§ 2. Органы охраны общественного порядка, создаваемые в составе милиции

Конституция Российской Федерации в ст. 132 предоставляет право органам местного самоуправления в числе других полномочий осуществлять и охрану общественного порядка. Аналогичное положение закреплено и в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации”. В их развитие Президентом РФ 3 июня 1996 г. был издан Указ “О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка” № 802.

Принципиально новыми в данном Указе являются два момента. Во-первых, создание в составе милиции общественной безопасности автономных структурных звеньев в виде отделов муниципальной милиции, правовую основу деятельности которых составляют не только федеральные законы, но и адресованные этим органам охраны общественного порядка правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления.

Во-вторых, изменение подчиненности этих структур муниципальной милиции и выход их из системы МВД РФ, когда территориальные подразделения муниципальной милиции будут находиться в непосредственном подчинении у вышестоящего руководства муниципальной милиции, а последнее — у органов местного самоуправления.

В Москве вопрос о создании муниципальной (местной) милиции возник в марте 1991 г., когда Указом Президента СССР от 26 марта 1991 г. “О создании Главного управления МВД СССР по городу Москве и Московской области” московская милиция была выведена из подчинения Мосгорисполкома. Съезд народных депутатов РСФСР 28 марта 1991 г. приостановил действие вышеупомянутого Указа и определил принять меры по созданию Московской муниципальной (местной) милиции. В проекте постановления Президиума Верховного Совета РСФСР, которым предполагалось утвердить Положение “О разграничении функции и сфер компетенции между МВД СССР и Мосгорисполкомом в вопросах управления и подчиненности органам внутренних дел города Москвы”, была предпринята попытка на основе опыта зарубежной полицейской деятельности, исходя из принципа децентрализации, учредить муниципальную милицию в городе Москве. При этом к рассмотрению предлагались два варианта структуры муниципальной милиции. Первый из них предполагал включение в состав муниципальной милиции только подразделений, предназначенных для охраны общественного порядка. Второй предусматривал создание Московской муниципальной милиции на базе существовавшей в то время структуры ГУВД Мосгорисполкома, принципиально разграничив функции и сферу компетенции между МВД СССР и Мосгорисполкомом.

Вместе с тем тогда вопрос был разрешен в силу известных обстоятельств несколько по-иному, милиция в полном масштабе сохранила свой статус составной части органов внутренних дел. При этом Закон РСФСР “о милиции” и Положение о милиции общественной безопасности в Российской Федерации определили, что последняя одновременно является и местной милицией. В пользу такого подхода к трактовке термина “местная милиция” были приведены такие нормы указанных Законодательных актов, которые предусматривали финансирование милиции общественной безопасности из местного бюджета, а также определяли порядок согласования вопроса о назначении на должность и освобождение от нее начальников милиции общественной безопасности различного уровня с органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Однако приведенные выше положения Конституции РФ, Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации”, Указа Президента РФ от 12 февраля 1993 г. № 209 обусловили издание органами местного самоуправления правовых документов, учреждавших на местном уровне в составе милиции общественной безопасности автономные структурные звенья муниципальной милиции.

Подобного рода подход к созданию муниципальной (местной) милиции предполагает разрешение ряда проблем. Во-первых, необходимо создание правовой основы для муниципальной (местной) милиции. Во-вторых, остро стоит вопрос определения взаимоотношений между муниципальной (местной) милицией и органами внутренних дел, при которых формируется данное структурное звено охраны общественного порядка. В-третьих, важна постановка задач для муниципальной (местной) милиции, возложение обязанностей и предоставление ей соответствующих прав. В-четвертых, требуется определение порядка и условий прохождения службы сотрудниками муниципальной (местной) милиции. В-пятых, необходимо решение проблемы ресурсного обеспечения муниципальной (местной) милиции.

Правовая основа деятельности муниципальной (местной) милиции. Поскольку данный орган охраны общественного порядка признается звеном милиции общественной безопасности, то для его деятельности имеют значение нормы Закона РФ “О милиции”. Однако поскольку данная структура является муниципальным органом охраны общественного порядка, для его создания и деятельности необходимы определенные нормы, предусмотренные правовыми актами органов местного самоуправления. Такие нормы опираются на положения Конституции, Устава субъекта РФ, определяющие его полномочия в сфере охраны общественного порядка, и изданные в соответствии с ними правовые документы.

Например, в Москве систему таких правовых актов образуют:

а) статьи 54 и 63 Устава г. Москвы;

б) Закон г. Москвы “О районной управе в г. Москве” (п.п. 84,85 ст. 14, п. 14 ст. 2);

в) Постановление Правительства Москвы от 17 декабря 1996 г. № 981 “О совершенствовании работы муниципальной милиции МОБ ГУВД города Москвы”;

г) Положение о муниципальной милиции МОБ ГУВД г. Москвы от 17 декабря 1996 г.

