Характер ответов

Исследование 1991 г.

Усредненные данные исследований 1993-1997гг.

1

2

3

Не жалеют о своем выборе:

нашли работу по душе

48,1

47,6

удалось сделать карьеру

1,6

3,4

делают полезное и нужное лю-

дям дело

59,5

50,2

удалось решить материальные

и жилищно-бытовые проблемы

8,0

12,3

получили реальную власть над

людьми

0,5

3,5

Жалеют о своем выборе:

работа не по душе

6,0

7,4

работа оказалась непрестижной

27,7

38,1

не удалось решить материальные

и жилищно-бытовые проблемы

29,3

28,1

не чувствуют, что работа помога-

ет людям

57,1

64,2

Мотивация ответов весьма любопытна и симптоматична. Среди тех, кто не жалеет о своем выборе, возросло количество сотрудников, которым удалось сделать карьеру, улучшить свое материальное положение и, особенно значительно, тех, кто ощущает свою реаль-

298

ную власть над людьми, но сократилось число тех, кто ощущает моральное удовлетворение от работы («делаю полезное и нужное людям дело). Среди тех, кто жалеет о своем выборе, возросло количество сотрудников, не чувствующих морального удовлетворения от работы («работа не по душе», «работа не престижна», «работа не помогает людям»), но сократилось число тех, кому не удалось решить свои материальные проблемы.

Отсутствие морального удовлетворения от работы, по мнению респондентов, связано в первую очередь с тем, что существенным образом не меняется ориентация милиции на защиту интересов «простого» человека (44,6%), не улучшаются условия (59,8), организация (50,4) и оплата (61,3) труда. Практически каждый третий опрошенный не удовлетворен тем, как непосредственный начальник организует работу подчиненных (29,1) и контролирует ее исполнение (22,8), налаживает человеческие отношения в коллективе (27,2), отстаивает интересы подчиненных перед вышестоящим руководством (30,6), заботится об улучшении труда, быта и отдыха (41,4%).

От 30 до 46% опрошенных полагает, что действовать решительно, смело и инициативно при выполнении своего служебного долга им мешают опасения неблагоприятных последствий со стороны непосредственного начальства (30,9%) и работников прокуратуры (46,7%), 79,8 связывают это с отсутствием хорошей нормативной базы, защищающей права сотрудников милиции, 11,2 — с недостаточно полным знанием своих прав и обязанностей, 18,0 — с неважной физической подготовкой, 26,4% — с отсутствием опыта действий в сложных ситуациях и устойчивых навыков обращения с оружием.

В то же время более 56% опрошенных не удовлетворены тем, как организованы занятия в системе профессиональной подготовки: каждый пятый связывает это с методикой проведения занятий, 39,6% — с оторванностью тем занятий от практических потребностей, 17,4 — с нерегулярность проведения занятий, 16,5 — с недостаточной квалификацией тех, кто проводит занятия.

В 1998—1999 гг. одним из авторов по той же методике опрошено 100 сотрудников, проходивших переподготовку и повышение квалификации в Санкт-Петербургском университете МВД России. Полученные данные полностью воспроизвели описанную выше ситуацию (процентные расхождения полученных данных статистически не значимы)1. Повторное исследование аналогичной выборки в 2001 г. привели к аналогичным результатам.

1 См.: Кикоть В.Я. Кадровое обеспечение совершенствование деятельности милиции в Российской Федерации. Дисс. ... канд. юрид. наук. — СПб., 2000.— С. 82.

299

Таким образом, можно утверждать, что отсутствие моральной удовлетворенности от содержания работы, неудовлетворенность ее организацией, условиями, оплатой, отсутствие уверенности в своей правовой защищенности, поддержке своих действий непосредственными руководителями и прокуратурой являются в настоящее время ведущей причиной оттока квалифицированных кадров из органов внутренних дел. По данным наших исследований, каждый третий сотрудник готов уволиться, как только найдет подходящую работу, 4,6% удерживает в милиции то, что они больше ничего делать не умеют, 62,3 — социальная апатия, нежелание что-либо менять в своей жизни. Эти данные согласуются с официальной статистикой МВД России. В 1998 г. доля уволенных составила 8,6% штатной численности органов внутренних дел России, в 1999 г. она возросла до 8,7%, в 2000 г. — до 8,9%. В 2001 г. 1 количество уволенных со службы увеличилось почти на 5 тыс. человек и их доля от штатной численности составила 9,3% Наиболее высок уровень увольнений кадров из следственных подразделений — 11,8% и подразделений милиции общественной безопасности — 9,2, особенно из ОМОН — 10,2 и патрульно-постовой службы — 10,2%.

