1.3. Український омбудсман та Рахункова палата в інституціональному механізмі парламентського контролю

Сьогодні принцип поділу влади є основоположним у формуванні та функціонуванні механізму державної влади. Без нього неможливо уявити демократичний розвиток держави, належне забезпечення прав і свобод людини та громадянина. І визначення та обгрунтування місця Уповнова­женого з прав людини та Рахункової палати України у вітчизняному меха­нізмі державної влади важливе як в теоретичному, так і в практичному аспектах, оскільки стосується, по-перше, статусу цих органів, їх прав та обов'язків по відношенню до інших органів влади; по-друге, від місця Уповноваженого та Рахункової палати в системі органів державної влади залежить характер та якість реалізації ними своїх функцій; по-третє, ви­значення місця цих інституцій в структурі вищих органів державної влади країни сприятиме вирішенню деяких існуючих проблем взаємодії гілок державної влади, забезпеченню стабільності конституційного ладу, розви­тку суспільства, оптимальному функціонуванню державного механізму в цілому і практичній реалізації принципу поділу влади.

На жаль, питання визначення місця омбудсмана та Рахункової палати в системі органів державної влади не отримало ще належного ґрунтовного наукового дослідження. У вітчизняній та зарубіжній навчальній літературі ці інститути при розгляді принципу поділу влади або ігнорують, або здебі­льшого штучно, без належної аргументації відносять тільки до законодав­чої гілки влади1. Значна частина науковців також дотримується цього під­ходу. Наприклад, Т.С. Румянцева, А.А. Дьомін вважають, що рахункові палати законодавець визначає як внутрішній орган парламенту, який вхо­дить в структуру законодавчого органу поряд з його палатами, комісіями та комітетами'. На думку Н.Д. Погосяна, вищі органи фінансового контро­лю являють собою інститут законодавчої влади, покликаний сприяти пар-

Мишин А.А. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. - 6-е изд., перераб. и доп. - М.: Белые альвы, 1999. - С. 222; Конституционное право зарубежных стран: Учебник / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. - М.: Издательство НОРМА, 2001. - С. 253; Кравченко В.В. Конституційне право України: Навч. посібник. - К.: Атіка, 2000. - С. 99; Соколова Е.Н. Конституционное право зарубежных стран. Юнита 2. - М.: Современный Гуманитарный Университет, 1999. - С. 37. 2 Румянцева Т.С. Федеральное собрание: конституционно-правовой статус // Конституци­онный строй в России. - Вып. 2. Вопросы парламентского права. - М.: РФН. - 1995. -С. 30; Демин А.А. Правовой статус Счетной палаты РФ и проблема административной юстиции по финансовым вопросам // Гражданин и право. - 2001. - № 8. - С. 49.

52   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

ламентові в здійсненні зовнішнього контролю за виконанням державного бюджету1. Його підтримують А.Г. Андреева та В.Д. Соменкова, які гово­рять, що органи державного фінансового контролю "фактично повсюди на­бувають найтіснішого зв'язку з законодавчими органами" . В.К. Андреев, визначаючи конституційно-правовий статус Рахункової палати Російської Федерації, вважає, що "конституційні норми дають підстави стверджувати, що вона є органом державного фінансового контролю законодавчої влади" . На думку В.З. Шевлокова, щоб забезпечити незалежність палати від вико­навчої влади необхідно поставити її в зв'язок з парламентом .

Український вчений М. Косюта дотримується цього підходу щодо омбудсмана. Він зазначає, що парламентський статус Уповноваженого дає підстави для висновку про його належність до законодавчої влади, хоча він і не займається законотворчістю, а лише стежить за дотриманням за­конів у царині прав людини, тобто сприяє реалізації контрольної функції Верховної Ради . Цю ж точку зору підтримують Н.В. Бутусова, А.Н. Со­колов, К.Б. Трумпель, які твердять, що для інституту омбудсмана харак­терною є, перш за все, та обставина, що ця посада існує в рамках парла­ментаризму6, та К.О. Закоморна, яка пише, що визначення місця даного інституту в розділі Конституції 1996 р., присвяченому Верховній Раді, та розкриття концепції функціонування українського омбудсмана в Законі України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" свідчить про призначення Уповноваженого бути насамперед засобом парламентської охорони прав і свобод людини та громадянина7. Фреде-

Погосян Н.Д. Правовой статус высших органов финансового контроля (ВОФК) Велико­британии, Франции, Германии и Польши // Государство и право. - 1998. - № 2. - С. 103. Андреев А.Г., Соменков А.Д. Правовые основы финансового контроля. // Финансы. -1999.-№12. -С. 63.

3 Андреев В.К. Правовые проблемы финансового контроля (О финансовом праве и полномочиях Счетной палаты Российской Федерации) // Право и политика. - 2001. -№ 3. - С. 89 - 96.

Шевлоков В.З. Финансовый контроль как функция финансового управления // Фи­нансы. - 2001. - № 1. - С. 55.

5 Косюта М. Взаємозв'язок між діяльністю Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та органів прокуратури у сфері правозахисту // Вісник прокуратури. -2002. -№3(15).-С. 7.

Бутусова Н.В. Конституционно-правовой статус уполномоченного по правам челове­ка в РФ: опыт, проблемы, перспективы // Журнал российского права. - 1999. № 7/8. - С. 14; Соколов А.Н., Трумпель К.Б. Парламентский омбудсмен: генезис, функцио­нирование, тенденции развития. - Калининград: Балтийский институт экономики и финансов, 2000. - С. 23.

7 Закоморна К. Особливості законодавчого регулювання діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини // Право України. - 2000. - № 1. - С 47.

Роздіп 1_                               53

рік Бернард, погоджуючись в основному з таким підходом, стоїть на по­зиції, що все-таки омбудсман діє як непрямий інститут парламенту й як уповноважений парламенту . Н.Ю. Хаманева у більшості своїх робіт, присвячених інституту омбудсмана, також виходить з того, що ця посада існує в рамках парламентаризму і спрямована на контроль за певною діяльністю державних органів. Хоча при цьому вона зазначає, що сам омбудсман не є ні органом влади, ні органом державного управління, ні судовим органом. Його діяльність більш демократична у порівнянні з іншими органами, що здійснюють захист прав громадян2. А в інших сво­їх дослідженнях вона говорить, що участь у низці держав виконавчої влади в процесі призначення омбудсмана викликає закономірні сумніви в однозначності і беззаперечності цієї тези3.

Справді, омбудсман виник у рамках парламентаризму і відповідно до концепції поділу влади на першому етапі своєї діяльності був підпо­рядкований тільки законодавчій владі, діяв у рамках парламенту і вва­жався його допоміжним органом. У більшості країн такий підхід щодо визначення місця омбудсмана в механізмі державної влади зберігся4. Проте не варто залишати поза увагою той факт, що омбудсман відно­ситься до нечисленного типу державно-правових інститутів, які, не змінюючи свого призначення та правової природи, здатні модифікува­тися. Як зазначає Н.Ю. Хаманєва, "...організація та способи його фун­кціонування різноманітні. Національні особливості окремих країн, ори­гінальні правові та адміністративні системи, природно, мають наслід­ком багатоманітність форм даного інституту"5.

В науковій літературі дослідники інституту омбудсмана наводять різні його моделі. Одні автори виділяють тільки шведську та англійську

Бернард Фредерік. Філософія інституту омбудсмена // Політика і час. - 1999. -№2.-С. 65.

Хаманева Н.Ю. Охрана прав граждан в зарубежных странах: институт омбудсмена (сравнительный аспект). - М.: ИНИОН АН СССР, 1991. - С. 13; Хаманева Н.Ю. По­статейный комментарий к Федеральному конституционному закону "Об Уполномо­ченном по правам человека в Российской Федерации" //Справочная правовая сис­тема "Гарант". Версия 5.0; Хаманева Н.Ю. Уполномоченный по правам человека -защитник прав граждан-М: ИГиП РАН, 1998.-С. 20.

3              Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. - М.: ИГиП

РАН, 1997.-С. 160.

4              Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред.

Б.Н. Топорнина.- М.: Юрист, 1997. - С. 542.

5              Хаманева Н.Ю. Специфика правового статуса Уполномоченного по правам человека

в Российской Федерации и проблемы законодательного регулирования его дея­

тельности // Государство и право. - 1997. - № 9. - С. 21.

54   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

моделі , інші — шведську, англійську і французьку . Частина дослідни­ків цього інституту говорять про моделі інституту омбудсмана в країнах з англосаксонською і континентальною системами права або виділяють скандинавську, континентально-свропейську та англо-американську мо­делі . Слід зауважити, що виділення зазначених моделей не повною мірою розкриває все розмаїття світових схем цього правозахисного інституту. На­ведені моделі більш притаманні для характеристики так званих пред­ставницьких, парламентських типів інституту омбудсмана5. Серед них, у свою чергу, традиційно виділяють шведську і великобританську моделі парламентських омбудсманів, а останнім часом - ще й модель омбудс­мана Польщі.

При цьому необхідно визнати, що якщо спочатку омбудсман Швеції функціонував як контрольний орган парламенту, в обов'язки якого входив захист інтересів цього законодавчого, представницького органу, то сьогодні внаслідок неодноразових реформ він трансформований у контрольно-наглядовий орган, який стоїть перш за все на сторожі прав людини і грома­дянина. Діяльність шведського омбудсмана спрямована на відновлення по­рушених прав і свобод людини та недопущення їх порушень у майбутньому. Він наділений широкими повноваженнями у галузі забезпечення прав лю­дини і справедливо називається "сильною" моделлю. Знаходячись у лоні парламенту Швеції, тісно співпрацюючи з його Конституційним комітетом,

Хальота А. Щодо захисту конституційних прав шляхом звернення до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини // Право України. - 2000. - № 3. - С. 31. 2 Ледях И.А., Воробьев О.В., Колесова Н.С. Механизмы защиты прав и свобод граж­дан //Права человека: проблемы и перспективы. - М.: ИГиП АН СССР, 1990. -С. 137-144.

Башимов М.С. Институт омбудсмена (Уполномоченного по правам человека и граж­данина) в Российской Федерации и за рубежом. - М.: МГАДИ, 1997. - С. 142. Соколов А.Н., Трумпель К.Б. Парламентский омбудсмен: генезис, функционирова­ние/тенденции развития. - Калининград: Балтийский институт экономики и финан­сов, 2000. - С. 3.

Ми категорично не погоджуємося з тими авторами, які вважають розподіл омбудсманів на "парламентських (представницьких)" і "виконавчих - квазі омбудсманів" не зовсім вдалим, тому що він не точно характеризує правовий статус цього правозахисного ін­ституту, бо омбудсман є абсолютно незалежним і від законодавчої, і від виконавчої влади державним органом (Див.: Закоморна К.О. Інститут омбудсмана як засіб забез­печення прав і свобод людини та громадянина (порівняльно-правовий аналіз): Дис... канд. юрид. наук - X.: 2000. - С 58). Оскільки в основі такої класифікацГі' лежить не стіль­ки належність омбудсмана до законодавчої чи виконавчої гілок влади, скільки сукупність різноманітних факторів, що визначають основні моменти його функціонування: це і при­значення омбудсмана, і порядок дострокового припинення його повноважень, і тісні зв'язки співпраці, і звітність, і т. ін.

Розділ 1  §5

омбудсмани юстиції здійснюють свої функції незалежно від будь-яких органів державної влади, з тому числі і парламенту, самостійно визна­чаючи форми і методи своєї роботи.

Модель британського парламентського омбудсмана виникла внаслідок трансформації класичної шведської моделі омбудсмана з урахуванням особливостей соціально-політичної культури Великобританії, її форми правління, виходячи з глибоких парламентських традицій цієї країни. Бри­танській моделі притаманні такі оригінальні риси, як "парламентський фільтр", обмежена сфера діяльності, "джентльменські" методи досліджен­ня обставин справи, рекомендаційний характер рішень та інше, що дозво­ляє дослідникам інституту омбудсмана характеризувати цю модель як "тихий омбудсман". Хоча ми вважаємо, що її правильніше було б назвати "цивілізований омбудсман", оскільки така схема інституту омбудсмана функціонує тільки в країнах з високою культурою управління.

Що стосується польської моделі інституту омбудсмана, то вона поєд­нує в собі риси, притаманні правовому статусу омбудсманів Швеції і Вели­кобританії. З одного боку, польський омбудсман наділений широкими пов­новаженнями для дослідження обставин справи, його діяльність мало фор­малізована, громадяни мають до нього прямий доступ, і це поєднує його зі шведською моделлю омбудсмана. З іншого боку, через існування в країні інституту прокуратури та цілої низки інших контрольно-наглядових орга­нів сила рішень польського омбудсмана має не обов'язковий, а рекоменда­ційний характер, як і у британській моделі омбудсмана.