Вышеприведенный перечень правовых актов свидетельствует о том, что одни из них создают предпосылки для формирования муниципальных органов охраны общественного порядка, а другие предусматривают их нормативно-правовой статус.

Взаимоотношения между муниципальной милицией и органами внутренних дел. Для современных условий важным является то обстоятельство, что муниципальная милиция является структурным, однако автономным подразделением милиции общественной безопасности соответствующего МВД, УВД субъекта РФ. Деятельность этого органа охраны общественного порядка осуществляется на закрепленной за ним территории, которая определяется совместно руководителями органов внутренних дел города, района и отделов муниципальной милиции соответствующих территориальных образований определенного населенного пункта и согласовывается с администрацией этих территориальных образований. Например, в г. Москве эту проблему решают руководители УВД административных округов и отделов муниципальной милиции административных округов по согласованию с префектурами соответствующих административных округов.

Правовые и организационные вопросы деятельности муниципальной милиции также решаются по согласованию с руководством органов внутренних дел, структурными звеньями МОБ которых являются муниципальные органы охраны общественного порядка. На практике это выглядит следующим образом:

- деятельность подразделений муниципальной милиции регулируется как приказами, указаниями начальника МВД, УВД субъекта РФ, так и решениями органов власти и управления субъекта РФ;

- начальник УВД, министр внутренних дел субъекта РФ вносит представление в местную администрацию (правительство) о структурах и штатах муниципальной милиции, которое рассматривается местной администрацией с последующим утверждением этой структуры и штатов;

- министр внутренних дел, начальник УВД субъекта РФ утверждает функциональные обязанности должностных лиц муниципальной милиции;

- руководит муниципальной милицией начальник соответствующего органа охраны общественного порядка, назначаемый на должность, например, министром внутренних дел, начальником УВД субъекта РФ по согласованию с местной администрацией (правительством). Данное должностное лицо несет персональную ответственность за организацию оперативно-служебной деятельности вверенных ему подразделений;

- территориальные подразделения муниципальной милиции находятся в непосредственном подчинении вышестоящего руководства муниципальной милиции и в оперативном подчинении соответствующих руководителей органов внутренних дел, на территории которых они действуют. При этом муниципальная милиция, решая поставленные перед ней задачи, взаимодействует с различными службами и подразделениями ОВД, внутренними войсками, иными правоохранительными органами, негосударственными органами и организациями, гражданами;

- деятельность муниципальной милиции находится под контролем и местной администрации, и соответствующих должностных лиц тех ОВД, структурным звеном которых она является. Надзирают за соблюдением законности в деятельности муниципальной милиции соответствующие органы прокуратуры согласно их полномочий.

Если обратиться к структурному построению муниципальной милиции ГУВД г. Москвы, то можно увидеть что в ее состав, во-первых, входит Управление муниципальной милиции МОЕ ГУВД г. Москвы. Его возглавляет начальник, заместитель начальника МОЕ, а ему подчиняется юридическая группа, финансовый отдел, пресс-группа и канцелярия. В данном Управлении функционируют отделы организации службы, по работе с личным составом, организационно-инспекторский отдел, отделение автоматизации управления и информационного обеспечения, хозяйственный отдел. Эти структурные звенья Управления курируют соответствующие заместители начальника Управления. Особым структурным звеном является дежурная часть. В составе Управления также имеется отдельный взвод, обслуживающий персонал и охрана, а также автохозяйство.

Во-вторых, на уровне УВД административных округов функционируют отделы муниципальной милиции, построение которых сходно с построением Управления муниципальной милиции. Особенность здесь состоит в создании группы по взаимодействию с криминальной милицией.

В-третьих, низовым звеном в рассматриваемой системе муниципальной милиции являются межмуниципальные отделения милиции, основными структурными звеньями которых являются патрульные подразделения.

Задачи, обязанности муниципальной милиции и полномочия по их выполнению. На муниципальную милицию в РФ возлагается такая функция, как обеспечение охраны общественного порядка и об-щественней безопасности на закрепленных территориях (зонах ответственности). Оперативно-розыскная функция реализуется только федеральными органами внутренних дел и отдельными службами милиции общественной безопасности, которые не входят в муниципальные органы охраны общественного порядка.

