1.2. Утвердження в Україні інституту омбудсмана

Утвердження омбудсмана в Україні відноситься до третього етапу його становлення у світі1, який пов'язаний із фундаментальними змі-

1 Дослідники інституту омбудсмана називають три етапи його становлення у світі Пер­ший етап - це період виникнення і становлення цього інституту. Він розпочинається 1809 р. з запровадження омбудсмана у Швеції' і завершується 30-ми роками XX ст., ко­ли відбулося становлення цього інституту у Фінляндії. На цьому етапі характерна по­ступова трансформація омбудсмана з органу, який спочатку виступав у Швеції як засіб обмеження всевладдя монарха та підтримки авторитету парламенту в суспільстві, ви­конував функцію контролю за діяльністю суддів, цивільних службовців з метою забез­печення належного виконання ними національних законів, а у Фінляндії - як засіб за­безпечення контрольно-нагпядових функцій держави і суспільства за апаратом вико­навчої влади, в правозахисний орган, якому надано значні права в галузі парламент­ського контролю за дотриманням норм конституції та чинного законодавства органами управління з метою недопущення порушень прав людини. Таким чином, правозахисна функція омбудсманів Швеції та Фінляндії викристалізувалася поступово, пройшовши декілька ключових моментів зміни їх правового статусу, повноважень. Інша особливість омбудсманів першого покоління полягає в тому, що територіальні обшири конституційно-правового процесу їх утвердження є доволі обмеженими - та-

Розділ 1  27

кий інститут запроваджено тільки у двох країнах. Проте це сприяло тому, що моделі омбудсманів Швеції' та Фінляндії мало відрізняються одна від одної, їм притаманно багато спільних рис, хоча і певна специфіка, зумовлена особливостями національ­них форм правління та правових систем цих країн, теж має місце. Другий етап конституційно-правового процесу утвердження інституту обудсмана у світі, який розпочався після закінчення Другої світової війни і тривав до кінця 80-х років XX ст., характеризується значним розширенням масштабів його запровадження й істотними відмінностями схеми цього інституту в різних країнах. Уперше цей процес став дійсно сві­товим, поширившись практично на всі континенти Землі. Цьому сприяли такі явища, як повалення фашистських режимів у країнах Європи, розпад колоніальних імперій і утво­рення нових країн, що стали на демократичний шлях розвитку, прийняття в цілій низці держав демократичних конституцій, що закріпили такі принципи конституційного ладу, як принцип поділу влади, принцип політичного, економічного та політичного плюралізму, принцип верховенства права, принцип визнання людини найвищою соціальною цінністю і т. ін. Це сприяло демократизації державного і суспільного життя. Значне місце в цих кон­ституціях відводилося врегулюванню правового статусу людини, закріпленню за нею громадянських, політичних, соціальних, економічних та культурних прав і свобод, цілого ряду гарантій цих прав і свобод, серед яких і інститут омбудсмана. Омбудсмани другого покоління від самого початку запроваджувалися з метою під­вищення ефективності контролю за забезпеченням прав і свобод людини. По-друге, вони відносно легко вписувалися в конституційні системи та механізми державної влади різних країн. Показовим у цьому плані є те, що введення інституту омбудсма­на відбувалося не тільки в республіках, а й у ряді монархічних країн (Велика Брита­нія, Іспанія, Данія, Нідерланди і т.д.). Деякі науковці навіть почали називати це яви­ще «омбудсманією».

По-третє, другому етапу конституційно-правового процесу утвердження інституту омбудсмана у світі притаманна багатоманітність моделей, різноманітні схеми цього інституту, до числа яких можна віднести: парламентські (представницькі) та вико­навчі моделі омбудсманів; індивідуальні й колегіальні омбудсманівські служби; мо­делі омбудсманів, які безпосередньо приймають скарги від громадян, і моделі, що отримують скарги через членів парламенту або членів місцевих лредставницьких органів; моделі федеративних омбудсманів і омбудсманів унітарних держав, змішані регіонально-федеративні моделі цього інституту та муніципальні омбудсмани; різ­номанітні схеми спеціалізованих омбудсманів; моделі омбудсманів, що наділені ім­перативними повноваженнями і що не мають таких повноважень; моделі омбудсма­нів, сфера компетенції яких розповсюджується на суди, муніципальні органи (омбуд­смани з широкою компетенцією) і омбудсмани, юрисдикція яких на ці органи не по­ширюється (з обмеженою сферою компетенції); схеми омбудсманівських служб, які абсолютно деполітизовані і які виконують незначні політичні функції чи формуються за активної участі політичних партій; моделі омбудсманів, що широко використову­ють методи гласності та відкритості, й омбудсмани, яким притаманні приватні й аб­солютно конфіденційні розслідування.

По-четверте, для другого етапу становлення інституту омбудсмана характерним є започаткування та інтенсивний розвиток міжнародної співпраці омбудсманів різних країн. Географічне поширення інституту омбудсмана сприяло створенню в січні 1978 р. Міжнародного інституту омбудсмана (далі МІО)1, офіс якого розташований у провінції Альберта Канади. У ньому представлені служби омбудсманів більш ніж 70 країн світу. З 2000 р. членом МІО є український омбудсман. МІО має своє правління, яке складають 22 директори, що є представниками різних регіонів світу, які обира­ються на 4-річний термін роботи.

28   Спеціалізовані органи парламентського контролю є Україні: статус і функціонування

нами, що відбулися на світовій арені в кінці 80-х pp. XX ст.: крах тота­літарного соціалізму і розвал Радянського Союзу та Югославії, внаслі­док чого на карті світу з'явилось 20 нових держав; біля двох десятків країн у цей період кардинально в руслі демократизації змінили свій державний і суспільний лад. Молоді демократичні держави почали де­тально досліджувати інституції інших країн, які сприяють формуванню громадянського суспільства та становленню правової держави. Поряд із такими інститутами державної влади, як парламент, глава держави, Конституційний Суд, Рахункова палата, органи місцевого самовряду­вання і т. ін., у поле зору потрапив й інститут омбудсмана.

До недавнього часу в жодній із країн Східної Європи інституту омбудсмана не було, за винятком Югославії, де в 70-х роках оформився досить нетрадиційний варіант омбудсманівської служби. У ст. 131 Кон­ституції Югославії закріплювалося положення, що в країні діють гро­мадські захисники (групи громадян, утворені відповідно до Конститу­ції) як незалежні представники суспільства, що мають право вживати заходи, використовувати правові засоби та реалізувати законодавчо визначені права й обов'язки для забезпечення соціального захисту са­моврядних прав робітничого класу і суспільної власності. З цією метою їм надавалося право звертатися з відповідними заявами до Конститу­ційного та загальних судів Югославії. Як бачимо, інститут громадських захисників повною мірою не відповідав природі інституту омбудсмана, хоча деякі дослідники все ж таки відносять його до числа різновидів омбудсманівських служб .

Першою країною колишнього соціалістичного табору, що запровадила в себе цей правозахисний інститут у класичному розумінні, стала Польща. Наукові та юридичні кола цієї країни виявили інтерес до інституту омбудс­мана у 60-70-х pp. минулого століття. У 1964 р. з'явилися перші наукові публікації, а трохи згодом - цілий ряд наукових статей та монографічних робіт порівняльно-правового характеру, присвячених дослідженню правоза-

Загалом треба відзначити, що саме функціонування омбудсманів другого покоління, їх ефективна контрольно-наглядова та правозахисна діяльність, міжнародна спів­праця в галузі прав людини довели нагальну необхідність цього інституту, його зна­чну роль у демократизації правового статусу людини і громадянина, належному за­безпеченні прав і свобод людини, демократизації механізму державної влади, відно­син між органами влади та громадянами.

1 Rzecznik praw obywatelskich: Praca zbiorowa /Pod red. Garlichkiego L. - W-wa: Inst. Wudaw. Zi Zwiazkow Zawodowych, 1989. - S. 160-161; Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт- М.: БЕК, 1996. - С. 16; Представитель по правам граждан // Реферативный журнал. - 1991. - № 4. Серия 4. - С. 60.

Розділ 1                  29

хисноїта контрольно-наглядової діяльності цього інституту. У 1981 р. Комі­тет юридичних наук Польської академії наук офіційно заявив про підтримку ідеї запровадження в країні Уповноваженого з прав громадян. Необхідність введення цього інституту була викладена і в програмній декларації Першого Конгресу патріотичного руху за національне відродження - однієї з найвп-ливовіших громадських організацій Польщі, який відбувся в травні 1983 р. Ця ініціатива обговорювалася і на X з'їзді Польської об'єднаної робітничої партії, яка на той час знаходилася при владі.