Взагалі слід зазначити, що парламентські моделі інституту омбуд­смана досить різноманітні, і їх схеми не обмежуються точним копію­ванням шведської, британської чи польської моделей, оскільки омбуд­смани інших країн мають лише подібний правовий статус названих класичних представницьких моделей цього правозахисного інституту, доповнений своїми національними особливостями. Усіх представниць­ких омбудсманів, яких у світі переважна більшість, поєднує те, що вони функціонують у рамках парламентаризму, розглядаються як додаткові механізми парламенту у здійсненні контролю за діяльністю органів влади з метою недопущення порушень ними прав людини, хоча при цьому, у своїй більшості, представницькі омбудсмани залишаються функціонально самостійними та незалежними правозахисними органа­ми. У чистому вигляді рецепції зазначених парламентських моделей інституту омбудсмана не відбулося в жодній із країн. Модель шведсь­кого інституту омбудсмана слугує прикладом ефективного механізму захисту прав людини від бюрократичного свавілля, тому вона запози-

56   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

чена цілим рядом інших країн, перш за все скандинавськими. Британ­ська модель омбудсмана не набула такого широкого розповсюдження, як шведська. В основному її запозичили країни англосаксонської сис­теми права. Хоча багаторічний досвід функціонування цієї моделі ін­ституту омбудсмана свідчить про значні її успіхи у сфері захисту прав громадян від адміністративних зловживань.

До польської моделі парламентського омбудсмана тяжіють за своїм статусом омбудсмани, запроваджені в державах колишнього соціалістич­ного табору та ряду інших країн. Вважаємо, що в постсоціалістичних краї­нах, до числа яких входить також і Україна, де не дотримуються права і свободи людини, мають місце колізії в законодавстві, з одного боку, та існує правовий вакуум, з іншого, відсутні вікові демократичні традиції та ефективні засоби захисту прав людини, не сформоване громадянське сус­пільство, запровадження інституту парламентського омбудсмана з широ­кими повноваженнями і реальною можливістю здійснення ефективного контролю за діяльністю владних структур з метою недопущення порушень ними прав людини є вдалим виходом із ситуації. Створення іншої, "недо­статньо сильної" моделі омбудсмана викликало б у громадян неминуче розчарування в ньому і втрату його авторитегу в суспільстві.

Проте у країнах, де має місце більш-менш сильна виконавча влада, вони запроваджуються в рамках виконавчої влади і функціонують в яко­сті виконавчих омбудсманів . Так, у ряді штатів США відмовилися від сприйняття цього інституту тільки як структури законодавчої гілки вла­ди. Він запроваджений і при губернаторах штатів чи відповідно до свого статусу підзвітний виконавчим органам влади штату. Це пов'язано з тим, що представницькі органи влади цих штатів не виявили свого часу нале­жної зацікавленості в реалізації програми омбудсманівської служби. Причиною слугувало хвилювання законодавців, що введення інституту омбудсмана,при законодавчому органі штату призведе до втрати автори­тету самих законодавців як захисників інтересів виборців. Виконавчі ор-

Навряд чи можна погодитися з В.М. Капіциним, який вважає, що виконавчих омбуд­сманів важко назвати омбудсманами в повному значенні цього слова, оскільки ом-будсман - це, перш за все, представник народу, а не чиновник виконавчого органу (Див.: Капицын В.М. История и теория прав человека: Учебное пособие. - М.: Изд-во МУПК, 1998. - С. 131.). Вважаємо, що таке твердження не має достатніх наукових підстав визнання, воно вносить тільки плутанину в існуюче розуміння сутності пра­вової природи інституту омбудсмана. Оскільки незалежно від того, чи це виконавчий чи представницький омбудсман він представляє інтереси народу і здійснює тради­ційні свої повноваження - контроль за органами державної влади в аспекті належно­го забезпечення ними прав і свобод людини та громадянина.

Розділ 1  57

гани штатів, губернатори, навпаки, виступали за запровадження цього інституту, енергійно його рекламували в період виборчої губернаторсь­кої кампанії, закріплювали у своїх виборчих програмах спеціальні розді­ли, присвячені цьому правозахисному інституту. Виконавчі омбудсмани діють також на регіональному рівні в Італії, Канаді, Австралії, Російській Федерації та в деяких інших країнах. Вони являють собою службу (поса­дову особу), яка характеризується тими ж рисами, що й законодавчий омбудсман, тобто виконавчий омбудсман є контрольно-наглядовою, пра-возахисною службою (чи посадовою особою високого рангу), яка отри­мує скарги від громадян, чиї права порушені діями державних органів, їх керівниками чи посадовими особами, або, у випадку виявлення суттєвих порушень прав людини, діє за власною ініціативою.

Практика підтверджує, що виконавчі омбудсмани дійсно здатні фу­нкціонувати та захищати права людини не менш ефективно, ніж законо­давчі омбудсмани. Вони наділені достатніми повноваженнями щодо до­слідження скарг громадян та рекомендування коригуючих дій, спрямо­ваних на усунення порушень прав людини. їх наявність робить діяль­ність виконавчої гілки влади у сфері прав людини більш демократичною, гнучкою, ліберальною. Головна відмінність виконавчих омбудсманів від парламентських (представницьких) полягає в тому, що вони признача­ються на посаду керівником виконавчої влади і здійснюють свою діяль­ність у відповідності з його волею. З одного боку, - це позитивно, оскі­льки, спираючись на силу і престиж керівника виконавчої влади, вико­навчі омбудсмани домагаються, щоб їх рішення належним чином були виконані відповідними органами управління, чим підвищується правоза-хисний потенціал та ефективність їх діяльності. Однак, на думку деяких дослідників цього інституту, з іншого боку, в такій підлеглості виконав­чій владі криється і недолік розглядуваної моделі омбудсмана, оскільки існує небезпека, що виконавчий омбудсман з метою самозбереження на­магатиметься відповідати на скарги громадян таким чином, щоб адмініс­трація виглядала пристойно чи, навпаки, запобігаючи перед виборцями, виноситиме рішення на користь необгрунтованих вимог скаржника1. Тобто "урядові" варіанти омбудсманівської моделі породжують пробле­ми і певною мірою обмежують незалежність і неупередженість цієї поса­дової особи. Особливо це виявляється в тих державах, де виконавча вла-

Мальцев В.А., Сантуш Р.Д. Роль правового института омбудсмена в системе кон­троля соблюдения прав и свобод личности. - Воронеж: Воронежский университет, 1997. - С 16; Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. - М.: БЕК, 1996. - С. 303.

58   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

да наділена повноваженнями регулювати бюджет омбудсманівської слу­жби1. Тому спеціалісти називають виконавчих омбудсманів "омбудсма-нами соромливої влади", які цілком підпорядковані тим органам, яких вони намагаються контролювати2. Тобто ми не можемо констатувати, що виконавчі омбудсмани достатньо незалежні у своїй діяльності. Хоча, як свідчить практика, на їх адресу офіційно ще ніколи не висувалися прямі звинувачення в упередженості чи лояльності щодо оцінки дій адмініст­ративних органів влади, навпаки, виконавчі омбудсмани у своїй діяльно­сті демонструють приклади незалежності, неупередженості та високої професійності у царині захисту прав людини.

Недоліком правового статусу виконавчих омбудсманів можна назва ги те, що вони, як правило, не призначаються на свою посаду на певний, ви­значений законом, строк, як це має місце у законодавчих омбудсманів (що сприяє їх незалежності і неупередженості), а функціонують як спеціалізо­вана структура виконавчої гілки влади. І якщо представницькі омбудсмани можуть бути зміщені зі своєї посади тільки за умови, що за це проголосу­вала абсолютна більшість членів представницького органу влади, то вико­навчі - за власним розсудом губернатора.

Парламентські омбудсмани більш відповідальні у своїй роботі, ніж виконавчі, оскільки законодавство покладає на них цілу низку зобов'язань, недотримання яких тягне за собою розгляд їх поведінки парламентом та дострокове припинення повноважень. Також парламентська модель збі­льшує можливості омбудсмана впливати на органи управління і посилює позиції парламенту в галузі контролю за виконавчою владою.

Проблемою у статусі виконавчих омбудсманів є і те, що у своїй ді­яльності вони йдуть шляхом функціонування як "експедитори", а не захисники-досліджувачі. Таке зміщення акцентів традиційної омбудс­манівської служби відбувається внаслідок того, що виконавчі омбудс­мани більшою мірою покладаються на децентралізований характер служби. Ця децентралізація породжує нову форму діяльності: омбудс-ман намагається виявляти порушення прав людини та розглядати перш за все скарги, пов'язані з інформацією, послугами спеціалістів, а не з образами, завданими адміністративними процедурами.

1              Хаманева Н.Ю. Уполномоченный по правам человека - защитник прав граждан. -

М.:ИГиПРАН.-1998.-С. 21.

2              Закоморна К.О. Інститут омбудсмана як засіб забезпечення прав і свобод людини та

громадянина (порівняльно-правовий аналіз): Дис... канд. юрид. наук. - X.: 2000. -

С 112; Taylor R.W. Redress of Grievances in the USA; Shy Powers? // Parliamentary Af­

fairs. - 1986. -V. 39. - № 2. - P. 197-213.

Розділ 1  59

Взагалі треба відзначити, що сьогодні ще немає ясності та чіткої визначеності як щодо самої концепції виконавчих омбудсманів1, так і стосовно оцінки їх діяльності. Ситуація настільки суперечлива, що по­роджує діаметрально протилежні висновки. Тому в деяких країнах піш­ли шляхом запровадження квазіомбудсманів , що поєднують у собі ри­си і парламентських (представницьких) і виконавчих омбудсманів.

Однією з таких країн є Франція, де омбудсман «народився» під зна­ком двозначності і відрізняється від своїх колег самобутністю, колоритніс­тю та особливим становищем у механізмі державної влади. Він у жодному випадку не виступає посадовою особою парламенту і не користується пре­стижем парламентських омбудсманів, а отримує свої повноваження від уряду і змодельований в дусі голлістської концепції пріоритетності вико­навчої влади. Його розглядають як нову форму правового захисту прав людини і часто називають урядовим "сторожем"3. Тому медіатора-посередника часто відносять до категорії адміністративних органів (що, до речі, підтверджується самою Державною радою) . "Медіатор - це призна­чений виконавчою владою адміністративний орган, на якого покладається обов'язок здійснювати посередництво між апаратом управління і управ­ляючими", - зазначає Е. Цоллер5. Поль Легатт, призначений посередником у 1986 p., підтримує такий підхід. На його думку, це підтверджується ма­теріалами підготовчої роботи із прийняття закону про медіатора .

Цікавим є той факт, що Міжнародний інститут омбудсмана в підготовленому 1984 р. огляді перечислив тільки дев'ять-десять виконавчих служб омбудсмена, в той час як дослідники цього інституту зазначають існування більше двадцяти таких служб (Див.: Бойцова В.6. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. -М.: БЕК, 1996. - С. 316; Бойцова В.В. Правовой институт омбудсмана: американский опыт // США - экономика, политика, идеология. - 1995. - № 1 (301). - С. 89).

2 Квазі (лат. quasi - нібито) - частина складного слова, що відповідає за значенням словам "уявний", "несправжній" (Див.: Словарь иностранных слов. - М.: Русский язык, 1989.-С. 228.).

Бойцова В. В. Правовой институт омбудсмена в системе взаимодействия государст­ва и гражданского общества. Ч. 1.: Деп. рукопись. - М.: ИНИОН РАН, 1994. -№ 48977. - С. 74.

Туманов В.А. Права человека и исполнительная власть // Советское государство и право. - 1990. - № 2. - С. 51; Соколов А.Н., Трумпель К.Б. Парламентский омбуд-смен: генезис, функционирование, тенденции развития. - Калининград: Балтийский институт экономики и финансов, 2000. - С. 39; Башимов М.С. Институт омбудсмена (Уполномоченного по правам человека и гражданина) в Российской Федерации и за рубежом. - М.: МГАДИ, 1997. -С. 30.

5 Цоллер Э. Защита прав человека во Франции // Защита прав человека в современ­ном мире / Отв. ред. И.А. Ледях. - М.: ИГиП РАН, 1993. - С. 112. Le Clainche M. Organisation, methodes et techniques. Le rapport du mediateur pour 1986 // La Revuw administrative. - 1987. Mai, Juin.

