4.1. Совершенствование

правового регулирования кадрового обеспечения правоохранительных органов

Правовое регулирование формирования кадрового корпуса правоохранительных органов является ведущим правовым средством, обеспечивающим социальное наполнение правоохранительных структур, закрепляющим признаки правоохранительной деятельности как массовой профессии, как специфического вида государственной службы Несмотря на значительное число публикаций, посвященных государственной службе в Российской Федерации, предпринимавшиеся попытки систематизировать структурно-видовые характеристики государственной службы в России1 едва ли можно признать вполне удачными. Не претендуя на восполнение этого пробела в правовой науке, попытаемся выделить то главное, что отличает государственную службу в правоохранительных органах в контексте общей проблематики нашего исследования.

В специальной литературе служба рассматривается как один из важнейших видов целенаправленной деятельности человека2, как социально-правовой институт3, как система специальных органов государства4, как духовная деятельность5 и т.д Служба состоит в управлении, осуществлении государственной деятельности, обеспечении самого управления, социально-культурном обслуживании

1 См   Козбаненко В А  Структурно-видовые особенности государственной службы Российской Федерации // Государство и право  1998 — № 12 — С 37

2  См   Старилов ЮН Служебное право Учебник — М , 1996 — С  128

3   См   Манохин ВМ Служба и служащий в Российской Федерации  правовое регулирование — М , 1997 — С 8—10

4  См   Габричидзе БU, Зобов BE Таможенная служба в Российской Федерации -М, 1993-С  10-11

5   См    Бахрах Д Н Государственная служба  основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право  1996 — № 6 — С  10

274

людей1. По мнению В М Манохина, служба как вид общественно полезной деятельности появилась в качестве средства обеспечения других видов социальной деятельности2

Конституция Российской Федерации 1993 г юридически закрепила существование института государственной службы, а указ Президента России от 22 декабря 1993 г , утвердивший Положение о федеральной государственной службе3, Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г4 составили правовой фундамент государственной службы Работа по созданию законодательства о государственной службе осуществлялась также в направлении формирования юридической базы различных видов государственной службы военной5, службы в органах внутренних дел6, таможенных органах7, органах налоговой полиции8, прокуратуры и т.д.

Государственная служба является специфическим, особым видом службы. Ю.Н. Старилов считает, что в самом широком теоретическом понимании государственная служба — это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета (те. от государства) и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов9

А.П. Алехин и Ю.М. Козлов рассматривают государственную службу двояко: в широком смысле — как выполнение служащими своих обязанностей в государственных организациях' в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях, а в узком смысле — как выполнение служащими своих обязанностей только в государственных органах10

Известно определение государственной службы, предложенное А.М. Манохиным, в соответствии с которым государственная служба представляет одну из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также

1  См   Бахрах Д Н Административное право — М , 1993 — С 97

2    См    Манохин В М  Нужны основы законодательства о службе Российской Федерации // Государство и право — 1997 — № 9 — С 5

3   САППРФ - 1993 - № 52 - Ст 5073

4  СЗРФ -1995 -№31  -Ст 2990

5 СЗРФ - 1998 - № 13 - Ст 1475, 2001  - № 30 - Ст 3061

6 СЗ РФ - 1999 - № 29 - Ст 3698

7  СЗРФ - 1997 - № 30 - Ст 3586

8 СЗ РФ - 1993 - № 29 - Ст 1114

9 См   Старилов Ю Н Указ раб С  132

См   Алехин А П, Козлов Ю М Административное право Российской Федерации В 2 ч - М , 1995 - Ч  1-С  135

275

сама деятельность этого личного состава — государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства1

Впоследствии В М Манохин высказывал суждение о том, что государственная служба — это служба в государственных органах (государственном аппарате) и в вооруженных формированиях, отмечая, что отнесение службы в таких государственных организациях, как предприятия и учреждения, к государственной службе, является прерогативой государства2

В позиции В М Манохина Б М Лазарев отметил ряд недостатков во-первых, государственная служба определяется через термин «государственный служащий», что является необоснованным, во-вторых, не учитывается, что государственные служащие не только выполняют функции государства, но и решают другие социально необходимые задачи, в-третьих, данное определение объединяет два разных явления государственную службу и деятельность по ее организации и правовому регулированию3 По определению самого Б М Лазарева, государственная служба — это служение государству, т е выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач и функций государства в государственных органах4