У 1986 р. Центр вивчення громадської думки в Польщі провів дослі­дження щодо необхідності запровадження в країні цього контролюючого органу. їх результати свідчили про недовіру населення стосовно вже наяв­них, традиційних інститутів системи гарантій прав людини і про широку підтримку громадянами ідеї введення інституту омбудсмана1. Того ж року Державна Рада Польщі підготувала організаційно-правову концепцію ін­ституту Уповноваженого з прав людини. 15 липня 1987 р. польським Сей­мом прийнято закон про Уповноваженого з громадянських прав. Хоча дис­кусії з привод>' його запровадження в Польщі тривали, а 21 листопада 1987 р. вилилися навіть на сторінки такого поважного офіційного видання, як газета "Правда", проте це не завадило Сейму призначити 19 листопада 1987 р. першого омбудсмана Польщі, яким стала професор Єва Лентовська, яка вже 1 січня 1988 р. почала виконувати свої службові обов'язки .

Однак на конституційному рівні цей інститут отримав відповідне визнання тільки в 1989 p., коли було прийнято закон нро внесення змін до Конституції ПНР. Це означало, що омбудсман своєю діяльністю по­вною мірою довів свою практичну значимість і продемонстрував ефек­тивність у сфері захисту польських громадян. У 1990 р. в країні запро­ваджено також Уповноваженого уряду з прав жінок. Проте критика з боку праворадикальних кіл призвела до того, що у квітні 1991 р. (за уряду Яна Ольшевського, що дотримувався правої орієнтації) Ганна Попович, яка виконувала обов'язки Уповноваженого з прав жінок, була усунена з цієї посади, хоч сам інститут омбудсмана з прав жінок не було ліквідовано3. У березні 1998 р. в Польщі введено також посаду омбудс-

1              Хаманева Н.Ю. Охрана прав граждан в зарубежных странах: институт омбудсмена

(сравнительный аспект) - М.: АН СССР ИНИОН, 1991. - С. 13; Хаманева Н.Ю. За­

щита прав граждан в сфере исполнительной власти. - М.: ИГиП РАН, 1997. - С. 156.

2              Власов И.С. Защита гражданских прав личности в Польше (институт омбудсмена). -

М.: ИНИОН АН СССР, 1990. - С. 13.

3              Лентовска Е. Омбудсман в странах Восточной и Центральной Европы (польский

опыт): Обзорный доклад 1994 года о деятельности омбудсмана в Польше // Россий­

ский бюллетень по правам человека. - 1995. - Вып. 7. - С. 137.

ЗО   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

мана з питань неурядових організацій в особі Комісара зі зв'язків між неурядовими організаціями та державними структурами1.

Другою країною серед колишніх соціалістичних держав, яка плану­вала запровадити інститут омбудсмана, був Радянський Союз. На V по­зачерговому З'їзді народних депутатів СРСР у 1989 р. було прийнято Декларацію прав і свобод громадянина, відповідно до якої пропонувало­ся створити систему уповноважених з прав людини, які б функціонували при парламентах союзних республік, а також уповноважених з прав лю­дини при Радах народних депутатів усіх рівнів. Однак подальші події, що відбувалися в Союзі, не дали змоги реалізувати цю ідею2.

Натомість того ж року вносяться зміни до Конституції Угорщини, згідно з якими країна проголошується незалежною, демократичною, правовою і в ній запроваджується інститут Уповноваженого Державних зборів із прав громадян. У червні 1990 р. Державні збори Угорщини здійснюють нову важливу конституційну реформу і поряд з Уповнова­женим Державних зборів із прав громадян засновують ще одну спеціа­лізовану правозахисну інституцію - Уповноваженого Державних зборів з прав національних та етнічних меншин . І Конституція Угорської Ре­спубліки в редакції від 31 грудня 1991 р. главою п'ятою закріплювала конституційний статус Уповноваженого Державних зборів із громадян­ських прав та Уповноваженого Державних зборів з прав національних і етнічних меншин. 17 листопада 1992 р. парламентом Угорщини прийн­ято закон про захист особистих даних і виявлення даних, важливих з точки зору національного інтересу, в якому розділом четвертим закріп­люється статус Уповноваженого Державних зборів з захисту особистих даних і реєстр захисту особистих даних. 1 липня 1993 р. на виконання Конституції Угорської Республіки парламент Угорщини прийняв закон про Уповноваженого Державних зборів із громадянських прав, яким закріпив статус угорського омбудсмана, а 7 липня 1993 р. законом про права національних і етнічних меншин було врегульовано статус Упов­новаженого Державних зборів з прав національних і етнічних меншин.

Закоморна К.О. Інститут омбудсмана як засіб забезпечення прав і свобод людини та громадянина (порівняльно-правовий аналіз): Дис. . канд. юрид. наук. -X.: 2000. - С 23. 2 Лукашева ЕА Кризисная ситуация в советском обществе и права человека // Права человека: время трудных решений. - М.: ИГиП АН СССР, 1991. - С. 75; Закоморна К.О Інститут омбудсмана як засіб забезпечення, прав і свобод людини та громадянина (порів­няльно-правовий аналіз): Дис... канд. юрид. наук. - X.: 2000. - С 135. Соколов А.Н., Трумпель К.Б. Парламентский омбудсмен: генезис, функционирова­ние, тенденции развития. - Калининград: Балтийский институт экономики и финан­сов, 2000. - С. 45.

Розділ 1  31^

ЗО червня 1995 р. парламент Угорщини призначив чотирьох омбудсма-нів: парламентського Уповноваженого із громадянських прав, його го­ловного помічника, Уповноваженого Державних зборів з прав націона­льних і етнічних меншин та Уповноваженого Державних зборів з захи­сту особистих даних і права на інформацію.

Після краху соціалістичної системи ідея омбудсмана викликала ве­лику зацікавленість в інших країнах колишнього соціалістичного табору: Хорватії, Словенії, Румуни, Литві, Федерації Боснії та Герцеговині. У Хорватії введення омбудсмана було передбачене Конституцією Респуб­ліки від 22 грудня 1990 p., а закон про омбудсмана прийнято 25 вересня 1992 р. У Словенії Конституцією від 23 грудня 1991 р. та законом від 28 грудня 1993 р. запроваджено посаду Уповноваженого з прав людини. У Румунії Конституцією від 8 грудня 1991 р. та Законом "Про організацію і функціонування Управління Захисника народу (Омбудсмана)" від 13 березня 1997 р. введено інститут Адвоката народу Румунії. У Литві зако­ном про контролерів Сейму від 11 січня 1994 р. передбачена колегіальна омбудсманівська служба, відповідно до чого утворене відомство з п'яти омбудсманів, керівником якого призначено Альгірдаса Тамінскаса . У Федерації Боснії та Герцеговини Конституцією від 30 березня 1994 р. передбачено три омбудсмани, по одному боснійської, хорватської та ін­шої національності, які призначаються парламентом Федерації і здійс­нюють свої повноваження незалежно один від одного (в тому числі окремо готують свої щорічні доповіді). Також в цій країні після подій 1991-1994 pp. світове співтовариство з метою урегулювання конфлікту передбачило Дейтонською угодою (Додаток № 6 до загальної рамкової угоди про мир для Боснії та Герцеговини) створення Комісії з прав лю­дини, яка, у свою чергу, складається з двох органів: Управління омбудс­мана та Палати з прав людини2. Згідно з Регламентом діяльності омбуд­смана для Боснії та Герцеговини від 1 липня 1997 p., останній признача­ється терміном на п'ять років Головою Організації з безпеки та співробі­тництва в Свропі (ОБСЄ) після консультації з Республікою Боснії і Гер-

Про це говорить В.В. Бойцова (Див.: Бойцова В.В Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт - М : БЕК 1996. - С. 38). Хоча в іншому джерелі зазнача­ється, що в Литві закон про контролерів Сейму прийнято 11 січня 1994 p., a 22 люто­го 1995 р. парламентом країни затверджено Статут установи контролерів Сейму Ли­товської Республіки, який набрав чинності 31 березня 1995 р. (Див.: Национальные омбудсмены. Свод правовых положений. - Варшава: MASTER, 1999. -С. 187, 196). 2 Конституция Федерации Боснии и Герцеговины. Приложение № 6 к общему рамочному соглашению о мире для Боснии и Герцеговины (Дейтонское соглашение) // Националь­ные омбудсмены. Свод правовых положений. - Варшава: MASTER, 1999. - С. 15-35.

