і т. ін.) .

1 Бойцова В В Правовой институт омбудсмена в системе взаимодействия государст­ва и гражданского общества Автореф дис    д-ра юрид наук -М   1995 -С. 25 В той час як англійські дослідники інституту омбудсмана вважають, що було б пору­шенням конституції та принципів парламентаризму, якби призначений монархом ом­будсман Великобританії мав право оскаржувати рішення, прийняті міністром чи від його імені, бо останній обраний парламентом і відповідає перед ним Могунова М А  Парламент Финляндии // Парламенты мира  - М    Высшая школа, 1991 -С 354-356

134 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

Повноваження фінського омбудсмана не розповсюджуються тільки на Президента країни, Канцлера юстиції та парламент.

Законодавством Данії передбачено, що юрисдикція омбудсмана роз­повсюджується на всі органи публічної адміністрації, крім судів. Таким чином, омбудсманівські повноваження поширюються на міністрів, інших осіб, які перебувають на службі держави, причому в цій країні державна служба має широке трактування, і до числа державних службовців відно­сяться професори університетів, співробітники музеїв та інші особи, робо­та яких фінансується з державного бюджету. Юрисдикція омбудсмана розповсюджується і на цивільних службовців, які перебувають на службі в церкви (правда, він не розглядає справ, які стосуються догматів чи докт­рин церкви), національного банку під час здійснення ними публічних фун­кцій, приватних організацій, що фінансуються державою, спеціальних лі­кувальних закладів (наприклад, будинків для престарілих чи психіатрич­них клінік), а також військовослужбовців, оскільки в країні відсутній спе­ціалізований військовий омбудсман. З 1961 р. повноваження датського омбудсмана, незважаючи на проголошену муніципальну автономію, роз­повсюджуються і на муніципалітети1.

Широка сфера компетенції й у Народного захисника Грузії, який розглядає заяви і скарги на дії (бездіяльність) і акти всіх органів держа­вної влади і місцевого самоврядування, державних і недержавних орга­нізацій, установ, підприємств, посадових і юридичних осіб, що пору­шують права і свободи людини, закріплені Конституцією Грузії та за­конами, а також права і свободи, передбачені міжнародними договора­ми й угодами, учасником яких є Грузія.

Юрисдикція омбудсмана Угорщини поширюється на: всі органи, що здійснюють державну владу чи являють собою державну адміністрацію; будь-який орган, який діє в межах компетенції державної адміністрації; збройні сили (за винятком чітко передбачених законодавством питань); поліцію та інші правоохоронні органи; служби охорони держави; органи правосуддя - за винятком судів; місцеві органи влади; органи, що вино­сять обов'язкові позасудові рішення з юридичних спорів.

В Іспанії контроль Народного захисника розповсюджується на дія­льність міністрів, адміністративних органів влади, співробітників дер­жавної адміністрації, інших державних службовців цивільних і війсь­кових адміністрацій та на діяльність органів регіональних автономних

1 Бойцова В.В. Народный правозащитник: статус и функционирование. Опыт сравни­тельного изучения (с авторскими комментариями). - Ч. 2. - Тверь: Тверской госу­дарственный университет, 1994. - С. 163.

Розділ 2  135

об'єднань і на судову адміністрацію. В останньому випадку, якщо скар­га стосується функціонування органів правосуддя, вона передається омбудсманом органам прокуратури для дослідження її обгрунтованості чи Генеральній раді судової влади для вжиття заходів.

Компетенція омбудсмана Нової Зеландії розповсюджується на всі департаменти центрального управління, органи та корпорації, що діють у межах усієї країни. З 1975 р. у сферу відання омбудсмана також включе­но всі муніципальні органи. Повноваження новозеландського омбудс­мана не поширюються на більшу частину королівської юридичної слу­жби; на сферу кримінального переслідування; на питання, що знахо­дяться в компетенції судів і трибуналів, адміністративних трибуналів та інших апеляційних інстанцій; на збройні сили; на рішення та дії мініст­рів, хоча омбудсман має право критикувати рекомендації, що прийма­ються міністром від департаментів.

Чітко регламентовані повноваження омбудсмана Греції щодо його компетенції контролювати діяльність органів влади. Захисник громадян може втручатися в справи органів державної влади; місцевих і регіона­льних органів влади; інших суб'єктів публічного права; підприємств громадського користування, які займаються подачею електроенергії та газу, очищенням води, каналізацією та водопостачанням, телекомуніка­ційними та поштовими послугами, надають послуги з вантажного і па­сажирського перевезення. До його компетенції не входять дії міністрів та заступників міністрів; релігійних об'єднань; загальних судів, Верховного суду і суддів. Не контролює він і армію у справах, що стосуються націо­нальної оборони і безпеки; службу безпеки країни та розвідку; діяльність Міністерства закордонних справ у галузі зовнішньої політики чи міжна­родних відносин; незалежні адміністративні органи.

Уповноважений з публічних скарг Кнесету (Ізраїль) не розслідує скарг проти Президента, парламенту країни, його комітетів, парламентарі­їв, уряду, комітету міністрів, міністра, що виступає як член уряду, а не як глава департаменту чи особа, відповідальна за певну ділянку роботи. Не входить до повноважень омбудсмана Ізраїлю розгляд скарг на судові рі­шення, рішення трибуналу, члена трибуналу або суддю; скарг осіб, які перебувають на регулярній службі чи на активній резервній службі; скарг посадових осіб органів поліції та в'язниць щодо застосування дисципліна­рних заходів; скарг цивільних службовців зі службових питань (омбудс­ман може розглянути таку скаргу тільки за умови, що вона подана проти акту, який не відповідає праву, законодавству, постановам, правилам циві­льної служби, колективним чи, генеральним угодам, встановленим Упов-

136 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

поваженим зі справ цивільної служби). Всі інші органи державної влади та їхні посадові особи підпадають під юрисдикцію омбудсмана, крім того, сфера його компетенції поширюється також на деякі приватні організації1. Законодавством штату Гаваї (США) передбачено, що під омбудсманівсь-кий контроль підпадає навіть приватний бізнес2.

Комісар з питань адміністрації Кіпру має право розслідувати скар­ги на дії будь-якого органу влади, установи чи службовця або здійснені від їх імені в процесі виконання функцій виконавчої чи адміністратив­ної влади. Омбудсман Ямайки контролює міністерства, департаменти, поліцію, компанії з обмеженою відповідальністю, 50% статутного фон­ду яких належить державі і які визнані владними органами рішенням парламенту. Омбудсман Намібії розслідує скарги на дії державних ор­ганів, приватних осіб і підприємств.

Згідно з положеннями законодавства омбудсман Мальти може здійснювати такий нагляд: а) за урядом країни, включно з урядовими відомствами та іншими урядовими органами, їх членами та працівни­ками; міністром і парламентськими секретарями; публічними службов­цями; б) за органами, товариствами та іншими організаціями, в яких уряду чи його підрозділам належить контрольний пакет акцій; в) за мі­сцевими радами та їх комісіями, мерами, депутатами і службовцями всіх місцевих рад. Не підпадають під юрисдикцію омбудсмана Мальти Президент, Палата представників, Кабінет, судова система та інші ор­гани правосуддя, комісія з питань управління судочинства, виборча комісія, управління телебачення та радіомовлення, комісія з праці, по­стійна комісія по боротьбі з корупцією, комісія з розслідування неспра­ведливості, генеральний прокурор, служба безпеки та збройні сили Мальти, будь-який адвокат чи юрисконсульт уряду .

Омбудсман Нідерландів здійснює свої функції стосовно дій міністрів, органів адміністрацій провінцій, муніципалітетів, управління водних ре­сурсів і територіальних спільнот, органів управління судовою адміністра­цією. Поза сферою його компетенції перебувають особи, які здійснюють королівську владу; чиновники Державної ради; суди; органи, чиї акти кон-

Конституционное право зарубежных стран: Учебник / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. -М.: Издательство НОРМА, 2001. -С. 815.

2              Бойцова В.В. Правовой институт омбудсмана: американский опыт // США - экономи­

ка, политика, идеология. - 1995. - № 1 (301). - С. 83.

3              Закон Мальты "О назначении Омбудсмена, компетентного расследовать админист­

ративные действия, предпринимаемые Правительством и другими органами власти

либо от их имени, и выполнять другие связанные с этим задачи" // Национальные

омбудсмены. Свод правовых положений. - Варшава: MASTER, 1999. - С. 219.

Розділ 2  137

тролюються судами; рада з захисту інформації та акти адміністративних органів, прийняті в рамках законотворчої компетенції.

Юрисдикція омбудсманів Словенії та Хорватії розповсюджується на державні органи, органи місцевого самоврядування та інші органи, яким доручено здійснення публічної влади. В Індії Захисник народу розслідує протизаконні та аморальні дії окремих посадових осіб усіх рівнів, у тому числі й міністрів та депутатів обох палат парламенту1.

Критерії віднесення тих чи інших органів державної влади, їхніх посадових осіб, інших організацій, установ, підприємств до сфери ком­петенції омбудсмана визначаються, як правило, законом. Інколи, якщо має місце суперечність із цього питання, вона вирішується або парла­ментом, який має право приймати відповідні нормативні акти з цього питання, або судом. Слід відзначити, що в більшості випадків саме су­дові органи беруть участь у визначенні меж юрисдикції омбудсмана. Це може бути Конституційний Суд країни (Австрія) або Верховний Суд (Нова Зеландія, Західна Австралія, Нова Шотландія та Альберта (Канада), або будь-які суди загальної юрисдикції (Ямайка)2.

Згідно з тлумаченням визначених законом критеріїв судовий орган країни своїм рішенням сам визначає перелік органів та посадових осіб, які підпадають під юрисдикцію омбудсмана. Причому, треба відзначи­ти, як законодавство, гак і судові органи всіх без винятку країн обереж­но підходять до питання розширення компетенції омбудсманів, при­ймаючи до уваги можливості інших правоохоронних органів. Проте практика йде шляхом наділення омбудсмана ефективними повнова­женнями щодо забезпечення прав людини.

Закон про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (ст. 17) конкретно регламентує, які дії український омбудсман може застосувати при розгляді звернень:

відкрити провадження у справі про порушення прав і свобод лю­

дини і громадянина;

роз'яснити заходи, що їх має вжити особа, яка подала звернення

Уповноваженому;

направити звернення за належністю в орган, до компетенції якого

належить розгляд справи, та контролювати розгляд цього звернення;

відмовити в розгляді звернення.

1              Аметистов Э.М., Зименкова О.Н., Клинова Е.В. Обеспечение прав и свобод челове­

ка в национальном праве: Сб. обзоров. - М.: ИНИОН АН СССР, 1987. - С. 125.

2              Бойцова В.В. Народный правозащитник: статус и функционирование. Опыт сравни­

тельного изучения (с авторскими комментариями). - Ч. 2. - Тверь: Тверской госу­

дарственный университет, 1994. - С. 210-211.

138 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

Найбільш ефективним та дійовим способом реагування Уповноваже­ного на відомості про порушення основних прав і свобод людини і грома­дянина є відкриття провадження у справі. Мета провадження - з'ясувати, чи мало місце порушення прав та свобод людини в кожному конкретному випадку, який державний орган, а також службова чи посадова особа ма­ють нести відповідальність за порушення прав, а також ужити відповідних заходів для сприяння в поновленні порушеного права'.

Законодавство України не регламентує питань, пов'язаних з меха­нізмом провадження справ про порушення прав людини. Тому Уповно­важений спільно з працівниками його апарату від самого початку ство­рення інституту приділяє особливу увагу відпрацюванню технології здійснення проваджень у справах щодо порушень прав і свобод людини та громадянина. Ними розроблено і затверджено положення про прова­дження, в якому передбачаються підстави для відкриття провадження, механізм проведення перевірок, порядок залучення експертів, підгото­вка відповідних актів реагування щодо поновлення порушених прав.

Відповідно до положення про провадження у справах щодо пору­шення прав і свобод людини та громадянина провадження здійснюєть­ся з метою отримання доказів у справі, й Уповноважений самостійно визначає форму, методи, способи та межі проведення розслідування. Як правило, він не проводить особистого розслідування (за винятком сер­йозних та важливих справ), доручаючи його проведення компетентним співробітникам свого апарату.

Серед перших проваджень у справах про порушення прав людини, відкритих Уповноваженим, були: захист прав моряків судна "Дюбай Валюр", яких було затримано як заручників у Нігерії, а також моряків теплоходів "Глобал Скай", "Светлогорск", "Свет", затриманих у Єгипті шляхом збройного нападу; провадження щодо застосування тортур працівниками правоохоронних органів у багатьох регіонах України, порушення прав дітей, хворих на сколіоз, у місті Луганську у зв'язку з закриттям Ювілейної школи-інтернату; провадження з питання понов­лення статусу ліквідаторів - бійців 731 окремого батальйону спеціаль­ного захисту, які брали участь у ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС, та інші2. Всього у 1998 р. було відкрито 795 проваджень (32,5%), у 1999 р.

1              Харламова H.I. Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні: Перша

щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. - К.:

Книжкова друкарня Наукової книги, 2000. - С. 62-63.

2              Карпачова Н.І. Уповноважений з прав людини в системі конституційних механізмів

захисту прав і свобод людини в Україні // Конституція України - основа модернізації

держави та суспільства. - X.: Право, 2001. - С 25.

Розділ 2  139

- 1644 провадження (34,6%), у 2001 р. відповідно - 614 справ, або 23,0%. Провадження завершилися поновленням порушених прав у 2000 р. 1637 осіб, у 2001 р. - 1839 осіб1.

Необхідно відзначити, що Уповноважений має цілий комплекс прав, які дають змогу ефективно здійснювати провадження у справі. Зокрема, український омбудсман має право невідкладного прийому Президентом України, Головою Верховної Ради України, Прем'єр-міністром України, головами Конституційного Суду України, Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів України, Генеральним прокурором України, керівниками інших державних органів, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від фор­ми власності, їх посадовими та службовими особами. Наділення Уповно­важеного таким правом свідчить про його високий соціальний та юридич­ний статус, що сприяє ефективнішому вирішенню ним конкретних справ, пов'язаних з порушенням прав людини.

Наступне повноваження, тісно пов'язане з попереднім, полягає в тому, що Уповноважений з прав людини може бути присутнім на засі­даннях Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України. Як пра­вило, він бере участь у засіданнях, на яких розглядаються важливі пи­тання, пов'язані з забезпеченням прав людини, зокрема питання засад державної політики України в галузі прав людини, планування чи реа­лізації соціальної політики в країні тощо. Йому відводиться спеціальне місце в залі засідань цих органів, і він має право дорадчого голосу. Пе­ребуваючи на засіданнях Верховного Суду України та вищих спеціалі­зованих судів України, колегії прокуратури України та інших колегіа­льних органів, Уповноважений звертає увагу вищих судових, право­охоронних та інших колегіальних органів на існуючі проблеми в галузі прав людини, називає конкретні випадки порушень прав і свобод лю­дини та громадянина, ставить питання про співпрацю у сфері забезпе­чення прав людини. Інколи його присутність може бути викликана не­обхідністю отримання інформації про розгляд подання Уповноважено­го з прав людини чи участю в його обговоренні.

Оскільки Україна тільки стоїть на шляху побудови правової дер­жави та формування відповідної правової системи на демократичних засадах, іде процес становлення нових інституцій державної влади, мі­сцевого самоврядування, повноваження яких не завжди чітко врегульо-

1 Карпачова Н.І. Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні: II допо­відь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини // E-mail: omb@ ombudsman, kiev. ua.