60   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

Проте деякі дослідники цього інституту виступають проти такої характеристики медіатора, виходячи з того, що він увібрав у себе риси швецької та великобританської парламентських моделей і йому прита­манна неадміністративна сутність здійснюваних функцій1. З їх точки зору, теза про ге, що французька конституція базується на існуванні трьох гілок влади, на сьогодні не відповідає реаліям. І тому якщо медіа­тор не належить до судової чи законодавчої влад, то з цього аж ніяк не випливає, що його слід віднести до виконавчої гілки влади. Скоріш за все, він є незалежним органом влади. Викладач державного права Ліон­ського університету Ален Серж Мещеряков вважає, що омбудсман є тільки регулятором адміністративної діяльності. "Це орган, - пише він, - який дозволяє адміністративному апарату самоврегульовуватися, і саме регулятивна функція надає медіатору адміністративну природу, але не зараховує його до виконавчої гілки влади"2.

Проте, як зазначає В. Туманов, очевидно, що французький інститут омбудсмана більшою мірою тяжіє до виконавчої, ніж до законодавчої гілки влади3. Це випливає перш за все із самого способу призначення медіатора-посередника. Згідно зі ст. 2 Закону від 3 січня 1973 р. "Про Посередника Французької Республіки" він призначається на свою по­саду декретом Ради Міністрів .

Взагалі треба зазначити, що хоча загальна кількість квазіомбудсма-нів, як і виконавчих омбудсманів, незначна і вони здебільшого розгляда­ються як виняток, а не як правило, наявність такого різновиду інституту омбудсмана дає цілком обгрунтовані підстави сумніватися у безсшрності

Євінтов В. Зарубіжний досвід: французький посередник з прав людини // Український часопис з прав людини. - 1995. - № 2. - С 38; Хаманева Н.Ю. Уполномоченный по пра­вам человека - защитник прав граждан. - М.: ИГиП РАН, 1998. - С. 15, 20; Бойцова В В., Бойцова Л.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону "Об Уполномо­ченном по правам человека в Российской Федерации". - М.: Норма, 1997. - С 8.

2              Mesheriakoff AS. La place du Mediateur dans les institutions francaises: un Bilan de dix

ans d'existence // Rev. Fr. d'administration publ. - P., 1983. - № 27. - P. 533-553.

3              Туманов В.А. Права человека и исполнительная власть // Советское государство и

право. - 1990. - № 2. - С. 51.

Хоча в першому законопроекті, поданому соціалістами, передбачалося, що омбудсман Франції буде обиратися парламентаріями шляхом пропорційного голосування в обох палатах парламенту. Білль, що був внесений незалежними республіканцями з метою уникнути політизації обраного таким чином омбудсмана, пропонував створювати для цього спеціальний орган, що складався б із членів Державної ради та Касаційного су­ду. Однак як перша, так і друга пропозиції були відхилені з тієї причини, що медіатор не може отримати повноваження ні від кого, окрім уряду, який у відповідності з консти­туцією несе відповідальність за управління в країні (Див.: Бойцова В. В. Служба защи­ты прав человека и гражданина. Мировой опыт. - М.: БЕК, 1996. - С. 115--116).

Розділ 1  _1

тези, відповідно до якої омбудсман вважається посадовою особою пар­ламенту і його належність до законодавчої влади розглядається як голо­вна ознака цього інституту. Сьогодні омбудсман - це складний соціаль­но-правовий феномен, який пройшов довгий шлях становлення і транс­формувався із традиційної скандинавської моделі в різноманітні схеми, до яких, зокрема, відносяться виконавчі омбудсмани та квазіомбудсмани. Така еволюція цього правозахисного інституту в бік адміністративних органів в жодному разі не робить його адміністративним органом, оскі­льки він не приймає рішень, обов'язкових до виконання, що є прерогати­вою органів управління. Ці омбудсмани не наділені якою б то не було виконавчою владою. Вони в змозі тільки переконати орган влади змінити своє попереднє рішення та дати йому рекомендацію компенсувати за­вдані скаржнику збитки. Проте досвід діяльності виконавчих омбудсма-нів і квазіомбудсманів свідчить про те, що, незважаючи на специфіку правового статусу вони ефективно здійснюють своє історичне призна­чення, яке полягає, перш за все, у захисті прав і свобод людини, недопу­щенні їх порушень з боку органів державного управління, публічно-правових установ, інших державних органів та налагодженні партнерсь­ких відносин громадян з державою в особі її органів.

Виходячи з цього, останнім часом при запровадженні інституту омбудсмана почала використовуватися модель, яка поєднує в собі риси виконавчої та представницької схеми цієї інституції, або ж на законо­давчому рівні визнається автономність цього інституту, що робить та­ких омбудсманів незалежними від законодавчої і виконавчої гілок вла­ди. Прикладом останнього варіанту слугують омбудсмани Польщі, Ро­сійської Федерації, Угорщини, України, Грузії, Данії та ряду інших кра­їн. І сьогодні все більше авторів, говорячи про природу інституту ом­будсмана, підкреслюють, що ця інституція повинна бути незалежною від будь-яких органів державної влади. Тільки при такому підході, з таким статусом, на їх думку, омбудсман зможе належно виконувати покладені на нього обов'язки.

Що ж до рахункових палат, то огляд світової практики їх функціо­нування свідчить про здебільше їх "перебування у лоні" законодавчої гілки влади органів, коли вони покликані надавати парламентам допомо­гу у сфері бюджетного контролю, призначаються останніми, співпрацю­ють та звітують перед парламентами. Така схема на законодавчому рівні визнана в Австрії, Угорщині, США та в інших країнах. Є моделі рахун­кових палат, наділені рисами судових органів чи які прямо включені в систему судових органів. Судовий характер цих інституцій підкреслю-

62   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

ється, як правило, самою їх назвою. Так, італійський термін "Corte dei Conti", так само як і португальський "Tribunal de Contas" та французький "Cour des cjmptes" в перекладі звучить як "суд по рахункам", "рахунко­вий суд". Подібний підхід дуже часто має глибокі історичні корені і ві­дображає особливості еволюції формування системи органів правосуддя і адміністративної юстиції. Рахункові палати зазначеної схеми як судові інстанції здійснюють контроль за точністю публічних розрахунків, а як адміністративні органи контролюють діяльність державних бухгалтерів і певної категорії розпорядників кредитів1. Третю групу рахункових палат складають палати, діяльність яких тісно пов'язана як з законодавчою владою, так і виконавчою. І на кінець, в цілому ряді країн рахункові па­лати наділені статусом самостійних вищих державних органів фінансо­во-господарського контролю (Болгарія, Іспанія, Польща, ФРН)2.

Остання схема визначення статусу рахункових палат, як і моделі ав­тономних омбудсманів, сприяють тому, що у науковій літературі почи­нають з'являтися роботи, автори яких відстоюють точку зору, що омбуд-сман та рахункові палати мають бути не тільки незалежним і діяти не-упереджено у відповідності з точними приписами і правилами, встанов­леними законодавством, але й не входити в жодну з гілок влади, оскільки вони є достатньо впливовими інститутами, здатними самостійно істотно впливати на функціонування органів державної влади з метою недопу­щення ними порушень прав людини та у бюджетній сфері. На таких по­зиціях стоять перш за все вчені-правники країн колишнього соціалістич­ного табору. Зокрема М.В. Баглай зазначає, що в будь-якій державі існу­ють органи державної влади, які не входять ні в одну із трьох влад — за­конодавчу, виконавчу і судову, а є незалежними органами державної влади з особливим статусом. До них він відносить прокуратуру, Рахун­кову палату, Уповноваженого з прав людини, Центральний банк РФ, Центральну виборчу комісію та Академію наук3.

Про це ж говорить і Ю.В. Тузов, який стверджує, що найбільш плі­дним у вирішенні проблеми місця Рахункової палати в механізмі дер­жавної влади є підхід у відповідності з яким вона не відноситься ні до

Трещетенкова Н.Ю. Правовой статус счетных палат (Опыт иностранных государств) // Очерки конституционного права иностранных государств: Учебное и научно-практическое пособие / Отв. ред. Д.А. Ковачев. - М.: 'Спартак', 1999. - С. 236. Тузов Ю.В. Місце Рахункової палати у механізмі державної влади України // Вісник Національного університету Внутрішніх справ. - 2004. - С 257. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. - 2-е изд., изм. и доп. - М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА, 1999. - С. 343-347.

Розділ 1                  63

однієї гілки влади, займаючи в структурі органів державної влади са­мостійне місце, виступаючи при цьому механізмом стримування фун­даментальних гілок влади у випадках, коли їх бюджетно-фінансова дія­льність не відповідає принципам та положенням діючого законодавст­ва . Цієї ж думки щодо місця рахункової палати у механізмі державної влади дотримуються СО. Шохин , А. Анісімов, Г. Крилов, А.П. Корне-єв, А.Г. Волеводз, В.В. Горелик. Так, А. Анісімов, Г. Крилов вважають, що "Вищий орган державного контролю, щоб ефективно здійснювати контрольну діяльність, повинен знаходитись на вершині державного управління, точно так як вищі органи законодавчої, виконавчої і судо­вої влади, при цьому він повинен бути цілком незалежними і самостій­ним від них, а вони повинні бути об'єктами його перевірок."3 А.П. Кор-неєв, А.Г. Волеводз, В.В. Горелик зазначають: "Відповідно до природи рахункової палати вона поставлена в особливе положення по відно­шенню до органів законодавчої, виконавчої та судової влади"4.

Цілий ряд науковців уточнюють цей підхід щодо омбудсмана. Зок­рема О.С. Соколов пише, що Уповноважений з прав людини в Російсь­кій Федерації не належить ні до судової, ні до виконавчої, ні до законо­давчої влади, хоча і призначається останньою5. А.В. Євінтов, продов­жуючи цю точку зору відносно українського омбудсмана, стверджує: "Так, уповноваженого з прав людини згідно з Конституцією України призначає парламент. Проте це зовсім не означає, що він є уповнова­женим парламенту. Цю особу уповноважує держава стояти на сторожі законних прав її громадян. Однак при цьому омбудсмен у своїй діяль­ності не підзвітний не тільки парламенту, але й ... державі"6. Такого ж висновку щодо статусу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини дійшли В. Малиновський та автори коментаря Конституції України. Вони стверджують, що він діє незалежно від будь-якої влади та

Тузов Ю.В. Місце Рахункової палати у механізмі державної влади України // Вісник

Національного університету внутрішніх справ. - 2004. - С 260. 2 Шохин СО. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской

Федерации. - М.: Финансы и статистика. - 1999. - С. 68.

Анисимов А., Крылов Г. Возрождение контроля в России // Хозяйство и право. -

1995.-№ 5.-С. 59. 4 Корнеев А.П., Волеводз А.Г., Горелик В.В. Проблемы развития правового статуса

Счетной палаты Российской Федерации // Юрист. - 2000. - № 7. - С. 3.

Соколов О.С. Международное гуманитарное право. Права человека в международ­ном праве. Юнита 1. - М.: Современный Гуманитарный Университет, 2000. - С. 99.

Кучеренко В. Полномочия уполномоченного по правам человека на фоне отсутствия

прав // Киевские Ведомости. - 1997, 2 декабря.

64   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні статус і функціонування

не пов'язаний ніяким імперативним мандатом'. І.В. Процюк, аналізуючи ситуацію зі статусом Уповноваженого з прав людини в Україні, також за­значає, що, з його точки зору, науковий аналіз показує, що українського омбудсмана не можна віднести до трьох класичних гілок влади, натомість очевидно, що він виконує контрольно-наглядові функції і займає своє са­мостійне місце в механізмі реалізації влади . Його підтримує перший укра­їнський омбудсман Н. Карпачова, яка констатує: "Особливість статусу Уповноваженого з прав людини полягає в тому, що він не належить до будь-якої з гілок державної влади, а є органом sui generis, особливого роду, з унікальним статусом. Реалізація його мандату в умовах сучасної України ускладнюється тим, що він не вписується у традиційно існуючу систему влади. Тому невідворотним на етапі його становлення є пошук оптималь­них механізмів взаємодії з владними структурами, одночасно із збережен­ням свого незалежного статусу"3.

З цими авторами погоджується радник міжнародного відділу апа­рату Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації А. Лєбє-дсв, який стверджує, що призначення Уповноваженого в державному механізмі полягає в тому, щоб контролювати баланс між трьома центрами влади в державі: законодавчим, виконавчим і судовим . Точ­но такої ж думки дотримується екс-Уповноважений з громадянських прав в Польщі Тадеуш Зелінський .

В. Бойцова зазначає, що питання про місце омбудсмана в системі розподілу влад поки що залишається відкритим6, проте вона говорить, іцо Уповноважений з прав людини не належить до судової, виконавчої чи законодавчої гілок влади , а характеризуючи інститут медіатора-

1 Малиновський В  Зовнішній контроль у державному управлінні // Вісник Академії державного управління при Президентові України - 2000 - № 1  - С 49, Коментар до Конституції України -К   Інститут законодавства ВР України, 1996 -С 229 Процюк І В  Законодавча влада в Україні  Автореф дис     канд  юрид  наук - X 1999 -С 7.