32   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

цеговини, Федерацією Боснії і Герцеговини та Сербською Республікою. Омбудсманом не може бути обрано громадянина Боснії та Герцеговини, а також будь-якої сусідньої держави. Офіційними його мовами є англій­ська мова та будь-яка з мов Боснії та Герцеговини. Однак оригінал усіх рішень, доповідей та інших офіційних документів має бути складено ом­будсманом англійською мовою1.

На початку 90-х pp. XX ст. ідею омбудсманівської служби дедалі ін­тенсивніше почали обговорювати в молодих державах, що виникли після розпаду Радянського Союзу. У 1995 р., в перший рік діяльності Олій Маж-лісу Республіки Узбекистан, запроваджено інститут Уповноваженого Олій Мажлісу з прав людини в Узбекистані. Він введений на першій сесії Олій Мажлісу за ініціативою Президента Республіки, а 6 травня 1995 р. з метою сприяння ефективному виконанню покладених на Уповноваженого за­вдань постановою Олій Мажлісу при ньому була створена Комісія з до­тримання конституційних прав і свобод громадян. Діяльність Уповнова­женого і Комісії регулювалася Положенням про Уповноваженого Олій Мажлісу з прав людини, затвердженим постановою Кенгашу Олій Мажлі­су від 29 серпня 1995 р. Водночас для підвищення ролі і статусу омбудс-мана Узбекистану було розпочато роботу над проектом закону про Упов­новаженого Олій Мажлісу з прав людини, в якій взяли участь не тільки члени комітетів парламенту Узбекистану, вчені-правники республіки, але й експерт ПРООН Дін Готтерер2. При підготовці законопроекту було вра­ховано світовий досвід функціонування цього правозахисного інституту, пропозиції та побажання омбудсманів різних країн, науковців-дослідників цього інституту, правозахисників, спеціалістів-управлінців, які вони ви­словили на семінарі-нараді ОБСЄ "Національні інститути з прав людини", що відбувся у вересні 1996 р. в Ташкенті3.

14 лютого 1997 р. проект закону про Уповноваженого з прав лю­дини в Узбекистані був опублікований для всенародного обговорення в газетах "Халк сузи", "Народное слово", а 24 квітня 1997 р. на восьмій сесії Олій Мажлісу Республіки Узбекистан Закон "Про Уповноважено­го Олій Мажлісу з прав людини (омбудсмана)" прийнято в цілому. Пе­ршим омбудсманом Узбекистану було обрано депутата парламенту професора С.Ш. Рашидову.

Омбудсмен для Боснии и Герцеговины. Регламент //Официальный журнал Боснии и Герцеговины. - 1997,18 сентября.

2Тансыкбаева Г.М. Кто такой омбудсман? //Народное слово. - 1997, 10 января. Бакаева Ф.Х. Комментарий к Закону Республики Узбекистан Об Уполномоченном Олий Мажлиса по правам человека (омбудсмане). - Ташкент: Адолат, 1998. - С. 7.

Розділ 1                  33

13 лютого 1997 р. на підставі ст. 77 Конституції Республіки Маке­донія від 17 листопада 1991 р. прийнято Закон про Національного пра­возахисника Македонії. Після ухвалення 17 жовтня 1997 р. закону про парламентських адвокатів запроваджується інститут омбудсмана в Мо­лдові. Це було однією з умов вступу країни в Раду Європи. У березні 1998 р. Олексій Потинга, Костянтин Лазар та Михайло Сидоров прийн­яли присягу й офіційно почали виконувати обов'язки парламентських адвокатів1. Водночас було створено Центр із прав людини в Молдові, директором якого призначено Олексія Потингу.

В цей же час велася активна робота по утворенню інституту омбу­дсмана в Росії. Вперше ідея інституту Уповноваженого з прав людини отримала правову основу країні в ст. 40 Декларації прав і свобод люди­ни і громадянина в Російській Федерації, прийнятій Верховною Радою РРФСР 22 листопада 1991 р. Декларація не тільки закріпила новий для російської правової системи орган, але й заклала основні принципи йо­го формування, функції та порядок їх здійснення. В ній зазначалося, що Парламентський уповноважений з прав людини повинен призначатися Верховною Радою терміном на 5 років, бути їй підзвітний і наділений тією ж недоторканністю, що й народний депутат РРФСР. Метою діяль­ності Парламентського уповноваженого визнавалося здійснення парла­ментського контролю за дотриманням прав і свобод людини і громадя­нина Російської Федерації. Постанова про введення Декларації в дію покладала на відповідні комітети Верховної Ради РРФСР підготовку проекту закону про Парламентського уповноваженого.

І хоча в той час через різноманітні об'єктивні причини закон не був прийнятий, це дало імпульс для модернізації існуючої системи органів влади РФ в аспекті захисту прав людини, вивчення світового досвіду в цьому плані. У громадській свідомості все більше закріплювалась дум­ка, що цей інститут необхідний, оскільки він зможе ефективно забезпе­чувати права і свободи людини, надійно їх охороняти та захищати. Ідея введення інституту омбудсмана знаходила свій вияв під час підготовки проекту нової Конституції Російської Федерації, хоча сама Конституція Росії 1993 р. опосередковано визначила статус Уповноваженого з прав людини: ст. 103 Конституції передбачено, що до компетенції Держав­ної Думи належить призначення на посаду і звільнення з посади Упов­новаженого з прав людини.

Права человека в Республике Молдова гарантируются законом и существуют учре-хедения, которые пытаются их обеспечить: Интервью А. Потынга // Парламентский адвокат. - 2000. - № 2. - С. 4.

34   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні, статус і функціонування

Втілення конституційної ідеї вимагало подальшого законодавчого врегулювання положення російського омбудсмана. За період з 1993 по 1996 pp. пропонувалося декілька варіантів майбутнього закону, однак жоден із них так і не був прийнятий. Водночас у зв'язку з необхідністю узгодженого функціонування системи конституційних гарантій прав людини, включно з інститутом Уповноваженого, Державна Дума 17 січня 1994 р. призначила Уповноваженим з прав людини С.А. Ковальо­ва. Правовою основою діяльності першого Уповноваженого з прав лю­дини в Російській Федерації був Указ Президента «Про заходи для за­безпечення функцій Уповноваженого з прав людини» від 4 серпня 1994 р., який установив, що до прийняття відповідного федерального конституційного закону реалізація конституційних функцій Уповнова­женого забезпечується шляхом здійснення ним повноважень, наданих голові Комісії з прав людини при Президентові Російської Федерації. Така Комісія була створена і С.А. Ковальова призначили її головою. Як гарантії діяльності Уповноваженого Указом встановлювалося, що орга­ни державної влади й органи місцевого самоврядування в Російській Федерації, а також їх посадові особи у двотижневий термін зобов'язані надавати на запит Уповноваженого всю необхідну йому для здійснення своєї діяльності інформацію; давати відповідь на його звернення у зв'язку з порушенням прав конкретних фізичних осіб; надсилати Упов­новаженому всі прийняті акти, які містять норми, що належать до сфе­ри регулювання прав і свобод людини і громадянина. Забезпечення дія­льності Уповноваженого з прав людини згідно з Указом покладалося на відповідні структурні підрозділи Адміністрації Президента РФ, а Феде­ральне агентство урядового зв'язку й інформації зобов'язувалося здійс­нювати організацію розробки і впровадження необхідних інформацій­них технологій, які б забезпечували діяльність Уповноваженого.

Необхідно відзначити активну правозахисну діяльність С Ковальова на посаді омбудсмана, який своєю наполегливою працею доводив, що цей інститут дійсно може ефективно захищати права людини, сприяти визнанню людини найвищою соціальною цінністю. Особливо плідною була правозахисна діяльність С. Ковальова під час першої чеченської вій­ни, коли він з 16 грудня 1994 р. по 5 січня 1995 р. перебував у Грозному й особисто доводив до відома Президента РФ, уряду, парламенту Росії та світового співтовариства грубі факти порушень прав людини в цьому регі-

1 Указ Президента РФ о мерах по обеспечению конституционных функций Уполномочен­ного по правам человека от 4 августа 1994 г. // Российская газета - 1994, 8 августа

Розділ 1  35

оні, різко засуджував неадекватні дії російських військових сил проти ци­вільного населення Чечні1. Це, однак, сподобалося не всім політичним силам, тому 1 березня 1995 р. його було звільнено з посади.