140 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

вані, і тому приймається велика маса нормативного матеріалу, який не завжди відповідає нормам Конституції України, то Уповноважений з прав людини стоїть на сторожі прав людини, маючи можливість звер­татися до Конституційного Суду України з поданням про відповідність Конституції України, законів України та інших правових актів Верхов­ної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, які стосуються прав і свобод людини і громадянина, а також про офі­ційне тлумачення Конституції України та законів України. Таким пра­вом наділена незначна кількість омбудсманів світу. Серед них омбудс-мани Іспанії, Польщі, Австрії, Угорщини, Грузії, Словенії, Російської Федерації. Правда, в Угорщині Уповноважений може надіслати до Конституційного Суду заяву: а) про невідповідність Конституції країни положень закону чи будь-якого іншого юридичного акту, що стосуєть­ся управління державою; б) про не відповідність міжнародним догово­рам положень закону чи будь-якого іншого юридичного акта, що стосу­ється управління державою; в) про оцінку конституційної скарги, вне­сеної у зв'язку з порушенням гарантованих Конституцією прав; г) про усунення неконституційності, що виявилася в бездіяльності; д) про тлумачення положень Конституції. У Грузії Народний захисник зверта­ється з конституційним позовом до Конституційного Суду, якщо, не­зважаючи на вимоги виборців, не призначено референдум або якщо він вважає, що проведення референдуму суперечить Конституції Грузії, а також у випадку, коли нормативним актом чи окремими його нормами порушені основні права і свободи людини. Омбудсмани Іспанії, Поль­щі, Словенії та Австрії звертаються до Конституційного Суду з приво­ду неконституційності нормативних актів, які порушують права люди­ни (при цьому Уповноважений з прав людини Словенії може подати конституційну скаргу тільки після отримання згоди на це від заявника, чиї права порушені). У Російській Федерації Уповноважений має право на звернення до Конституційного Суду з індивідуальною скаргою. Од­нак він не може звернутися до нього з клопотанням про перевірку кон-ституційності міжнародних договорів, законів чи підзаконних актів, що викликає нарікання з цього приводу деяких учених-правників .

Важливим з-поміж інших прав Уповноваженого при здійсненні про­вадження є право безперешкодно відвідувати органи державної влади,

1 Овсепян Ж. Субъекты права на обращение в Конституционный Суд // Российская юстиция. - 1996.-№ 1.-С. 10-12.

Розділ 2                                 141

органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форми власності, бути присутнім на їх засіданнях. Це пра­во не обумовлене ніякими обмеженнями. Таким же правом користуються омбудсмани Угорщини, Грузії, Норвегії, Польщі, Іспанії, Португалії, Словенії. Наприклад, в Іспанії діє правило, що Народний захисник має право з'явитися в будь-яку установу публічної адміністрації, організува­ти розширену зустріч службовців і всіх зацікавлених у справі осіб для обговорення скарги. Якщо службовці відмовляються брати участь у цій зустрічі, Народний захисник може вимагати письмового пояснення при­чин відмови. Проте в деяких країнах безперешкодне відвідування омбуд-сманом установ обмежене. Так, якщо омбудсман Нідерландів забажає, він має право відвідувати без попередження будь-які приміщення, за ви­нятком квартир і тих установ, які відповідальні за прийняття оскаржува­ного рішення. Омбудсман може відвідати резиденцію зазначених органів тільки зі згоди їх керівництва чи власників. Міністри мають право відмо­вити омбудсману в доступі до деяких приміщень, якщо, на їхню думку, такий доступ створює загрозу безпеці країни. Західноавстралійський ом­будсман зобов'язаний заздалегідь повідомити в письмовій формі відпо­відні органи про намір відвідати їх і надати їм розумний термін часу для підготовки до інспекції1. Перш ніж відвідати будь-яке відомство чи орга­нізацію, повинен попередньо повідомити їх і омбудсман Мальти.

Чи не найсуттєвішим повноваженням Уповноваженого під час про­ведення розслідування щодо звернення є його право на ознайомлення з документами, у тому числі й секретними (таємними), та отримання їх копій в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях неза­лежно від форми власності, органах прокуратури, включно зі справами, що перебувають у судах. Вільний доступ українського омбудсмана до зазна­чених документів пов'язується з необхідністю належного, об'єктивного розгляду звернення. Уповноважений з прав людини надсилає до відпові­дних органів і посадових осіб листа, в якому зазначаються обставини справи і називаються необхідні для провадження документи. Інколи та­кий запит документів може бути усним. Уповноважений має право запи­тувати в зазначених суб'єктів усі необхідні йому для розгляду звернення документи, в тому числі й секретні. Право Уповноваженого знайомитися з документами поширюється і на суди. У необхідних випадках українсь-

1 Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". - М.: ИН-ФРА.М-НОРМА, 1997. - С 80.

142 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

кий омбудсман може вимагати від органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб підприємств, організацій, установ надання йому копій документів. Термін надання необхідних Уповноваженому документів законом про Уповноваженого не визначе­но, що є суттєвим недоліком. Вважаємо, що його слід законодавчо врегулювати і визначити в IS днів з дня отримання запиту, якщо в самому запиті не зазначено інший термін, хоча Законом України "Про інформацію" закріплено, що задоволення запиту здійснюється протягом місяця, якщо інше не передбачено законом (ст. 33) , але це є надто вели­кий термін, що затягуватиме провадження у справі.

Доступ Уповноваженого до так званої обмеженої інформації, яка пов'язана з державною таємницею, здійснюється також у порядку, ви­значеному законодавчими актами України, і в першу чергу Конституці­єю України та Законами України "Про інформацію" і "Про державну таємницю". Під державною таємницею слід розуміти вид таємної інфо­рмації, що охоплює відомості у сфері оборони, економіки, науки і техні­ки, зовнішніх відносин, державної безпеки та охорони правопорядку, розголошення яких може завдати шкоди національній безпеці України та які визнані у порядку, встановленому Законом, державною таємницею і підлягають охороні державою2. Уповноважений з прав людини, на від­міну від Президента України, Голови Верховної Ради, Прем'єр-міністра, Голів Верховного та Конституційного судів, Генерального прокурора України, перш ніж отримати доступ до такої інформації, з метою охоро­ни державної таємниці має за погодженням із Службою безпеки Украї­ни встановлювати спеціальний порядок здійснення своїх функцій щодо органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, що проводять діяльність, пов'язану з державною таємницею. Якщо зазначений порядок не буде вироблено або його не буде дотримуватися Уповноважений, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи й організації, діяль­ність яких пов'язана з державними таємницями, мають право відмови­тися від надання необхідної інформації або виконання інших рішень українського омбудсмана. Мотиви цієї відмови повинні бути одночасно повідомлені Службі безпеки України, яка протягом місяця зобов'язана прийняти рішення щодо їх обгрунтованості.

1              Закон України "Про інформацію" //Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 48.

- Ст. 650.

2              Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про державну таємницю" //

Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 49. - Ст. 428.

Розділ 2                  143

Відкривши провадження у справі, омбудсман має право вимагати від посадових і службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності сприяння проведенню перевірок діяльності підконтрольних і підпорядкованих їм підприємств, установ, організацій, виділення спеціа­лістів для участі у проведенні перевірок, експертиз і надання відповідних висновків. Наділення Уповноваженого таким правом пов'язане з тим, що український омбудсман, на відміну від правоохоронних та інших конт­рольних органів, не має у своєму розпорядженні всіх необхідних засобів для проведення розслідування обставин справи за зверненням. Тому він звертається до компетентних державних органів за сприянням у прове­денні перевірок діяльності підконтрольних і підпорядкованих їм підпри­ємств, установ, організацій. Це можуть бути або відомчі перевірки з боку зазначених органів, або невідомчі - з боку контрольних чи правоохорон­них органів, або перевірки, проведені органами державної влади, місце­вого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями неза­лежно від форми власності спільно з самим Уповноваженим з метою ви­користання ним спеціальних знань у процесі вирішення викладених у зверненні проблемних питань. Важливим у зв'язку з цим є також право Уповноваженого залучати спеціалістів-експертів, які професійно та не-упереджено можуть надавати відповідні експертні висновки, оцінки що­до досліджуваних обставин справи. Завдяки їх допомозі розширюються можливості Уповноваженого з аналізу правових проблем, більш ефекти­вно вирішуються ним питання спеціального характеру. Допомога спеціа­лістів надається українському омбудсманові у формі консультацій, про­ведення досліджень, підготовки висновків.

Досліджуючи звернення, Уповноважений з прав людини має право запрошувати посадових і службових осіб для отримання від них усних або письмових пояснень щодо обставин, які перевіряються у справі. Таке право Уповноваженого поширюється на будь-яких осіб, які, на його думку, володіють інформацією про можливе порушення прав лю­дини або іншим чином можуть надати допомогу в розслідуванні1. Зако-

В. Клочков стверджує, що працівники органів прокуратури можуть відмовитися від давання усних і письмових пояснень Уповноваженому, виходячи з ч. 1 ст. 63 Конститу­ції України (Див.: Клочков В. Форми взаємодії Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини і органів прокуратури // Право України. - 2002. - № 9. - С. 44). Звичай­но, таке право у співробітників прокуратури, і не тільки у них, а у всіх громадян України, є, оскільки дія ч. 1 ст. 63 Конституції України поширюється на всіх осіб, що проживають на території України. Однак, на наш погляд, співробітники прокуратури, які самі стоять на сторожі закону, з моральної точки зору повинні не користуватися таким правом, а

144 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

нодавством не врегульовано, яким чином український омбудсман за­прошує посадових і службових осіб для з'ясування обставин справи і як відбувається сам цей процес. Тобто Уповноважений сам визначає, в якій формі має відбутися слухання пояснень. І треба зазначити, що це є недоліком у регулюванні правового статусу Уповноваженого, оскільки на практиці сьогодні, на жаль, ще часто мають місце випадки ігнору­вання його вимог. Вважаємо, що було б доцільним наділити учасни­ків провадження певними правами та обов'язками, які притаманні учасникам судового розслідування. Це, по-перше, чітко визначило б їхній статус, по-друге, підвищило б їхню відповідальність.

Цікавим у цьому плані є досвід інших країн. Так, національний ом­будсман Нідерландів може прийняти рішення про те, щоб свідки, пере­кладачі й експерти робили урочисту заяву чи присягу в присутності ом-будсмана. При цьому свідки присягаються говорити правду і тільки пра­вду, а перекладачі та експерти - здійснювати свої обов'язки об'єктивно, незалежно і з максимальною віддачею'. У Канаді Уповноважений з офі­ційних мов має право викликати і примусово забезпечувати присутність будь-яких свідків. На тих же правах, що й суд, він може приймати при­сягу від свідків і отримувати докази від них під присягою або шляхом підтвердження письмових свідчень присягою або іншим законним шляхом. Омбудсман Нової Шотландії може викликати до себе, заслу­хати й отримати під присягою інформацію від будь-яких посадових осіб департаментів і муніципальних підрозділів, скаржників, а за схва­ленням Генерального атторнея - від будь-якої іншої особи, яка, на його думку, здатна надати інформацію, необхідну для розслідування справи. Присяга приймається особисто омбудсманом. При цьому діють правила надання доказів у Верховному суді Нової Шотландії. Якщо на слухання запрошуються міністри чи інші посадові особи, вони мають право за­просити з собою адвоката. Подібні права в цьому плані і в омбудсмана Фіджі, повноваження якого щодо прибуття свідків і дослідження їх сві­дчень, у тому числі й прийняття від свідків присяги, аналогічні повно­важенням Верховного суду Фіджі2.

йти на співпрацю з Уповноваженим та сприяти йому у проведенні повної, всебічної та об'єктивної перевірки матеріалів справи.

Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". - М.: ИН-ФРА.М-НОРМА, 1997. - С 82-83.

Бойцова В.В. Народный правозащитник: статус и функционирование. Опыт сравни­тельного изучения (с авторскими комментариями). - Ч. 2. - Тверь: Тверской госу­дарственный университет, 1994. -С. 150, 151, 159.

Розділ 2                  145

Зважаючи на те, що Україна є фактично одним зі світових лідерів у застосуванні покарання у вигляді позбавлення волі1, не можна залишити поза увагою право українського омбудсмана відвідувати в будь-який час пенітенціарні заклади, у тому числі місця перебування затриманих, попе­реднього ув'язнення, заклади відбування засудженими покарань та уста­нови примусового лікування і перевиховання, а також психіатричні лікар­ні. Захист прав позбавлених волі є одним із пріоритетів у діяльності украї­нського омбудсмана. На цьому наголосила сама Уповноважений з прав людини Ніна Карпачова, виступаючи з доповіддю у Страсбурзі на уро­чистому засіданні Комітету з запобігання тортурам Ради Європи2. Це пов'язане з тим, що, за твердженням українського омбудсмана, в Україні набуло "надзвичайно широкого розвитку" застосування тортур, особливо в "кімнатах затримання" і СІЗО , позбавлені волі не завжди мають можли­вість користуватися послугами адвокатів, про їх затримання не завжди вчасно повідомляють родичів та близьких , не дотримуються елементарні санітарні умови перебування затриманих та інші мінімальні міжнародні стандартні правила поводження з в'язнями6. Стан дотримання прав люди­ни у в'язницях та слідчих ізоляторах ще далекий від євростандартів. А, як зазначила Н. Карпачова, "позбавлення волі в жодному разі не може озна­чати механічне позбавлення інших прав людини'".

Український омбудсман перевіряла пенітенціарні заклади України в місті Києві, в Автономній Республіці Крим8, у Дніпропетровській, Запорізькій, Львівській, Тернопільській, Харківській та Чернігівській областях10. З метою більш оперативного та об'єктивного інформування суспільства про стан справ у місцях позбавлення волі Уповноважений, як правило, відвідує пенітенціарні установи разом із представниками

1              За словами Н. Карпачової, сьогодні в пенітенціарних закладах України утримуються 226

тис. 929 осіб, з них 176 тис. 937 - у колоніях і 44 тис. 538 - у 32 слідчих ізоляторах (Див.:

За тортури кримінальна відповідальність // Сільські вісті. - 2001. - 3 липня).

2              Права і за ґратами // Голос України. - 1999, 26 листопада.

3              За тортури кримінальна відповідальність // Сільські вісті. - 2001, 3 липня.

* Права людини - це святе // Голос України. - 2003, 22 січня.

5              Право на свіже повітря // Голос України. - 2001, 8 грудня.

6              Вауліна О. Сумна мелодія лукянівського "баяна" // Голос України. - 2002, 20 берез­

ня; Людей піддають тортурам // Сільські вісті. - 2001, 19 червня.

7              Права і за гратами // Голос України. - 1999, 26 листопада.

8              Права людини - це святе // Голос України. - 2003, 22 січня.

9              Давиденко Елла. За сприяння омбудсмана // Юридичний вісник України. - 2002, 8-

14 червня.

10            Кокіна В. За гратами // Урядовий кур'єр. - 1999, 31 березня. - С 9.