С учетом изложенных обстоятельств ведущая внутренняя цель может быть определена как правовая и организационная оптимизация системы отношений «орган внутренних дел как социальная организация — сотрудник». Основными составляющими ее реализация являются: обеспечение социальной интегрированности личного состава, его надежной правовой и социальной защищенности, создание такого морально-психологического климата в коллективе и системы моральных и материальных стимулов, которые бы, с одной стороны, ориентировали личный состав, на повышение творческой и деловой активности, образцовое выполнение своего служебного долга, создание действенной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, обеспечивающей, постоянный рост профессионализма личного состава, с другой стороны, — объективность процессов продвижения сотрудников по служебной лестнице.

Таким образом, из общего комплекса проблем, с точки зрения нашего исследования, выделяются два крупных блока, которые, с определенной долей условности, можно обозначить как организационно-правовой и социальный. Условность их деления обусловлена тем, что они неразрывно связаны друг с другом и имеют практическое значение лишь в том случае, если решаться будут парал-

1 См.: Состояние работы с кадрами органов внутренних дел Российской Федерации за 2001 год. - М: МВД России, 2002.

300

лельно, дополняют друг друга. В своей совокупности они должны охватить две стадии процесса формирования кадрового корпуса милиции: стадию отбора кандидатов на службу и стадию их закрепления на службе.

Очевидность и известная тривиальность этого вывода не означает, что мы знаем, как это сделать с наименьшими издержками и потерями. Поэтому попытаемся сформулировать ряд концептуальных положений.

Первое. Ключевой категорией в процессе кадрового обеспечения деятельности органов внутренних дел является профессионализм сотрудников. Профессионализм — это высший уровень психофизиологических, психических и личностных изменений, происходящих в процессе длительного выполнения служебных обязанностей и обеспечивающих качественно новый, более эффективный уровень решения сложных профессиональных задач. Соответственно этому, профессионал — это определенный социальный тип сотрудников, досконально знающих порученный участок работы и обладающих определенной совокупностью социально значимых качеств и свойств личности, включая развитость правосознания, ценностные ориентации и установки. Отсюда вытекает ряд вопросов:

1) какой социальный тип сотрудников должен преобладать в милиции, чтобы ее деятельность оценивалась как профессиональная не только с правовой точки зрения как способ институализации определенной трудовой деятельности, но и с социальной точки зрения, т.е. как мера, степень и качество деятельности человека в определенной сфере?

2) имеются ли у кандидата на службу (учебу) личностные предпосылки для того, чтобы стать профессионалом?

3) какой социальный тип сотрудников преобладает в милиции, каково соотношение тех, кого можно или нельзя считать профессионалом и какова доля тех, кто пока таковым не является, но располагает необходимыми личностными качествами, чтобы сформироваться как профессионал?

4) что нужно делать, чтобы профессионализация личности сотрудника проходила быстрее?

Строго говоря, ответы на эти вопросы должна давать кадровая политика. Если исходить из одного из сформулированных в теории управления принципов о том, что люди подбираются под конкретные задачи, которые предстоит решать организации, то в основу разработки и реализации кадровой политики должны быть положены долговременные стратегические цели и задачи реформирования и совершенствования системы МВД.

301

Концепцией совершенствования и развития органов внутренних дел и внутренних войск1 заданы качественные параметры, которым должна соответствовать система МВД России. В результате реформирования она должна стать: управляемой; устойчивой и мобильной, способной адекватно и оперативно реагировать на любые изменения оперативной обстановки; защищенной от несанкционированного проникновения; социально воспринятой, опирающейся на широкие слои населения и институты гражданского общества; экономичной и гибкой. Конечной целью решения этих задач должно стать приведение деятельности системы МВД в соответствие с объективно складывающимися реалиями с тем, чтобы она была способна обеспечить социальную приемлемость конечных результатов обеспечения правопорядка.

Социальная приемлемость результатов функционирования органов внутренних дел, по нашему мнению, означает, что обеспечивается надежная защита личности, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств, а достигается это в процессе социально одобряемой, осуществляемой в соответствии с нормами права, морали и нравственности профессиональной милицейской деятельности. Взаимосвязь и взаимообусловленность этих двух аспектов социальной приемлемости функционирования органов внутренних дел предполагает, что за основу, эталон кадрового наполнения подразделений милиции должен быть взят определенный социальный тип сотрудника — профессионала, способного, а с одной стороны, с высокой степенью успешности и результативности решать свои профессиональные задачи, с другой — делать это в социально одобряемых формах, воспринимаемых населением как правомерные и справедливые.