Законодатель, подводя своеобразный итог дискуссии о понятии государственной службы, определил, что государственная служба Российской Федерации — это профессиональная деятельность лиц, замещающих государственные должности категорий «Б» и «В», по обеспечению полномочий государственных органов как федеральных, так и субъектов Российской Федерации (ст 2 Закона об основах государственной службы)

Ясность в решении вопросов, связанных с видами государственной службы, имеет особую значимость по причине многообразия государственно-служебной деятельности Следует согласиться с мнением В А Козбаненко о том, что эта ясность, прежде всего на теоретическом уровне, необходима для уточнения как сложившейся структуры государственной службы, так и в целях ее оптимизации, приведения в соответствие с основополагающими принципами системного единства, рациональной организации, правовой типично-

1 См Манохин В М Советская государственная служба — М , 1966 — С 5—14 Манохин В М Государственная служба // Государственное управление и админи стративное право — М , 1978 — С 292

2   См    Манохин ЕМ Служба и служащий в Российской Федерации  правовое регулирование — М , 1997 — С  15—16

3  См   Лазарев Б М Государственная служба — М , 1993 — С 5—6

4 Там же С 6—7

276

сти1 Однако, пока не удалось найти универсальный критерий, позволяющий с научной достоверностью и полнотой разграничить особенности и специфику государственной службы по видам, хотя попытки унифицировать подходы в определении видов государственной службы предпринимались неоднократно2

Видовая структура государственной службы, построенная по нескольким, частично пересекающимся классификационным признакам, таким как профессиональная специализация госслужащих и особенности предмета ведения, функциональная роль в процессе государственного управления, сфера деятельности и компетенция и др , предложена В А Козбаненко3 Подобный подход привел его к некоторым, как нам кажется, необоснованным, а порой и ошибочным выводам4 Таким образом, можно констатировать, что в юридической науке отсутствует общепринятое понимание видовой структуры государственной службы

Обеспечение исполнения полномочий государственных органов, являясь содержанием государственной службы, выступает в качестве ведущего признака понятия государственной службы Д Н Бах-рах отмечает, что государственную службу закон связывает с исполнением полномочий, а следовательно, с осуществлением исполнительной власти5

С этой позицией нельзя не согласиться, но следует подчеркнуть, что законодатель, определив государственную службу как «деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов» (ст 2 Закона об основах государственной службы), имел в виду, что речь идет не о самом непосредственном исполнении, а об обеспечении исполнения полномочий государственных органов Ду-

1 См Козбаненко В А Структурно-видовые особенности государственной службы Российской Федерации // Государство и право 1998 — № 12 — С 37

2 См Бахрах ДН Административное право — М, 1996— С 120—126, Граждан ВД Государственная служба как профессиональная деятельность — М, 1997 — С 27—30, Манохин В М Служба и служащий Российской Федерации правовое регулирование — М , 1997 — С 131—135, 187—190, 195—200, 207—210, 222—241, Овсянко ДМ Государственная служба Российской Федерации — М , 1996-С 130-166, СтариловЮН Указ раб С 153-162,345-355

3  См   Козбаненко В А Указ раб С 39—42

4 В А Козбаненко считает, в частности, службу в таможенных органах, органах налоговой полиции и внутренних дел разновидностью военной службы, в системе органов внутренних дел им выделены милицейская, внутренняя, пожарная и охранная службы, служба в органах СВР, ФСБ, ФАПСИ, по его мнению, является одновременно и гражданской и военной и т д (см Козбенко В А Указ раб С 38, 42, 43) Эти выводы противоречат действующему законодательству и, на наш взгляд, неосновательны с точки зрения научной классификации

См    Бахрах Д Н  Государственная служба   основные понятия, ее составляю Щие, содержание, принципы // Государство и право — 1996 — № 6 — С  13

277

мается, что обеспечение исполнения понятие более широкое, чем непосредственное исполнение, т.к. суть его состоит прежде всего в организации исполнения, что предполагает реализацию ряда организационно-управленческих действий, связанных с нормотворчеством, формированием организационных структур, управлением службой и многое другое. Следует согласиться с позицией В.М. Манохина, считающего, что закон об основах государственной службы «ограничил роль службы сферой организации исполнения и практического исполнения полномочий государственных органов, а функции директивно-направляющего характера вынес за пределы государственной службы и закрепил их за участниками и субъектами государственной деятельности — депутатами представительных органов, руководителями государственных органов»1.