146 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

засобів масової інформації, що дає можливість не лише забезпечити гласність роботи українського омбудсмана, а також об'єктивно поінфо­рмувати суспільство про стан справ у місцях позбавлення волі, який на сьогодні, на жаль, залишається критичним. З 14 квітня по 31 грудня 1998 р. до Уповноваженого надійшло 539 звернень від осіб, які перебу­вають у місцях позбавлення волі, щодо порушення їхніх прав, а в 1999 р. - вже 1372, або у 2,5 рази більше1. У 2000 р. український омбудсман отримала 2209 звернень про застосування заборонених методів впливу на затриманих, аж до побиття чи катування . Відвідуючи ці заклади, Уповноважений здійснює контроль за дотриманням прав і свобод лю­дини в місцях перебування затриманих, попереднього ув'язнення, установах відбування засудженими покарань та закладах примусового лікування і перевиховання, а також психіатричних лікарнях; він може особисто зустрічатися та опитувати осіб, які там перебувають, і отри­мувати інформацію щодо умов їх тримання, перевіряти документацію, що підтверджує законність їх перебування в цих установах. Таким чи­ном, Уповноважений, реалізуючи своє право, з одного боку, проводить розслідування щодо заяв і скарг громадян, з іншого, сам виявляє пору­шення прав людини і відкриває провадження у справах за власною іні­ціативою. Результатами роботи українського омбудсмана у цьому на­прямку є підписане 25 червня 2001 р. Уповноваженим з прав людини подання на адресу всіх прокурорів областей і міст Києва та Севастопо­ля "Про недоцільність масового застосування запобіжного заходу у ви­гляді взяття під варту за санкціями прокурорів і прокуратури України"3 та подання на ім'я Голови Верховної Ради України Івана Плюща про порушення конституційних прав громадян під час затримання і проведен­ня слідства, яке стало приводом для проведення у грудні 2001 р. парламе­нтських слухань про дотримання Україною вимог Конвенції ООН та Ради Європи проти катувань та інших жорстоких, нелюдських або та­ких, що принижують гідність, видів поводження і покарання . Також подання з цього приводу двічі подавалися на ім'я Прем'єр-міністра України А. Кінаха (23 серпня 2001 р. та 1 березня 2002 р.)'\

Карпачова Н.І. Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні: Перша щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. - К.: Книжкова друкарня Наукової книги, 2000. - С 155. 2 Право на свіже повітря // Голос України. - 2001, 8 грудня. За тортури кримінальна відповідальність // Сільські вісті. - 2001, 3 липня.

4              Шевчук Ю. Ніч у міліції може коштувати життя // Голос України. - 2001, 6 грудня.

5              Давиденко Елла. За сприяння омбудсмана // Юридичний вісник України. - 2002, 8-

14 червня.

Розділ 2  147

Право українського омбудсмана бути присутнім на засіданнях су­дів усіх інстанцій, у тому числі на закритих судових засіданнях (за умови згоди суб'єкта права, в інтересах якого судовий розгляд оголо­шено закритим), та звертатися до суду із заявою про захист прав і сво­бод осіб, які за станом здоров'я чи з інших поважних причин не можуть цього зробити самостійно, а також особисто або через«свого представ­ника брати участь у судовому процесі у випадках та порядку, встанов­лених законом, роблять Уповноваженого активним учасником судового провадження. Це дуже важливе повноваження Уповноваженого з прав людини, оскільки громадяни України згідно зі статтею 55 Конституції України все частіше реалізують своє право на судовий захист і оскар­жують у суді рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб. Тобто судовим органам влади відводиться провідна роль у захисті прав люди­ни. І важливо, щоб з їхнього боку або через судову тяганину, або через неуважне ставлення до скарг громадян, або через помилки та недотри­мання норм чинного законодавства, або з інших причин не допускалися порушення прав і свобод людини та громадянина. Це і контролює Упо­вноважений з прав людини. "Відомо, - згадує український омбудсман Н. Карпачова, - що у жовтні 1998 р. завершилася гучна справа Лариси Хоролець, колишнього Генерального директора "Українського дому". Лише завдяки нашому контролю суд визнав незаконним звільнення її з посади, тому що Представник Уповноваженого з прав людини як спо­стерігач відвідував судові засідання по справі, де суддя ... боявся вине­сти рішення відповідно до закону. Тобто лише наша присутність при­несла позитивний результат"1. Звичайно, контрольні функції Уповно­важеного щодо суддів, як уже зазначалося, стосуються не суті судових рішень, а тільки дотримання ними чинного процесуального законодав­ства. Більший правозахисний потенціал Уповноваженого міститься в його праві звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод осіб, які за станом здоров'я чи з інших поважних причин не можуть цього зроби­ти самостійно, а також особисто або через свого представника брати участь у судовому процесі. У зв'язку з цим не можна залишити поза ува­гою судовий позов українського омбудсмана в березні 2002 року до управління СБУ у Львівській області та обласної прокуратури щодо захисту прав батьків невинно закатованого у слідчому ізоляторі управ-

1 Керуватися почуттям справедливості і власною совістю. Бесіда з Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини Н. Карпачовою // Людина і влада. -1999. - № 1. - С 14.

148 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні статус і функціонування

ління СБУ у Львівській області Юрія Мозоли . Як зазначила сама Упо­вноважений з прав людини, вона висунула свій позов не проти конкре­тних осіб, а проти всієї правоохоронної системи України, яка повинна контролювати дії тих, хто в ній працює . Франківський місцевий суд Львова задовольнив позов українського омбудсмана на користь потер­пілих3, і цим процесом створено прецедент захисту Уповноваженим у суді прав інших жертв незаконних дій органів державної влади4.

Водночас слід зазначити, що, хоч Уповноважений наділений правом брати участь у судових засіданнях та звертатися до суду із заявою про за­хист прав і свобод осіб, які за станом здоров'я чи з інших поважних при­чин не можуть цього зробити самостійно, законодавством України не вре­гульовано його статус. Якщо, наприклад, Уповноважений з громадянських прав Польщі може вис гупати в адміністративному та цивільному процесі на правах прокурора, то права українського Уповноваженого в криміналь­них та цивільних процесах не визначено. І небезпідставно деякі науковці стверджують, що суди використовуватимуть цю обставину для обмеження ініціативи Уповноваженого щодо захисту прав громадян . Відсутнє в ньо­го і право внесення касаційного протесту на рішення суду в тих випадках, коли, на думку Уповноваженого, мало місце порушення законодавства в процесі розгляду тієї чи іншої справи. Усе це дає підстави стверджувати про потребу якнайскорішого внесення змін і доповнень процесуального характеру до низки законів України, які б надавали право Уповноважено­му захищати права людини в цивільних, адміністративних та криміналь­них процесах. Прикладом у цьому плані може слугувати Російська Феде­рація, де ще в березні 1997 р. були внесені відповідні зміни та доповнення до ЦПК РРФСР (ст. 322, 322-1) та КІЖ РРФСР (ст. 375, 375-1 )6.

1 Карпій В Небувалий судовий процес Позов Уповноваженої з прав людини до управ­ління СБУ і прокуратури // Сільські вісті. - 2002, 19 березня Карпій В Вирок правоохоронній системі // Сільські вісті. - 2002, ЗО травня

3 Теленчі О Запаліть свічку пам'яті     // Голос України - 2002, 19 червня Так, Уповноважений з прав людини зверталася до Печерського районного суду м Києва з поданням, у якому просила скасувати постанову прокуратури про арешт Ю Тимоше­нко (Див   Кабанов Г "Дело Тимошенко" // Время - 2001, 24 марта, Юлія Тимошенко все ще під вартою // Сільські вісті - 2001, 23 березня), До Вінницького апеляційного суду з приводу захисту прав пенсіонерки з Вінниччини (Див . Давиденко Елла За спри­яння омбудсмана // Юридичний вісник України. - 2002, 8-14 червня) і т ін Косюта М  Взаємозв'язок між діяльністю Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та органів прокуратури у сфері правозахисту // Вісник прокуратури -

g2002 -№3(15) -СЮ

Хаманева Н Ю Постатейный комментарий к Федеральному конституционному зако­ну "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" // Справоч­ная правовая система "Гарант" Версия 5 0. - С 11

Розділ 2  149

Крім зазначених повноважень, пов'язаних із безпосереднім розгля­дом звернень про порушення прав людини, що надходять до Уповнова­женого, він має також право перевіряти стан додержання встановлених прав і свобод людини та громадянина відповідними державними органа­ми, у тому числі тими, що здійснюють оперативно-розшукову діяль­ність1, тобто проводити моніторинги дотримання та захисту прав і сво­бод людини та громадянина в Україні органами державної влади, місце­вого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, устано­вами, організаціями незалежно від форми власності. Результати таких моніторингів, комплексну оцінку стану додержання й захисту прав і сво­бод людини Уповноважений представляє Верховній Раді України у ви­гляді його щорічних доповідей.

Звичайно, основною метою діяльності українського омбудсмана є захист прав і свобод людини та громадянина, проголошених Конституці-ею України, законами України та міжнародними договорами України, тобто їх відновлення завдяки використанню при цьому всіх доступних правових засобів. Проте не тільки кількість поновлених особисто Упов­новаженим прав і свобод визначає ефективність функціонування цього інституту. В більшості випадків допомога Уповноваженого надається громадянам у формі кваліфікованої юридичної консультації, а також по­рад щодо використання альтернативних засобів захисту в кожному конк­ретному випадку. Уповноважений роз'яснює заявникам не тільки існую­чі правові проблеми, а й ті заходи, яких вони можуть вжити для віднов­лення своїх порушених прав.

У порядку правової допомоги український омбудсман надає заявни­кам поради та роз'яснення стосовно процедури звернення громадян до судів загальної юрисдикції, належного оформлення позовних заяв, каса­ційних скарг, підсудності конкретної справи тому чи іншому суду. В ни­зці випадків Уповноважений з прав людини роз'яснювала скаржникам

1 А Тененбаум із цього приводу стверджує, що дана норма суперечить вимогам п З сі 121 Конституції України, згідно з яким нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, покладено на органи прокуратури З його точки зору, це зіткнення правових норм, "конфлікт повноважень" двох держав­них структур, і тому, щоб між ними не виникали конфлікти у правозастосовній і на­глядовій діяльності, п 12 9г 13 Закону про Уповноваженого треба змінити або вилу­чити (Див Тененбаум А Статус Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини і прогалини в Законі // Право України - 1999 - № 2 - С 102) 3 цією дум­кою автора не погоджуємося і вважаємо, що це право за українським омбудсманом має бути збережене, оскільки збільшення кількості інстанцій, що мають право здійс­нювати контрольно-наглядову діяльність за оперативно-розшукозими органами, тільки сприятиме ефективнішому забезпеченню прав і свобод людини.

150 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

компетенцію певних органів державної влади та управління, місцевого самоврядування, їхніх посадових та службових осіб. Часто українському омбудсманові доводиться роз'яснювати громадянам положення чинного законодавства України, а також інших країн (Російської Федерації, Поль­щі, Австрії, Швеції, Китаю, Нідерландів, Німеччини та ін.) щодо порядку отримання громадянства, усиновлення дітей, установлення батьківства, правил в'їзду до країни та виїзду з неї тощо.

Усього в 1998 р. Уповноваженим з прав людини роз'яснено і дано по­ради щодо заходів, яких може вжити особа за своїм зверненням, 2391 осо­бам, у 1999 р. - 3705, у 2000 р. - 5372, у 2001 р. - 9516. Причому по пись­мових зверненнях, прийнятих до розгляду такі роз'яснення у 1998 р. було надано 266 громадянам (10,9%), у 1999 р. - 412 громадянам (8,7%) , у 2000 р. - 349 громадянам (6,7%), а у 2001 р. - 509 громадянам (7,5%)2.

Зокрема, українським омбудсманом активно проводилися роз'яснення заходів, яких має вжити особа, що подала звернення. Шляхом консульта­цій та у порядку правової допомоги особисто Уповноваженим й працівни­ками Секретаріату Уповноваженого надавалися поради та роз'яснення стосовно компетенції окремих органів державної влади, порядку звер­нення .до судових органів та оскарження неправомірних дій посадових осіб, у порядку розпаювання земель, порядку оскарження та виконання рішень суду3. Значне місце серед консультацій Уповноваженого займають його роз'яснення щодо компетенції різноманітних міжнародних органі­зацій, зокрема, Комісії ООН з прав людини, Управління Верховного комісара ООН у справах біженців, Міжнародної організації праці, ВО-ОЗ, ЮНЕСКО, Організації з безпеки і співробітництва в Європі, Ради Європи, Європейського суду з прав людини. Уповноважений роз'яснює заявникам особливості процедур захисту прав і свобод людини цими міжнародними організаціями, надає громадянам необхідні довідково-інформаційні матеріали, зокрема, щодо порядку звернення для захисту своїх прав до Європейського суду з прав людини. Хоча в цьому плані, на наш погляд, доцільніше було б розширити повноваження українсь-

1 Карпачова Н.І. Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні: Перша щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. - К,: Книжкова друкарня Наукової книги, 2000. - С 72.         J

Карпачова H.I. Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні: II допо­відь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини // E-mail: omb@ ombudsman, kiev. ua.

3 Карпачова H.I. Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні: II допо­відь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини // E-mail: omb@ ombudsman, kiev. ua.

Розділ 2  151

кого омбудсмана, наділивши його самостійним правом у разі необхід­ності звертатися з заявою щодо відновлення порушених прав гро­мадян до міжнародних правозахисних організацій. Це відповідало б рекомендаціям Комітету з прав людини ООН, підтриманих Генераль­ною Асамблеєю ООН з розвитку і вдосконалення інституту омбудсма­на, які були вироблені в жовтні 1991 р. в Парижі, де відбулася перша Міжнародна нарада з питань розвитку національних установ, що за­ймаються захистом прав людини1.

Якщо питання, що порушується скаржником, перебуває за межами повноважень українського омбудсмана і може бути належним чином вирішене іншими органами влади, Уповноважений має право надіслати отримане звернення за належністю в орган, до компетенції якого входить розгляд цієї справи. При цьому омбудсман здійснює контроль за вирі­шенням порушених у зверненні питань. Такий порядок розгляду звер­нень громадян Уповноваженим пов'язаний з тим, що для вирішення пере­важної їх більшості і досягнення позитивного результату необхідним є вжиття додаткових заходів, таких, як здійснення перевірок, експертиз, отримання додаткових пояснень, іншої інформації тощо. Оскільки у зв'язку з обмеженістю матеріальних і кадрових ресурсів Уповноважений не завжди має змогу здійснити зазначені додаткові заходи, він приймає рішення про передачу таких звернень за належністю на розгляд іншому органу з обов'язковим контролем за результатами такого розгляду. Такі ж рішення приймаються Уповноваженим у разі, якщо у зверненні грома­дян викладені факти, що стосуються кримінальних діянь або адміністра­тивних правопорушень, розслідування яких є винятковою прерогативою тих чи інших органів, зокрема органів прокуратури, Служби безпеки України та Міністерства внутрішніх справ України.

К.О. Закоморна у своїй дисертаційній роботі пропонувала допов­нити пункт 3 статті 17 закону про Уповноваженого формулюванням: "При цьому звернення не передається до органів, чиї рішення, дії, без­діяльність оскаржуються"2. Однак таке доповнення вважаємо зайвим, оскільки, надсилаючи звернення за належністю, Уповноважений згідно з законом здійснює контроль за викладеними порушеними у зверненні питаннями і, таким чином, не допускає повторних порушень прав лю­дини з боку органів державної влади, в тому числі й органів, чиї рішен­ня, дії, бездіяльність оскаржуються.

Князькин С.А. Омбудсмен в России: международно-правовой анализ законодатель­ных актов субъектов РФ. - Казань: Стиль, 1999. - С. 41.

Закоморна К.О. Інститут омбудсмана як засіб забезпечення прав і свобод людини та гро­мадянина (порівняльно-правовий аналіз): Дис... канд. юрид. наук:-Х.: 2000.-С. 151.

152 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

Особисто Уповноваженим або за його дорученням у 1998 р. було надіслано за належністю та взято під контроль 1383 звернення (56,6 %), у 1999 р. - 2692 звернення (56,7 %), у 2000 р. - 2945 звернення (56,5%), у 2001 р. - 3615 звернень (53,2%). Характер питань, стосовно яких Упов­новажений приймала рішення щодо надсилання звернення про порушен­ня прав і свобод людини за належністю в орган, до компетенції якого належить розгляд справи, був різноманітним, часто вимагав від посадо­вих осіб конкретних дій і зусиль. Надсилаючи звернення за належністю, Уповноважений звертала особливу увагу органів державної влади та міс­цевого самоврядування, працівників правоохоронних органів, органів юстиції на питання дотримання прав людини на свободу й особисту не­доторканність, справедливий судовий розгляд і т. ін.1

Вважаємо за доцільне в нашому дослідженні коротко відзначити ряд конкретних продуктивних результатів діяльності українського омбудс-мана, досягнутих ним за порівняно невеликий період часу. Перш за все, Уповноважений досяг помітних успіхів у захисті прав проданих у рабст­во українських жінок та інших співвітчизників за кордоном. Так, Ніна Карпачова сприяла визволенню українських заручників-моряків, а також трьох українських жінок, які перебували у в'язниці для депортованих Греції , вона виступила на захист засудженої в Таїланді до смертного вироку за зберігання наркотиків громадянки України Вікторії Мамонто­вої3, відвідувала та опікувала в лікарнях українських громадян, які пост­раждали внаслідок теракту в театральному центрі у Москві в жовтні 2002 року4. Український омбудсман очолює національну Координаційну раду щодо запобігання торгівлі людьми (це спеціальний проект Уповноваже­ного, ОБСЄ та Міжнародної організації міграції) і здійснює ефективну правозахисну діяльність у цій сфері . їй довелося захищати колективні права чорнобильців та інших уразливих іруп населення України (вірую­чих, освітян, національних меншин, шахтарів і т.д.)6.