Пока процесс кадрового наполнения органов внутренних дел, как представляется, не подчинен каким бы то ни было концептуальным представлениям о том, какой тип сотрудников с точки зрения их ценностных ориентации и установок, профессионального мастерства преобладает в настоящее время и какой тип сотрудников потребуется в перспективе. Видимо, не случайно объективный ответ на вопрос, какой тип сотрудников с точки зрения их ценностных ориентации и установок, профессионального мастерства преобладает в настоящее время, может привести к малоутешительному выводу о том, что значительная часть личного состава по своим ориентациям и уровню профессионального мастерства не готова к выполнению новых задач милиции в обществе. Обоснованность этого вывода подтверждается целым рядом статистических и фактических данных,

Объявлена приказом МВД России от 20 марта 1996 г. — № 145.

302

характеризующих отношение сотрудников к соблюдению законности, уровень их правосознания и профессионального мастерства.

В 1998 г. группа ученых, в состав которой входил и один из авторов, по поручению руководства ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области, обеспокоенного широким распространением нарушений законности и дисциплины среди сотрудников патруль-но-постовой службы, провела специальное исследование, направленное на выяснение причин такого положения. Среди иных вопросов (отбор на службу, организация воспитательной работы и т.д.) исследовался и уровень правосознания, объективирующийся как в знании законодательства, ведомственных нормативных актов, так и в отношении к их соблюдению личным составом ППСМ, т.е., иными словами, в законопослушности самих стражей правопорядка. Исследование показало следующее.

По мнению опрошенных лиц из числа рядового и младшего начальствующего состава (в дальнейшем изложении — РиМНС), ситуации, когда их представления о наилучшем варианте поведения всегда или довольно часто расходятся с положениями закона и служебными инструкциями, возникают соответственно у 58,3 и 46,7% респондентов, а с указаниями начальников — у 41,7%. При этом каждый 10-й руководствовался «своими представлениями о наилучшем варианте поведения». Что это: несовершенство закона и ведомственного нормотвочества, некомпетентность руководства или сознательное, в силу низкого правосознания и правового нигилизма, игнорирование сотрудниками ППСМ имеющихся легитимных средств в обеспечении правопорядка? Не отрицая значимости двух первых факторов, мы склоняемся к выводу, что последнее предположение наиболее верно.

Так, судя по опросу, предпочитают руководствоваться законом, инструкциями, указаниями руководителей только 35% лиц РиМНС. Полагаем, что такое отношение к закону при исполнении своего служебного долга, свидетельствуя о глубоком правовом нигилизме значительной части сотрудников МОЕ, лежит в основе большинства совершаемых ими нарушений законности и уставного порядка несения службы. Другая причина кроется в крайне низком уровне профессионально-правовой подготовки и, как следствие этого, в низком уровне профессионального мышления. Проверка знания закона и умения квалифицировать свои действия показала, что значительная часть личного состава ППСМ слабо ориентируется и в законе, и в ведомственных нормативных актах:

•     применение спецсредств в отношении пенсионера рассматривают как должностное преступление 5% опрошенных, как административное правонарушение — 8,3, как должностной

303

проступок — 21,7, и 56,7% как законное и обоснованное действие — 56,7%;

•     применение спецсредств в отношении подростка до 16 лет рассматривают как должностное преступление 10% опрошенных, как административное правонарушение — 5, как должностной проступок — 21,7, и как законное и обоснованное действие — 56,7%;

•    работу с письменного разрешения начальника по совместительству рассматривают как должностное преступление 6,7% опрошенных, как административное правонарушение — 6,7, как должностной проступок — 15, и 63,3% как законное и обоснованное действие — 63,3%;

•    уход с поста в связи с необходимостью решения семейных проблем рассматривают как должностное преступление 21,7% опрошенных, как административное правонарушение — 5, как должностной проступок — 58,3, как законное и обоснованное действие — 8,3%.