С учетом этого муниципальная милиция должна защищать жизнь, здоровье, личное имущество граждан от преступных посягательств, а также от иных противоправных действий. Поэтому данный орган призван:

- предупреждать и пресекать преступления, административные правонарушения, участвовать в выявлении обстоятельств, способствующих их совершению, и в пределах своей компетенции устранять их;

- обеспечивать правопорядок в жилом секторе, на улицах, в иных общественных местах, включенных в “зоны ответственности”, принимая безотлагательные меры к задержанию и доставлению в территориальные ОВД лиц, совершивших противоправные деяния, находящихся в розыске и т.п.;

- оказывать помощь гражданам, должностным лицам, пострадавшим от преступлений, административных правонарушений, несчастных случаев, находящихся в беспомощном либо ином состоянии, опасном для их жизни и здоровья, в том числе участвовать в спасении людей, их имущества при авариях, катастрофах, пожарах, других чрезвычайных событиях, охранять их имущество, оставшееся без присмотра;

- обеспечивать охрану общественного порядка при проведении общественно-политических, культурных, спортивно-массовых мероприятий, участвовать в обеспечении правового режима чрезвычайного или военного положения, введенного на территории органов местного самоуправления, а также в проведении карантинных мероприятий во время эпидемии и эпизоотии;

- содействовать соответствующим службам ОВД в розыске различных категорий граждан, а при их задержании — доставлять в соответствующий территориальный ОВД; содействовать розыску похищенного имущества. Муниципальная милиция для решения вышеуказанных задач

имеет право:

- требовать от граждан и должностных лиц прекращения преступлений, административных правонарушений и действий, препятствующих осуществлению полномочии сотрудников милиции;

- проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие их личность, если имеются основания подозревать их в совершении преступлений или административных правонарушении;

- получать от граждан и должностных лиц объяснения и пояснения о совершенных или готовящихся противоправных деяниях;

оформлять материалы об административных правонарушениях (составлять протоколы и т.п.) и передавать их в территориальные ОВД для принятия по ним соответствующих решений;

- задерживать и доставлять в соответствующий территориальный ОВД лиц, подозреваемых в совершении преступлений, административных правонарушений, или совершивших их, граждан, находящихся в розыске, иных лиц, которых вправе задерживать милиция на законных основаниях;

- останавливать транспортные средства, проверять документы на право пользования и управления ими, на транспортное средство, перевозимый груз во время проведения комплексных оперативно-розыскных и предупредительно-профилактических мероприятий;

- применять физическую силу, специальные средства, огнестрельное оружие при выполнении служебных обязанностей и в случаях и порядке, предусмотренных ст. ст. 12-15 Закона РФ “О милиции”;

- пользоваться беспрепятственно в служебных целях средствами связи, принадлежащими предприятиям, учреждениям, организациям, общественным объединениям и гражданам. Вышеприведенный объем полномочий сотрудников муниципальной милиции показывает, что им предоставлены определенные права, имеющиеся в ст. 11 Закона “О милиции”, позволяющие по своему характеру решать задачи, связанные с обеспечением общественного порядка и поддержания общественной безопасности.

Порядок и условия прохождения службы сотрудниками муниципальной милиции предусмотрены Законом РФ “О милиции”, положением о службах в органах внутренних дел в РФ, а также соответствующими нормативными актами органов местного самоуправления. На сотрудников муниципальной милиции в полном объеме распространяются гарантии личной безопасности, предусмотренные ст. 16 Закона РФ “О милиции”. В свою очередь допол нительные меры их социальной и правовой защиты могут устанавливаться соответствующими законодательными актами органов власти субъектов РФ. Сотрудники муниципальной милиции экипируются в форму, имеющую отличительную нагрудную и нарукавную символику.

Ресурсное обеспечение муниципальной милиции. Постановлением местной администрации, организационно оформляющим муниципальную милицию в качестве автономного звена МОБ МВД, УВД субъекта РФ департаменту (отделу) финансов местной администрации, как правило, предписывается осуществить ее финансирование в пределах средств, ежегодно выделяемых МВД, УВД субъекта РФ в соответствии с законом субъекта РФ, устанавливающим местный бюджет, а также предусмотреть финансирование муниципальной милиции и в проекте бюджета на последующий год. Таким образом, источником финансирования и материально-технического обеспечения муниципальной милиции является прежде всего городской, районный бюджет, бюджет субъекта РФ, а также внебюджетные фонды и средства, которые могут поступать в местный бюджет целевым назначением на финансирование муниципальной милиции. Органам местного самоуправления могут устанавливаться дополнительные выплаты сотрудникам муниципальной милиции сверх установленного размера денежного содержания, предусмотренного для сотрудников милиции федеральным законодательством.

В итоге можно подчеркнуть, что в ряде регионов России уже решен комплекс вопросов, которые создают предпосылки для функционирования муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы МВД РФ.