3 Карпачова Н І Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні Перша щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини - К Кни­жкова друкарня Наукової книги, 2000 - С 29

В аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Мос­ковский журнал международного права -2000 -№1 -С 129 Бойцова В В , Бойцова Л В Комментарий к Федеральному конституционному закону "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"   - М    ИН-ФРАМ-НОРМА, 1997 -С 5

6 Там само

Бойцова В В Нужен ли Уполномоченный парламента по правам человека в России // Государство и право - 1993 - № 10 - С 115

Розділ 1  65

посередника пише, що якою б не була повага до ідеї Монтеск'є, теза про те, що французька Конституція базується на існуванні трьох влад, заста­ріла. Необхідно говорити про появу нової, четвертої влади - дипломати­чної, до якої і слід віднести омбудсмана Франції . Деякі науковці з країн Західної Європи та Америки дотримуються такої самої точки зору. Так, на думку Т. Флейнера-Джерстера, інститут омбудсмана можна віднести до числа спеціальних інститутів публічно-правового нагляду2. Інший до­слідник цього інституту М. Гляйнхе стверджує, що медіатора-посередника слід назвати sui generis, тобто владою особливого роду3.

У такому контексті вітчизняні та зарубіжні науковці теоретично обґрунтовують гочку зору, що сьогодні омбудсман та рахункова палата не входять в жодну з гілок влади (законодавчу, виконавчу, судову), а разом з Конституційним Судом а також прокуратурою утворюють сис­тему контрольно-наглядових органів . Виходячи з цього, зазначені ав­тори стверджують, що в сучасних умовах має місце нова тенденція по­ділу влади і поява нової гілки влади - контрольно-наглядової.

За свідченням С Березовської, вперше з обгрунтуванням подібної то­чки зору виступив у 1940 р. Г.І. Петров, котрий розглядав діяльність дер­жави як єдність чотирьох самостійних форм: законодавчої, виконавчо-розпорядчої, судової і прокурорського нагляду5. Згодом цю точку зору під­гримували Г. Мурашин, С. Новиков, М. Рагинський, В. Звірбуль, О. Шубша, А Казаріна, В. Савицький, В. Мелкумов6. Правда, як бачимо, тут мова не

1              Бойцова В В  Служба защиты прав человека и гражданина  Мировой опыт - М

БЕК, 1996 -С 132-133

2              Fleiner-Gerster Th Allgemeine Staatslerne В. Heidelberg -NY   1980 - P 83

3              Le Clainche M Organisation, methodes et techniques Le rapport du mediateur pour 1986

// La Revuw administrative - 1987 - Mai, Juin

4              Тацій В Я , Грошевий Ю М Правові засоби охорони Конституції // Вісник АкадемГГ пра­

вових наук України -1995 -№3 -С 35-42; Цвік М Конституційні проблеми розподі­

лу властей (деякі загальнотеоретичні аспекти) // Там само -  С 60-68, Чиркин В Е

Контрольная власть // Государство и право - 1993 - № 4 - С 10-18, Він же Основы

сравнительного государствоведения -М   Артикул, 1997 -С 301-316, Тодика Ю М ,

Марцеляк О В Конституційний Суд України і прокуратура в конституційно-правовому

механізмі забезпечення прав громадян -Х Лібра, 1998 -С 37-48

5              Березовская С Г   Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов

управления в СССР - М   Госюриздат, 1959 - С 15

6              Мурашин Г А Органы прокуратуры в механизме Советского государства - К   Нау­

кова думка, 1972 - С 42, Новиков С Г , Рагинский М Ю Прокуратура в системе Со­

ветского государственного аппарата // Советское государство и право  - 1974  -

№ 3  - С  44, Звирбуль В К Деятельность прокуратуры по предупреждению пре­

ступности (научные основы) - М   Юрид лит, 1971  - С  28, Він же Перспективы

развития прокурорского надзора в правовом государстве // Советское государство и

право - 1990 - № 9 - С 54, Шубина О Ю О соотношении прокурорского надзора с

66   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні статус і функціонування

йшла про гілки влади, а тільки про форми діяльності держави, оскільки радянська доктрина права не визнавала принципу поділу влади.

Пізніше, з розвитком теорії правової держави, в радянській право­вій науці появилися публікації, присвячені саме "четвертій" гілці вла­ди1. Так, на думку М.В. Цвіка, для створення гарантій найбільшої неза­лежності й ефективності роботи по забезпеченню панування, верховен­ства і належної реалізації правових законів відповідні наглядові і конт­рольні органи мають створюватися поза рамками кожної з традиційних гілок влади. Таким чином, поряд з владою народного представництва (законодавчою), виконавчою і судовою об'єктивно доцільне існування четвертої - наглядово-контрольної. Вона необхідна як стримка і проти­вага, що перешкоджає порушенням закону в сфері функціонування ін­ших властей2. "У Конституції України мають бути передбачені механіз­ми, що забезпечують перевірку конституційності будь-якого закону (крім прийнятого шляхом референдуму) та іншого нормативного акта органа­ми, які посідають самостійне місце та організаційно відокремлені від інших гілок влади"', - переконані В. Тацій та Ю. Грошевий . На думку Ж. Овсепяна, не буде недоречним кваліфікувати конституційний конт­роль як четвертий вид влади, поряд з законодавчою, виконавчою та су­довою4. Підтримує цю точку зору і Д. Леттер, котрий констатує виник­нення в США шляхом створення незалежних адміністративних контро­льних комісій четвертої гілки влади5. "У будь-якій державі є універса-

другими видами надзора и контроля // Основные направления деятельности совет­ской прокуратуры. Межвуз сб. науч. трудов. - Свердловск Свердловский юридический институт, 1988 - С. 43, Казарина АХ Общий надзор прокуратуры в системе государст­венного контроля за сохранностью социалистического имущества // Контроль за сохран­ностью социалистического имущества на предприятиях Сб научных трудов - М Все­союзный институт по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности, 1983 - С 43, Савицкий В.М Очерк теории прокурорского надзора в уголовном судопро­изводстве - М Наука, 1975 - С 28, Мелкумов В.Г Советская прокуратура и проблемы общего надзора. - Душанбе Ирфон, 1970 -С 34

1 Шейфер С Взаимоотношения судебной и обвинительной власти // Вестник Верхов­ного Суда СССР - 1991 - № 8 - С 30, Манов Г Правовое государство и советский федерализм//Советское государство и право -1991 -№1 -С 7 Цвік М  Конституційні проблеми розподілу властей (деякі загальнотеоретичні аспек­ти) // Вісник Академії правових наук України -1994 -№1 -С 64-65 Тацій В.Я , Грошевий Ю М  Правові засоби охорони Конституції // Вісник Академії правових наук України. - 1995 - № 3. - С 36

4              Овсепян Ж И Судебный конституционный контроль в зарубежных странах - Рос­

тов-на-Дону ЛитератураД, 1992 -С 22

5              Леттер Д  Принцип разделения властей в системе сдержек и противовесов в Кон­

ституции Соединенных Штатов -М   Юрид лит, 1992 -С 107

Розділ 1                                  67

льна контрольна функція ..., яка реалізується особливою гілкою влади контрольною", - говорить відомий російський правознавець В. Чиркін1 При цьому він виходить з того, що в концепції тріади влад в основі ко­жної з них лежить організаційно-юридична трансформація певної фун­кції державної влади, і та чи інша гілка влади знаходить свій прояв у певному органі чи системі однорідних органів. Те ж саме, на його дум­ку, стосується загальнодержавного нагляду і контролю, які не можна доручити традиційним гілкам влади, оскільки контроль здійснюється за ними. Відбувається "відокремлення" особливої, контрольної влади з відповідною системою неоднорідних органів2. З цим погоджується В.В. Комаров, який зазначає, що наявність органів, для яких контроль­на функція є основною, дозволяє говорити про самостійний різновид державної влади - контрольну владу . "Контрольно-наглядова влада являє собою системне утворювання, в яке входить Конституційний Суд, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, прокура­тура. Всіх їх поєднує функціональна єдність, оскільки вони реалізують контрольно-наглядову функцію в державному механізмі республіки і ця їх діяльність є основною", - переконані Ю.М. Тодика та Є.В. Супрунюк4. З цими науковцями солідарна Ю. Шульженко. "Можна припускати на­явність нового різновиду влади поряд ч законодавчою, виконавчою і су­довою... Напевно, слід погодитися з тими авторами, які вважають конт­рольну владу особливою...", - стверджує вона . А І ГІроцюк підсумовує, що існування цієї гілки влади підтверджується системним характером її структури і спільним функціональним призначенням усіх елементів структури, а саме здійсненням контролю6.

Прихильники четвертої гілки влади називають і ті ознаки, котрі характеризують контрольно-наглядові органи як самостійну гілку влади. До таких вони відносять, по-перше, те, що Конституційний Суд, прокуратура і Уповноважений з прав людини та Рахункова палата

1              Чиркин В Е Контрольная власть // Государство и право - 1993 - № 4 - С 11-12

2              Чиркин В Е   Основы сравнительного государствоведения  - М   Артикул, 1997  -

С 303-304

3              Комаров В В   Конституционный контроль   опыт сравнительного анализа (Россия,

субъекты Федерации, страны-учасницы СНГ и страны Балтии) // Конституционное и

муниципальное право -1998 -№1 -С 48

4              Тодыка Ю Н , Супрунюк Е В Конституция Украины - основа стабильности конституцион­

ного строя и реформирования общества -Симферополь-Таврия, 1997 -С 171

5              Шульженко ЮЛ Конституционный контроль в России -М   ИГПАН, 1995.-С 15

6              Процюк І В  Законодавча влада в Україні   Автореф. дне.    канд. юрид  наук - X

1999 -С 7

68   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні статус і функціонування

об'єднані загальною цільовою установкою - охороною Конституції, конституційного ладу, прав та свобод людини і громадянина.

По-друге, аналіз положень конституцій багатьох зарубіжних країн, присвячених цим органам, приводить до висновку, що їх функції, пов­новаження, в цілому правовий статус урегульовані особливими, окре­мими главами (розділами) конституцій. Глави, присвячені конститу­ційним судам, конституційним радам і іншим органам конституційного контролю, є в конституціях Іспанії', Португалії2, Словакії, Болгарії, Молдови, Хорватії3, Італії 1947 p., Сирії 1973 p., Туреччини 1982 p., Конго 1979 р. (з поправками 1984 p.), Беніну 1990 р. та ряду інших кра­їн. І ці глави відокремлені від глав, що закріплюють правосуддя4.

Навіть конституційні суди, не кажучи вже про конституційні ради, в конституційному праві другої половини XX ст. не розглядаються як органи судової влади. Ганс Кельзен, який стояв біля витоків формування конститу­ційних судів (трибуналів), говорив про них як про "четверту владу", яка, на його думку, не є владою в усіх притаманних їй рисах, а лиш виконує роль контрбалансу чи «негативного законодавця», що анулює неконституційні норми . З цим погоджуються французький конституціоналіст Л. Фаворо, який зазначає, що сьогодні в більшості країн, що прийняли кельзенівську модель, визнається, що конституційне правосуддя знаходиться поза межами трьох влад, забезпечуючи дотримання ними своїх повноважень .

Окремі глави в конституціях присвячені й іншим органам, головне призначення яких є контрольна діяльність. Так, в Конституції Колумбії 1991 року в двох главах регулюється правове становище і основи діяльно­сті генерального контролера і публічного міністерства (роль якого в деякій мірі нагадує роль прокуратури в Радянському Союзі), окрема глава "Ом-будсман" має місце в Конституції Намібії , конституціях Боснії і Герцего­вини, Угорщини, Румунії, Швеції8 та деяких інших держав, що запровади-

1 Испания  Конституция и законодательные акты / Под ред  Н Н  Разумовича - М Прогресс, 1982   -С 90-93

Португалия Конституция и законодательные акты / Под ред И П Ильинского - М Прогресс, 1979 -С 180-183

3              Конституції нових держав Європи та Азії - К   УПФ, 1996 - С  150-152, 230, 302-

305, 398-400

4              Чиркин В Е Контрольная власть // Государство и право - 1993 - № 4 - С 12

5              Kelsen Н  General Theory of Law and State, 1 ed  - Cambridge, Mas , Harvard U  P ,

1945 -P 42

Favoreu L Les cours constitutionnelles -Pans, 1992 -H 14 Чиркин В Е Контрольная власть// Государство и право -1993 -№4 - С 12 8 Национальные омбудсмены Свод правовых положений -Варшава MASTER, 1999 - С 33-34, 76-77, 321

Розділ 1  69

ли цю правозахисну інституцію. Також конституційна практика знає при­клади, коли окремі глави чи розділи присвячуються органам прокуратури і Рахунковим палатам (Рахунковим контролерам).