Очевидно и другое — значительная часть сотрудников ППСМ не стремится к пополнению своих профессиональных знаний. 75% опрошенных считают, что «занятия в системе служебной подготовки способствуют повышению профессионального мастерства и практических навыков несения службы». Полагаем, что эти ответы свидетельствуют не столько о реальном благополучии, сколько о субъективном, достаточно низком уровне представлений о задачах и возможностях системы служебной подготовки. Ознакомление с планами занятий по служебной подготовке показало их слабую ориентацию на формирование устойчивых профессиональных навыков несения патрульной службы, недостаточное внимание к изучению правовых основ деятельности ППСМ,

Все это в сочетании с данными официальной статистики о фактах нарушения законности, грубости по отношению к гражданам, низкой результативности проведения милицейских мероприятий свидетельствует о том, что в милицейской среде преобладает тип сотрудников, достаточно вольно трактующих понятие законности, служебной дисциплины, свои обязанности по их соблюдению, ориентированных на ужесточение уголовной и административно-правовой репрессии, т.е. тот тип, который без принятия соответствующих организационных, воспитательных и социально-психологических мер объективно не в состоянии успешно решать новые содержательные задачи органов внутренних дел.

Второе. Процесс кадрового наполнения органов внутренних дел, а также содержание организационных, воспитательных, социально-психологических и психолого-педагогических мер по формирова-

304

нию кадрового состава должны соответствовать тому типу социальной организации системы МВД, который будет избран в качестве модели ее развития и совершенствования.

Заложенные в директивных документах МВД России последнего времени параметры и направления реформирования органов внутренних дел дают основания для вывода о том, что эта модель будет соответствовать не тоталитарному, а демократическому обществу. Подтверждение этому можно найти в Концепции кадровой политики, одобренной решением коллегии МВД России1, провозгласившей «переход к новой модели правоохранительной деятельности, характеризующейся ориентацией на служение обществу и гражданам, уважительное отношение к личности, высоким профессионализмом при сохранении достаточной твердости и жесткости по отношению к правонарушителям».

Иными словами, коллегия предложила определенный вариант социальной ориентации органов внутренних дел в обществе.

Науке известны два таких варианта: милитаризованный и демилитаризованный тип органов внутренних дел. Разница между ними гораздо глубже чисто внешней атрибутики, например наличия или отсутствия форменной одежды и знаков отличия. Бульшая часть полиции в США униформирована. Однако в целом полиция в США — гражданская организация со всеми вытекающими отсюда особенностями внутриорганизационных и служебных отношений.

Отечественная милиции милитаризованна по своей сути. Любопытно, что в дореволюционной России идея военной организации полиции, предлагавшаяся в начале века в проекте уже упоминавшегося В.Э. Фриша, была отвергнута, даже несмотря на происходившие в стране революционные волнения. После революции положение существенно изменилось Немалую роль в этом, безусловно, играла сама обстановка, необходимость устанавливать новый порядок не только силой пламенного революционного слова, но и силой оружия. Однако идея милитаризации милиции задолго до октябрьской революции и после ее победы подробно аргументировалась в работах В.И. Ленина. По его мысли, милиция должна соединять «в себе функции народной армии с функциями полиции, с функциями главного и основного органа государственного порядка и государственного управления»2, в силу чего он призывал «к налаживанию всенародной милиции, к замене полиции и постоянной армии всеобщим вооружением народа»3, сформулировав в числе

1 Решении коллегии объявлено приказом МВД РФ от 11 января 1999 г. № 12.

2 Ленин В.И. Поли. собр. соч. — Т.31.— С.42.

3 Ленин В.И. Полн. собр. соч. — Т.32.— С. 111.

305

двух других важнейших задач пролетарской милиции (привлечение рабочих и крестьян к управлению государством и охрана общественного порядка) выполнение ею функций вооруженной защиты государства диктатуры пролетариата, функций кадровой армии1

Вариант военизации милиции если и критиковался, то только по поводу попыток привнести в ее функционирование всех особенностей армейского уклада и быта, включая организационное построение по войсковому, а не по территориальному признаку2. В целом же законодательное и нормативно-правовое регулирование деятельности органов внутренних дел, милиции долгое время шло по пути распространения на них многих особенностей внутриорга-низационных и служебных отношений военных формирований, включая наличие Дисциплинарного устава и необходимость беспрекословного выполнения приказа начальника3.