В качестве еще одного существенного признака в определении понятия государственной службы можно выделить профессиональный характер деятельности, т.е. ее осуществление на основе специальных знаний, умений и навыков. Служба в правоохранительных органах как вид профессиональной деятельности означает, по нашему мнению, непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение полномочий соответствующих государственных органов лицами, занимающими в этих органах соответствующие должности. По этому пути идет и законодатель. Так, в ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» зафиксировано: «Служба в таможенных органах является особым видом государственной службы граждан Российской Федерации... осуществляющих профессиональную деятельность по реализации функций, прав и обязанностей таможенных органов, входящих в систему правоохранительных органов Российской Федерации»; «Должностными лицами таможенных органов... являются граждане, занимающие должности в таможенных органах...» (ст. 3). В законе российской Федерации 24 июня 1993 г. № 5238-1 «О федеральных органах налоговой полиции» предусмотрено, что сотрудником налоговой полиции является лица, занимающее должность в федеральных органах налоговой полиции (ст. 12). При этом, и в первом и во втором законе предусмотрен дополнительный атрибут государственного служащего соответственно таможенных органов или органов налоговой полиции — присвоение сотрудникам специальных званий. Специальные звания или классные чины являются атрибутивным признаком сотрудников органов внутренних дел и прокуратуры.

1  Манохин В М Служба и служащий в Российской Федерации правовое регул и-рование — С  116

278

Государственная должность — важнейший элемент понятия государственной службы. «Государственно-служебная должность — это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и др.), с соответствующей частью компетенции госоргана (организации), предоставляемой лицу — государственному служащему в целях ее практического осуществления»1. Понятие государственной должности, указания на основные элементы ее правового статуса раскрываются в ст. 1 Закона об основах государственной службы. Государственную должность характеризуют следующие признаки: ее принадлежность только государственному органу; объем полномочий ограничен тем кругом обязанностей, которые вытекают из полномочий данного государственного органа; оплата труда по исполнению должностных обязанностей производится за счет средств, предусмотренных бюджетом; государственный служащий за действия (бездействие), связанные с исполнением должностных обязанностей, несет ответственность в соответствии с действующим законодательством2.

Государственные должности, как известно, подразделяются на категории «А», «Б» и «В». Д.Н. Бахрах называет должности категории «А» политико-судебными, «Б» — патронатными, а «В» — административными, то есть устанавливаемыми государственными органами для исполнения и обеспечения собственных полномочий3. «Должность предопределяет требования, предъявляемые к лицу, претендующему на ее замещение или уже занимающему ее, дает комплекс служебных и личных прав и обязанностей служащего»4. Лица, замещающие должности категорий «Б» и «В», как правило, являются участниками внутренних (внутриорганизационных) государственно-служебных отношений. Лишь некоторые из них могут выступать от имени соответствующего государственного органа во внешних государственно-служебных отношениях с другими субъектами права (гражданами, организациями) в пределах, предусмотренных законодательством. К их числу относятся, например, такие

1 Манохин В М Советская государственная служба — М , 1966 — С 72 См также Розенбаум ЮА Формирование управленческих кадров — М , 1982— С 53-105

2 См подробнее Овсянко ДМ Государственная служба Российской Федерации - М , 1996 - С 50-58

3 См    Бахрах ДН Государственная служба  основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право — 1996 — № 6 — С  12 Лазарев Б М Государственная служба — М , 1993 — С 6

279

представители власти, как прокуроры, следователи, должностные лица государственных инспекций, милиции, таможенных органов1

Следует отметить, что действующее законодательство закрепило еще один формальный признак государственной должности' она должна быть включена в реестр государственных должностей Российской Федерации, представляющий собой перечень наименований унифицированных государственных должностей без установления иерархии между ними, и состоящий из перечня политических должностей (категория «А») и государственных должностей государственной службы В реестр государственных должностей государственной службы включаются должности категорий «Б» и «В».

Правовой статус государственной должности является неотъемлемой составной частью законодательного регулирования государственной службы и включает в себя объем полномочий (функций, прав и обязанностей), основные формы и методы их реализации, ответственность за исполнение Правовой формой закрепления правового статуса должности служат нормативные правовые акты, федеральные законы, регламентирующие порядок функционирования соответствующего правоохранительного органа, указы Президента и постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты соответствующих ведомств, например, МВД России, Генеральной прокуратуры РФ и т.д. Конкретным актом, закрепляющим правовой статус должности, является должностная инструкция, утверждаемая начальником соответствующего органа2.