Після цього активізувалася робота нижньої палати парламенту РФ над проектом федерального закону "Про Уповноваженого з прав люди­ни в Російській Федерації". Офіційно було підготовлено два проекти зако­ну. Один варіант підготував депутат Державної Думи С.Ковальов, інший -члени кафедри конституційного права Саратовського юридичного інсти­туту В.Т. Кабишев, В.І. Гавриленко, Є.В. Колесников, Т.М. Пряхін з участю майбутнього російського омбудсмана, на той час теж депутата Державної Думи О.О. Миронова. Щоб не було боротьби законопроек­тів, автори дійшли згоди підготувати на їх основі спільний законопро­ект . Однак надалі за основу було взято проект, запропонований засту­пником міністра юстиції Російської Федерації Л.Н. Завадською3. 20 бе­резня 1996 р. цей законопроект приймається Державною Думою в дру­гому читанні з поправкою, яка передбачала включення кандидатур на посаду Уповноваженого до списку для таємного голосування двома третинами голосів від загальної кількості депутатів парламенту. 17 кві­тня 1996 р. закон приймається Державною Думою в цілому і подається до Ради Федерації, яка, однак, його відхилила. Основна вимога верх­ньої палати парламенту РФ полягала в тому, щоб право Уповноважено­го створювати свої представництва на місцях було замінене на право суб'єктів Російської Федерації самим створювати і призначати регіона­льного омбудсмана, який би фінансувався за рахунок коштів місцевого бюджету суб'єкта Російської Федерації.

Після процедури узгодження 25 грудня 1996 р. Державна Дума за­ново приймає Федеральний конституційний закон "Про Уповноважено­го з прав людини в Російській Федерації", який 12 лютого 1997 р. схва­люється Радою Федерації, а 26 лютого 1997 р. підписується Президен­том Російської Федерації. 4 березня 1997 р. закон про Уповноваженого офіційно опубліковано, і він набув чинності.

У прикінцевих положеннях закону зазначалося, що Державна Дума повинна призначити першого Уповноваженого з прав людини в Росій-

1              Механизмы защиты прав человека в России: Доклады Комитета адвокатов по пра­

вам человека. - М.: Права человека, 1995. - С. 96-98.

2              Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации: становление нового

3

института: Интервью О О Миронова //Журнал российского права. - 1999. - № Л. - С 11. Шеенков О.А. Государственный институт защиты прав и свобод личности: история создания // Право и образование - 2000. - № 6. - С. 120.

36   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

ській Федерації в термін не пізніше, ніж за ЗО днів із дня набуття зако­ном чинності. Перший раз це питання розглядалося 4 квітня 1997 р. В цей день Державна Дума провела таємне голосування щодо кожної з семи запропонованих кандидатур. Однак набрати необхідну кількість голосів не вдалося жодному кандидату.

17 вересня 1997 р. під час повторного розгляду даного питання си­туація повторилася: необхідну кількість голосів не отримав жодний із кандидатів, а найбільшу кількість набрав знову ж таки О.О. Миронов (за нього проголосувало 265 депутатів) .

У травні 1998 р. депутати Державної Думи втретє заслухали здобу-вачів посади Уповноваженого. Потрібну більшість голосів отримав тільки один претендент — депутат Державної Думи О.О.Миронов, який 22 травня 1998 р. таємним голосуванням (299 депутатів - "за", 29 -"проти", 3 - "утримались") і був призначений на посаду Уповноваже­ного з прав людини в Російській Федерації .

Слід зазначити, що становлення інституту омбудсмана в Російській Федерації почалося з його запровадження в регіонах. Першими такими регіонами були Алтайський край, Республіка Башкортостан та Сверд-ловська область. Потім його ввели у Ленінградській, Астраханської, Архангельській, Смоленській, Саратовській, Тюменській областях та ряді інших регіонів.

На сьогоднішній день регіональні омбудсмани функціонують у 13 суб'єктах Російської Федерації3. Слід також зазначити, що введення такої посади передбачено статутами Новосибірської, Тульської та Нижегород-ської областей . Ведеться робота щодо запровадження інституту омбудс­мана в Бєлгородській, Брянській, Воронезькій, Курській, Орловській та Тверській областях . В ряді регіонів Росії прийняті закони про врегулю-

1              Шеенков О.А. Государственный институт защиты прав и свобод личности: история

создания // Право и образование. - 2000. - № 6. - С. 121.

2              Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации //

Российская газета. - 1999, 10 марта. Правда, у своему інтерв'ю О. Миронов указує, що

вибори Уповноваженого з прав людини відбулися 20 травня 1998 р., при цьому в бюле­

тень була внесена тільки одна його кандидатура, яку підтримав 341 депутат Державної

Думи (Див.: Интервью с Уполномоченным по правам человека Российской Федерации

О.О. Мироновым // Законодательство. - 1999. - № 3. - С. 3.)

3В субъектах Российской Федерации //Вестник прав человека. - 2001. - № 1. - С. 48. Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации // Государство и право. - 1999. - № 9. - С. 23.

5 Сунгуров А. Развитие института Уполномоченного по правам человека продолжает­ся // Хроника Московской Хельсинской группы: Ежемесячный информационный бюл­летень. - 2000.-№ 13(69).-С. 21.

Розділ 1  37

вання статусу Уповноваженого, хоча сам інститут на практиці не діє, що пояснюється передусім недооціненням його контрольно-наглядової та правозахисної ролі вищими регіональними органами влади.

В Україні дослідження інституту омбудсмана розпочалися у 1970 р., коли українські вчені Ю.С. Шемшученко та Г.О. Мурашин за підтрим­ки академіка В.М. Корецького вперше у вітчизняній науковій літерату­рі опублікували в збірнику "Проблеми правознавства" (№ 20) наукову статтю "Омбудсмен у механізмі буржуазної держави"1, в якій вони проаналізували діяльність інституту омбудсмана на Заході. Наступного року вийшла їхня робота "Інститут омбудсмена в сучасній буржуазній державі" в журналі "Советское государство и право". Але через консе­рвативну політику, яку проводило тодішнє керівництво СРСР, здійсне­ний ними аналіз не міг цілком розкрити позитивний потенціал цього контрольно-наглядового інституту, його роль в забезпеченні прав лю­дини, хоча автори й акцентували увагу на незаперечних досягненнях омбудсмана у цій сфері2.

Детальне дослідження цього інституту в Україні розгорнулося на початку 90-х pp., коли країна взяла курс на побудову демократичної, правової, соціальної держави і людина, її права та свободи були визнані найвищою соціальною цінністю. У цей час ідея запровадження в країні інституту омбудсмана отримала плідний грунт для реалізації.

Про необхідність введення в систему державної влади України цієї ін­ституції українські законодавці вперше продекларували в проекті Концеп­ції Конституції (Основного Закону) Української Радянської Соціалістичної Республіки, де зазначалося, що "з урахуванням особливої важливості про­блеми забезпечення прав і свобод громадян установлюється посада Упов­новаженого з питань захисту прав людини, якого призначає Верховна Ра­да"3. У схваленій Верховною Радою УРСР 19 червня 1991 р. Концепції нової Конституції України це положення відображене повністю .

Надалі розробники проектів нової Конституції України обов'язково брали до уваги дане положення Концепції, визнаючи на конституцій­ному рівні статус українського омбудсмана. Так, зокрема, в першому

1              Шемшученко Ю.С. Контрольний механізм забезпечення прав людини в Україні // Акаде­

мічна юридична думка / За заг. ред. Ю.С. Шемшученка. - К.: Ін Юре, 1998. - С. 412.

2              Шемшученко Ю.С, Мурашин Г.А. Институт омбудсмена в современном буржуазном

государстве//Советское государство и право.- 1971. -№ 1.-С. 139-144.

Концепция Конституции (Основного Закона) Украинской Советской Социалистиче­

ской Республики. Проект// Правда Украины. - 1991, 6 мая.

4 Концепція нової Конституції України // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1991. -№ 35. - Ст. 466.