1              Карпачова Н.І. Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні: Перша

щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. - К.:

Книжкова друкарня Наукової книги, 2000. - С. 72-73.

2              Кощенко О. Наші дівчата у Греції // Сільські вісті. - 2001, 20 лютого.

Доля людини під запитанням // Голос України. - 2001, 15 вересня.

4              Омбудсман опікується колишніми заручниками // Голос України. - 2002, 31 жовтня.

5              Сандрович Н. Живий товар // Сільські вісті. - 2001. - 25 грудня; Цюпа Н. Влада ом-

будсмена в підтримці суспільства // Сільські вісті. - 2001, 18 квітня.

6              Бень А. Поганий той омбудсман, який подобається владі // Голос України. -2001, 14

квітня; Бідних 70 відсотків // Сільські вісті. - 2001, 11 грудня; Верховний комісар ООН

відвідає Україну // Сільські вісті. - 2001, 28 квітня; Цюпа Н. Н. Карпачова: "З правами

людини на Львівщині є проблеми..." // Сільські вісті. - 2001, 3 січня.

Розділ 2                  15ІЗ

Окрім цих правозахисник проблем, Уповноважений з прав людини займалася захистом різноманітних політичних прав громадян України. Вона зверталася до Конституційного Суду України з поданням про ви­знання положення пункту 3 ст. ЗО Закону України "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" (стосується реєстрації кандидатів лише за умови їх проживання або роботи на території округу) неконституційним1; виступила за неупереджене розслідування подій у Ки­єві 9 березня 2001 року2; стала на захист української мови3.

Важливе місце в правозахисній діяльності українського омбудсмана за­ймає міжнародна співпраця з омбудсманами різних країн та іншими право-захисними організаціями. Так, за ініціативою Н. Карпачової та за підтримки Ради Європи в Україні у 1999 р. вперше проводився форум омбудсманів Європи, в роботі якого брали участь президент Міжнародного інституту омбудсмана Мартен Остінг, омбудсмани Нідерландів, Угорщини, іспанської провінції Каталонії, заступник директора Департаменту прав людини Ради Європи Джейн Дінсдейл та інші4.

З метою вивчення світового досвіду діяльності омбудсманів та нала­годження співпраці з ними Уповноважений з прав людини України відві­дувала з офіційним візитом омбудсманів Швеції , Російської Федерації, Да­нії, Польщі та інших країн. З деякими з них укладено угоди про співробіт­ництво в галузі захисту прав людини та громадянина6. Омбудсмани низки держав з такими ж візитами побували в Україні . Слід зазначити, що така плідна правозахисна робота українського омбудсмана високо оцінена зару­біжними та національними політиками8. А нещодавно навіть керівництво Куби заявило, що також вивчатиме досвід українського омбудсмана і роз­гляне можливість створення цього інституту на Острові Свободи .

1 Проти обмежень виборчих прав // Голос України. - 2002, 13 березня.

Глембоцька А. Після дев'ятого // Сільські вісті. - 2001, 16 березня. 3 Російську не утискають - навпаки // Голос України. - 2000, 19 лютого.

Омбудсманы Европы объединяются // Голос Украины. - 1999, 19 мая; Омбудсманы

Европы налаживают связи // Голос Украины. - 1999, 21 мая.

5              Швеція вітає українського омбудсмана // Юридичний вісник України. - 2002,4-17 травня.

6              Міжнародна діяльність Уповноваженого з прав людини //Вісник Уповноваженого

Верховної Ради України з прав людини. - 2000. - № 2. - С 64-73.

7              Стадільна Я. Дома, здається, і стіни допомагають // Голос України. 2002. 13 вересня;

Стадильная Я. Задача одна - защита прав человека // Голос Украины. - 2003,14 марта.

Плющ Іван. Я хотів би, щоб в Україні була одна демократична партія... // Голос Укра­

їни. - 2001, 11 грудня; Верховний комісар ООН відвідає Україну // Сільські вісті. -

2001, 28 квітня.

9 Луканська Ганна. На Кубі буде своя Карпачова // Голос України. - 2002, 2 лютого.

154 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні статус і функціонування

У контексті досліджувальної проблематики варто відзначити, що пра-возахисна діяльність українського омбудсмана не повністю реалізується внаслідок того, що, на превеликий жаль, законодавець України не наділив Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини правом законо­давчої ініціативи, яка є важливою і широко розповсюдженою формою дія­льності омбудсманів багатьох країн. Це право дозволяє їм вносити до пар­ламенту чи уряду пропозиції щодо зміни або вдосконалення законів і при­йнятих на їх основі інших нормагивно-правових актів у сфері забезпечен­ня прав і свобод людини та громадянина, створити в країні таку норматив­ну базу, яка б служила на благо людини. Закордонний досвід показує, що близько половини надісланих до законодавчих органів пропозицій омбуд­смана щодо вдосконалення законодавства в галузі прав людини задоволь­няються. І таким чином, омбудсман виступає не тільки правозахисною інституцією, а й реформатором влади, сприяє її демократизації.

Вважаємо, що слід було Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини наділити правом законодавчої ініціативи1, і таким чином на­дати йому ефективну можливість впливати на правотворчість у державі: законодавчо ініціювати певні реформи в царині прав людини, удоскона­лювати законодавство України в цій галузі відповідно до міжнародних стандартів. Важливою частиною його компетенції має стати не тільки ви­явлення й аналіз тенденцій, актуальних проблем у різноманітних сферах, де найбільш часто зустрічаються порушення прав громадян, але й право вносити до Верховної Ради України на основі цих даних пропозиції щодо зміни певних законів чи прийняття нових законодавчих актів, які б сприя­ли ефективній реалізації, охороні й захисту прав та свобод людини і гро­мадянина. У зв'язку з цим було б бажано внести відповідні зміни в ст. 93 Конституції України, розширивши перелік суб'єктів права законода­вчої ініціативи, додавши до нього Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (доцільно таким правом наділити також і Кон­ституційний Суд України). Це значно посилило б позиції Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, підвищило його статус. Про це говорять й інші дослідники інституту українського омбудсмана .

Дехто з дослідників інституту омбудсмана пропонує наділити його, окрім права зако­нодавчої ініціативи, також правом вето (Див Комиссар Я Какой омбудсман нам ну­жен // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских ре­гионах -Т 2 Региональный омбудсман / Под ред. А Ю Сунгурова -СПб БОРВИК СПб, 1999 - С 104) Однак ми цієї точки зору не поділяємо, оскільки, на наш погляд, це повинно залишатися прерогативою Президента України

2 Хальота А Щодо захисту конституційних прав шляхом звернення до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини // Право України - 2000 - № 3 - С 33, Закомор-

Розділ 2                  155

Наділивши українського омбудсмана широкими правами при роз­гляді звернень, законодавство закріплює за ним і певні обов'язки. По-перше, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини зо­бов'язаний додержуватися Конституції України і законів України, ін­ших правових актів, прав і охоронюваних законом інтересів людини і громадянина, забезпечувати виконання покладених на нього функцій та повною мірою використовувати надані йому права. По-друге, Уповно­важений зобов'язаний зберігати конфіденційну інформацію. У разі роз­голошення таких відомостей Уповноважений несе відповідальність у встановленому законодавством порядку. Він не має права розголошу­вати офимані відомості про особисте життя заявника та інших причет­них до заяви осіб без їхньої згоди. Таким чином, обов'язки українсько­го омбудсмана зумовлені необхідністю його діяльності в рамках чинно­го законодавства з використанням повною мірою наданих йому прав та зберіганням при цьому конфіденційної інформації, яка стала йому ві­домою під час виконання своїх функцій. Причому Уповноважений по­винен зберігати конфіденційність інформації щодо всіх матеріалів, які стосуються приватного життя заявника та інших причетних до заяви осіб. І це зобов'язання діє також після припинення його повноважень.

Обов'язок не розповсюджувати інформацію, яка стала відомою омбудсману під час виконання його повноважень, закріплений законо­давством цілого ряду країн. Так, законодавством Мальти передбачено, що відомості, отримані омбудсманом і будь-якими особами, які при­значені чи підзвітні омбудсману, в ході розслідування, не підлягають розголошенню, за винятком тих випадків, коли це робиться, по-перше, з мегою провести об'єктивне розслідування; по-друге, підготувати до­повідь у справі; по-третє, повідомити відповідний орган про виявлений злочин . Омбудсман Західної Австралії отриману в процесі слідства інформацію може оприлюднити тільки у двох випадках: а) з метою роз­слідування та підготовки доповіді й рекомендацій; б) з метою відкриття

на К Особливості законодавчого регулювання діяльності Уповноваженого Верховної Ра­ди України з прав людини // Право України - 2000 - № 1 - С 50 Правда, у деяких своїх роботах К Закоморна визнає українського омбудсмана суб'єктом законодавчої'діяльності та активним учасником законодавчого процесу (Див Закоморна К. Інститут омбудсмана як засіб забезпечення прав і свобод людини та громадянина (порівняльно-правовий ана­ліз) Дис    канд юрид наук -X  2000 -С 153)

1 Закон Мальты "О назначении Омбудсмена, компетентного расследовать админист­ративные действия, предпринимаемые Правительством и другими органами власти либо от их имени, и выполнять другие связанные с этим задачи" // Национальные омбудсмены Свод правовых положений -Варшава MASTER, 1999 -С 225

156 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

провадження у разі лжесвідчення чи виявлення правопорушення. Згід­но з законом про Уповноваженого Олій Мажлісу відомості про приват­не життя заявника та інших осіб, отримані під час перевірки випадків порушення прав, свобод та законних інтересів громадян, без їхньої зго­ди розголошенню не підлягають (ст. ІЗ)1. Зобов'язаний зберігати таєм­ницю інформації, яка не є загальновідомою, і омбудсман Норвегії. Ін­формацію, що являє собою промислову чи торговельну таємницю, він не може оприлюднити ні за яких обставин. Уповноважений з офіційних мов Канади зобов'язаний дотримуватися розумної перестороги, щоб уникнути розкриття будь-якого питання, яке завдає чи могло б завдати шкоди обороні або безпеці країни. Він вимагає від службовців апарату дотримуватися відповідної вимоги і приймає від них присягу з зо­бов'язанням не розголошувати таємницю отриманих у ході слідства відомостей2. П. 2 ст. 20 Закону про Народного захисника Грузії гово­рить: "Народний Захисник Грузії зобов'язаний не розголошувати таєм­ну та визнану конфіденційною інформацію"3.

У деяких країнах законодавством закріплені більш жорсткі вимоги щодо дотримання омбудсманом обов'язку зберігати конфіденційну ін­формацію. Так, у доповіді Народного захисника Іспанії не вказуються відомості особистого характеру, що дозволили б ідентифікувати осіб, які брали участь у процесі розслідування, за винятком випадків протидії чи ворожості цих осіб до розслідувань Народного захисника. Розслідування проводиться в умовах абсолютної секретності як стосовно приватних осіб, так і стосовно службовців та публічних установ. Помічник грома­дян штату Айова (США) зберігає конфіденційність у всіх питаннях, у тому числі про особу заявника і свідків у справі, за винятком ситуацій, коли Генеральна асамблея, її постійні комітети чи губернатор вимагають розкриття такої інформації. Публічний захисник Квебеку (Канада) чи будь-який чиновник його служби у випадку розголошення відомостей, отриманих при виконанні своїх службових обов'язків, без належних на це повноважень, несуть сумарну відповідальність у формі штрафу в роз­мірі від 100 до 1000 доларів та накладення обов'язку відшкодувати мора-

Закон Республики Узбекистан "Об Уполномоченном Олий Мажлиса по правам чело­века (Омбудсмане)" // Там само. - С. 358.

Бойцова В.В. Народный правозащитник: статус и функционирование. Опыт сравни­тельного изучения (с авторскими комментариями). - Ч. 2. - Тверь: Тверской госу­дарственный университет, 1994. - С. 225-226.

3 Закон Грузии "О Народном защитнике Грузии" // Национальные омбудсмены. Свод правовых положений. - Варшава: MASTER, 1999. - С. 133.

Розділ 2  157

льну шкоду і матеріальні витрати особи чи іншого покарання . Вітчизня­ним законодавством не передбачені такі суворі умови дотримання омбу-дсманом обов'язку зберігати конфіденційну інформацію.

Взагалі проведений порівняльно-правовий аналіз повноважень украї­нського омбудсмана дає підстави стверджувати, що українськими законо­давцями при прийнятті Закону "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" враховано світовий досвід функціонування омбу-дсманів із широкою сферою компетенції, що більше тяжіють до так званої "сильної" моделі. І роль цього незалежного органу, який завдяки викорис­танню цілого спектру передбачених законодавством "сильних" повнова­жень гарантує демократизацію відносин громадян з органами державної влади, місцевого самоврядування, є досить-таки вагомою у контролі за діяльністю останніх в аспекті дотримання ними прав людини.

Хоча спектр правових засобів впливу з боку Уповноваженого на ор­гани, що порушили права людини, не є різноманітним. І це дає право ряду науковців небезпідставно стверджувати, що Уповноважений Верховної Ради України з прав людини має досить мало активних прав, за допомо­гою яких він мав би можливість впливати на конкретні державні органи та посадових осіб із метою відновлення порушених прав громадян, і що за таких умов його діяльність не може бути ефективною . Законом передба­чено, що актами реагування Уповноваженого на порушення положень Конституції України, законів України, міжнародних договорів України стосовно прав і свобод людини і громадянина є подання Уповноваженого, які умовно можна класифікувати на "нормативні" та "ненормативні". "Не­нормативні" подання стосуються конкретної ситуації, конкретних пору­шень прав людини і вирішення конкретного спору. Вони спрямовані на забезпечення прав і свобод, що належать конкретному суб'єктові, та на усунення обставин, які перешкоджають реалізації індивідуального права. Приймаючи таке подання, Уповноважений намагається довести певному органу чи посадовій особі, що його(ії) дії чи рішення завдають шкоди пра­вам і свободам людини, обмежують їх. "Нормативні" подання являють собою рекомендації, в яких Уповноважений з прав людини пропонує вне­сення поправок, доповнень до закону чи його скасування, а також зміну правозастосовної практики. У даному разі український омбудсман висту-

1 Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". - М.: ИН-ФРА.М-НОРМА, 1997. - С 96-97.

Конституція України: Офіційний текст: Коментар законодавства України про права та свободи людини і громадянина: Навч. посібник / Автор-упорядник М.І. Хавронкж. -К.: Парламент, вид-во, 1999. - С 456-457.

158 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

пає як ініціатор правової чи адміністративної реформи. Він розробляє таке подання у випадках, коли аналіз звернень громадян свідчить, що недоско­налість законодавства, прогалини в ньому є першопричинами прийняття органами державної влади, місцевого самоврядування, їхніми посадовими особами рішень, що порушують права і свободи людини. Поданнями "но­рмативного" характеру є, перш за все, конституційні подання українського омбудсмана та деякі подання до органів державної влади, органів місцево­го самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та їхніх посадових і службових осіб.