Существенный элемент правового статуса государственной должности — установленный круг обязанностей государственного служащего по исполнению каждой его функции. Средствами выполнения обязанностей по службе являются служебные права, которые имеют обеспечительный характер3. Поэтому служебные обязанности и служебные права часто объединяют одним понятием — полномочия, хотя, конечно, не всякое право является обязанностью. «Власть для должностных лиц аппарата государственного управления является не столько их субъективным правом, сколько их правовой обязанностью .. Административно-правовые нормы не

1  См   ОвсянкоДМ Указ раб С 56—57

2 См , например Положение о порядке разработки и утверждения должностной инструкции сотрудника таможенного органа Российской Федерации Утверждена приказом ГТК России от 16 февраля 1998 г № 80 // Правовые основы службы в таможенных органах Российской Федерации Сборник нормативных правовых актов — М , 1999 — С 207

3 См Алехин АП, Козлов ЮИ Административное право Российской Федерации Часть 1 - М , 1994 - С 145

280

только представляют государственным служащим права, возлагают на них обязанности, но и заставляют отвечать за свои действия»1

Представители ряда правоохранительных структур обладают особым правовым статусом, зафиксированным в законодательстве2 В этот статус включается, например: несменяемость и неприкасаемость судей; освобождение сотрудников, например милиции и налоговой полиции, от ответственности за моральный, материальный и физический вред, причиненный правонарушителю применением в предусмотренных законодательством случаях физической силы, специальных средств и табельного огнестрельного оружия, если причиненный вред соразмерен силе оказываемого противодействия; государственная защита жизни, здоровья и имущества должностных лиц и их родственников3

Государственная служба Российской Федерации включает в себя федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации, и государственную службу ее субъектов, находящуюся в их ведении (п.З ст 2 Закона об основах государственной службы). Конституцией РФ (п «т» ст. 71) федеральная государственная служба отнесена к исключительному ведению Российской Федерации. Федеральная государственная служба — составная часть государственной службы Российской Федерации, один из ее видов, имеющий свои особенности в правовом регулировании, организации и функционировании. Ее главными, определяющими признаками являются предмет ведения и пространственные масштабы функционирования. Предмет ведения федеральной государственной службы, т.е. материальное ее содержание в процессе функционирования, всецело определяется предметом ведения Российской Федерации в лице федеральных государственных органов4

Применительно к правовому регулированию службы в правоохранительных органах эти положения законодательства представляются достаточно коллизионными С одной стороны, служба в правоохранительных структурах, сфера полномочий которых совпадает с предметами исключительного ведения федерации, по определе-

1  Бельскш К С Указ раб С 29—30

2 См , например Закон РФ от 26 июня 1992 г №3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации"(с изменениями от 14 апреля, 24 декабря 1993 г , 21 июня 1995 г , 17 июля 1999 г , 20 июня 2000 г ) // СЗ РФ -1992 - № 30 - Ст 1792 3 См Федеральный закон от 20 апреля 1995 г № 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" (с изменениями от 21 июля 1998 г , 6 января 1999 г , 29 февраля 2000 г , 18 июня 2001 г ) // СЗ РФ -1995 - № 7 - Ст 1455

4   См    Манохин ВМ Служба и служащий в Российской Федерации   правовое регулирование — М , 1997 — С  187—189

281

нию является службой федеральной. Кроме того, по смыслу Указа Президента России «О структуре федеральных органов исполнительной власти»1 все министерства и ведомства, традиционно включаемые в правоохранительный блок, относятся к федеральным органам, следовательно, и служба в них является федеральной. Такая полная определенность присутствует, например, применительно к службе в таможенных органах, органах налоговой полиции, прокуратуры, судебных органах (п. «ж» и «о» ст. 71 Конституции России).

С другой стороны, в соответствии с п. «л» ст. 72 Конституции кадры судебных и правоохранительных органов относятся к предметам совместного ведения федерации и ее субъектов. Кадровое наполнение той или иной организации, т.е. ее персонифицированный состав — это процесс функционирования правового института службы. Если эта служба является федеральной, то отнесение ее «части» к предметам совместного ведения не может не порождать правовых коллизий. Это касается и персонального состава руководителей правоохранительных структур, что имело место, например, по кандидатуре начальника ГУВД Москвы, при назначении на должность прокуроров ряда республик, так и определения порядка назначения на соответствующие должности.

Например, в ныне отмененных приказах МВД России, утвердивших Уставы Комитетов федеральной милиции по федеральным округам2, предусматривалось, что начальники Комитетов назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по представлению министра, согласованному с полномочным представителем Президента РФ в федеральном округе. Однако и новые действующие нормативно-правовые акты, касающиеся организации деятельности МВД, вновь проигнорировали конституционные положения. Так, в соответствии с Указом Президента России от 4 июня 2001 г. № 644 руководители вновь образованных главных управлений министерства по федеральным округам назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом по представлению министра внутренних дел3. Ни о каком согласовании данных кандидатур ни с органами государственной власти субъектов федерации, как это подразумевает конституция, ни с

1 СЗ РФ. — 2000. — № 21. — Ст. 2168; № 39. — Ст. 3856; 2001. — № 10. — Ст. 952.