38   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

проекті Конституції України в редакції від 8 серпня 1991 р. ст. 62 під назвою "Контроль за дотриманням прав і свобод громадян" проголо­шувала: "Державний контроль за законністю і справедливістю актів і дій державних органів, окрім судових, а також за законністю актів і дій посадових осіб, відносно прав і свобод громадян, за умовами їх здійс­нення покладається на Уповноваженого Верховної Ради Української РСР з прав людини". Ст. 102 цього ж проекту закріплювала, що Верхо­вна Рада Української РСР призначає терміном на п'ять років Уповно­важеного Верховної Ради Української РСР з прав людини, який діє від її імені на основі спеціального закону. У разі встановлення порушень прав громадян Уповноважений рекомендує відповідним державним органам, посадовим особам усунути їх. Він може ставити перед Верхо­вною Радою Української РСР чи Кабінетом Міністрів Української РСР питання про скасування конкретних правових актів чи прийняття нових законів і рішень Уряду на захист прав і свобод громадян. Щорічно Уповноважений Верховної Ради готує доповідь про дотримання прав і свобод громадян у Республіці1.

Положення про омбудсмана в Україні мали місце і в проекті Кон­ституції України в редакції від 10 червня 1992 p., де в ст. 140, яка закріп­лювала виняткові повноваження Ради Депутатів, п. 1 проголошував: "...призначення Уповноваженого Національних Зборів у правах людини (Народного захисника)"2. Також у проекті Конституції України в редак­ції від 26 жовтня 1993 р. ст. 58 закріплювала: "Державний контроль за законністю дій посадових осіб, що стосується прав і свобод громадян, покладається на Уповноваженого Верховної Ради України у правах лю­дини (Народного правозахисника). Статус та порядок діяльності Упов­новаженого Верховної Ради України у правах людини визначаються кон­ституційним законом". У цьому ж проекті п. 19 ст. 107 відносив до пов­новажень Верховної Ради України призначення і звільнення, а також прийняття відставки Уповноваженого і заслуховування його доповідей про стан захисту прав і свобод людини в Україні3.

Хоча варто зазначити, що в цей період в Україні були не тільки прихи­льники інституту омбудсмана, а й противники, які виходили з того, що його запровадження в державі недоцільне. Основна їх мотивація полягала в тому,

2 Конституції України. Проект в редакції від 10 червня 1992 р. // Міжнародний симпозі-3Конституція України. Проект в редакції від 26 жовтня 1993 р. // Голос України. - 1993,

Констотуция (Основной Закон) Украины. Проект// Правда Украины. - 1991, 9 августа. 1 Конституції України. Проект в редакції від 10 червня 1992 р. // ум "Конституція незалежної України". - К.: УПФ, 1992. - С 90. Конституція ЗО жовтня.

Розділ 1  39

що ця інституція не має традицій у вітчизняній правовій системі і буде ма­лоефективною, оскільки дублюватиме діяльність правоохоронних органів, і в першу чергу органів прокуратури, які вже мають і напрацьований досвід правозахисної діяльності, і відповідні кадри, і т. ін.1 Висловлювався також ними скепсис щодо можливості нової інституції реально вплинути на стан правозахксту в Україні, передусім через її дуже обмежені кадрові можливо­сті", та звучала думка, що взагалі ефективний захист прав людини цією ін­ституцією в умовах трансформаційного періоду не можливий .

Однак такі точки зору не знайшли широкої підтримки ні серед науко­вців, ні серед політиків, ні серед громадськості України. У суспільній свідо­мості все більше зміцнюється думка про важливість інституту Уповноваже­ного у сфері забезпечення прав людини. Тому в кожному з проектів нової Конституції України так чи інакше знаходила відображення ідея цього ін­ституту. "Кожний має право звернутися за захистом своїх прав до Уповно­важеного і Іаціональних Зборів України у правах людини (ч. З ст. 50). ... До повноважень Палати Депутатів належать... 8) призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого Національних Зборів у правах люди­ни; розгляд та обнародування щорічних доповідей про стан захисту прав і свобод людини в Україні (ст. 83). ... Парламентський контроль за дотри­манням конституційних прав людини і громадянина здійснює Уповноваже­ний Національних Зборів України у правах людини. Повноваження і поря­док діяльності Уповноваженого у правах людини визначаються законом (ст. 102)", - зазначалося в проекті Конституції України, підготовленому Ро­бочою групою Конституційної Комісії України, від 15 листопада 1995 р.4 Аналогічні положення мали місце і в проекті Конституції України в редакції від 24 лютого 1996 р. (ч. З ст. 50; п. 8 ст. 85; ст. 100)5.

Червякова Е. Защита конституционных прав граиодан средствами прокурорского надзора (проблема общенадзорной деятельности): Дис ... канд. юрид. наук. - X.: 1992. - С. 55; Щур В., Слесаренко В. Ми - на початку розбудови // Голос України. 1993,16 лютого. Пінаєв АО. Місце прокуратури в системі органів влади на сучасному етапі розвитку України // Правова система України: теорія і практика. - К.: Друкарня МВС України, 1993. - С 429-430. Слід зазначити, що деякі автори підтримують цю точку зору і сьогодні. (Див.: Долежан В.В. Проблеми вдосконалення компетенції державних ор­ганів і посадових осіб у сфері правозахисної діяльності // Актуальні проблеми захис­ту прав і свобод людини в Україні: Матеріали наук. конф. - К.: Інститут адвокатури Нац. ун-ту ім. Тараса Шевченка, 2000. - С 50.)

3              Людина має право на захист права // Голос України. - 1997, 27 березня.

4              Конституція України. Проект в редакції від 15 листопада 1995 р. - К.: УПФ "Право",

1995. - С 13,21,27.

Конституція України. Проект в редакції від 24 лютого 1996 р. - К.: УПФ "Право", 1995. - С 20, ЗО, 37.

40   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

За введення цього інституту виступали такі науковці, як М. Орзіх, В. Євінтов, М. Грошевий, Г. Мурашин, В. Тацій, М. Цвік та ряд інших1. Активну пропагандистську роботу з запровадження в Україні інституту омбудсмана вели різноманітні громадські організації. У резолюції Дру­гого Світового Конгресу українських юристів з цього приводу зазнача­лося: "Введення інституту Уповноваженого у правах людини (омбудс­мана) позитивно вплинуло б на підвищення ефективності функціону­вання всієї правової системи, додало б динамізму і результативності процесу реалізації права та захисту прав людини в Україні"2. Всебічно обговорювалися різноманітні аспекти майбутньої моделі цього інститу­ту на четвертих Всеукраїнських читаннях до Дня захисту прав людини, організованих 10 грудня 1996 р. в Києві Українською Правничою Фун­дацією й Українським Центром прав людини.

У 1997 р. у Львові Комісією Верховної Ради України з прав люди­ни, національних меншин і міжнародних відносин за підтримки депар­таменту Ради Європи з прав людини та українських правозахисників було проведено науково-експериментальний та інформаційний семінар, на якому широко обговорювався світовий досвід функціонування ом-будсманів. На семінарі виступили спеціальний радник з прав людини в Україні Ради Європи М. Феркухансон, спеціальний радник з юридич­них питань в Україні Ради Європи Н. Вутова, парламентський Уповно­важений Великої Британії У. Рід, Народний Захисник Іспанії А. Канел-лас, Уповноважений Державних зборів з громадянських прав Угорщи­ни Й. Кальтенбах, професор права з Норвегії Е. Сміт. З українського боку виступали провідні вчені, відомі правозахисники, а також народні депутати, які ознайомили присутніх із розробленими авторськими за­конопроектами, що закріплювали правовий статус Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини3.

Слід відзначити, що і процес розробки закону про українського омбудсмана був досить-таки плідним. Перший проект Закону "Про За-

1              Мурашин Г.А. Защита прав граждан органами прокуратуры // Закон Украины "О про­

куратуре": теория и практика его применения. -X.: УЮА, 1992. - С. 18; Тацій В.Я.,

Грошевий Ю.М. Правові засоби охорони Конституції // Вісник Академії правових наук

України. - 1995. - № 3. - С 35-42; Цвік М. Конституційні проблеми розподілу влас­

тей (деякі загальнотеоретичні аспекти) // Вісник Академії правових наук України. -

1994. - № 1. - С. 60-68; Виступ доктора юридичних наук, професора М. Орзіха на

міжнародному симпозіумі "Конституція незалежної України" // Міжнародний симпозі­

ум "Конституція незалежної України". - К.: УПФ, 1992. - С 286.

2              Матеріали Другого Світового Конгресу українських юристів. - К.: УПФ, 1994. - С 28.

Макаренко С. Щоб чиновник не плутав закон і дишло // Голос України. - 1996,18 грудня.