Третьою конституційною ознакою самостійності контрольно-наглядової гілки влади є кумулятивний, системний, сукупний характер її структури і спільне функціональне призначення усіх елементів, що вхо­дять до відповідної системи (Конституційний Суд, прокуратура, Уповно­важений з прав людини, Рахункова палата). Мається на увазі, що всіх їх об'єднує саме функціональна єдність, а не організаційна: її часто нема і не може бути у сукупності неоднорідних контрольних органів.

По-четверте, контрольно-наглядові органи незалежні у здійсненні своїх функцій і не підпорядковані іншим органам державної влади. Часто їх незалежність від інших гілок влади, що є однією з важливих ознак відо­соблення, знаходить своє конституційне закріплення. Так, Основний закон Намібії 1990 р. передбачає: "Омбудсман незалежний і підкоряється тільки конституції і закону" (ст. 89). В органічному законі Іспанії про Народного ихисника таке положення деталізовано: "Народний захисник не отримує вказівок ні від якої влади, в здійсненні своїх функцій він незалежний і діє за власним розсудом". Згідно зі ст. 128 Конституції Бангладеш 1972 р. "ге­неральний аудитор при здійсненні своїх функцій не підлеглий управлінню і контролю будь-якої особи чи влади". Закон ФРН про Конституційний Суд характеризує останній як орган "самостійний і незалежний від усіх інших конституційних органів"1. І таке формулювання закріплення кон­ституційно-правового статусу контрольно-наглядових органів в зарубіж­них країнах можна продовжити.

По-п'яте, вони представлені вищими органами, як правило, це за­гальнонаціональні органи, які не підпорядковані між собою.

І, по-шосте, ці органи можуть бути колегіальними та одноосібними, обраними та призначеними, діючими протягом певного терміну, але зав­жди робота в цих органах несумісна із зайняттям будь-якої іншої посади .

Принагідно згадати, що чогось дуже нового в такому підході не­має. В історії політичної думки число гілок влади, що пропонувалося

Чиркин BE  Основы сравнительного государствоведения  - М. Артикул, 1997  -С 305-306

2 Чиркин В Е Три ипостаси государства // Государство и право - 1993 - № 8, - С 107-116, Він же Контрольная власть // Там само. - 1993 - № 4 - С. 10-18, Цвік М. Конститу­ційні проблеми розподілу властей (деякі загальнотеоретичні аспекти) // Вісник Академії правових наук України - 1994 - № 1 - С 60-68, Тацій В Я , Грошевий Ю М. Правові за­соби охорони Конституції//Там само -1995 -№3 -С 35-42

70   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

встановити, коливалося від двох до десяти1. Так, Джон Локк вважав, що підтримка режиму свободи вимагає, щоб публічно-владні повнова­ження держави були чітко поділені між законодавчою владою (в особі парламенту), виконавчою владою (на чолі з монархом також сюди ж повинні входити суди) і федеративною владою (здійснює зовнішньопо­літичні функції, причому її відокремлення від виконавчої влади непри­нципове). Дещо подібний проект республіканського устрою Росії про­понував у своїй конституції декабрист Пестель, який виділяв законода­вчу, виконавчу (разом із судами) і "блюстительну" (контрольну) влади, а також широке розповсюдження народних віче2. Шарль Монтеск'є відсто­ював необхідність існування трьох влад, але, окрім законодавчої та вико­навчої гілок влади, називав ще судову. Деякі послідовники III. Монтеск'є доповнювали теорію розподілу влад шляхом приєднання до трьох влад четвертої. Носіями виконавчої влади у власному сенсі слова вони нази­вали не монарха, а міністрів, йому ж присвоювали особливу "упоко­рюючи" або "врівноважуючи" владу, призначення якої полягає в тому, щоб регулювати дії останніх трьох влад, забезпечувати їх рівновагу та вирішувати їх взаємні конфлікти. Ця думка вперше була висловлена у 1791 р. членом Національних Зборів Франції Клермоном де-Тоннером і згодом, у 1814 p., докладно розвинута Бенджаменом Констаном. У Ні­меччині вона була сприйнята Гегелем і в своєрідній метафізичній формі викладена його учнем Лоренцом фон Штейном .

Великим китайським мислителем Сунь Ятсеном свого часу була за­пропонована "конституція п'яти властей" як юридична база республікан­ського самоврядування, де державний механізм представлений самостій­ними, незалежними одна від одної владами: законодавчою, виконавчою, судовою, іспитовою та контрольною. При цьому іспитова влада наділялася правом проводити іспити посадових осіб, перевіряючи їх здібності та ком­петентність, а контрольна влада повинна була відати контролем і наглядом за здійсненням цими посадовими особами своїх функцій.

Згодом отримала розвиток тенденція до збільшення кількості гілок вла­ди, і вищеназвані влади почали доповнюватися новими. Так, В.Є. Чиркін, С.Г. Серьогіна, О.Є. Кутафин, В.Д. Яворський, Ю.М. Тодика та деякі інші

Цвік М. Конституційні проблеми розподілу властей (деякі загальнотеоретичні аспек­ти) // Там само. - 1994. - № 1. - С 64.

2 Колпаков Н. Разделение властей в современном Российском государстве // Консти­туционное и муниципальное право. - 2001. - № 2. - С. 20-21.

Серьогіна С.Г. Теоретично-правові та організаційні засади функціонування інституту президентства в Україні: Монографія. - X.: Ксілон, 2001. - С. 23.

Розділ^   71

державознавці висловлюють думку, що сьогодні в специфічних умовах держави перехідного періоду в напівпрезидентських республіках склада­ється також своєрідна "президентська влада", що все більше відгалужуєть­ся як особливий різновид державної влади, займаючи арбітражне поло­ження по відношенню до інших її гілок . Іншими науковцями називаються такі гілки влади, як установча, контрольна, федеративна, виборча, зовніш­ньополітична, громадська, військова, конституційна, урядова, упокорюю­ча, електоральна, муніципальна, громадської думки2 та інші3.

Конституційний досвід свідчить, що деякі країни саме так і ставляться до принципу поділу влади. Перш за все хотілось би згадати Конституцію Португалії 1826 p., розділ п'ятий якої "Про короля" містив главу про врів­новажуючу владу, де закріплювалася головна функція короля - турбота про незалежність, згоду та гармонію інших влад4. Конституція Бельгії 1831 р. також поряд із законодавчою, виконавчою та судовою владами визнавала як окрему гілку влади муніципальну владу5.

Сьогодні муніципальна влада як четверта гілка влади конституційно визнана мексиканським штатом Ідальго6. Конституції ряду країн Латин­ської Америки (Нікарагуа 1987 p., Колумбії 1991р. та інші) передбачають особливу виборчу владу, під якою розуміють право громадян, які наділе­ні виборчими правами і складають виборчий корпус, вирішувати всі ос­новні питання держави і суспільства шляхом виборів, референдуму, на­родної законодавчої ініціативи тощо. Вважається, що вона реалізується корпусом виборців, а організаційно представлена системою таких орга-

1              Чиркин BE. Президентская власть // Государство и право. - 1997. - № 5. - С. 15-23;

Він же. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. - М.: ЗЕРЦАЛО, 1998. -

С. 376-379; Серьогіна С.Г. Теоретично-правові та організаційні засади функціону­

вання інституту президентства в Україні: Монографія. - X.: Ксілон, 2001. - С. 23; То-

дыка Ю.Н., Яворский В.Д. Президент Украины: конституционно-правовой статус. -

Х.:Факт, 1999.-С. 38-44.

2              Медушевский АН. Идея разделения властей // Вестник Российской Академии наук. - 1994.

- Т. 64. - № 1. - С. 24; Цвік М. Конституційні проблеми розподілу властей (деякі загально­

теоретичні аспекти) // Вісник Академії правових наук України. -1994. - № 1. - С. 64.

3              Інколи у філософських роботах згадують партійну, технічну, профспілкову влади,

однак при цьому державна влада плутається з іншими різновидами суспільної вла­

ди, зокрема владою корпоративною (Див.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Рос­

сия и зарубежный опыт. - М.: Зерцало, 1998. - С. 250).,

4              Лохвицкий А. Обзор современных конституций: 2-е изд., испр. и доп. - СПб.: Базу-

нов, 1865. -С. 162.

Ковешников Е.М., Кононов A.M. Муниципальное право России. Юнита 1. - М.: Со-

6Еремян В.В. Муниципальное право Мексики. Теория, история, современность. -Т. 1.

временный Гуманитарный Университет, 1998. -С. 12. 'Еремян В.В. Муниципальное право Мексики. Теория, иі - М.: Издательство Российского университета дружбы народов, 1997. - С. 216.

72   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

нів, як виборчі реєстри, що ведуть постійний облік виборців, і так звани­ми виборчими трибуналами (судами), які одночасно виконують функції виборчої комісії та розглядають суперечки відносно прямих виборів у державні органи. У багатьох країнах виборчі трибунали складають єдину систему на чолі з вищим виборчим трибуналом (в Бразилії, Колумбії та ін.), що дає латиноамериканським правознавцям додаткові аргументи на користь виділення цієї гілки влади1.

У Конституціях Алжиру 1976 р. та Гвінеї 1982 р. йдеться про полі­тичну владу, що належить правлячій партії2. А в Конституції Єгипту піс­ля внесення в 1980 р. поправок про роль засобів масової інформації по­ряд з трьома традиційними гілками влади згадується інформаційна вла­да3. У деяких конституціях (зокрема і в Основному законі Куби 1976 р. (ст. 68) є посилання на установчу владу, яка знаходить своє вираження в повноваженнях на встановлення основ суспільного і державного ладу шляхом прийняття тим чи іншим способом конституції країни (установ­чими (конституційними) зборами чи референдумом). У цьому випадку установча влада, що за своєю суттю належить народу, здійснюється та­кими зборами чи корпусом виборців4.

Конституційними актами деяких країн закріплюється і контрольна влада (Алжир, Еквадор, Сирія, Перу5, Нікарагуа6). Естонія, Латвія, Лит­ва, Республіка Білорусь, Португалія, не закріплюючи в конституціях поняття "контрольна влада", все-таки виділяють окрему главу, присвя­чену контрольно-наглядовим органам .

Звичайно, наведене не свідчить, що концепція поділу влади застаріла і від неї слід відмовитися. Вона продовжує залишатися одним з найвидат-ніших досягнень політичної і правової думки, однак сьогодні варто відійти від класично-традиційного розуміння теорії поділу влади. її втілення в життя у різних країнах має свої відмінності, що і обумовлює оптималь-ність гнучкого розуміння цієї теорії, можливість її доповнення новими

1 Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. - М.: Юристь, 1997. - С 129. 2Чиркин В.Є. Контрольная власть // Государство и право. - 1993. - № 4. - С. 10.

Чиркин В.Є. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. - М.: Зерцало,

1998.-С. 247. 4 Blanc J., Virieux F.-M., Vaguet P. Grands regimes etrangers. - Paris, 1988. - P. 90.

Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. - 1993. - № 4. - С. 12-13.

Чиркин В.Е. Разделение властей: социальные и юридические аспекты // Советское

государство и право. - 1990. - № 8. - С. 5. 7 Португалия. Конституция и законодательные акты / Под ред. И.П. Ильинского. - М •

Прогресс, 1979. - С. 180-183; Конституції нових держав Європи та Азії. - К: УПФ,

1996. - С. 31-32, 47, 81,113-116.

Розділ 1  73

елементами, які відповідають реаліям сьогоднішнього дня . "Великі про­світителі виношували ідею про всебічне обмеження сваволі державної влади і забезпечення політичної свободи у вигляді розподілу властей: за­конодавчої, виконавчої і судової, особливо відзначаючи найбільш доціль­ну для державної влади і громадянського суспільства форму розподілу праці і взаємоконтролю. Однак зупинятися на цій конструкції, хай і геніа­льно задуманої і посильно здійсненої декілька століть тому, було б нераці­онально", — зазначає І.Б. Шахов . Про це ж говорить В.Ф. Погорілко, який вважає, що сьогодні слід відмовитися від догматичного трактування прин­ципу поділу влади, обмеживши його наявністю трьох гілок влади: "Потрі­бний подальший розвиток теорії поділу державної влади та її системи в цілому. Хоча поділ влади на законодавчу, виконавчу і судову сприйнятий у нас порівняно недавно, він не викликає, як правило, сумніву чи запере­чень. Викликає сумнів лише абсолютизація, фетишизація цього поділу на фоні ряду державних органів та інших інститутів, які не охоплюються ци­ми трьома видами державної влади. Цілком справедливо висловлюється думка про можливість виділення інших видів державної влади, зокрема, контрольно-наглядової, до якої відносяться, як правило, органи прокура­тури та деякі органи, функції яких повністю не охоплюються органами законодавчої, виконавчої та судової влади"3. Підтримуючи цей підхід, В. Чиркін говорить, що в сучасних державах існує багато органів і посадових осіб, яких не було в часи, коли формулювалася концепція розподілу влад4, тому практика державотворення свідчить про доповнення теорії поділу влади новими елементами, що відповідають сьогоднішнім реаліям5. На це звертає увагу і відомий російський вчений Д.Л. Златопольський, який пи­ше, що при постановці питання про наявність у будь-якій державі тільки законодавчої, виконавчої і судової влади із класифікації державних органів необгрунтовано зникають певні органи державної влади6.