Конституційне подання Уповноваженого - це акт реагування до Конституційного Суду України щодо вирішення питання про відповід­ність Конституції України (конституційності) закону України чи іншо­го правового акта Верховної Ради України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, правового акта Автономної Республіки Крим; офіційного тлумачення Конституції України та законів України.

Підставою для звернення Уповноваженого з конституційним подан­ням є практична необхідність у з'ясуванні відповідності законів та інших правових актів Конституції України, тобто потреба у вирішенні питання про їх конституційність або в роз'ясненні, офіційній інтерпретації чи, як зазначено в Конституції, офіційному тлумаченні Конституції України та законів України. Ця практична необхідність має бути пов'язана з повно­важеннями, функціями, призначенням Уповноваженого з прав людини. Йдеться про таку ситуацію, коли в правовій системі України існує закон чи інший правовий акт, який не відповідає Конституції України і пору­шує права людини, чи на практиці виникли суперечності, розбіжності щодо тлумачення положень Конституції або законів України, і це стосу­ється Уповноваженого, зачіпає, зокрема, його компетенцію, оскільки такі суперечливі та неправильні тлумачення зазначених нормативних актів призводять до порушень прав людини. Цим самим попереджаються зве­рнення до Конституційного Суду з боку українського омбудсмана в суто гіпотетичних, абстрактних справах.

У конституційному поданні Уповноважений зазначає своє повне на­йменування; повне найменування, номер, дату прийняття, джерело опуб­лікування (у разі публікації) правового акта, конституційність якого або його окремих положень оспорюється чи який потребує офіційного тлума­чення; правове обгрунтування тверджень щодо неконституційності право­вого акта (його окремих положень) або необхідності в офіційному тлума­ченні; дані щодо інших документів і матеріалів, пов'язаних з конституцій­ним поданням; перелік документів і матеріалів, що додаються.

Розділ 2  1^9

Відповідно до Закону України "Про Конституційний Суд України" конституційне подання, документи та інші матеріали, що до нього до­даються, мають подаватися у трьох примірниках (ч. З ст. 39)1.

Слід зазначити, що Уповноважений з прав людини дуже виважено підходить до реалізації свого права на конституційне подання. Для їх підготовки ним створено спеціальні групи фахівців та експертів, до обов'язків яких належить проведення комплексного моніторингу фак­тів масового та брутального порушення прав людини. За підсумками роботи цих груп підготовлено декілька конституційних подань Упов­новаженого, частина з яких уже розглянута. Наприклад, у 2000 р. укра­їнський омбудсман на основі отриманих скарг громадян підготував та подав Конституційному Суду України конституційне подання щодо конституційності статей 11,16 Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності". Уповноважений Верховної Ради Украї­ни з прав людини вважав, що ст. 11, 16 зазначеного Закону суперечать ч. З ст. 36 Конституції України, що містить положення про утворення професійних спілок без попереднього дозволу на основі вільного вибо­ру їх членів, та вимогам Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права і Конвенції Міжнародної організації праці № 87 про свободу асоціацій і захист прав на організацію.

Конституційне подання Уповноваженого згідно зі ст. 58 Закону України "Про Конституційний Суд України" ухвалою Колегії суддів Конституційного Суду України з конституційних подань було об'єднане в одне конституційне провадження у справі з конституційним поданням 183 народних депутатів України щодо конституційності ст. 8, 11, 16 За­кону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності" (справа про свободу утворення профспілок). 18 жовтня 2000 р. Консти­туційний Суд України своїм рішенням № 11 -пр/2000 задовольнив кон­ституційні подання українського омбудсмана та народних депутатів України, визнавши неконституційними окремі положення ст. 11 Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності" (поло­ження, що унеможливлює створення самостійної профспілки на окремо­му підприємстві, в установі або організації без дотримання умов, перед­бачених ч. 2, відповідно до яких статус місцевих мають лише профспіл­ки, "до складу яких входять не менше трьох первинних організацій... чи об'єднують не менше 9 членів профспілки, які працюють на різних під-

1 Закон України "Про Конституційний Суд України" // Відомості Верховної Ради Украї­ни. - 1996. - № 49. - Ст. 272.

160 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні статус і функціонування

приємствах, в установах або організаціях"; положення, згідно з яким встановлюється кількісний критерій - "більшість" - для об'єднання у профспілці відповідного статусу членів профспілки, які працюють за даною професією, фахом в області, містах Києві та Севастополі (ч. 3) та які працюють за даною професією чи фахом в Україні (п. З ч. 5); поло­ження, що встановлює мінімальну кількість — "не менше третини" — для об'єднання у профспілці з всеукраїнським статусом членів профспілок у галузі або членів профспілки певного фаху, професії (п. 2 ч. 5). Визнано такими, що не відповідають Конституції України, також положення ст. 16 цього ж Закону в частині встановлення таких умов легалізації профспілок, які фактично пов'язують початок діяльності створеної з ме­тою забезпечення і захисту інтересів працівників організації як профспі­лки з моментом її реєстрації у відповідних органах, що рівнозначне ви­мозі попереднього дозволу на утворення профспілки1.

Іншим приводом для конституційного подання Уповноваженого стала велика кількість скарг на те, що суди відмовляють громадянам України в судовому розгляді їхніх позовів до міліцейських та військо­вих начальників, слідчих і прокурорських працівників, працівників державної безпеки. Посилаючись на державну таємницю або на таєм­ницю слідства, деякі представники цих "недоторканних установ" могли не відповідати ні за свої помилки, ні за відверті службові порушення, оскаржити які ніхто не мав змоги, оскільки, відповідно до ст. 2483 Ци­вільно-процесуального кодексу, їхні рішення, дії чи бездіяльність вва­жалися непідсудними. Це замкнене коло юридичної неузгодженості сприяло свавіллю й безвідповідальності тих, від кого залежали тисячі людських доль, хто за службовим обов'язком мав стояти на сторожі прав і свобод людини. У зв'язку з цим Уповноваженим з прав людини було внесено до Конституційного Суду України подання про визнання неконституційними, а відтак такими, що підлягають скасуванню, окре­мих положень ст. 2483 Цившьно-процесуального кодексу. Рішенням Конституційного Суду України від 23 травня 2001 р. ці вимоги подання Уповноваженого з прав людини було задоволено2.

1              Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями народ­

них депутатів України та Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо

відповідності Конституції України (конституційності) статей 8, 11, 16 Закону України

"Про професійні спілки, їх права та гаранти діяльності" від 18 жовтня 2000 року №11-

пр/2000//Вісник Конституційного Суду України -2000-№5 -С 9-17

2              Карпачова Н І Уповноважений з прав людини в системі конституційних механізмів

захисту прав і свобод людини в Україні // Конституція України - основа модернізації

Розділ 2  161

Конституційний Суд України розглядав і справу за конституцій­ним поданням українського омбудсмана від ЗО червня 2000 р. та кон­ституційним зверненням громадян В. Воробйова і С. Лосева, які не бу­ли згодні з положеннями ст. 7 і 8 Закону України "Про державні гаран­тії відновлення заощаджень громадян України". Зокрема, Уповноваже­ний з прав людини вважала, що, встановивши поетапність повернення вкладів, законодавчі обмеження стосовно повернення особистих за­ощаджень громадян (залежно від віку, суми вкладу, інших обставин), держава брутально порушила найважливіші фундаментальні конститу­ційні права і свободи громадян України (кожний має право володіти, користуватися та розпоряджатися своєю власністю; право кожного на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї) та міжнародні станда­рти в галузі прав людини1. Конституційний Суд України своїм рішен­ням визнав, що не відповідають Конституції України лише положення ст. 7 Закону України "Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України", за якими заощадження громадян, відновлені та про-індексовані в установах Ощадного банку України, повертаються залеж­но "від віку вкладника та інших обставин"; решту положень зазначено­го Закону суд визнав конституційними2.

За конституційним поданням Уповноваженого від 10 квітня 2000 р. щодо визнання неконституційними постанов Кабінету Міністрів Украї­ни "Про проведення експерименту з утворення прийомних сімей в За-

держави та суспільства - X Право, 2001 - С 26-27, Рішення Конституційного Су­ду України у справі за конституційним поданням Уповноваженого з прав людини що­до відповідності Конституції України (конституційності) положень абзаців третього, четвертого, п'ятого статті 248/3 Цивільного процесуального кодексу України та за конституційним зверненням громадян Будинської Світлани Олександрівни і Ковриги Сергія Володимировича щодо офіційного тлумачення положення абзацу четвертого статті 248/3 Цивільного процесуального кодексу України (справа щодо конституцій­ності статті 248/3 ЦПК України) від 23 травня 2001 року № 1-17/2001 // Вісник Кон­ституційного Суду України -2001 -№3 -С 3-Ю

Конституційне подання Уповноваженого з прав людини щодо неконституційності ст 7, 8 Закону України "Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України" // Віс­ник Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини - 2000 - № 2 - С 7-9 2 Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Упов­новаженого з прав людини щодо відповідності КонституцГі України (конституційності) положень статей 7, 8 Закону України "Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України", за конституційним зверненням Воробйова В Ю, Лосева С В та інших громадян щодо офіційного тлумачення положень статей 22, 41, 64 Конституції Укра­їни (справа про заощадження громадян) від 10 жовтня 2001 року № 13-рп/2001 // Ві­сник Конституційного Суду України -2001 -№5 -С 11-17, Ковальчук М Заоща­дження компенсуватимуть усім // Голос України - 2001, 17 жовтня

162 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

порізькій області та затвердження Положення про прийомну сім'ю" від 2 березня 1998 р. № 241 та "Про проведення експерименту з утворення прийомних сімей у деяких регіонах України" від 15 березня 1999 р. № 1713 Конституційним Судом України 16 травня 2001 р. прийнято ухвалу про відмову у відкритті конституційного провадження.

Протягом 2001 р. на підставі аналізу звернень громадян, опрацювання ряду інших матеріалів до Конституційного Суду України було направлено три конституційні подання Уповноваженого щодо відповідності Консти­туції України: 1) положень частини п'ятої ст. 156 КПК України, які обме­жують право особи на свободу та судовий захист шляхом незарахування обвинувачуваному часу ознайомлення з матеріалами кримінальної справи до терміну перебування під вартою як запобіжного заходу (подання від 11 січня 2001 p.); 2) п.З ст. 30 Закону України "Про вибори депутатів місце­вих рад та сільських, селищних, міських голів" у частині обмеження мож­ливості громадянина бути зареєстрованим кандидатом залежно від місця його проживання або роботи (подання від 4 березня 2001 p.); 3) щодо офі­ційного тлумачення п. 4 ст. 6 Закону України "Про вибори депутатів міс­цевих рад та сільських, селищних, міських голів" у частині терміна "право голосу" (подання від 11 березня 2001 р.). У стадії розробки ряд інших про­ектів конституційних подань Уповноваженого .

Усього за період до 24 вересня 2002 р. за поданнями Уповноважено­го Верховної Ради України з прав людини Конституційним Судом Укра­їни прийнято три рішення2. Слід зазначити, що наділення українського омбудсмана правом звернення до Конституційного Суду України значно посилило потенціал правозахисної діяльності Уповноваженого, оскільки він завдяки органу конституційної юрисдикції має можливість перевіри­ти, чи відповідає Конституції України певний правовий акт і чи не обме­жуються ним основні права і свободи людини та громадянина. Цим Упо­вноважений з прав людини сприяє забезпеченню верховенства Консти­туції України як Основного Закону держави, усуває намагання проігно­рувати її принципи, неправильно тлумачити її положення. Таке право має обмежене коло омбудсманів. Серед них можна назвати омбудсманів Австрії, Іспанії3, Польщі, Словенії та деяких інших країн.

Карпачова Н.І. Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні: II допо­відь Уповноваженого Верховнрї Ради України з прав людини // E-mail: omb@ ombudsman, kiev. ua.

Конституційна скарга: чи може громадянин захистити себе, вимагаючи тлумачення закону? // Голос України. - 2002, 24 вересня.

3 За всю історію існування Народного захисника ним було порушено 13 справ у Конституцій­ному Суді, з яких 10 вирішені на користь омбудсмана, 1 - ні і 2 врегульовано на користь за-

Розділ 2  163

Подання Уповноваженого - це акт, який вноситься Уповноваже­ним до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та їх посадовим і службовим особам для вжиття у мі­сячний строк відповідних заходів щодо усунення виявлених порушень прав і свобод людини та громадянина.

Саме такий важіль впливу на посадових та службових осіб викори­стовується українським омбудсманом у випадках виявлення ним пору­шень прав і свобод людини та громадянина. У 1998 р. Уповноваженим було внесено 44 подання, серед них подання Прем'єр-міністру України з приводу незаконного виведення будинків дитини, дитячих будинків і шкіл-інтернатів, а також установ пенітенціарної системи з переліку об'єктів, які заборонено відключати від газопостачання навіть за наяв­ності заборгованості з оплати за газ.

У 1999 р. Уповноваженим було виявлено значно більше випадків масового і брутального порушення прав і свобод людини і внесено вже 84 подання. Серед них найбільш резонансні подання: Президентові України - щодо статусу ліквідаторів - бійців 731 окремого батальйону спеціального захисту, які брали участь у ліквідації аварії на Чорнобиль­ській АЕС; Голові Верховної Ради — щодо запровадження альтернатив­ного порядку реєстрації платників податків; Генеральному прокурору -стосовно справи колишнього начальника управління освіти Тернопіль­ського облвиконкому Б. Хаварівського, якого в судовому порядку ви­знано винним у незаконному вивезенні і неповерненні групи дітей-сиріт і дітей, які залишилися без батьківської опіки, до США під при­водом їх оздоровлення; Генеральному прокурору України, Президенту України та міністру охорони здоров'я України - з приводу протиправ­них дій Головного управління охорони здоров'я м. Києва, спрямованих на ліквідацію пологово допоміжних відділень лікарень і наукової кафе­дри акушерства та гінекології Київської медичної академії післядипло-мної освіти1; Прем'єр-міністру України В.П. Пустовойтенку - щодо усунення порушень конституційних прав і свобод людини в Луганській області; міністру внутрішніх справ України Ю.Ф. Кравченку - про вжиття заходів щодо усунення порушень конституційних прав людини

хисника в позасудовому порядку (Див.: Гладышев В. Институт народного защитника (Ом-будсмена) в Испании // Конституционный вестник. -1992. - № 13. - С. 179). 1 Карпачова H.I. Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні: Перша щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. - К.: Книжкова друкарня Наукової книги, 2000. - С 74.

164 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

з боку працівників управління МВС України у Луганській області під час затримання і проведення оперативно-розшукових дій1.

Протягом 2000-2001 pp. Уповноваженим підготовлено і внесено ] 87 подань до органів державної влади та місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій. Серед яких мо­жна відзначити до Президента України: щодо порушення вимог ст. 49 Конституції України та прав громадян України — мешканців міста Киє­ва на охорону здоров'я при ліквідації акушерсько-гінекологічних відді­лень лікарні № 2 та наукової кафедри № 1 Київської медичної академії післядипломної освіти; про необхідність ратифікації Конвенції ООН проти транснаціональної організованої злочинності від 15 листопада 2000 р. та Протоколу до неї про запобігання і перешкоджання торгівлі людьми, особливо жінками і дітьми та покарання за неї; до Прем'єр-міністра України: щодо ситуації, яка склалася з розподілом та випла­тою коштів благодійної допомоги для сімей загиблих шахтарів та з при­воду невиконання деяких рішень урядової комісії з розслідування аварії з груповим нещасним випадком, що сталася 11 березня 2000 р. у ДВАТ "Шахта їм. М. Баракова" ДХК "Краснодонвугілля"; щодо порушення права громадян на відшкодування за рахунок держави матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними діями органів дізнання, досудового слідства, прокуратури та суду; щодо усунення порушень прав громадян України - військовослужбовців Збройних Сил України, інших військових формувань; щодо розгляду питання про доцільність приєднання України до Європейської конвенції про правовий статус трудящих-мігрантів 1977 р.; до Голови Верховного Суду України: щодо сприяння поновленню порушених прав учасників ліквідації аварії на ЧАЕС І категорії гр. Л. Тернецького та інваліда II групи гр. Л. Волош-ко-Тернецької; про сприяння поновленню порушених прав інваліда II групи гр. Є. Мілюкова; щодо захисту прав неповнолітньої І. Ярмак; щодо права гр. Н. Гуперт на своєчасний розгляд касаційної скарги у Верхов­ному Суді України відповідно до п. 1 ст. 5 Європейської конвенції про захист прав і основних свобод людини; до Генерального прокурора України: про посилення прокурорського нагляду при розслідуванні злочинів, скоєних проти окремих народних депутатів України трина­дцятого та чотирнадцятого скликань; щодо незаконності пункту 1 по­станови Кабінету Міністрів України від 21 грудня 1998 р. "Про індек-

1 Вісник Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. - 2000. - № 2. -С 15-23.