Розділ 1                  41^

хисника прав громадян України" підготував народний депутат України від виборчого округу № 395 СО. Кириченко. Розробляючи його, автор ураховував світовий досвід, і модель цього контрольно-наглядового та правозахисного органу головним чином представляла рецепція інсти­туту омбудсмана, тобто запозичення тих його схем, які вже протягом тривалого часу працювали в реальному юридично-правовому механізмі і через конкретні правові та суспільні відносини, були апробовані та пройшли іспит самим часом і життям. Ця модель являла собою інсти­туцію, яка обирається Верховною Радою України терміном на чотири роки, контроль якої поширювався на діяльність органів виконавчої вла­ди та органів державного управління, місцевого самоврядування й управління, публічно-правові установи і будь-які інші органи, які вико­нують державні функції. Структура інституту включала в себе Захис­ника прав громадян України, Комітет з питань захисту прав і свобод громадян України, який складався з трьох заступників Захисника, фахі­вців, асистентів, помічників, експертів, інших працівників і спеціалістів та представників Захисника прав громадян, котрі призначаються ним в областях, містах республіканського і обласного підпорядкування1.

ЗО серпня 1995 p., перед початком чергової четвертої сесії Верхов­ної Ради України, цей законопроект було подано на розгляд парламен­ту2. Над його вивченням працювали дві робочі групи, до яких належали автор та члени Комісії з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин, а також фахівці відомих вищих юридичних закладів та установ України (Української національної юридичної ака­демії ім. Я. Мудрого, Інституту держави і права ім. В.М. Корецького, Інституту законодавства і т.д.). Проте прийняття Конституції України 28 червня 1996 p., яка своїми статтями 55, 85, 101 та 150 закріпила ста­тус Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини зупинило роботу цих робочих груп. З урахуванням положень нового Основного Закону України СО. Кириченко доопрацював свій авторський проект закону. Юридичний та науково-експертний відділи Верховної Ради України дали позитивні висновки щодо доопрацьованої його редакції. П'ять постійних Комісій Верховної Ради України під час п'ятої та шос­тої сесій прийняли рішення про внесення цього проекту на розгляд Верховної Ради України у першому читанні. 26 грудня 1996 р. і профі-

1 Закон України "Про Захисника прав громадян України". Проект, внесений Верховній Раді України народним депутатом України Кириченком СО. (в редакції від ЗО серпня 1995 р.) // Офіційно не опубліковано.

2Людина має право на захист права // Голос України. - 1997, 27 березня.

42   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні статус і функціонування

льна комісія - Комісія з питань прав людини, національних меншин та міжнаціональних відносин - прийняла рішення про внесення на роз­гляд Верховної Ради України у першому читанні авторського проекту Закону С. Кириченка. Однак 27 грудня 1996 р. до Верховної Ради Укра­їни вноситься ще один проект закону про Уповноваженого з прав лю­дини, автором якого виступив народний депутат України від виборчого округу № 169 М. Товт. Виходячи з цього, голова Комісії з питань прав людини, національних меншин та міжнаціональних відносин В.Г. Бут-кевич направив для розгляду постійними комісіями Верховної Ради України два проекти закону - С. Кириченка та М. Товта. Концетуаль-них відмінностей між ними не було, за винятком того, що М.М. Товг принципово дотримувався позиції, що Уповноваженому не погрібні регіональні представництва його робочого апарату і що приймати рі­шення майже з усіх питань і здійснювати основний обсяг роботи Упов­новажений повинен одноосібно1.

В цей же період активну участь у законотворчій роботі з вироблен­ня моделі українського омбудсмана почала брати і комісія Верховної Ради України з прав людини, національних меншин та міжнаціональ­них відносин, авторський колектив якого складали народні депутати Е.1. Павленко, Ю.А. Кармазін, А.А. Петренко під керівництвом заступ­ника голови комітету Н.І. Карпачової. 11 лютого 1997 р. вони подали Верховній Раді України свій проект закону про Уповноваженого. Од­нак деякі депутати українського парламенту піддали його критиці. Зок­рема, народний депутат А.Г. Безуглий зазначив у своїй пояснювальній записці, що цей проект закону є неприйнятним у зв'язку з іим, що де­сять норм розробленого законопроекту не відповідають Конституції України, законам України та виходять за межі законодавчого реіулю-вання взагалі2. Після несприйняття цього проекту закону частиною на-

1              Закон України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини"  Про

ект, внесений Верховній Раді України народним депутатом України Товтом MM  (в

редакції від 27 грудня 1996 р ) // Офіційно не опубліковано, Закон України "Про Упо­

вноваженого Верховної Ради України з прав людини"  Проект, внесений Верховній

Раді України народним депутатом України Кириченком С О (в редакції від 9 листо­

пада 1996 р ) // Офіційно не опубліковано Хоча раніше М Товт допускав можливість

існування інституції у складі декількох осіб з розмежуванням сфер діяльності без

обмежень на все поле суспільно-політичного та економічного життя держави (Див

Товт М Права людини і права держави // Голос України - 1996, 4 січня)

2              Пояснювальна записка до проекту постанови "Про неприйнятність і відкладальність

питання щодо проекту Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України

з прав людини", внесеного 11 02 1997 народними депутатами Карпачовою Н І, Па­

вленком Е І , Кармазіним Ю А , Петренком А А"  Проект Постанови Верховної Ради

Розділ 1  43

родних депутатів Ю. Кармазін підтримав проект закону, підготовлений С. Кириченком, і, спільно доопрацювавши його, 19 лютого 1997 р. вони подали його Верховній Раді України. А на початку березня 1997 р. свій доопрацьований проект закону внесли народні депутати Н.І. Карпачова, Е.І. Павленко, А.А. Петренко. Істотних відмінностей у моделях інсти­туту омбудсмана в запропонованих варіантах проектів закону не було. Деякі розходження були в компетенції Уповноваженого, у питаннях діяльності спеціалізованих омбудсманів та у підході до побудови стру­ктури апарату Уповноваженого (в проекті закону Карпачової Н.І., Пав­ленка Е.І., Петренка А.А. не передбачалося заступників Уповноважено­го та чіткої регіональної системи представництв апарату Уповноваже­ного в облас гях та Автономній Республіці Крим) і т. ін.

4-5 березня 1997 р. парламент України вперше обговорив три законо­проекти про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Слід зазначити, що обговорення запропонованих моделей українського омбудсмана було досить дискусійним. Це пов'язано з тим, що інститут Уповноваженого запроваджувався в процесі реформування політико-правової системи України, а не вводився в структуру стабільно функціо­нуючого механізму державної влади. У дебатах виступила значна кількість народних депутатів. Частина з них, наприклад, Є.В. Красняков, А.Г. Безуг-лий, Г.А. Васильєв, Л.О. Анісімов, підтримувала проект закону, розробле­ний С Кириченком та Ю. Кармазіним, інша частина (В.І. Шишкін та інші) - проект закону, запропонований Н.І. Карпачовою, Е.І. Павленком та А.А. Пе гренком. Деякі народні депутати виступали прихильниками авто­рського проекту закону М. Товта. Однак значної підтримки жодний із за­пропонованих проектів закону про Уповноваженого не отримав. Тому, вивчивши та проаналізувавши запропоновані схеми інституту українсько­го омбудсмана, законодавчий орган на пропозицію голови депутатської групи "Конституційний центр" М.Д. Сироти 5 березня прийняв постанову № 127/97, згідно з якою Комітету з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин було доручено внести на розгляд Вер­ховної Ради України для повторного першого читання єдиний проект Зако­ну України про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

2 квітня 1997 р. Комітет з питань прав людини, національних мен­шин і міжнаціональних відносин з метою узгодження позицій авторів

України "Про неприйнятність і відкладальність питання щодо проекту Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини", внесеного 11.02 1997 народними депутатами Карпачовою Н І, Павленком Е І, Кармазіним Ю А., Петрен­ком А А." // Офіційно не опубліковано

44   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

трьох законопроектів створив робочу групу в складі народних депутатів України В. Буткевича, Д. Вітовича, М. Попеску. Робоча група, напрацю­вавши варіант узгодженого проекту, обговорювала його з авторами зако­нопроектів. Отримавши їх зауваження, вона продовжувала роботу з ви­роблення узгодженого варіанту проекту Закону "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини". Члени комісії будували свою роботу над виробленням єдиної моделі інституту Уповноваженого, ви­ходячи з наступних принципових положень: по-перше, ця структура по­винна доповнювати вже наявні форми і засоби несудового захисту прав людини; по-друге, на посаду українського омбудсмана повинні обирати­ся особи, що мають авторитет у суспільстві в галузі захисту прав і свобод людини; по-третє, ця персоніфікована інституція повинна виступати по­середником між людиною та органами державної влади; по-четверте, громадяни можуть безпосередньо звертатися до Уповноваженого за за­хистом своїх прав і свобод, і він зобов'язаний оперативно вживати захо­ди для відновлення порушених прав громадян.