Таким чином, принцип поділу влади допускає створення держав­них органів, що функціонують паралельно трьом основним гілкам дер-

1 Процкж І.В. Законодавча влада в Україні: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - X.: 1999. - С 7.

Шахов І.Б. Контроль у правовій системі України // Правова система України: теорія і практика. - К.: Друкарня МВС України, 1993. - С 224.

3              Погорілко В.Ф. Актуальні проблеми реформування державної влади в Україні // Віс­

ник Академії правових наук України. - 1995. - № 3. - С. 26.

4              Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. - М.: Юристь, 1999. - С 258.

5              Чиркин В.Є. Разделение властей: социальные и юридические аспекты // Советское

государство и право. - 1990. - № 8. - С. 3-12.

Златопольский Д.Л. Государственное право зарубежных стран: Восточной Европы и Азии: Учебник для вузов. - М.' Зерцало, 2000. - С. 216-217.

74   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

жавної влади . І за сучасних умов не можна допускати догматичного трактування розподілу влад як раз і назавжди існуючої схеми. Непри­пустимо зупинятися лише на одному з важливих варіантів цієї теорії. Слід погодитися з висловленою в новітній юридичній літературі дум­кою, що концепція поділу влади має, насамперед, спрямовуючий, оріє­нтовний характер2. У "чистому" вигляді вона ніде, принаймні в сучас­них умовах, не здійснюється і в угоду "класичного" розуміння теорії поділу влади не слід закривати очі на цю реальну ситуацію.

За таких умов ідея винесення інститутів омбудсмана та рахункової палати за рамки класичних гілок влади заслуговує уваги. Такий підхід базується перш за все на тому, що класичний підхід до теорії поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову сьогодні не відпові­дає реаліям державного будівництва, оскільки поза рамками названих гілок влади знаходиться багато органів, які також наділені владними по­вноваженнями; по-друге, це визначається контрольно-наглядовою діяль­ністю рахункової палати та омбудсмана. В рамках демократичного сус­пільства вони являють собою інституції, що здійснюють контрольно-наглядову функцію за діяльністю органів державної влади у їх взаємо­відносинах з громадянами та щодо дотримання вимог державного бю­джету. Омбудсман й рахункова палата наділені достатньо вагомими кон­трольно-наглядовими повноваженнями відносно органів державної вла­ди, при цьому вони не претендують на інші контрольно-наглядові сфери і не замінюють інші контрольно-наглядові органи у виконанні ними сво­їх функціональних обов'язків.

Звичайно, що контрольно-наглядова діяльність як така у тій чи ін­шій формі притаманна більшості державних органів. Оскільки конт­роль як важливий атрибут влади і діяльності держави спрямований на подальший її розвиток по визначеному шляху, на перевірку виконання та дотримання державних рішень, їх доцільності та раціональності. Він дає необхідну інформацію про процеси, що відбуваються в суспільстві, відповідність відносин та поведінки суб'єктів установленим державою юридичним нормам4, а також дає можливість отримувати інформацію

Точиловский В.Н. О месте прокуратуры в системе государственной власти // Закон Ук­раины "О прокуратуре": теория и практика его применения. - X.: УЮА, 1992. - С. 7. Колпаков Н. Разделение властей в современном Российском государстве // Консти­туционное и муниципальное право. - 2001. - № 2. - С. 35.

3              Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. - М.: Юрид. лит., 1981. - С. 235; Чир-

кин В.Е. Основы государственной власти. - М.: Юрист, 1996. - С. 54.

4              Андрійко О.Ф. Основні напрямки контролю в умовах розвитку державності України // Пра­

вова держава Україна: проблеми, перспективи розвитку. -X.: Глобус, 1995. -С. 133.

Розділ 1  75

про реальний стан справ у всіх сферах державного управління, аналізу­вати цю інформацію і на основі цього прогнозувати можливий розвиток ситуації, впливати на її перебіг, при цьому забезпечуючи інтереси дер­жави та громадян1. Контроль - це не самоціль, а засіб досягнення стра­тегічних завдань. Від того, як він організований, яка у нього мета, бага­то в чому залежить його ефективність. Легітимність державної влади, її демократичність виявляється за умови здійснення ефективного контро­лю з боку різноманітних державних інституцій та інституцій громадян­ського суспільства за реалізацією політико-правових процесів у країні. Контроль та нагляд є одними з головних вимог підтримки режиму за­конності, дисципліни, порядку й організованості, забезпечення прав і свобод громадян у процесі діяльності держави. Це зумовлено значною кількістю органів влади, широтою їх повноважень, швидкістю ухва­лення ними рішень і впровадження їх у життя. До того ж значна части­на цих рішень прямо стосується прав і законних інтересів громадян . Усе це вимагає наявності у більшості органів державної влади різнобі­чного контролю. Так, уряд слідкує за діяльністю державного апарату, перш за все міністрів, а останні - своїх підлеглих. При цьому контроль­ні функції виконує значна кількість органів й посадових осіб (напри­клад, Міністерство охорони здоров'я України, Міністерство праці та соціальної політики України та ін.), і такий контроль розповсюджуєть­ся на всі сфери господарювання й управління. Специфічна форма конт­ролю притаманна судам — перевірка рішень нижчих судів вищими (апе­ляційною та касаційною інстанціями), що мають право відміни цих рі­шень і направлення справи на новий розгляд. Таким чином, у будь-якій сфері державного управління (цей термін розуміється в наиширшому значенні) вищестоящий державний орган завжди здійснює в тій чи ін­шій формі контрольно-наглядові функції по відношенню до нижчесто-ячих ланок системи. Це так званий "відомчий внутрішній контроль". Сутність і призначення такого контролю полягають, по-перше, у нагля­ді за функціонуванням відповідного підконтрольного об'єкта; по-друге, в одержанні об'єктивної і достовірної інформації про стан законності і дисципліни в ньому; по-третє, у вжитті заходів щодо запобігання й усунення порушень законності і дисципліни; по-четверте, у виявленні

Полінець О. Контроль у сфері державного управління в умовах адміністративної реформи // Збірник наукових праць Української академії державного управління при Президентові України. - К.: Видавництво УАДУ, 2000. - Вип. 1. - С 86. 2 Бандурка О.М., Тищенко М.М. Адміністративний процес: Підручник. - К.: Літера ЛТД, 2002. - С 186.

76   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні статус і функціонування

причин і умов, які сприяють порушенням вимог правових норм, по-п'яте, у вжитті заходів щодо притягнення до відповідальності осіб, винних у порушенні вимог законності й дисципліни'. Він носить по­стійний і систематичний характер та дає можливість отримувати по­стійну інформацію про реальний стан справ у контрольованій сфері в найкоротші терміни. Оперативність такого контролю зумовлена тим, що він найбільш наближений до проблем конкретних громадян, які у випадку порушень їх прав, свобод мають можливість одразу безпосере­дньо звернутися до керівника організації, установи або їх вищестоящого органу для відповідного реагування. Однак подібного роду діяльність ви­ступає не основною функцією цих органів, а, як стверджує В. Чиркш. -"побічною"2, де контроль владних органів виступає необхідним елеме­нтом нормального функціонування системи державної влади в демок­ратичній правовій державі .

У державному механізмі є й інституції, в обов'язок яких прямо вхо­дить контрольно-наглядова діяльність. Так, наприклад, Державна автоінс­пекція контролює технічний стан автомобілів, дотримання правил дорож­нього руху; в обов'язок інспекції пожежного нагляду входить контроль за дотриманням правил протипожежної охорони; санітарно-епідеміологічні станції контролюють санітарний стан ринків. Ці га інші органи (митні органи, державна податкова служба, державна аудиторська служба, дер­жавна контрольно-ревізійна служба, Антимонопольний комітет, Держа­вний комітет стандартизації, метрології і сертифікації України, Держав­ний комітет інформаційної політики, телебачення і радіомовлення в Україні, Державний комітет з нагляду за охороною праці, Державна еко­логічна інспекція, Головна державна інспекція з наї ляду за ядерною без­пекою, Державний комітет України з водного господарства, Державний комітет України з земельних ресурсів, Державний комітет лісового гос­подарства України, Державна інспекція по контролю за цінами та ін.) виконують контрольні функції тільки в окремих сферах і осподарювання й управління. Кожен з цих органів має свої особливості здійснення конт­ролю, пов'язані зі специфікою виконуваних ним функцій. Такі особливо­сті закріплено в положеннях про ці органи, а також у спеціальних норма-

Алехин А П., Козлов Ю М Административное право Российской Федерации Ч 2 Адми­нистративно-правовая организация управления экономикой, социально-культурной и административно-политическими сферами -М   ТЕИС, 1995 -С 241

2              Чиркин В Е Контрольная власть // Государство и право - 1993 - № 4 - С 11

3              Процюк І.В  Законодавча влада в Україні   Автореф дис     канд юрид наук - X

1999.-С 15

Розділ 1                                  77

тивно-правових актах, що регламентують порядок проведення відповід­ної контрольної діяльності Але знову ж такий контроль носить характер і ільки "однопрофільного, відомчого" .

Не слід залишати поза увагою контроль, що здійснюється вищими ор­ганами державної влади. Так, наприклад, парламент здійснює контроль за діяльністю уряду, маючи право заслуховувати звіт про його роботу; за дія­льністю президента, оскільки в більшості країн може притягнути йото до відповідальності у формі імпічменту. У свою чергу президент контролює роботу парламенту, маючи право накласти вето на прийняті ним закони чи навіть розпустити парламент за певних умов, чітко виписаних конституці­єю. У президентських та президентсько-парламентських республіках глава держави контролює і акож роботу уряду.

Проте на відміну від такого контролю, як і від форм "побічного" га "однопрофільного" контролю й нагляду, у будь-якої держави є універса­льна контрольно-наглядова функція, що випливає із сутності публічної державної влади3. Ця функція реалізується органами влади, що мають осо­бливу юрисдикцію і відповідну процедуру, відмінну від органів адмініст­ративного, судовою контролю. Це контрольно-наглядові органи, котрі на

Бандурка О М , Тищенко М М Адміністративний процес Підручник - К   Літера ЛТД, 2002 -С 193

2              Чиркин В Е Контрольная власть // Государство и право - 1993 - № 4 - С 11

3              Визнаючи, що в усіх державах, незалежно від форм правління, економічних умов розвит­

ку, контроль належить до важливих видів діяльності держави, О Ф Андрійко після про­

голошення та конституційного закріплення принципу поділу влади в Україні почав від­

стоювати точку зору, що контроль у правовій державі має ґрунтуватися на єдиних

принципах і здійснюватися державними органами в інтересах людини, тому в Україні

необхідно прийняти закон про державний контроль, який би й містив основні положен­

ня здійснення цього важливого виду діяльності держави, виходячи з єдиних принципів

(Див • Андрійко О Ф Контроль у правовій державі // Правова система України теорія і

практика -К.1993 -С 138-139) Його підтримують і інші науковці Так, О Полінець

пише, що сьогодні потребує чіткого відпрацювання процедурний бік контрольної діяль­

ності та його правова регламентація в окремому законодавчому акті, що охоплював би

основні принципи, напрями, умови та порядок здійснення такої важливої функції дер­

жави (Див   Полінець О Контроль у сфері державного управління в умовах адміністра­

тивної реформи // Збірник наукових праць Української академії державного управління

при Президентові України -К   Видавництво УАДУ, 2000 - Вип 1.-С 90-91) На ду­

мку авторів роботи "Реформування державного управління в Україні проблеми і перс­

пективи", закон про державний контроль дав би змогу сформувати засади цілісного

механізму контролю, здійснюваного усіма гілками державної влади Це доповнювало б

взаємні зусилля щодо здійснення державного контролю з притаманними їм формами

та методами вирішення важливих завдань, які стоять перед нашою державою та сус­

пільством   на  нинішньому  складному  етапі  розвитку  (Реформування  державного

управління в Україні проблеми і перспективи / Кол авторів Наук, керівник В В Цвет­

ков -К   Оріяни, 1998 -С 21)

78   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

конституційному рівні мають за мету охорону Конституції та забезпечу­ють, з одного боку, відповідність законодавчих та інших нормативних ак­тів Конституції та конституційним законам, а з другого - верховенство права в усій юридичній практиці та діяльності органів виконавчої влади, в тому числі й дотримання прав і свобод громадян, закріплених і гарантова­них Конституцією та конституційними законами України'. До числа цих органів відносять прокуратуру, Конституційний Суд, Уповноваженого з прав людини та Рахункову палату. Вони (крім органів конституційного контролю і то лише за певних умов), не встановлюють загальних правил поведінки, як це робить законодавча влада, не займаються організаційно-виконавчою роботою, що притаманне виконавчій владі, не розглядають і не приймають остаточних рішень у конкретних кримінальних, цивільних, трудових чи інших справах, що є сферою діяльності судової влади. Конт­рольно-наглядові органи займаються тільки розслідуванням, перевіркою, вивченням стану справ і не мають права втручатися в оперативну діяль­ність підприємств, установ, організацій. Основне їх призначення - встано­влення фактів порушень закону, а в ряді випадків — несумлінності, недоці­льності, а інколи й неетичної поведінки державних службовців. В основ­ному вони доповідають про результати перевірок іншим органам держави, котрі і вживають відповідних заходів до порушників. Самі ж контрольно-наглядові органи, як правило, ніяких покарань призначити не можуть , вони тільки контролюють діяльність органів усіх гілок влади і створюють умови для унеможливлення виходу за межі своїх повноважень .