2 См., например: Приказ МВД РФ от 28 марта 2001 г. № 349 "Об утверждении Устава Комитета федеральной криминальной милиции Министерства внутренних дел Российской Федерации по Центральному федеральному округу".

3 Указ Президента РФ от 4 июня 2001 г. № 644 "О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации" // СЗ РФ. —2001. — № 24. — Ст. 2416.

282

полномочным представителем президента в федеральном округе, как это вытекает из положения о нем, речи не идет1.

Для выявления специфики правового регулирования службы в различных правоохранительных структурах проведем краткий сравнительный анализ ряда нормативно-правовых актов. Прежде всего, следует отметить, что в правовом регулировании службы в ряде правоохранительных органов, за исключением, пожалуй, МВД России, ощутимо влияние Федерального закона «Об основах государственной службы в Российской Федерации». Мы не разделяем мнение Д. М. Овсянко о том, что служба в органах внутренних дел регламентируется этим федеральным законом2, полагая более правильной позиции тех авторов, которые считают, что законодательные акты, регулирующие службу в органах внутренних дел, должны устанавливаться на основании указанного закона3. Эта позиция имеет под собой основания, связанные с опытом регламентации служебных отношений в ряде правоохранительных структур, закрепленных, например, в Федеральном законе «О службе в таможенных органах Российской Федерации»4, Законе РФ «О прокуратуре Российской Федерации»5, Положении о прохождении службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации6.

Остановимся на основных положениях названных нормативных правовых актов.

В ст. 1 ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» устанавливается, что служба в таможенных органах является особым видом государственной службы граждан Российской Федерации, осуществляющих профессиональную деятельность по реализации функций, прав и обязанностей таможенных органов, входя-

1 В ст. 6 Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе зафиксировано, что он "согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти". См.: Указ Президента РФ 13 мая 2000 г. № 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" // СЗ РФ. — 2000. — № 20. — Ст. 2112.

2 См.: Овсянко Д М. Указ. раб.

3 См.: Ильясов С.Г., Кудрявцев А.В., Сергун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел. — М., 1996.— С. 7; Кикотъ В.Я. Кадровое обеспечение совершенствования деятельности милиции в Российской Федерации (организационно-правовой аспект): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. — СПб., 2000.

4 СЗ РФ. -1997. - № 30. - Ст. 3586.

5 СЗ РФ. -1995. - №47. - Ст. 4472.

6 СЗРФ. -1997. - №27. - Ст. 3174.

283

щих в систему правоохранительных органов Российской Федерации Принятие единого комплексного правового акта, содержащего нормы административного, трудового, таможенного права, устанавливающего правовые основы организации службы и правовое положение должностных лиц, позволило регулировать государственно-служебные правоотношения в сфере прохождения сотрудниками таможенных органов государственной службы1.

Указанный Федеральный закон определяет условия поступления на службу в таможенные органы, права и обязанности сотрудника, порядок присвоения специальных званий, прохождения и прекращения службы и т.д. По утверждению специалистов, при создании данного закона за основу были приняты Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и ФЗ «О федеральных органах налоговой полиции Российской Федерации». И хотя правовой статус сотрудников таможни в основном соответствует статусу сотрудников вышеназванных правоохранительных органов, все же существуют некоторые отличия.

В частности, это касается ограничений в приеме на службу в таможенные органы и особенно при ее прохождении (ст.7). Во многом это связано с характером труда и специфическими служебными обязанностями сотрудников таможенных органов. Так, сотрудники таможенных органов не вправе: совмещать службу с исполнением обязанностей депутата федерального органа законодательной власти, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления (в органах внутренних дел указанное ограничение не установлено); заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в таможенных органах; использовать в неслужебных целях средства материально-технического и информационного обеспечения, финансовые средства, другое государственное имущество, а также служебную информацию (данный запрет не закреплен в нормативных актах МВД); получать гонорары за публикации и выступления, связанные с исполнением должностных обязанностей и т.д.