Враховуючи те, що члени робочої групи змушені були уважно по­ставитися до пропозицій авторів законопроектів, вони напрацьовували такий варіант єдиного проекту, який би не нехтував законодавчими іні­ціативами в пропонованих законопроектах, але при цьому зняв би сут­тєві розбіжності й суперечності, що мали місце між ними.

Підготовлений групою єдиний проект закону майже відповідав цим вимогам. Про це свідчило те, що, по-перше, всі автори законопрое­ктів погодились із ним як із таким, що відображає їхню законодавчу ініціативу. Вони висловились за прийняття законопроекту в першому читанні, а свої зауваження, пропозиції та окрему думку з приводу де­яких положень законопроекту погодились подати до другого читання.

По-друге, при обговоренні запропонованого єдиного проекту зако­ну про Уповноваженого з прав людини на засіданні Комітету з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин він був ухвалений одноголосно.

По-третє, робоча група виходила з того, що, перш ніж вносити за­конопроект до сесійної зали, необхідно знати думку фракцій і груп що­до нього. З цією метою керівник групи В. Буткевич особисто звернувся до всіх керівників фракцій і груп з проханням обговорити єдиний зако­нопроект у фракціях і групах і висловити свої зауваження і пропозиції Комітету з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональ­них відносин для подальшого доопрацювання законопроекту. І всі кері­вники фракцій і груп висловились, що законопроект може бути прийн­ятий у першому читанні за скороченою процедурою.

Розділ 1  45

13 травня 1997 р. доопрацьований єдиний узгоджений текст проек­ту закону про Уповноваженого з прав людини було передано Верховній Раді України, а 14 травня 1997 р. - вручено народним депутатам Украї­ни. 20 травня 1997 р. запропонований робочою групою проект Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" було прийнято у першому читанні.

Після цього за дорученням сесії Верховної Ради України Комітет з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин зайнявся розглядом і підготовкою проекту Закону України "Про Уповно­важеного Верховної Ради України з прав людини" до другого читання. Члени комітету на своїх засіданнях розглянули більше двохсот сімдесяти пропозицій щодо вдосконалення моделі українського омбудсмана, які надходили від комітетів Верховної Ради України та від окремих народ­них депутатів. Також було всебічно вивчено та проаналізовано окремі зауваження щодо проекту закону, які надійшли від юридичного відділу Секретаріату Верховної Ради України. Така копітка робота комітету дала свої позитивні результати при розгляді проекту Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" у другому чи­танні 13 листопада 1997 р. Гострих дискусій під час його обговорення не було, за винятком незначних дебатів з питань організації Секретаріату Уповноваженого при Верховній Раді України на правах комітету (пропо­зиція народного депутата В.Н. Капустяна), необхідності запровадження інституту заступників Уповноваженого (В.О. Білоус відстоював позицію, що один із заступників повинен буде займатися захистом прав військо­вослужбовців) та з приводу вимог до кандидатів на посаду Уповноваже­ного (С. Кириченко пропонував, що претенденти на посаду Уповноваже­ного Верховної Ради України з прав людини повинні мати вищу юриди­чну освіту і вік, не молодший від 35 років). Однак ці пропозиції не були підтримані народними депутатами України, а сам Закон України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" було прийнято у другому читанні ("за" - 234 голоси). І цього ж дня 233 голосами "за" його було прийнято в цілому.

Проте Президент України не погодився з деякими положеннями при­йнятого Закону "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав лю­дини", тому 23 грудня 1997 р. Верховна Рада України розглянула його ще раз із пропозиціями Президента. Усього Президент України зробив 15 за­уважень до Закону. Профільний комітет Верховної Ради України— Комі­тет з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відно­син - погоджувався з 12 зауваженнями глави української держави, а три зауваження в комітеті не знайшли підтримки.

46   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

Пропозиції Президента України обговорювалися на засіданні Вер­ховної Ради України, і майже всі вони, окрім зауваження про те, що Уповноважений з прав людини повинен мати вищу юридичну освіту, були враховані. Зокрема, народні депутати погодилися обмежити сферу застосування закону відносинами, що виникають при реалізації прав і свобод громадянина, лише між громадянином України, незалежно від місця його перебування, іноземцем чи особою без громадянства, які перебувають на території України, та органами державної влади, орга­нами місцевого самоврядування та їх посадовими і службовими особа­ми. З урахуванням думки Президента України, право Уповноваженого з прав людини на ознайомлення з документами, у тому числі й секрет­ними (таємними), та отримання їх копій було уточнено положенням, що доступ до інформації, пов'язаної зі службовою та державною таєм­ницями, здійснюється в порядку, визначеному законодавчими актами України, а також зазначенням, що це право не розповсюджується на документи органів оперативно-розшукової діяльності. З огляду на за­уваження глави української держави, було доопрацьовано частину 1 статті 8 ("Уповноважений не може мати представницького мандата" -вилучено слово "іншого"); частину 2 статті 8 ("він не може бути чле­ном будь-якої політичної партії"" - раніше пропонувалося, щоб Уповно­важений не мав також права бути членом громадської організації, яка ставить за мету політичні цілі); пункт 1 статті 13 ("Уповноважений має право невідкладного прийому ... керівниками інших державних органів", а не просто керівниками органів державної влади, як це пропонувалося) та інші положення закону.

У цілому за Закон України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" з прийнятими зауваженнями проголосувало 272 народні депутати України.

Незважаючи на те, що п. 1 ч. 2 ст. 6 вказаного Закону проголошує, що висування кандидатури для призначення на посаду Уповноваженого повинно здійснюватися у двадцятиденний строк з наступного дня після набрання чинності Законом, вибори першого українського омбудсмана відбулися тільки 14 квітня 1998 р. Таємним голосуванням шляхом по­дання бюлетенів Уповноваженим Верховної Ради України з прав лю­дини було обрано Ніну Іванівну Карпачову, кандидата юридичних на­ук, депутата Верховної Ради ІЬ скликання (Алуштинський виборчий округ № 28, Республіка Крим)і її кандидатуру підтримали 276 народ­них депутатів України з 340, які взяли'участь у голосуванні. Цього ж дня Н.І. Карпачова склала повноваження народного депутата України,

Розділ 1  47

прийняла присягу Уповноваженого Верховної Ради України з прав лю­дини і почала виконувати свої обов'язки.

На цьому процес становлення інституту омбудсмана в Україні не за­вершився. У зв'язку з приєднанням України до Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 р. Кабінет Міністрів України 23 квітня 1998 р. своєю постановою № 557 запровадив інститут Уповноваженого у справах дотримання Конвенції про захист прав і основних свобод людини, на якого покладагться завдання представляти уряд України в Європейській комісії з прав людини та Європейському суді з прав людини в разі розгля­ду там питань дотримання Україною зобов'язань Конвенції про захист прав і основних свобод людини. 17 листопада 1998 р. на виконання дору­чення Президента України від 3 листопада 1998 року № 1-14/857 та відпо­відно до вимог Указу Президента України від 30 жовтня 1997 р. № 1206/97 Державний комітет України з питань розвитку підприємництва з метою реалізації покладених на нього основних завдань своїм наказом № 32 від 17 листопада 1998 р. запровадив спеціалізованого омбудсмана - Уповно­важеного з питань захисту прав підприємців.

Окрім України, Литви, Російської Федерації, Молдови, Узбекистану на теренах колишнього Радянського Союзу сьогодні, згідно з Законом "Про Народного Захисника" від 16 травня 1996 p., інститут омбудсмана функці­онує в Грузії та у Латвії, де його статус регулюється Законом Латвії "Про Державне бюро з прав людини" від 5 грудня 1996 р. Оголосила про намір запровадити в себе інститут омбудсмана Республіка Киргизстан1. Уряд Ка­захстану, незважаючи на ефективне функціонування в державі з 22 квітня 1997 р. Комісії з прав людини при Президенті Республіки Казахстан, під­писав у 1998 р. Меморандум про взаєморозуміння з Бюро демократичних інститутів і прав людини ОБСЄ, згідно з яким у країні має реалізуватися проект надання технічної допомоги для організації офісу омбудсмана. Ре­зультатом цього є створення робочої групи, яка розробила проект Закону "Про національного омбудсмана Республіки Казахстан (про уповноваже­ного з прав людини)"2. Хоча пропозиції щодо запровадження цього право-захисного інституту в країні подавалися керівництву Казахстану ще в 1994-1995 pp., у період підготовки нової Конституції Казахстану 1995 р.3

Байкадамов Б. Необходимость и пути развития и укрепления национальных учреждений по правам человека в Казахстане // Развитие национальных учреждений по правам че­ловека в Казахстане. На основе материалов международного семинара (г. Астана, 2-4 октября 1999 г.). - Астана: Издательство фонда "Интерлигал", 1999. - С. 17.