Более позднее правовое регулирование деятельности органов внутренних дел пошло по пути их определенной демилитаризации Закон РСФСР «О милиции» и Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, уже, как ранее, не устанавливают в милиции дисциплину «применительно к воинской» Вопросы соблюдения служебной дисциплины регулируются теперь не Дисциплинарным уставом органов внутренних дел, а упомянутым Положением. Сотрудники милиции получили право объединяться и вступать в профессиональные союзы, увольняться со службы по собственному желанию, обжаловать в суд приказ об увольнении На них распространена и установленная законодательством о труде продолжительность рабочего времени. Предусмотрено, что при получении приказа или указаний, явно противоречащих закону, сотрудник милиции обязан руководствоваться законом.

Однако законодатель во многих случаях и сегодня рассматривает милицию как военизированную организацию (например, в Федеральном Законе РФ от «Об оружии»4 МВД России отнесено к числу «государственных военизированных организаций»), сильны милитаризационные настроения и среди определенной части со-

1 См   Ленин В И Поли собр соч — Т 42 — С 174

2 Более подробно см    Малыгин А Я, Мулукаев PC  Развитие конституционно-правовых основ организации и деятельности органов внутренних дел   — М Академия МВД СССР, 1988 - С  14-35

3 См Григенча В Я Уголовно-правовые проблемы исполнения приказа Авто-реф дисс канд юрид наук Екатеринбург Уральская государственная юридическая Академия, 1997 — С 6—7

4 См ФЗ РФ от 13 декабря 1996 г № 150-ФЗ "Об оружии" (с изм и доп от 21 и 31 июля, 17 декабря 1998 г , 19 ноября 1999 г , 10 апреля 2000 г , 26 июля, 8 августа и 27 ноября 2001 г ) // СЗ РФ - 1996 - № 51 - Ст 5681

306

трудников органов внутренних дел1, военизацию органов внутренних дел рассматривают как атрибутивный признак их принадлежности к силам безопасности и отдельные исследователи2.

Разумеется, милиция, хотя бы в силу характера решаемых задач и способов милицейской деятельности, не может не быть организацией с четко выраженной иерархией власти и превалированием управленческих отношений субординации и подчинения. Вместе с тем реальная оптимизация отношений «орган внутренних дел — сотрудник», необходимость социализации деятельности органов внутренних дел, развития творческой и деловой активности личного состава, его инициативности, соблюдение норм морали и нравственности при выполнении профессиональных обязанностей несовместимы с милитаризованным типом социальной организации системы МВД.

Представляется, что воинский или военизированный коллектив, военизированная организация изначально, в силу присущего ей характера внутриорганизационных отношений, строящихся на строгой субординации и беспрекословном подчинении3, препятствует развитию индивидуальности, инициативы, творческого отношения к делу в той степени, как это необходимо в милицейских организациях для решения стоящих перед ними задач. В этой связи представляется целесообразным перейти от милитаризованного к демилитаризованному типу органов внутренних дел и по примеру большинства развитых стран оставить униформированной только пат-рульно-постовую службу и силы специального и быстрого реагирования - ОМОН, СОБР, ГНД.

Не менее важно и другое. Наша страна занимает, очевидно, первое место в мире по количеству населения, имеющего те или иные льготы и привилегии. Если идет речь о детях, инвалидах или стариках, это оправданно и социально справедливо. Наделение государственных чиновников льготами и привилегиями (например, бесплатный проезд, льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, служебный транспорт и т д.) порождает определенную менталь-ность, чувство кастовости, оторванности от широких слоев населения Как известно, различные льготы и привилегии в виде спецпайков и спецраспределителей были введены в 20-е гг. Сталиным для того, чтобы, подкармливая номенклатуру и чиновничий аппа-

1 Анализ высказываний сотрудников по этому поводу см   Соловей Ю П Указ раб С 248

2 См   Григонис Э П Органы внутренних дел в механизме правового государства Дисс      канд юрид наук — СПб , 1995 — С 105

3 См   Ворошилов С, Гшинский Я Военная девиантология  — Кишинев, 1994 — С 147-148

307

рат, сделать его зависимым от власти и оторванным от народа. В связи с этим представляется целесообразным кардинально сократить те льготы и привилегии, которыми пользуются сегодня сотрудники органов внутренних дел, компенсируя это установлением соответствующего денежного содержания.

Демилитаризация органов внутренних дел, лишение ее сотрудников определенных льгот и привилегий могут стать естественным барьером на пути поступления на службу людей определенной социальной и психологической ориентации — карьеристов (в отрицательном смысле этого слова), властолюбцев, лиц, склонных к злоупотреблению служебным положением, насилию, и т.д.

308