Безумовно, концепція віднесення омбудсмана разом з Конституцій­ним Судом, органами прокуратури та Рахунковою палатою до контроль­но-наглядової гілки влади є найбільш сучасною, однак, на наш погляд, вона є дещо передчасною на пострадянському просторі. Спробуємо це довести, виходячи з критеріїв виділення окремої "гілки влади" і її ознак. B.C. Чиркін до їх числа відносить, по-перше, наявність особливих орга­нів держави; по-друге, зв'язок функції гілки влади з функцією держави; по-третє, загальне функціональне призначення органів гілки влади (сама система може бути ієрархічною чи розосередженою); по-четверте, зага­льнодержавний характер діяльності гілки влади4. Погоджуючись в прин-

Тацій В.Я., Грошевий Ю.М. Правові засоби охорони Конституції // Вісник Академії правових наук України. - 1995. - № 3. - С 35; Чиркин В.Е. Контрольная власть // Го­сударство и право. - 1993. - № 4. - С. 10-18. 2Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. - 1993. - № 4. - С. 13.

3              Цвік М. Конституційні проблеми розподілу властей (деякі загальнотеоретичні аспек­

ти) // Вісник Академії правових наук України. - 1994. - № 1. - С 64.

4              Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. - М.: Юристь, 1999. - С 40.

Розділ 1  79

ципі з таким підходом, вважаємо, що не всі вищеназвані критерії прийн­ятні для виділення конституційних судів, органів прокуратури, рахунко­вих палат та омбудсманів в окрему гілку влади. У першу чергу це стосу­ється їх загального функціонального призначення, тобто функціональної єдності, яка не повною мірою співпадає. Адже прокуратура здійснює нагляд за дотриманням діючих на території держави законів, конститу­ційні суди — контроль щодо відповідності Конституції прийнятих право­вих актів та забезпечення точного і неухильного її виконання в діяльнос­ті органів державної влади, установ, організацій, посадових осіб; рахун­кова палата - контроль за дотриманням бюджет}', а омбудсман - конт­роль за дотриманням прав людини. Причому контрольно-наглядова фун­кція виступає двигуном його діяльності, завдяки якій омбудсман реалізує свою правозахисну функцію. Таким чином, хоча, на перший погляд, для зазначених органів притаманна функціональна спорідненість, що ство­рює видимість їх організаційно-функціональної єдності, однак особливо­сті конкретних цілей і завдань, що стоять перед ними, специфіка діяль­ності конституційних судів, органів прокуратури, омбудсманів, рахунко­вих палат об'єктивно обумовлюють висновок, що кожний із цих інститу­тів займає самостійне місце в механізмі державної влади.

На наш погляд, гілка влади повинна також мати завершену систему своїх органів та володіти певною цілісністю, що також не притаманне системі контрольно-наглядових органів. На це вказують багато українсь­ких державознавців. Вони говорять, що з метою координації діяльності існуючих контрольних органів усіх гілок влади та здійснення загального контролю в системі державного управління, необхідно в майбутньому створити Міністерство державного контролю України або Комітет дер­жавного контролю з функціями координації всієї контрольної діяльності у державі, відповідно закріпивши в Конституції його місце та роль у сис­темі державних органів і одночасно законодавчо визначивши його пов­новаження'. Раціональне зерно в такому підході є, оскільки відсутність цілісної загальнодержавної системи контролю призводить до того, що центральні та місцеві контрольно-наглядові органи не завжди діють уз­годжено, що не сприяє ефективності їх роботи, існує й певна паралель­ність у системі та функціонуванні цих органів. Однак певну насторогу тут викликає те, що оскільки це повинно бути міністерство чи комітет, то

1 Нижник Н.Р. Україна - державне управління, шляхи реформування. - К.: 1997. - С 59; Полінець О. Контроль у сфері державного управління в умовах адміністративної ре­форми // Збірник наукових праць Української академії державного управління при Пре­зидентові України. - К.: Видавництво УАДУ, 2000. - Вип. 1. - С. 90-91.

80   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

це матиме наслідком підпорядкування їх виконавчій гілці влади, що, на наш погляд, не дуже є доцільним. Тому треба визнати, що сьогодні ство­рення цілісної системи контрольно-наглядових органів - це перспектива, яка потребує якомога швидшого вирішення.

Слід мати на увазі й те, що легітимність контрольно-наглядової влади має бути підтверджена її конституційним визнанням. Конститу­ція як Основний закон держави та суспільства повинна також організа­ційно оформити через систему контрольно-наглядових органів цю гілку влади, як це і має місце в деяких країнах. Наприклад, у главі п'ятій Конституції Алжиру 1976 р. йшлося, що контроль має мету забезпечи­ти нормальну діяльність державних органів у дусі дотримання Націо­нальної хартії, Конституції і законів країни та здійснюватися відповід­ними загальнонаціональними інститутами, постійно діючими держав­ними органами, через представницькі органи всіх рівнів, іншими орга­нами у всіх галузях. Подібне положення мало місце і в розділі "Про контроль і консультативні інститути" Конституції Алжиру 1989 р. У Конституції Перу 1979 р. також було організаційно оформлено націо­нальну систему контролю (ст. 146). В окремих розділах "Органи конт­ролю" міститься системна характеристика контрольно-наглядових ор­ганів у конституціях інших країн1.

Викладене приводить нас до висновку, що сьогодні передчасно го­ворити про існування в Україні, так само як і в Росії та інших країнах, що виникли на теренах Радянського Союзу, контрольно-наглядової гіл­ки влади. Можна тільки визнати, що відбувається її становлення. По­трібні ще значні зусилля для конституційно-правового оформлення цісї гілки влади, впорядкування роботи системи її органів, запровадження чіткої ієрархії між ними, раціональної оптимізації відносин.

Сьогодні суспільство уже усвідомило, що повинен бути постійний контроль за владою. Це найважливіший та найсуттєвіший елемент її діє­здатності. Контроль сприяє одержанню об'єктивної інформації про всі сфери життя суспільства та держави, він усуває атмосферу недовіри між людиною, суспільством та державою, дозволяє об'єктивно оцінити функ­ціонування механізму державної влади, з'ясувати, наскільки ефективно та сумлінно державні службовці, органи державної влади та місцевого само­врядування виконують свої обов'язки перед громадянами, суспільством, дотримуючись чинного законодавства. Йде переосмислення призначення

Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. - М.: Артикул, 1997. -С. 305-306.

Розділ 1  81

контролю, що він повинен відігравати не тільки фіксуючу, а й регулятивну роль. Таке визнання важливості контрольно-наглядової діяльності є пер­шим кроком до визнання контрольно-наглядової гілки влади. Інший крок полягає у тому, що органи загальнодержавного контролю займають уже місце не всередині тріади влад, а поза її межами, і це свідчить про їх особ­ливе відгалуження та початковий процес виділення контрольно-наглядової влади, який ще далеко не завершений.

Це ж стосується місця рахункової палати та омбудсмана в механізмі державної влади України та інших країн, де функціонують ці інституції з подібним статусом. Тому, на наш погляд, найбільш плідним у вирішенні цієї проблеми є підхід, відповідно до якого омбудсман та рахункова палата не належить до жодної гілки влади, займаючи в структурі органів держав­ної влади самостійне місце, оскільки їх функціональне призначення не вписується в рамки існуючих гілок влади. Вони є одними із контрольно-наглядових органів влади, що здійснюють так званий "зовнішній контроль"1 і мають свою специфічну сферу контролю - дотримання орга­нами влади, органами місцевого самоврядування, іншими організаціями, установами, їх посадовими особами вимог державного бюджету та зако­нодавства у галузі прав людини. Зазначені органи не переймають функцій ні виконавчої ні законодавчої влади і здійснюють контроль за урядом та іншими органами перевіряючи й аналізуючи їх діяльність.

В підтвердження нашої думки щодо становища Рахункової палати України в системі органів державної влади можна послатися й на Рі­шення Конституційного Суду України від 23 грудня 1997 року. Вітчиз­няний орган конституційного контролю розглядав справу щодо Рахун­кової палати України у зв'язку з тим, що прийнятий 11 липня 1996 року Закон України "Про Рахункову палату Верховної Ради України" визна­чав її статус як органу українського парламенту. Це послужило причи­ною звернення 28 грудня 1996 року Президента України з конституцій­ним поданням до Конституційного Суду України. Президент України звернув увагу на невідповідність Конституції України вказаного Закону в частині визначення природи Рахункової палати, її взаємозв'язку з Верховною Радою України. Зокрема в поданні зазначалося, що Консти­туція України передбачає утворення Рахункової палати як державного органу, що діє "від імені Верховної Ради України", а її призначення визначає як "контроль за використанням коштів Державного бюджету

1 Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. - М.' ИГиП РАН, 1997.-С. 157.

82   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

України" (ст. 98), в той час як Закон визначає Рахункову палату як ор­ган самої Верховної Ради України, на який покладено здійснення ви­щого державного фінансово-економічного контролю.

23 грудня 1997 року Конституційний Суд України заслухавши судців-доповідачів Мартиненка П.Ф. і Костицького М.В., пояснення представни­ків суб'єкта конституційного подання - Бурчака Ф.Г., Підпалова Л.В., представників Верховної Ради України — Зайця А.П., Селіванова А.О. (які відстоювали точку зору, що оскільки Рахункова палата діє від імені Вер­ховної Ради України (ст. 98 Конституції України), формується нею (п. 16 ст. 85 Конституції України), то вона фактично є органом парламентського контролю і тому її законодавче визначення як органу державного фінансо­во-економічного контролю, який утворюється Верховною Радою України, підпорядкований і підзвітний їй, є правомірним), представників державних органів та установ, залучених до розгляду справи, Андрусенка О.І., Доро-ша О.Г., Кадькаленка С.Т., Крюкова В.І., Малікова В.В., Матвійчука В.М., Мороз СМ., Павлюка С.І., Рябця В.П., вивчивши та проаналізувавши ви­сновки фінансово-економічної та правознавчої експертиз, тимчасової ко­місії Конституційного Суду України та інші матеріали справи, прийняв рішення не на користь парламенту.

Вирішуючи даний спір, Конституційний Суд України виходив з того, що Конституція України має найвищу юридичну силу і верховенство кон­ституційних норм поширюється на всі сфери державної діяльності, в тому числі і на законотворчий процес, тому Верховна Рада України, приймаючи закони, не має права допускати невідповідностей щодо будь-яких поло­жень, прямо закріплених в Конституції України. Однак в Законі України "Про Рахункову палату Верховної Ради України" вона змінила конститу­ційно встановлене найменування Рахункової палати та її призначення.

На думку Конституційного Суду України, визначення Рахункової палати як органу самої Верховної Ради України створило можливість поширення на Рахункову палату безпосереднього здійснення парламе­нтських функцій, що суперечить принципу єдиного законодавчого ор­гану, яким є Верховна Рада України (ст. 75 Конституції України).

Також конституційний Суд України виходив з того, що Рахункова палата відповідно до ст. 98 Конституції України є органом спеціальної конституційної компетенції, що в контексті загальних повноважень Верховної Ради України має обмежений і виключний характер, тому повноваження Рахункової палати є похідними від повноважень Верхо­вної Ради України і відповідно до ст. 19 Конституції України у своїй діяльності вона не може виходити за їх межі.