Розділ 2  165

сацію грошових доходів громадян"; про порушення конституційних прав працівників Луганського підприємства "Телекомпанія "Ефір-1"; до Міністра внутрішніх справ України, Міністра охорони здоров'я України, Міністра юстиції України, прокурорів прокуратури України (27 подань) та до інших органів влади, місцевого самоврядування.

У 2001 р. Уповноваженим було направлено ряд подань Голові Верхо­вної Ради України, зокрема, такі подання як: про внесення змін та допов­нень до проекту Податкового кодексу України (стосовно підтримки про­позицій Державного департаменту з питань виконання покарань до проек­ту Податкового кодексу України); про усунення порушень конституційних прав затриманих та заарештованих громадян під час перебування їх у міськрайорганах МВС України (стосовно збільшення бюджетного фінан­сування витрат на харчування затриманих та заарештованих осіб); про за­побігання порушенню прав громадян на соціальний захист внаслідок не-дофінансування соціальних потреб, визначених у проекті Закону України "Про Державний бюджет України на 2002 рік"; про прискорення ратифі­кації Конвенції ООН про статус біженців 1951 р.1

Після подій 9 березня 2001 р. з метою сприяння поновленню пору­шених прав іромадян України і запобігання новим їх порушенням Упов­новаженим було направлено подання на ім'я голови Київського міського суду щодо неправомірності притягнення до адміністративної відповіда­льності деяких громадян України, зокрема студентів, яке було невідкла­дно розглянуте. Вперше в історії України в масовому порядку були ска­совані постанови районних судів про адміністративні арешти, що дало свої позитивні наслідки і певною мірою відіграло позитивну роль у не­допущенні подальшої ескалації цього політичного конфлікту .

Закон не визначає форми подання та його змісту. На практиці в по­данні український омбудсман викладає власну позицію у справі з зазна­ченням дати і місця винесення рішення, формулюванням скарги та наве­денням даних скаржника, посиланням на норми закону, що дають право Уповноваженому розглядати скаргу. Обов'язково у своєму поданні Упов­новажений викладає встановлені ним фактичні обставини справи, називає рішення та дії органів і їхніх посадових осіб, що оскаржені, наводить дока-

1              Карпачова Н.І. Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні: II допо­

відь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини //

E-mail: omb@ ombudsman, kiev. ua.

2              Карпачова H.I. Уповноважений з прав людини в системі конституційних механізмів

захисту прав і свобод людини в Україні // Конституція України - основа модернізації

держави та суспільства. - X.: Право, 2001. - С 27-28.

166 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

зи на користь прийнятого ним рішення, посилається на норми чинного законодавства, що лягли в основу його рішення і роблять його легітимним, може зазначити також критерії оцінки оскаржених рішень чи дій.

Розглядаючи скарги громадян чи захищаючи їхні права за власною ініціативою, омбудсмани більшості країн зважають на особисте сприй­няття громадянами поведінки державних службовців, що порушили їхні права, тобто беруть до уваги суб'єктивний фактор. Крім того, захищаючи права людини, вони не обмежуються тільки рамками оцінки законності актів, дій органів державної влади, державних службовців, а дуже часто наділяються повноваженнями здійснення нагляду за правильністю адмі­ністративного процесу, який не завжди врегульований правовими нор­мами; вони також мають право встановлювати "нерозумність" і "неспра­ведливість" рішень. Цей інститут покликаний захищати права і свободи людини, які часто не мають конституційного чи законодавчого закріп­лення, тобто не мають формальної визначеності. Австрійський омбудс-ман В. Пікль наводить приклад, коли понад 80% скарг громадян Австрії до Європейської Комісії та Європейського Суду з прав людини (Австрія є членом Ради Європи, і тому її громадяни мають право оскаржити в за­значених інституціях порушення своїх прав і свобод, проголошених Єв­ропейською конвенцією) з суто формальних причин до розгляду не бе­руться, у той час як такі скарги в апараті Колегії народного правозахисту Австрії підлягають розгляду .

Саме з метою реалізації не тільки формального, але й неформально­го розуміння прав і свобод людини омбудсмани в різних країнах здійс­нюють оцінку актів, дій (бездіяльності) органів та посадових осіб за до­помогою різноманітних критеріїв. Звичайно, в першу чергу омбудсмани керуються критерієм законності. Однак законодавством деяких країн передбачені інші критерії оцінки дій і рішень органів влади та їхніх по­садових осіб. Наприклад, як ми вже згадували, омбудсман Великобрита­нії розглядає скарги на "погане правління" будь-якого адміністративного органу. В Конституції Португалії закріплено, що діяльність проведора юстиції спрямована на "запобігання несправедливості та відновлення справедливості". Іншими словами, проведор юстиції може втручатися в діяльність державних органів та посадових осіб і в тому випадку, коли закон формально не порушено, однак правам і свободам громадян діями чи бездіяльністю державних органів завдано певної шкоди . Згідно з п. З

1              Общая теория прав человека / Под ред. Е.А. Лукашевой. - М.: НОРМА, 1996. - С. 369.

2              Автономов А.С. Правовое положение омбудсмана в буржуазном государстве // Со­

ветское государство и право. - 1988. - № 3. - С. 119.

Розділ 2                                  167

ст. 1 Закону Польщі "Про Уповноваженого з громадянських прав" Упов­новажений з'ясовує, чи порушене право в результаті діяльності (бездія­льності) органів, організацій і установ, зобов'язаних охороняти й реалі­зовувати права і свободи громадян, чи в результаті порушення принципів людського співжиття і соціальної справедливості1.

Шведський омбудсман, розглядаючи скарги громадян на порушення їхніх прав і свобод, окрім критерію законності, використовує критерії об'єктивності й неупередженості дій органів і посадових осіб стосовно належного забезпечення прав і свобод людини, датський - розумності, норвезький - очевидної розумності. Колегія народного правозахисту Ав­стрії оцінює правильність здійснення федерального управління, Уповно­важений Бундестагу з оборони Німеччини захищає принципи демокра­тичної справедливості та поваги до почуття особистої гідності, медіатор Франції дає оцінку відповідності адміністративної діяльності завданням державної служби, які полягають у дотриманні принципів публічного інтересу і правильного управління. Іспанський Народний захисник за­безпечує необхідне дотримання конституційних прав громадян, не об­межуючись контролем тільки за законністю. Омбудсман Західної Авст­ралії розслідує нерозумні, несправедливі, дискримінаційні дії, а також недоцільні рішення. Аналогічні критерії використовують канадські ом-будсмани. У СІЛА омбудсмани керуються, окрім вищезазначених крите­ріїв, критеріями доречності і ясності адміністративних актів та їх ефекти­вного виконання2.

Ми вважаємо, що Уповноважений з прав людини України теж не може бути зв'язаним тільки правовими рамками і повинен, про­водячи розслідування, розглядаючи скарги громадян, керуватися власною совістю, а також критеріями об'єктивності, доцільності, справедливості дій органів, посадових осіб стосовно належного за­безпечення прав і свобод громадян України. Причому таке право українського омбудсмана має випливати не тільки з його присяги "... додержуватися Конституції України і законів України та керу­ватися справедливістю і власною совістю", а й з відповідно внесе­них змін до чинного закону. Адже права людини - це не тільки чіткі юридичні формули, закріплені в Конституції України та інших норма­тивних актах, "не тільки суворі й цілком визначені і тому легкі для ви-

1              Закон Польши "О Представителе по правам граждан" // Национальные омбудсмены.

Свод правовых положений. - Варшава: MASTER, 1999. - С. 279.

2              Бойцова В.В. Правовой институт омбудсмена в системе взаимодействия государства и

граходанского общества: Автореф. дис... д-ра юрид. наук. - М.: 1995. - С. 25-26.

168 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

користання в судових інстанціях точні юридичні формули, але й, у пев­ному розумінні, дух цих свобод" . О.О. Миронов з цього приводу ціл­ком вірно зазначає: "Права і свободи являють собою не тільки юридичні принципи і норми, але й систему світоглядних моральних категорій" . І омбудсман, до обов'язків якого входить забезпечувати права і свободи людини та громадянина, не допускати їх порушення, обмеження, пови­нен контролювати дотримання державними органами, підприємствами, установами, організаціями, їхніми посадовими і службовими особами не тільки закону, але якраз і цього духу прав і свобод людини та грома­дянина, їх моральних категорій. Своєю діяльністю він повинен пропа­гувати принцип неформального розуміння закріплених у Конституції України, інших нормативних актах прав і свобод громадян. У цьому найбільша цінність інституту омбудсмана.

Логічно, що така діяльність омбудсмана сприяє і прийняттю ним від­повідних рішень. У своєму поданні Уповноважений з прав людини може порекомендувати органам державної влади, місцевого самоврядування, їхнім посадовим та службовим особам переглянути свої рішення чи дії, які порушують права людини, з метою частково змінити чи повністю скасува­ти їх. Він може порекомендувати змінити практику діяльності державних органів і посадових осіб із метою здійснення її в рамках чинного законо­давства. У поданні Уповноваженого можуть також міститися рекомендації органам та посадовим особам виправити допущений ними недолік у робо­ті з метою відновлення порушених прав людини; здійснити певні дії на користь громадян, чиї права порушені (відшкодувати завдані їм матеріаль­ні збитки, звільнити від незаконно накладених на них обов'язків, надати їм можливість реалізувати свої права і т. ін.).

Донедавна, відповідно до ст. ЗО і 38 Закону України "Про Вищу Раду юстиції", Уповноважений мав право звертатися з особливим поданням до Вищої Ради юстиції про звільнення судді з посади або про відкриття дисциплінарного провадження щодо суддів Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів3. Однак 21 травня 2002 р. Конституцій­ний Суд України визнав такими, що не відповідають Конституції Укра­їни, положення пунктів 1, 2 частини першої ст. 30 та положення ст. 38

1              Ковалев С. Омбудсмен - защитник народа // Круг. Белорусская правозащитная газе­

та.-1996.-№ 1.-С. 16.

2              Миронов О. Правовое просвещение в области прав человека, форм и методов их

защиты // Безопасность Евразии. - 2000. - № 1 (январь-июнь). - С. 32.

3              Закон України "Про Вищу Раду юстиції" // Відомості Верховної Ради України. - 1998.

- № 25. - Ст. 146.

Розділ 2        169

Закону України "Про Вищу Раду юстиції"" і позбавив українського ом-будсмана такого права1.

Поряд з зазначеними актами реагування (поданням та конститу­ційним поданням) Уповноважений з прав людини використовує й інші форми впливу на посадових осіб, що порушили права людини, які не передбачені чинним законодавством. До їх числа слід віднести опри­люднення заяв, звернень Уповноваженого з прав людини, надсилання відкритих листів до вищих органів державної влади та їх посадових осіб. Так, у жовтні 1998 р. Уповноважений надіслав відкритий лист Президентові України, Голові Верховної Ради України та Прем'єр-міністру України щодо Указу Президента України від 8 серпня 1998 р. № 860, а також постанови Кабінету Міністрів України "Про чисель­ність працівників бюджетних установ", виконання яких призвело до масового порушення конституційного права громадян на медичне об­слуговування . Листи надсилались голові Верховного Суду України В.Ф. Бойку про вирішення спірних питань, що виникають у сфері інфо­рмаційних відносин; Конституційному Суду України щодо недофінан-сування судової гілки влади; голові Служби безпеки України Л.В. Дер­качу про надання інформації стосовно долі літака АН-28 та його екіпа­жу ; Президентові Російської Федерації стосовно допомоги у звільненні українських моряків-заручників та главі Китайської Народної Респуб­ліки щодо захисту прав громадянина України О. Тужанського. Опри­люднені звернення Уповноваженого з нагоди 50-річчя Загальної декла­рації прав людини, 50-річчя Конвенції ООН про запобігання торгівлі людьми та використання проституції третіми особами; заяви щодо по­дій у Югославії  та з приводу порушення конституційних прав грома-

Рішення Конституційного Суду України у справі за-конституційним поданням Верхо­вного Суду України щодо відповідності Конституції (конституційності) положень час­тини другої і четвертої статті 1, абзацу другого пункту 8 частини першої статті 18, частини першої статті 25, пунктів 1, 2, 4 частини першої статті ЗО, частини першої статті 31, частини першої статті 32, пункту 2 частини другої статті 33, пункту 2 части­ни другої та частини третьої статті 37, статей 38 і 48 Закону України "Про Вищу раду юстиції" (справа про Закон України "Про Вищу раду юстиції") від 21 травня 2002 року № 9-рп/2002 // Вісник Конституційного Суду України. - 2002. - № 3. - С 4-15; Пере­мога за юстицією // Голос України. - 2002, 29 травня.

2              Угроза генофонду нации: Открытое письмо Уполномоченного Верховной Рады Ук­

раины по правам человека // Голос Украины. - 1998, 13 октября.

3              Вісник Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. - 2000. - № 2. - С 24-30.

4              Карпачова Н.І. Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні: Перша

щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. - К.:

Книжкова друкарня Наукової книги, 2000. - С 77.

170 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

дян України під час виборчої кампанії по виборах Президента України1. Також у 1999 р. в період президентської виборчої кампанії Уповнова­женим з прав людини за фактами незаконного втручання посадових осіб у виборчий процес до відповідних обласних прокуратур було наді­слано урядові телеграми для належного реагування .

Наявність таких форм усунення порушень прав людини, виявлених у діях та рішеннях органів державної влади, місцевого самоврядування, їхніх посадових та службових осіб, пов'язана перш за все з широкою сферою повноважень українського омбудсмана. Хоча, на наш погляд, вони потребують свого законодавчого визнання та врегулювання, як це має місце в цілому ряді держав.

У деяких країнах законодавство також передбачає, які приблизно рекомендації може давати омбудсман винним у порушенні прав людини. Так, у рішенні Уповноваженого Олій Мажлісу Узбекистану можуть бути такі рекомендації: а) справа має бути доведена до кінця організацією чи посадовою особою; б) рішення організації чи посадової особи підлягає зміні або скасуванню; в) рішення організації чи посадової особи необхід­но обгрунтувати; г) організація чи посадова особа повинні прийняти до­даткове рішення та інші3. Закон про Уповноваженого з прав людини Словенії закріплює, що Уповноважений може рекомендувати, щоб орган знову здійснив певне провадження відповідно до чинного законодавства або відшкодував збитки, або в інший спосіб усунув наслідки порушення прав особи (ст. 33)4. Омбудсман Норвегії у своєму рішенні може вказати, що мала місце помилка або халатність у діях публічної адміністрації. Якщо він вважає, що для цього існують достатні причини, він має право повідомити органам прокуратури або іншим органам влади, які заходи, на його думку, слід ужити щодо конкретної справи. Якщо омбудсман констатує, що прийняте публічною адміністрацією рішення слід визнати недійсним, що воно необгрунтоване чи явно суперечить належній адміні­стративній практиці, він може про це заявити . Захисник народу Румунії,

1 Вісник Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. - 2000. - № 2. - С 31. Карпачова Н.І. Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні: Перша щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. - К.: Книжкова друкарня Наукової книги, 2000. - С 195.