В ст. 48 установлено тринадцать оснований для прекращения службы в таможенных органах, в том числе: по собственному желанию до истечения срока контракта; в связи с переводом в другой государственный орган; в связи с избранием депутатом органов законодательной власти и органов местного самоуправления; за од-

1 Муценек ДА Служба в таможенных органах РФ актуальные вопросы правового регулирования // Учебные записки Санкт-Петербургского филиала Российской таможенной академии — 1997 — № 2

284

нократное грубое нарушение или систематические нарушения служебной дисциплины; в связи с прекращением гражданства Российской Федерации.

Предельно четко ст. 49 определяет возрастные ограничения, установленные для службы в таможенных органах. Предельный возраст для нахождения на службе сотрудников, имеющих специальные звания: младшего состава и среднего начальствующего состава — 50 лет, старшего начальствующего состава — 55 лет, высшего начальствующего состава — 60 лет. При этом важно отметить, что сотрудникам-женщинам дается права состоять на службе на пять лет меньше вышеуказанных сроков. Кстати говоря, об увеличении сроков возрастных ограничений, определенных ст. 59 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, изменении порядка оставления на службе сотрудников ОВД сверх установленного предельного возраста не раз выступали руководители кадровых аппаратов органов внутренних дел. Из-за нерешенности этого вопроса увольняется две трети сотрудников, способных по состоянию здоровья продолжать службу1.

Служба в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации является видом федеральной государственной службы, выполняемой гражданами Российской Федерации в соответствии с требованиями ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации». Первоначально порядок приема на службу в органы и учреждения прокуратуры, назначения и освобождения от должности, условия службы, вопросы профессиональной подготовки, повышения квалификации работников, их аттестации, материального и социального обеспечения и т.д. были закреплены в Положении о прохождении службы в органах и учреждениях прокуратуры Российский Федерации, утвержденном Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 23 июня 1997 г. №16072. В настоящее время эти вопросы урегулированы ФЗ от 10 февраля 1999 г. № 31 «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»3, который содержит специальный раздел «Служба в органах и учреждениях прокуратуры. Кадры органов и учреждений прокуратуры». Как видим, законодатель отказался от отдельного нормативно-правового акта, регламентирующего порядок прохож-

1 См Степанов А В Организационно-правовые аспекты кадрового обеспечения деятельности органов внутренних дел (на примере Санкт-Петербурга и Ленинградской области) Автореф дисс канд юрид наук — СПб , 1997 — С 13

2 СЗ РФ -1997 - № 27 - Ст 3174

3 СЗРФ —1999 — № 34 — Ст 215

285

дения службы в органах и учреждениях прокуратуры, включив соответствующие нормы в базовый федеральный закон.

Ст. 40 Закона «Служба в органах и учреждениях прокуратуры» гласит:

«1. Служба в органах и учреждениях прокуратуры является видом федеральной государственной службы.

Прокурорские работники являются государственными служащими государственной службы Российской Федерации, исполняющими обязанности по государственной должности федеральной государственной службы с учетом требований настоящего Федерального закона.

Правовое положение и условия службы прокурорских работников определяются настоящим Федеральным законом в соответствии с пунктом 2 статьи 4 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации».

2. Трудовые отношения работников органов и учреждений прокуратуры (далее также — работники) регулируются законодательством Российской Федерации о труде и законодательством Российской Федерации о государственной службе с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

3. Порядок прохождения службы военными прокурорами и следователями органов военной прокуратуры регулируется настоящим Федеральным законом, Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» и Федеральным законом «О статусе военнослужащих».

К лицам, назначаемым на должности в органы прокуратуры, предъявляются специальные требования, которые содержатся в ст. 40.1. Федерального закона «О прокуратуре». Так, лицо, впервые назначаемое на должность, принимает Присягу прокурора (следователя). При назначении на должность существуют возрастные ограничения. К примеру, на должность прокурора города, района, приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 25 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее трех лет. На должности прокуроров субъектов РФ, приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 30 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее пяти лет.

Новый федеральный закон несет на себе ощутимое влияние закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». В частности, в ст.40.1 он с определенными модификациями структурного характера воспроизводит ст. 21 «Поступление на государственную службу и нахождение на государственной службе» этого закона: «Лицо не может быть принято на службу в органы и уч-

286

реждения прокуратуры и находиться на указанной службе, если оно: имеет гражданство иностранного государства; признано решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным; лишено решением суда права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока; имело или имеет судимость; имеет заболевание, которое согласно медицинскому заключению препятствует исполнению им служебных обязанностей; состоит в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители или дети супругов) с работником органа или учреждения прокуратуры, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; отказывается от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение служебных обязанностей по должности, на которую претендует лицо, связано с использованием таких сведений».