Розділ 1  ___         83

Таким чином Конституційний Суд України своїм рішенням від 23 грудня 1997 року констатував, що в нормативно-правовому значенні Конституції України Рахункова палата є незалежним органом спеціаль­ної конституційної компетенції і Верховна Рада України, як орган за­конодавчої влади не має права забрати чи обмежити конституційні по­вноваження Рахункової палати, передати їх будь яким іншим органам або ж взяти на себе їх здійснення1.

Виходячи з цього рішення Конституційного Суду України нам слід визнати, що наявність фундаментальних гілок влади (законодавчої, ви­конавчої і судової), які уособлюють собою єдину державну владу та її поділ, зовсім не виключає можливості існування інших функціонально самостійних правових інституцій. У більшості демократичних держав, в яких принцип поділу влади закладений в основу організації державної влади, існують такі формально і функціонально незалежні державні ор­гани з особливим статусом. Серед них і Рахункова палата України та Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, як і омбудсмани й рахункові палати деяких інших країн, які є складовими і досить важли­вими, впливовими інституціями в державному механізмі, що виконують своєрідні функції і перш за все контрольно-наглядову та правозахисну. Діяльність цих інститутів досить вагома в забезпеченні прав і свобод лю­дини та громадянина й виконанні державного бюджету, вона носить осо­бливий, самостійний характер, пов'язана з усіма гілками влади і сприяє балансу функціонування різних органів державної влади. За сучасних умов омбудсман й рахункова палата виконують функцію одного з елеме­нтів системи стримувань і противаг. Підпорядкування їх одній з тради­ційних гілок влади порушило б цю систему, посилило небезпеку невико­нання бюджету, недотримання прав і свобод людини неконтрольованими гілками влади. Організаційна незалежність рахункової палати та омбуд-смана від фундаментальних гілок влади дає їм можливість виявляти та вживати заходи щодо усунення порушень з боку будь-яких органів дер­жавної влади, місцевого самоврядування, інших органів, організацій, установ, їх посадових осіб. Одночасно всією своєю діяльністю омбудс­ман та рахункова палата сприяють взаємодії окремих гілок влади, їх уз­годженому функціонуванню як єдиної державної влади.

Самостійність і незалежність гілок влади — це тільки одна сторона те­орії поділу державної влади. І в минулому, і тим більше в сучасному її ва-

1 Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президе­нта України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про Рахункову палату Верховної Ради України" (справа про Рахункову палату) від 23 грудня 1997 р. // Вісник Конституційного Суду України. - 1998.

84   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні статус і функціонування

ріанті слід робити особливий акцент на неможливість "зведення китайсь­кої стіни" між гілками влади1. Сьогодні загальновизнано, що проблема функціонування гілок влади з новою гостротою постала у конституційно­му праві у зв'язку з досвідом постсоціалістичних країн, де зайвий акцент тільки на поділі влад призвів до певного дисбалансу, втрати керованості державою2. "Як це не парадоксально, - зазначають Г.В. Мальцев, АI Екі-мов та В.І. Єфімов, — але повний поділ влади - абсурд, оскільки вступає в протиріччя з перспективами виживання держави і збереження політичної системи. Хоча це говорить не проти поділу влади, а на користь обережною і мудрого здійснення цього принципу без будь-яких натисків та край­нощів" . Останнім часом до такого ж погляду все більше схиляються й віт­чизняні вчені-правники, зазначаючи, що докгрину поділу влади не треба ані переоцінювати, ані недооцінювати; її необхідно сприймати як загаль­ний принцип, а не як жорсткий регулятор здійснення державної влади і вирішувати питання про поділ влади в Україні необхідно не механічно, а творчо, з урахуванням історичних і національних традицій та особливос­тей, використовувати досвід зарубіжних країн і новітні погляди на теорію поділу влади5. З урахуванням цього при вдосконаленні нашої вітчизняної системи влади, на думку Ю.С. Шемшученка, треба виходити з набутого досвіду і оптимального врахування принципів не тільки поділу влади, а й гармонізації її гілок6. У противному разі зникають об'єктивно необхідні взаємозв'язки і взаємодія між гілками влади, порушується єдність держав­ної влади. А треба враховувати, що розподіл влад - це не застиглий стан відокремлених державних структур, а працюючий механізм узгодження їх волі га інтересів7. Ця проблема не нова, і вона характерна не тільки для постсоціалістичних країн. Про необхідність одночасного поділу і взаємодії влад йшлося ще у рішенні Верховного суду США у справі президента США Р. Ніксона, де, зокрема, зазначалося: "Конституція диктує, щоб гілки

1 Чиркин В Є Конституционное право зарубежных стран - М . Юристъ, 1997 - С 130

Серьопна С Г Теоретично-правові та організаційні засади функціонування інституту

президентства в Україні Монографія -X   Ксілон, 2001. -С 24 3 Мальцев Г В , Экимов А.И , Ефимов В И Новый российский парламент надежды на

будущее//Российская Федерация -1993 -№1/13 -С 34

Бандурка О М , Древаль Ю Д Парламентаризм в Україні становлення і розвиток -

X  Ун-твнутр справ, 1999 -С 237

Василюк С Теорія поділу влади і судова влада в Україні // Право України - 2002 -

№5 -С 10 6 Шемшученко Ю Корінь спільний - справедливість і право // Віче - 1993 - № 2 - С 15

Тодыка Ю Н , Яворский В Д Президент Украины конституционно-правовой статус -

X   Факт, 1999 -С 44

Розділ 1  __           85

влади були одночасно відокремлені одна від одної і взаємопов'язані, буду­чи автономними і взаємодіючи одна з одною"1.

Тому інший аспект теорії поділу влади складає ідея, що всі органи державної влади повинні взаємодіяти та функціонувати в режимі стри­мування і противаг, не допускаючи тим самим зловживань, які потенцій­но мають місце і характерні для будь-якої гілки влади, державного орга­ну, що знаходиться поза межами контролю інших гілок влади та контро­люючих органів. "Істотною рисою правової держави, — пише В.Г. Граф­ський, є наявність в її устрої та діяльності спеціальних гарантій і засо­бів, які забезпечують ту чи іншу ступінь стримування свавілля і всяких зловживань з боку носіїв владних повноважень" . На цих же позиціях стоїть А. Барак, який зазначає, що сьогодні чистої моделі поділу влади не існує в жодній з сучасних систем. Така модель, де кожна з гілок держав­ної влади відокремлена від інших, на його погляд, не тільки неприйнят­на, а й небажана. За демократичного режиму має бути рівновага між вла­дою більшості та фундаментальними цінностями. Ця рівновага немож­лива, якщо кожна з гілок влади діє відокремлено, без взаємодії з іншими гілками, а також без взаємного урівноваження і нагляду3. Таким чином, розподіл влад включає в себе організаційно-правовий механізм їх взає­модії, взаємних стримувань і противаг з метою утримання кожної в ме­жах своїх повноважень і разом з тим забезпечення її незалежності від інших влад у тих же межах4. Як цілком слушно стверджує В Д. Зорькин: "Розмежування влад знаходить вираз у розподілі компетенції, взаємному контролі, в системі стримувань і противаг, збалансованості, тобто рівно­вага досягається через процеси узгодження"5.

Усі гілки влади мають взаємно доповнювати одна одну, зберігаючи між собою взаємоузгодженість при прийнятті рішень. Це випливає із природи державної влади, загального напрямку державної політики, єди-

1              The Living US Constitution Story Text Reading Supreme Court Decisions -NY   1983

-P 730

2              Графский В Г Социалистическое правовое государство концепция и пути реализа­

ции // Социалистическое правовое государство концепция и пути реализации - М

Юрид лит, 1990 -С 236

3              Барак А Судейское усмотрение / Пер с англ -М   Норма, 1999 -С 270-272

4              Нерсесянц В С Основные ветви государственной власти  их разграничение и соот­

ношение // Социалистическое правовое государство концепция и пути реализации

-М   Юрид лит, 1990 -С 42

5              Зорькин В Д Основные ветви государственной власти их разграничение и соотно­

шение // Социалистическое правовое государство концепция и пути реализации -

М   Юрид лит, 1990 -С 99

86   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

ного змісту її принципів та функцій. Процес плідного державотворення, побудови демократичної, правової, соціальної держави може ефективно відбуватися, тільки якщо він грунтується на консенсуальній, а не кон­фронтаційній основі відносин між гілками влади, за наявності потужного потенціалу системи стримувань і противаг. І інститути омбудсмана та рахункової палати слід розглядати як органи державної влади, що функ­ціонують в режимі стримувань і противаг гілок влади та сприяють кон­сенсусу між ними, вписуючись своєю діяльністю в межі і тенденції роз­витку загальнодемократичних процесів гілок влади1. Вони виступають як органи компромісу, примирення, як гаранти стабільності в суспільстві та державі, оборонці конституційних цінностей, перш за все основних прав і свобод людини та громадянина. їх наявність визначається реальними потребами побудови правової держави та державно-правового життя суспільства в даний конкретний період, необхідністю чіткого дотриман­ня, виконання приписів державного бюджету та ефективного захисту прав і свобод людини та громадянина, завданням "стримування" будь-якої з фундаментальних гілок влади у випадках, коли їх діяльність не відповідає принципам та положенням діючого законодавства.

Звичайно, що з законодавчою владою українського омбудсмана та Рахункову палату України поєднує те, що вони призначаються і зміщу­ються парламентом України та звітують перед ним. Але для висновку про те, що Уповноважений з прав людини та Рахункова палата входять в систему законодавчої влади, на наш погляд, немає підстав. Бо за такої умови слід було б говорити, що і судді загальних судів, прокуратура та навіть Прем'єр-міністр України не утворюють окремих гілок влади, оскі­льки вони або звітні перед законодавчим органом, або призначаються Верховною Радою України (чи ж український парламент дає згоду на їх призначення). Іншою обставиною, яка виключає входження українського омбудсмана та Рахункової палати до законодавчої влади, є неспівпадання функцій парламенту України і Уповноваженого з прав людини й Рахун­кової палати, що свідчить про відсутність системного характеру і спіль­ного функціонального призначення цих інституцій. Дисфункціональна діяльність органу державної влади не тільки не ефективна, але й має не-

Ми зовсім не поділяємо точку зору В.В. Бойцової, яка, характеризуючи діяльність польського омбудсмана Т. Зелиньського, критикує його концепцію, згідно з якою ом-будсман повинен виступати не тільки інститутом правового захисту громадян, а й механізмом, покликаним контролювати баланс між трьома центрами влади в держа­ві, оскільки, на її думку, це наближує службу омбудсмана до центру офіційної політи­ки (Див.: Бойцова В.В. Польский омбудсман: успешный эксперимент // Конституци­онное и муниципальное право. - 2001. - № 3. - С. 33.).

Розділ 1  ^                              87

гативні наслідки. Вважаємо також, що якщо б Уповноважений з прав людини та Рахункова палата вважалися структурними підрозділами Вер­ховної Ради України, то порядок їх роботи, повноваження регулювалися б Регламентом Верховної Ради України.

Проте виникає питання як наш підхід відповідає ст. 98 Конституції України, де закріплено "Контроль від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх викорис­танням здійснює Рахункова палата" та ст. 101 Конституції України: "Па­рламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина здійснює Уповноважений Верховної Ради Украї­ни з прав людини"? Думаємо, буде правильно, виходячи з положень Конституції України говорити, що сьогодні Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та Рахункова палата України не є частиною вітчизняного парламенту, хоча вони й пов'язані з органом законодавчої влади і функціонують, щоб інформувати його щодо стану дотримання прав людини в Україні та про правильність дій виконавчої влади й інших органів щодо виконання ними закону про бюджет і інших відповідних парламентських рішень. Проте зазначені інституції являють собою спе­ціалізовані, незалежні, самостійні так звані "зовнішні" органи Верховної Ради України, покликані здійснювати парламентський контроль у сфері прав людини та контроль за формуванням й виконанням бюджету. Вони забезпечують вітчизняних законодавців інформацією, доповідями й ана­лізами щодо цих питань, однак не заміняють парламент, приймаючи рі­шення і заходи, що базуються на цій інформації.

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та Рахунко­ва палата України не займаються законодавчою діяльністю, не дублюють у цій сфері повноваження українського парламенту, а сприяють Верхов­ній Раді України у здійснені парламентського контролю та водночас ви­конують функцію елементу системи стримувань і противаг, активно вза­ємодіючи з усіма органами влади та сприяючи балансу їх функціонуван­ня. Думаємо, що такий підхід у визначенні місця цих інституцій у вітчи­зняному механізмі державної влади найбільш відповідає положенням ст.ст. 98 та 101 Конституції України, сучасному статусу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини й Рахункової палата України та проголошеному ст. 6 Конституції України принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу й судову.