2              Богнер М. Роль Комиссии по правам человека в будущем // Там само. - С. 26.

3              Бусурманов Ж. Уполномоченный по правам человека Республики Казахстан - веле­

ние времени // Там само. - С. 57-59.

48   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

З прийняттям 21 жовтня 1998 р. нової Конституції засновано інсти­тут парламентського уповноваженого з прав людини - Народного Адво­ката - в Албанії. Ведеться робота з утвердження інституту омбудсмана в інших країнах Східної Європи та СНД, і кількість таких країн постійно зростає. Такий високий авторитет цього інституту пояснюється цілою низкою взаємопов'язаних факторів. По-перше, сьогодні має місце ви­знання пріоритетності людини в розвитку суспільства та держави. Це сприяє збагаченню її прав і свобод, наповненню їх демократичним зміс­том і створенню ефективного механізму забезпечення цих прав та сво­бод. У зв'язку з цим перед будь-якою державою, що прагне стати демок­ратичною, правовою та соціальною, стоїть завдання створення нових та вдосконалення вже наявних процедур та інститутів захисту прав і свобод людини та громадянина. Важливе місце в механізмі захисту прав і закон­них інтересів громадян від свавілля органів державної влади і зловжи­вання владою з боку різних державних службовців, посадових осіб за­ймає інститут омбудсмана. Як пише російський учений В. Кікоть, у створенні цієї служби відображається сучасний світовий досвід вирішен­ня проблеми забезпечення прав людини в більшості демократичних кра­їн, і він отримує все більш широке розповсюдження1.

По-друге, запровадження інституту омбудсмана є реакцією грома­дянського суспільства на значне розширення повноважень сучасних держав. З одного боку, суспільство зацікавлене в сильній державі, яка здатна вирішувати різноманітні соціальні та економічні проблеми. Про­те збільшення бюрократичних структур на найвищому та центральному рівнях, наділення широкою компетенцією місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування зумовлюють зміни в характері та масштабах діяльності їх посадових осіб, збільшується коло питань, які можуть самостійно вирішувати ці органи та їх посадові особи, а відпо­відно, зростає й імовірність порушення ними прав і свобод людини та громадянина. Тому виникає потреба в розширенні кола правозахисних інституцій, які здатні своєю діяльністю не тільки захистити права і сво­боди людини, посилити у неї відчуття захищеності перед державним апаратом, системою бюрократії, не тільки гарантувати свободу особи в умовах сильної державної влади, а й покращити саме державне управ­ління, сприяти визнанню людини найвищою соціальною цінністю і гу­манізувати відносини "людина - суспільство - держава".

Кикоть В. О необходимости введения должности Народного правозащитника // Кон­ституционный вестник. - 1991. - № 8. - С. 56.

Розділ 1                  49

По-третє, у світі окреслилася така тенденція, як порушення прав людини без порушень закону. Це викликало необхідність створення органу, який би попереджував і клав край не тільки незаконним, а й несправедливим, недоцільним і т. ін. діям органів державної влади, мі­сцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб та посилював охорону прав громадян у таких сферах, де самого лише контролю за законністю недостатньо.

По-четверте, демократичний розвиток держав ґрунтується на принци­пі поділу влади і з метою врівноваження балансу гілок влади, недопущен­ня порушень ними прав людини, недопущення узурпації влади виконав­чою гілкою (оскільки посилення адмінісфативної функції держави, що спостерігається останнім часом у світі, має наслідком вихід на перший план саме цієї гілки влади) запроваджується інститут омбудсмана. Він по­кликаний зробити свій внесок в обмеження зловживань адміністративного апарату, знизити рівень бюрократичних проявів механізму державної вла­ди в країні, покращити відносини 'тромадянин — адміністрація".

По-п'яте, міжнародна громадськість через свої політико-правові інститути приділяє все більше уваги правам людини. Це спонукає кож­ну державу прагнути до міжнародних стандартів з прав людини, й ін­ститут омбудсмана цьому сприяє.

По-шосте, цей контрольно-наглядовий та правозахисний інститут характеризується демократичними рисами: незалежністю в системі державних органів, відкритістю, вільним доступом для всіх громадян, що потребують захисту своїх прав і свобод, відсутністю формалізова­них процедур розгляду заяв і скарг, безоплатним наданням громадянам допомоги, що значно підвищує ефективність правозахисної діяльності, тощо. Всі ці принципи і процедури, на яких грунтується діяльність ом­будсмана, мають особливе значення для виконання ним функцій конт­ролю й захисту прав і свобод людини та громадянина від зловживань і сваволі з боку державних органів, посадових осіб.

Сьогодні інститут омбудсмана - невід'ємна частина системи органів влади багатьох країн Європи, Азії, Північної та Південної Америки, Авст­ралії, Африки. Він запроваджується у країнах, в яких має місце та стадія економічного і політичного розвитку, коли на органи управління покладе­ні широкі повноваження, що вимагають високих стандартів обслуговуван­ня та дотримання прав людини. В основному це держави з високим рівнем демократії або ті, які прагнуть досягнути цього. Становлення інституту відбувається поступово. Практика ефективного функціонування омбудс­мана в одній країні сприяє його запровадженню в іншій, при цьому кожна країна сама визначає, яку роль повинен відіграти омбудсман в її політич-

50   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

ному житті та якою буде його модель. Така "трансплантація" - ще одне свідчення великої ролі цього інституту в забезпеченні прав людини та в покращенні якості відносин "громадянин - держава". У той же час усі ом-будсмани, незалежно від часу їх виникнення та моделі, функціонують у єдиній загальносвітовій системі, доводячи цим взаємозв'язок світового співтовариства у сфері забезпечення прав людини.

Також характеризуючи третій етап конституційно-правового про­цесу утвердження інституту омбудсмана у світі, слід зазначити, що за­провадження цього правозахисного інституту в країнах Східної Євро­пи, СНД (в тому числі й в Україні) - внутрішня потреба посткомуніс­тичного суспільства. Його становлення відбувається в період розвалу тоталітарної системи, коли суспільство деформоване багаторічним па­нуванням цієї системи, не сформоване як громадянське й очікує патер-налістських дій з боку держави, а громадяни ще здебільшого залиша­ються соціально, духовно й політично паралізованими і не усвідомлю­ють, що вони виступають повноправними суб'єктами права. Не знаючи належним чином своїх прав, вони не можуть їх реалізувати, не хочуть самостійно їх захищати, надіючись, що хтось інший вирішить за них існуючі проблеми та буде опікуватись їхньою долею. Більше того, вони не так зацікавлені в отриманні допомоги для реалізації своїх прав, як очікують допомогу в задоволенні своїх потреб, незалежно від того, чи спираються ці бажання на закон, чи ні.

Становлення омбудсмана України проходить в умовах глибокої соці­ально-економічної, політичної та духовної кризи, коли відбувається боро­тьба за радикальні економічні зміни (перехід до ринкової економіки), полі­тичні зміни (організація функціонування держави та суспільства на демок­ратичних засадах), істотно змінюється матеріальний статус громадян, що пов'язано, перш за все, зі спадом виробництва, появою безробіття, різким підвищенням цін на комунальні послуги, зубожінням певної частини насе­лення. Дестабілізаційними факторами статусу людини і громадянина стали соціальна напруга, шокові методи проведення економічних реформ, складна криміногенна ситуація, зростання злочинності, посилення пра­вового нігілізму, негативні морально-психологічні фактори і т. ін. Усе це об'єктивно вимагає зміцнення вітчизняного механізму захисту прав і свобод людини та громадянина, і інститут омбудсмана, який, по праву, вважається важливим фактором забезпечення законності та правової осно­ви в діяльності органів державної влади у сфері прав людини, посів гідне місце в ньому. Українською громадськістю він розглядається як один з суттєвих важелів забезпечення прав людини, супутником та гарантом по­дальших демократичних змін у суспільстві.

Розділ 1                  51