Законодательные акты о службе в таможенных органах и органах прокуратуры по-разному воспроизводят норму ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» в части фиксации прав и обязанностей своих сотрудников. Например, ст. 16 и 17 ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации», раскрывающие соответственно права и обязанности сотрудников, полностью (ст. 17 — с определенными модернизациями) воспроизводят ст. 9 и ст. 10 ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». В Законе «О прокуратуре Российской Федерации» мы таких норм не нашли, правда, в п.4. ст.43.3 отмечается, что «повышение квалификации является служебной обязанностью прокуроров и следователей. Отношение к учебе и рост профессионализма учитываются при решении вопросов о соответствии прокурора или следователя занимаемой должности, его поощрении и продвижении по службе», что является определенной модификацией ст. 10 ФЗ «Об основах государственной службы в Российской Федерации».

Достаточно скупы те разделы ФЗ «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации»1, которые посвящены правовому статусу сотрудников и порядку их отбора на службу. В ст. 16 Закона отмечается: «Органы Федеральной службы безопасности комплектуются (в том числе и на конкурсной основе) военнослужащими и гражданским персоналом. Военнослужащие органов Федеральной службы безопасности (за исключением военнослужащих, проходящих военную службу по призыву), а также лица из числа гражданского персонала, назначенные на должности воен-

СЗРФ. -1995. - № 15. - Ст.1269.

287

нослужащих, являются сотрудниками органов Федеральной службы безопасности (п. 1).

Сотрудником органов Федеральной службы безопасности может быть гражданин Российской Федерации, способный по своим личным и деловым качествам, возрасту, образованию и состоянию здоровья выполнять возложенные на него обязанности (п. 2). Военнослужащие органов Федеральной службы безопасности проходят военную службу в соответствии с законодательством Российской Федерации о прохождении военной службы с учетом установленных настоящим федеральным законом особенностей, обусловленных спецификой выполняемых ими обязанностей (п. 3) Обязанности, права и льготы гражданского персонала органов федеральной службы безопасности определяются законодательством Российской Федерации (п 7) Сотрудники органов федеральной службы безопасности в своей служебной деятельности руководствуются федеральными законами и не могут быть связаны решениями политических партий, общественных движений и общественных организаций (п. 8).

Сотрудникам и гражданскому персоналу органов Федеральной службы безопасности запрещается заниматься предпринимательской деятельностью, а также оказывать содействие физическим и юридическим лицам в осуществлении такой деятельности. Сотрудники органов Федеральной службы безопасности не вправе совмещать военную службу с иной оплачиваемой деятельностью, кроме занятий научной, преподавательской и иной творческой деятельностью, — если она не препятствует исполнению служебных обязанностей, за исключением случаев, когда это вызвано служебной необходимостью (п. 9)

Проведенный анализ показывает, что законодательство о службе в различных правоохранительных и силовых ведомствах, принятое после издания Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», в той или иной степени испытывает на себе его влияние, что соответствует его статусу основ законодательства о государственной службе в России, обозначенному в преамбуле законодательного акта.

Следовательно и нормативно-правовые акты, посвященные службе в органах внутренних дел, должны быть приведены в соответствие с этими основами, поскольку «государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации представляет собой один из видов федеральной государственной службы Российской Федерации»1.

Вместе с тем этот процесс не должен носить характера некритического заимствования, поскольку, как неоднократно отмечалось в

1 Зубов И Н,  Сергун П П  Государственная служба в органах внутренних дел правовое регулирование — М , 2000 — С 15

288

литературе, сами основы законодательства о государственной службе несвободны от недостатков и противоречий1

Прежде всего необходимо определиться в структуре правовых актов, регламентирующих службу в органах внутренних дел. В настоящее время она, как известно, состоит из двух законодательных актов (Закон «О милиции» и Положение о службе в органах внутренних дел) и многочисленных ведомственных нормативных актов, в основном, приказов и инструкций. Сопоставляя тексты этих документов с ФЗ «Об основах государственной службы в Российской Федерации» и законодательными актами, регламентирующими порядок прохождения службы в органах и учреждениях прокуратуры, таможенной службы, ФСБ, налоговой полиции, следует отметить, что они в целом отличаются достаточно высоким уровнем и с точки зрения нормативной техники, и с точки зрения демократических преобразований в нашей стране

В последней редакции Положения содержится 73 статьи, всесторонне охватывающих весь процесс прохождения службы, Инструкция содержит шесть разделов, подробно описывающих технологию отбора кандидатов на службу. Положение подробно регламентирует такие важнейшие с точки зрения формирования кадрового корпуса органов внутренних дел, в том числе и милиции, вопросы, как основания и условия приема на службу, ограничения в приеме на службу и ее прохождения; закрепляет контрактную форму поступления на службу, аттестацию, как форму определения служебного соответствия сотрудника предъявляемым требованиям, основания и порядок перемещения по службе; регламентирует порядок и основания присвоения специальных званий, снижения в специальном звании и его лишение; устанавливает виды поощрений и взысканий; закрепляет право сотрудника на обжалование дисциплинарного взыскания; регламентирует порядок предоставления различных видов отпусков, устанавливает основания и порядок прекращения службы.