Комментарий к Закону Республики Узбекистан об Уполномоченном Олий Мажлиса по правам человека (Омбудсмане). - Ташкент: АДОЛАТ, 1998. - С 44.

4              Закон Словении "Об Уполномоченном по правам человека" // Национальные омбуд-

смены. Свод правовых положений. - Варшава: MASTER, 1999. - С. 352.

5              Закон Норвегии "Об Управлении омбудсмена Стортинга по делам публичной адми­

нистрации" // Национальные омбудсмены. Свод правовых положений. - Варшава:

MASTER, 1999.-С. 270.

Розділ 2                  171

згідно з законом, у випадку, коли встановить, що скарга потерпілого об­грунтована, може порекомендувати відповідному органу чи посадовій особі змінити або скасувати свій адміністративний акт, відшкодувати за­вдані особі збитки і відновити попереднє становище сторін (ч. 1 ст. 22)1. Національний правозахисник Македонії у своїх рекомендаціях може: а) запропонувати відповідним органам і установам повторне здійснення певних процедурних дій з дотриманням положень законодавства; б) ре­комендувати дисциплінарне провадження у справі про відповідальність службовця даного органу чи установи; в) запропонувати компетентному державному обвинувачеві звернутися з заявою про порушення прова­дження у справі про правопорушення чи кримінальну відповідальність; г) рекомендувати відповідним органам і установам правила поведінки, які сприятимуть підвищенню якості їхньої роботи і покращенню обслу­говування населення. Окрім того, омбудсман Македонії, після того як установить, що були порушені права громадян, може звертатися до ком­петентних органів з вимогою про судовий перегляд справи чи з заявою про призупинення певних дій2.

В інших країнах немає такої чіткої регламентації щодо рекоменда­цій та рішень омбудсмана. Тому в кожній країні існує своя практика в цьому питанні. Так, Народний захисник Іспанії за результатами розслі­дувань має право приймати попередження, рекомендації, пам'ятки про правові обов'язки і пропозиції щодо застосування органами публічної адміністрації нових методів діяльності та зміни критеріїв, які викорис­товуються ними для прийняття рішень. Подібні права має і прокурадор дель комун Кастилії та Леону, який, реалізуючи свої функціональні обов'язки, надсилає установам та службовцям органів управління по­передження, поради, пропозиції та пам'ятки. Якщо прокурадор дель комун доходить висновку, що застосування певних нормативних актів завдасть шкоди будь-якій особі, її правам та свободам, він приймає рі­шення, яким пропонує органу управління, посадовій особі конкретні заходи, спрямовані на недопущення негативних наслідків .

Омбудсман Айови має право сформулювати рекомендації щодо внесення змін до постанов чи правил, на яких грунтуються оскаржувані

1 Закон Румынии "Об организации и функционировании Управления Защитника наро­да (Омбудсмена)" // Там само. - С. 328.

Закон Республики Македонии "О национальном Правозащитнике (Омбудсмене)" // Там само. -С. 211.

Бутусова Н.В. Конституционно-правовой институт Уполномоченного по правам че­ловека в Российской Федерации: опыт, проблемы, перспективы // Конституционно-правовая реформа в Российской Федерации: Сб. статей / Отв. ред. Ю.С. Пивоваров. - М.: ИНИОН РАН, 2000. - С. 179.

172 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

адміністративні дії. Якщо він вважає, що останні були здійснені в ре­зультаті застосування закону, положення якого несправедливі чи неба­жані, він повідомляє про це Генеральну асамблею і пропонує законода­вчі зміни. Якщо Помічник громадян вважає, що публічна посадова осо­ба, службовець або інші особи діяли способом, що дає підстави для кримінального чи дисциплінарного провадження, він направляє матері­али справи відповідним органам. Слід відзначити, що більшість омбуд-сманів США мають право рекомендувати компетентним органам кри­мінальне чи дисциплінарне переслідування винних осіб.

Уповноважений з публічних скарг Ізраїлю хоч не має прямої влади стосовно адміністрації, оскільки у своїх рішеннях може тільки рекоме­ндувати, критикувати і робити доповіді парламенту, все-таки реалізує ряд адміністративних повноважень: він наділений правом видавати юридично обов'язкові накази, наприклад, про анулювання звільнення, чи розпорядження про виплату вихідної допомоги1.

Уповноважений з громадянських прав Польщі може подавати відпо­відним органам, організаціям і установам оцінки та пропозиції, спрямовані на забезпечення ефективного захисту прав і свобод громадян, покра­щення порядку розгляду їх справ. Також він має право звернутися з поданням про порушення адміністративного чи цивільного проваджен­ня у справі, опротестувати рішення в суді і брати участь у цих процесах на правах прокурора; звернутися з поданням про накладення стягнення чи про скасування рішення з адміністративних справ, що набуло чиннос­ті; вимагати порушення відповідними органами кримінальних справ; вимагати порушення дисциплінарного провадження щодо службовців, які своїми діями порушили права скаржника і т. ін. Подібні повнова­ження мають і Уповноважений з прав людини в Російській Федерації та Народний захисник у Грузії.

Важливим питанням є визначення юридичної сили актів Уповно­важеного з прав людини, зокрема, його подання. Як відомо зі світової практики, омбудсман не наділений юридично-владними повноважен­нями, його рішення не мають імперативного характеру. У більшості країн сила рішень омбудсмана грунтується на переконливості його до­казів, авторитеті самого омбудсмана. Практика свідчить, що в тих краї­нах, де на посаду омбудсмана обираються особи, які мають високу до­віру й авторитет у суспільстві, їхні рекомендації не виконуються дуже

1 Бойцова В.В. Народный правозащитник: статус и функционирование. Опыт сравни­тельного изучения (с авторскими комментариями). - Ч. 2. - Тверь: Тверской госу­дарственный университет, 1994. - С. 155.

Розділ 2  173

рідко. Так, за роки існування інституту омбудсмана в Новій Зеландії мали місце тільки декілька випадків, коли його рекомендації не вико­нувалися. Його рішення практично незаперечні, і до них ставляться, як до закону (це пояснюється тим, що, як ми уже згадували, на посаду ом­будсмана особа має бути обрана парламентом одноголосно, і вона ко­ристується високим авторитетом і довір'ям населення країни)1.

Виконанню рішень омбудсмана сприяє також рівень правової культу­ри в країні. Важливим засобом впливу на адміністрацію з метою вико­нання рекомендацій омбудсмана виступає розголошення ним у ЗМІ інформації про поведінку державних службовців, які порушили права людини, або всіх матеріалів справи, якщо омбудсман не задоволений виконанням своїх рекомендацій. І такий підхід є правильним. Як зазна­чає співробітник Директорату прав людини Ради Європи Денис Брібосіа, "хороший уповноважений з прав людини повинен користуватися реаль­ною владою: владою давати приписи, рекомендації, владою "здіймати га­лас", якщо це необхідно, тобто звертатися до преси"2.

Дуже активно у своїй діяльності співпрацює з засобами масової інформації омбудсман Великобританії. Він використовує пресу, радіо, телебачення, забезпечує їх різноманітними матеріалами, отриманими в ході розгляду скарг, і за допомогою цього здійснює вплив та тиск на урядові відомства, домагаючись таким чином зміни їхніх рішень і від­новлення порушених прав і свобод громадян.

У цілому неімперативний характер повноважень омбудсмана, ви­користання ним методів переконання, критики, гласності сприяють більш позитивному сприйняттю його рекомендацій органами управлін­ня, оскільки в такому разі вони "побічно" співпрацюють з омбудсма-ном, певною мірою разом шукають способи, компромісні рішення для відновлення порушених прав і свобод громадян. Однак інколи має міс­це невиконання рекомендацій омбудсмана. Тому деякі омбудсмани від­стоюють право мати владні імперативні повноваження або більш дієві

Хаманева Н.Ю. Специфика правового статуса Уполномоченного по правам челове­ка в Российской Федерации и проблемы законодательного регулирования его дея­тельности // Государство и право. - 1997. - № 9. - С. 27.

2 Брибосиа Д. Совет Европы и функции омбудсмена // Региональный уполномочен­ный по правам человека: Опыт, проблемы, перспективы: Мат-лы междунар. конф., 27-29 окт. 1998 г. - Екатеринбург: Стратегия, 1998. - С. 18-19. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации: становление нового института. На вопросы обозревателя "Журнала российского права' отвечает доктор юридических наук, профессор О.О. Миронов // Ежегодник российского права - 1999. - 2000. - С. 80.

174 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

гарантії діяльності, як це є в ряді країн. Наприклад, Уповноважений з офіційних мов Канади у разі неуваги до його рекомендацій, ігноруван­ня його пропозицій має право звертатися до федерального Верховного суду від імені скаржника з позовом про належне і справедливе відшко­дування збитків, а також до уряду. Уповноважений з іромадянських прав Угорщини у випадку ігнорування його рішень повідомляє даний факт у своїй щорічній доповіді Державним зборам, а також може вима­гати, щоб дана справа була розглянута парламентом країни. Якщо ком­петентний орган влади відмовляється виконати пропозиції чи рекомен­дації Комісара з питань адміністрації Кіпру, останній може подати Раді міністрів, а також Палаті представників спеціальну доповідь, що стосу­ється даного факту. Омбудсман Мальти в таких випадках надсилає ко­пії доповіді й рекомендацій Прем'єр-міністру та Палаті представників, а проведор юстиції Португалії та омбудсман Хорватії звертаються до парламенту для вжиття необхідних заходів.

Незначна кількість омбудсманів наділена імперативними повноважен­нями. Так, рішення омбудсманів Швеції та Фінляндії мають обов'язковий характер, у них є навіть право самостійно притягувати державних слу­жбовців до юридичної відповідальності, перш за все дисциплінарної, також інколи ініціювати кримінальну відповідальність винних. Повно­важення польського омбудсмана нагадують повноваження його швед­ського і фінського колег і багато в чому збігаються з повноваженнями прокурорів Польщі.

Однак якщо брати за орієнтир загальну світову практику, то кількі­сна перевага на боці омбудсманів, які приймають рішення рекоменда­ційного, а не обов'язкового характеру. Україна в цьому плані не є виня­тком. І хоча з положень закону не можна зробити точного висновку, що законодавець наділив Уповноваженого з прав людини правом прийнят­тя рішень, які мають рекомендаційний характер, це випливає з доповіді самого українського омбудсмана: "Уповноважений діє притаманними лише йому засобами та методами, а рекомендаційний характер його звернень не знижує його можливості впливу на поновлення порушених прав і свобод, що можливо за умови високого рівня правової культури відповідних посадових осіб"1.

Навряд чи сьогодні ми можемо констатувати наявність у наших віт­чизняних посадових осіб високого рівня правової культури, навпаки, в

Карпачова Н.І. Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні: Перша щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. - К.: Книжкова друкарня Наукової книги, 2000. - С 29.

Розділ 2  175

Україні виявляються такі небажані тенденції, як поширення правового нігілізму, масові порушення прав людини і т. ін. Як свідчить практика діяльності українського омбудсмана, його акти реагування не завжди якісно і своєчасно розглядаються органами державної влади. Секретаріа­том Уповноваженого протягом 1998-1999 pp. зафіксовано понад сто ви­падків порушення термінів розгляду його звернень, які встановлено За­коном України "Про звернення громадян". Так, із порушенням строків отримано відповіді з Рівненського обласного суду (5 місяців), прокура­тур Черкаської області (7 місяців) та Київської області (майже 8 місяців). На особисте звернення Уповноваженого з прав людини до колишнього міністра вугільної промисловості України С. Янка щодо виплати однора­зової допомоги за регресним позовом шахтаря — інваліда праці відповідь надійшла через 6 місяців, проте інформація, що містилася у листі, не по­требувала проведення будь-якої додаткової перевірки1.

І така негативна практика щодо належного виконання рішень україн­ського омбудсмана має місце незважаючи на доповнення 11 липня 2003 р. Кодексу України про адміністративні правопорушення ст. 188/19 "Неви­конання законних вимог Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Рахункової палати, народного депутата України", відпо­відно до якої невиконання законних вимог Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини чи створення перепон його роботі, а також недотримання встановлених законодавством термінів надання йому необхідної інформації тягне накладення штрафу на посадових осіб від десяти до двадцяти п'яти не оподатковуваних мінімумів доходів грома­дян. Тому вважаємо, що за таких умов доцільніше підвищити рівень імперативності актів українського омбудсмана хоча б на перехідний період формування в Україні громадянського суспільства та побудови демократичної, правової держави, щоб його акти не були, як слушно говорить А. Тененбаум, такими беззубими2. Необхідним, на наш по­гляд, є внесення з цього приводу відповідних змін до чинного Зако­ну України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" з метою посилення імперативності рішень українського омбудсмана та гарантій їх виконання органами державної влади, місцевого самоврядування, їхніми посадовими та службовими особа-

Карпачова Н.І. Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні: Перша щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. - К.: Книжкова друкарня Наукової книги, 2000. - С. 78.

2 Тененбаум А. Статус Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини і про­галини в Законі // Право України. - 1999. - № 2. - С 102.

176 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

ми. Зокрема, потрібно законодавчо закріпити обов'язковість розгляду вказаними органами та особами подання Уповноваженого у місяч­ний термін , наділити Уповноваженого правом вимагати від вин­них у порушенні прав людини сплати компенсацій, відшкодування збитків, у тому числі й моральних. Підтримуємо також пропозиції М. Косюти та А. Хальоти щодо встановлення юридичної відповідаль­ності, насамперед адміністративної, за невиконання органами держав­ної влади, місцевого самоврядування, іншими установами та організа­ціями, їхніми посадовими особами рішень Уповноваженого2. Відсут­ність чітких санкцій за невиконання приписів омбудсмана негативно відображується на реалізації ним своїх повноважень. У той же час за­конодавче закріплення такої юридичної відповідальності забезпечить швидкий та невідкладний розгляд рішень Уповноваженого. Можна та­кож взяти до уваги досвід таких країн, як Франція, Іспанія, Велика Бри­танія, Австралія, де передбачена кримінальна відповідальність за ігно­рування діяльності омбудсмана3.

Важливу роль у виконанні рішень українського омбудсмана відіграє його щорічна доповідь про стан додержання та захисту прав і свобод лю­дини і громадянина в Україні органами державної влади, органами місце­вого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установа­ми, організаціями незалежно від форми власності та їхніми посадовими і службовими особами та про виявлені недоліки в законодавстві щодо захи­сту прав і свобод людини і громадянина. У ній Уповноважений має право назвати ті органи державної влади, місцевого самоврядування, їх посадові та службові особи, які дозволили собі не виконати рішення омбудсмана, протидіяти йому чи відмовитися від співпраці з ним.

Доповідь Уповноважений представляє Верховній Раді України. Це загальне правило, згідно з яким омбудсман готує щорічну доповідь про свою діяльність та подає її парламенту країни. Однак у Франції медіа-

1 Таке правило законодавчо закріплене в Російській Федерації: ст. 35 Закону "Про Уповноваженого з прав людини" (Див.: Как обратиться к Уполномоченному по пра­вам человека в РФ? // Адвокат. - 2000. - № 7 (июль). - С. 65). Косюта М. Взаємозв'язок між діяльністю Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та органів прокуратури у сфері правозахисту // Вісник прокуратури. -2002. - № 3 (15). - С. 11-12; Хальота А.І. Омбудсмен в Україні // Парламентаризм в Україні: теорія і практика. Мат-ли міжнар. наук, практ. конф-ї. - К.: Інститут законо­давства Верховної Ради України, 2001. - С 470.

Хаманева Н.Ю. Специфика правового статуса Уполномоченного по правам челове­ка в Российской Федерации и проблемы законодательного регулирования его дея­тельности // Государство и право. - 1997. - № 9. - С. 28.

Розділ 2  177

тор-посередник представляє таку доповідь Президенту і парламенту; у Танзанії омбудсман подає щорічну доповідь тільки Президенту; у Гре­ції Захисник громадян представляє її Прем'єр-міністру країни та голові парламенту і доводить також до відома міністра внутрішніх справ. Ко­місар з питань адміністрації Кіпру подає щорічну доповідь Президенту, а копії цієї доповіді передаються Раді міністрів та Палаті представни­ків; Національний омбудсман Нідерландів свою щорічну доповідь представляє обом палатам парламенту та міністрам; омбудсман Феде­рації Боснії та Герцеговини щорічну доповідь подає главі федерації, президентам окремих кантонів, а також Організації з безпеки і співро­бітництва в Європі (ОБСЄ). Що ж стосується Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації, то він свої щорічні доповіді направляє Президенту Російської Федерації, в Раду Федерації і Державну Думу, уряд Росії, Конституційний суд Російської Федерації, Верховний суд, Вищий арбітражний суд та Генеральному прокурору Росії.

Свою щорічну доповідь Уповноважений готує та подає парламенту України протягом першого кварталу кожного року, що настає після календарного року, до якого відноситься доповідь. Таке ж правило діє в Угорщині, Грузії. У деяких країнах ця дата більш уточнена, наприклад, у Греції Захисник громадян подає щорічну доповідь у березні, в Руму­нії Захисник народу повинен подати її до 1 лютого, у Норвегії - до І квітня, Уповноважений з прав людини в Словенії у своєму розпоря­дженні має термін до ЗО вересня.

Щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини має грунтуватися на аналізі необхідного масиву емпіричного матеріалу, законодавчої бази, результатів діяльності інституту Уповно­важеного. У доповіді Уповноважений повинен проаналізувати най­більш поширені порушення прав і свобод людини і громадянина, від­значити недоліки в діяльності органів державної влади, посадових осіб, навести дані про неправильне тлумачення чи застосування законів, ви­словити свої висновки та рекомендації, спрямовані на поліпшення ста­ну забезпечення прав і свобод людини та громадянина, на вдоскона­лення законодавства в галузі прав людини і практики його застосуван­ня. Для цього в ході роботи над доповіддю Уповноваженому необхідно широко використовувати дані органів державної влади, Держкомстату України, наукові дослідження, повідомлення засобів масової інформа­ції та громадських організацій.

Готуючи щорічну доповідь, український омбудсман повинен рете­льно проаналізувати весь обсяг здійсненої ним роботи, показати взаємо-

178 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

дію з органами державної влади і керівниками держави, дати оцінку ви­явленим недолікам законодавства щодо належного забезпечення прав і свобод людини і т. ін. Закон про Уповноваженого вимагає, щоб щорічна доповідь містила посилання на випадки порушень прав і свобод людини і громадянина, щодо яких Уповноважений вживав необхідних заходів, на результати перевірок, що здійснювалися ним протягом року, висновки та рекомендації, спрямовані на поліпшення стану забезпечення прав і сво­бод людини та громадянина. Уповноважений не має права приховувати від громадськості будь-яку інформацію про неправомірні рішення чи дії вищих органів державної влади, регіональних та місцевих органів влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від їх форми власності та їхніх посадових і службових осіб, наслідком яких було порушення прав людини. Це від­повідає світовій практиці. Наприклад, відповідно до ст. 33 закону Іспанії про Захисника народу і ст. 33-1 закону Кастилії та Леону про прокурадо-ра дель комун ці омбудсмани у своїх щорічних доповідях повинні звіту-. вати про кількість і різновиди поданих скарг, про відхилені скарги і при­чини відмови в їх задоволенні, про скарги, що перебувають на стадії роз­гляду і ті, що вже розглянуті, з зазначенням результату розгляду. В допо­віді омбудсмани повинні проаналізувати причини, що призвели до по­рушень прав людини, а також висловити свої побажання, рекомендації та пропозиції представникам органів виконавчої влади, спрямовані на на­лежний захист ними прав людини .

Що ж стосується даних особистого характеру, які дають змогу іде­нтифікувати осіб, чиї права було порушено, то, як правило, вони в до­повіді українського омбудсмана не зазначаються, оскільки Уповнова­жений не має права розголошувати отримані відомості про особисте життя заявника та інших причетних до заяви осіб без їхньої згоди.

Доповідь Уповноваженого з прав людини слугує важливим джерелом інформування української громадськості про стан прав і свобод людини та громадянина в країні і водночас розглядається як форма звіту Уповнова­женого перед суспільством про свою правозахисну діяльність.

У своїй першій щорічній доповіді Уповноважений з прав людини Н. Карпачова, окрім того, що вперше в історії України комплексно дослі­дила стан дотримання громадянських, особистих, політичних, економіч-

Бутусова Н.В. Конституционно-правовой институт Уполномоченного по правам че­ловека в Российской Федерации: опыт, проблемы, перспективы // Конституционно-правовая реформа в Российской Федерации: Сб. статей / Отв ред. Ю.С. Пивоваров - М.: ИНИОН РАН, 2000. - С. 177.

Розділ 2  179

них, соціально-культурних прав людини відповідно до Конституції Украї­ни, чинного законодавства та міжнародних стандартів, також зупинилася на висвітленні історичного розвитку прав людини на теренах України, окреслила місце і роль українського омбудсмана в національній системі захисту прав людини. У доповіді висвітлено питання використання Упов­новаженим наданих йому законодавством прав, зокрема здійснення конт­ролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захисту прав кожного на території України, зазначено акти реагування Уповноваженого на порушення Конституції та законів України, міжнаро­дних угод стосовно прав і свобод людини та громадянина.

Доповідь являє собою узагальнений акт реагування Уповноваженого на виявлені масові порушення прав і свобод людини. Вона складається із шести розділів: 1) "Історико-правові аспекти становлення прав людини у світі та в Україні"; 2) "Парламентський контроль Уповноваженого за приведенням у відповідність до міжнародних стандартів прав людини національного законодавства України"; 3) "Забезпечення конституційно­го права на звернення до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини"; 4) "Громадянські та особисті права в Україні: стан зако­нодавчого забезпечення і реалізації""; 5) "Політичні права і свободи: про­блеми дотримання та захисту"; 6) "Економічні та соціально-культурні права". У кожному розділі вміщено висновки й рекомендації, спрямовані на поліпшення стану забезпечення прав і свобод людини та громадянина в Україні й дотримання окремих категорій прав.

Друга щорічна доповідь українського омбудсмана являє собою звіт про діяльність Уповноваженого протягом 2000-2001 pp. У ній проаналі­зовані заходи, вжиті центральними та місцевими органами виконавчої влади щодо усунення порушень прав і свобод людини за наслідками Першої щорічної доповіді Уповноваженого з прав людини. Як і в пер­шій доповіді, наведено результати комплексного дослідження стану дотримання громадянських, політичних, економічних, соціальних та культурних прав і свобод людини відповідно до Конституції, чинного законодавства України та міжнародних стандартів прав людини. Нова­цією доповіді став розгляд питань захисту прав окремих категорій на­селення, зокрема остербайтерів. У кожному розділі доповіді вміщено висновки й рекомендації, спрямовані на поліпшення стану забезпечен­ня прав і свобод людини в Україні й дотримання прав окремих груп населення, та висновки й рекомендації щодо вдосконалення чинного законодавства, а також практики його застосування по забезпеченню прав і свобод людини в Україні.

180 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні статус і функціонування

Третя доповідь Уповноваженого з прав людини була представлена Верховній Раді України 6 липня 2005 р. У ній проаналізовано результа­ти комплексного дослідження стану дотримання громадянських, полі­тичних, економічних, соціальних, культурних і особистих прав людини в Україні відповідно до міжнародних стандартів.

Доповіді також містять цілий ряд різноманітних схем, таблиць, які відображають аналіз звернень до Уповноваженого з прав людини, ана­ліз питань, піднятих у зверненнях до нього, аналіз порушених прав, аналіз та характеристику проваджень, відкритих Уповноваженим, ди­наміку самогубств в Україні за звітний період, міждержавну міграцію населення України і т. ін.

Значення щорічної доповіді полягає не в тому, що в ній мають місце перелік різноманітних фактів порушень прав людини, критика законо­давства і тих, хто порушує права людини, наведення статистичних даних та їх коментування, а в тому, що в доповіді докладно аналізується стан дотримання прав і свобод людини та містяться пропозиції щодо вдоско­налення чинного законодавства, а також практики його застосування для належного забезпечення прав і свобод людини в Україні. Призначення цього документа - дати реальну оцінку стану дотримання прав людини в країні й окреслити основні напрямки роботи органів державної влади, місцевого самоврядування, їхніх посадових та службових осіб з удоско­налення механізму забезпечення основних прав і свобод людини та гро­мадянина. Як зазначає у своєму заключному слові першої доповіді Упо­вноважений Верховної Ради України з прав людини Н. Карпачова: "До­повідь має вплинути на настрій суспільства, допомогти зламати мур бай­дужості і неповаги до прав і гідності людини, закласти певне підґрунтя в формуванні нової правової свідомості в Україні як представників держа­вної влади та місцевого самоврядування, так і громадян відповідно до міжнародних стандартів у галузі прав людини"1.

У разі необхідності Уповноважений може представити Верховній Раді України спеціальну доповідь (доповіді) з окремих питань дотри­мання в Україні прав і свобод людини і громадянина. Предметом спеці­альної доповіді можуть бути також випадки ігнорування дій українсь­кого омбудсмана при проведенні ним розслідування чи при прийнятті рішення у справі з боку державних органів, органів місцевого самовря­дування, їхніх службових осіб.

Карпачова Н І Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні Перша щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини - К • Книжкова друкарня Наукової книги, 2000 - С 375

Розділ 2  181

За період своєї діяльності український омбудсман підготував та представив парламенту спеціальну доповідь "Стан дотримання та захи­сту прав громадян України за кордоном", в якій на підставі аналізу чинного національного законодавства, великого масиву статистичної та іншої інформації, експертних оцінок, практики діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування дав ґрунтовну оцінку за­безпечення прав громадян України за кордоном, виклав цілий ряд слу­шних висновків і пропозицій щодо удосконалення механізму правового захисту українських мігрантів, розробки довгострокової державної по­літики у справі трудової міграції, покращання стану захисту наших співвітчизників за межами України1. Н. Карпачова планує також допо­вісти національному парламенту про стан та захист прав національних меншин, гідне поховання громадян України та вшанування їхньої пам'яті. Крім того, вже готується моніторингова доповідь про виконан­ня Україною зобов'язань, які передбачено в міжнародних договорах та доповідях у конвенційних органах ООН .

Як свідчить практика, спеціальні доповіді омбудсманів відіграють важливу роль у сфері забезпечення прав людини, оскільки вони спрямо­вані на вирішення та належне законодавче врегулювання окремих про­блем прав людини, містять фактичні або юридичні обгрунтування при­йнятих ними раніше рішень, висновків або рекомендацій, що стосуються цих проблем. Так, у серпні 1996 р Уповноважений з громадянських прав Польщі підготував спеціальну доповідь, у якій зазначалося, що практика прослуховування телефонних переговорів прокуратурою та органами державної безпеки становить загрозу громадянським правам (не обмеже­но термін прослуховування, не визначена категорія справ, у яких дозво­ляється прослуховування, тощо)3. Уповноважений з прав у Росії прибли­зно за такий же період функціонування, що й український омбудсман,

Карпачова Н І Стан дотримання та захисту прав громадян України за кордоном Спеціальна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини - К Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, 2003 - 190 с

2              Яременко Н 300 тисяч осіб звернулися по допомогу // Голос України - 2003, 9 лип­

ня У Російській Федерації Уповноваженим з прав людини ще у 2002 році підготов­

лено подібну спеціальну доповідь про виконання РФ зобов'язань, прийнятих при

вступі у Раду Європи (Див   Миронов О О  Специальный доклад Уполномоченного

по правам человека в Российской Федерации О выполнении Россией обязательств,

принятых при вступлении в Совет Европы - М . Юриспруденция, 2002 - 72 с )

3              Бойцова В В , Бойцова Л В Комментарий к Федеральному конституционному закону

"Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". - М.   ИН-

ФРА М-НОРМА, 1997 -С 110

182 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні статус і функціонування

підготував та подав декілька спеціальних доповідей, присвячених до­триманню прав громадян, які хворіють на психічні розлади, порушенню статутних правил стосунків між військовослужбовцями за відсутності між ними відносин підпорядкування та ш' Спеціальні доповіді мають право подавати також омбудсмани Угорщини, Греції, Іспанії, Фінляндії, Грузи, Норвегії, Словенії та інших країн

Щорічна чи спеціальна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини обговорюється , і парламент України приймає що­до неї постанову, яка разом з відповідною доповіддю публікується в офі­ційних виданнях Верховної Ради України, що робить їх загальнодоступ­ними для української громадськості Законодавством інших країн це пи­тання врегульоване по-різному В Угорщині доповідь Уповноваженого публікується в угорському офіційному журналі після прийняття рішення з цього питання Державними зборами Таке ж правило діє в Грузи, де щорі­чна доповідь Народного захисника друкується в офіційному друкованому органі парламенту Грузи, в Узбекистані, де доповідь Уповноваженого Олій Мажлісу підлягає опублікуванню у "Відомостях Олій Мажлісу Рес­публіки Узбекистан", у Російській Федерації, де щорічні доповіді Уповно­важеного підлягають обов'язковому офіційному опублікуванню в "Росій­ській газеті" Доповіді омбудсмана Швеції публікуються в щорічнику Риксдагу нарівні з іншими парламентськими документами У Греції щорі­чна доповідь обговорюється на спеціальному пленарному засіданні парла­менту і обговорення публікується в спеціальному випуску офіційного жу­рналу Щорічні доповіді омбудсмана Норвегії надсилаються для друку до журналів, які видаються об'єднаннями цивільних службовців

Законом також передбачено, що Уповноважений повинен брати участь у підготовці доповідей з прав людини, які подаються Україною в міжнародні організації згідно з чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України Це право роз­ширює легальні можливості Уповноваженого здійснювати контроль за дотриманням Україною міжнародно-правових зобов'язань у сфері прав

Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Россий­ской Федерации и ее субъектах Сб документов / Под ред О О  Миронова - М Юрид лит-ра, 2000 -С 193-238

2 Цікава в цьому плані практика обговорення доповіді іспанського омбудсмана Спочатку таке обговорення відбувається у відповідних комітетах парламенту а потім на пленарних засіданнях При цьому Народний захисник після представлення своєї доповіді повинен залишити приміщення парламенту і не може не тільки брати участь а навіть бути прису­тнім під час п обговорення в парламенті (Див Гладышев В Институт народного защит­ника (Омбудсмена) в Испании//Конституционный вестник -1992 -№13 -С 172)

Розділ 2  -| 8 З

людини, а також впливати на процес приведення Україною національного законодавства у відповідність до норм та принципів міжнародного права Але, як констатувала у своїй доповіді Н Карпачова, Міністерство закор­донних справ, яке координує підготовку таких доповідей, на превеликий жаль, фактично позбавило Уповноваженого можливості брати безпосере­дню участь у підготовці цих доповідей І така практика призвела до того, що в доповідях міжнародним організаціям, представлених від імені Украї­ни, не враховано аналіз порушень прав людини, виявлених Уповноваже­ним, що викликало зауваження з боку міжнародних органів1

Це свідчить про те, що міжнародні організації надають важливого значення діяльності українського омбудсмана, вбачають у ньому ваго­му правозахисну інституцію, з якою хочуть співпрацювати, що, на жаль, не завжди можна сказати про національні органи влади