Обращает на себя внимание ряд обстоятельств, требующих решения с точки зрения приведения этого Положения в соответствие с правовыми основами государственной службы.

1 См , например Манохин В М Служба и служащий в Российской Федерации — М, 1997, Сергун ПП Служба в органах внутренних дел — М , Новый юрист, 1997, Стартов ЮН Служебное право — М , 1996, Настольная книга государственного служащего (Комментарий к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации") / Отв ред В И Шкатула — М , 1999, Винокуров В А Организационно-правовые вопросы чинопроизводства при прохождении государственной службы Автореф дисс канд юрид наук — СПб, 2000

289

Во-первых, перечень ограничений, устанавливаемых при приеме на службу и ее прохождении. В ст. 9 установлено, что «гражданин Российской Федерации не может быть принят на службу в органы внутренних дел, если он вступившим в силу решением суда признан недееспособным или ограниченно дееспособным, имел или имеет судимость, не отвечает требованиям, предусмотренным в ст. 8 настоящего Положения.

Сотрудникам органов внутренних дел, состоящим между собой в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов), не разрешается проходить службу в одном и том же органе внутренних дел, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому».

В ст. 10 зафиксировано: «Сотруднику органов внутренних дел запрещается заниматься предпринимательской деятельностью, а также работать по совместительству на предприятиях, в учреждениях и организациях, независимо от форм собственности, не входящих в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации, за исключением творческой, научной и преподавательской деятельности».

Содержание этих статей не в полной мере соответствует положениям ФЗ «Об основах государственной службы в Российской Федерации». Так, в ст. 21 «Поступление на государственную службу и нахождение на государственной службе» помимо оснований, перечисленных в ст.9 Положения, указаны такие существенные обстоятельства, как: недопущение при приеме на службу каких-либо ограничений или преимуществ, связанных с полом, расой, национальностью, языком, происхождением, имущественным положением; подтвержденное решением суда лишение права занимать государственные должности государственной службы; подтвержденное заключением медицинского учреждения наличие заболевания, препятствующего исполнению служебных обязанностей; отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну; отказ от предоставления декларации о доходах.

Ст. 10 Положения кроме запрета сотруднику заниматься предпринимательской деятельностью, а также работать по совместительству на предприятиях, в учреждениях и организациях (независимо от форм собственности), не входящих в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации, за исключением творческой, научной и преподавательской деятельности, не накладывает на него иных ограничений, связанных с прохождением службы.

В то же время ст. 11 ФЗ содержит 12 ограничений, в том числе: быть депутатом законодательного (представительного) органа Рос-

290

сийской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления; состоять членом органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено федеральным законом; или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему; использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию; получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего; получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию; принимать без разрешения Президента РФ награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций; выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договор федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями; принимать участие в забастовках; использовать свое служебное положение в интереса политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним.

Во-вторых, отсутствие в Положении и Законе «О милиции» прав и обязанностей сотрудника не как представителя власти, а как государственного служащего. В числе прав государственных служащих, закрепленных в ст. 9 Федерального закона, следует особо указать на такие, как право на: ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой должности, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также на организационно-технические условия, необходимые для исполнения должностных обязанностей; участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной государственной должности государственной службы; продвижение по службе, увеличение денежного содержа с учетом результатов и стажа работы, уровня

291

квалификации; переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета; проведения по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство.

В числе обязанностей служащего, предусмотренных ст. 10 Федерального закона, особо обращает на себя требование поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих служебных обязанностей. Речь, по сути, идет о том, что служащий не может быть пассивной стороной, ориентироваться только на занятия в системе служебной подготовки или ожидать направление на повышение квалификации. Он должен самостоятельно и постоянно пополнять свои теоретические знания и практические навыки, самосовершенствоваться.

Отмеченные выше обстоятельства еще раз подтверждают необходимость скорейшего завершения работы над проектом Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации», уже длительное время находящегося на согласовании в инстанциях1.