3.1. Социально-правовое и организационное обоснование механизма функционирования системы обеспечения правопорядка

Формирование соответствующих функциональных структур и закрепление их компетенции в правоохранительной сфере, нормативно-правовое закрепление общих и специфических форм, методов и средств поддержания правопорядка являются элементом организационно-правового процесса, который «оживляет» теоретическую конструкцию «правоохранительная система», приводит эту систему в движение, выступая в качестве механизма ее функционирования.

Гипотетически каждое государство самостоятельно выстраивает механизм функционирования сил правопорядка, о чем свидетельствует, в частности, специфическое наименование правоохранительных структур, наличие национальной системы законодательства, национальной системы подготовки кадров и т.д.. Фактически же на этот процесс действуют многочисленные ограничения социального и правового характера, связанные с формой государственного устройства, типом правовой системы и политического режима, уровнем общей и правовой культуры, развитостью материальной базы, историческими традициями и т.д. Поэтому в конкретных государствах на различных исторических этапах формирование механизма функционирования системы обеспечения правопорядка всегда выступает как процесс и результат определенного соотношения социального и правового в правоохранительной деятельности. Именно это соотношение позволяет нам говорить о существенных различиях механизма обеспечения правопорядка в условиях тоталитарного и демократического государства, правового и полицейского государства, государства с развитым или только формирующимся гражданским обществом.

В литературе, посвященной рассмотрению различных видов правовой (юридической) деятельности, последняя, как правило,

185

конституируется как особая форма социального поведения, представляющего собой одну из сторон развития и функционирования общества1. При этом соотношение правового и социального рассматривается как определенная совокупность признаков, свойств профессиональной деятельности сотрудников правоохранительных органов, которые одинаково общи для всех форм правомерного поведения. Исходя из того что в правовых нормах моделируется желаемое, возможное, должное и иное значимое для человека, общества и государства поведение, социальная сущность правовой деятельности рассматривается как совокупность необходимых и достаточных социальных признаков, очерчивающих границы того массива фактических поведенческих актов общественных субъектов, которые могут и должны быть урегулированы с помощью правовых средств, а правовая сущность раскрывается через понятие «правомерность».

Не возражая в принципе против тезиса об общности социальных и правовых признаков любого правомерного поведения, полагаем, однако, что подобный подход к выяснению социального и правового в правоохранительной деятельности непродуктивен прежде всего потому, что ориентирован на поведенческие аспекты, а не на деятельность в целом. Не менее важно и другое — многообразие проявлений социального и правового в человеческой деятельности, именно деятельности, а не поведении людей. Это многообразие находит свое выражение в диалектическом единстве философских категорий общего, особенного и единичного в предметной человеческой деятельности: общее отражает социальное и правовое в любом виде деятельности, особенное — в профессиональной правоохранительной деятельности, единичное — в конкретных ее видах, направлениях.

В философской и социологической литературе понятие «социальное» используется в нескольких смыслах: во-первых, как синоним понятия «общественное», охватывающего собой все то, что относится к человеческому обществу в отличие от природного, и в этом смысле «социальное» противополагается «природному», «естественному» как диалектика социального и биологического начал в человеке; во-вторых, как синоним для обозначения специфической сферы общественной жизни — социальных отношений; в-третьих, как синоним общественно значимого2.

1 См.: Лазарев В.В. Социально-психологические аспекты применения права. — Казань, 1982.— С. 6—34; Карташов В.Н. Профессиональная юридическая деятельность (вопросы теории и практики). — Ярославль, 1992.— С. 5—10.

2 См.: Мокляк Я.И. Социальные отношения: структура и формы проявления. — Клев.- 1986.-С. 41.

186

Таким образом, социальность в самом широком смысле рассматривается как ядро родовой природы человека, как его общественная сущность или как проявление социально-всеобщего в человеческой деятельности.

Сложность определения социальности в качестве сущности общественной природы правоохранительной деятельности, т.е. на уровне общего, и заключается в многообразии ее проявлений, в том, что социальность выступает предпосылкой и продуктом деятельности, и самой деятельностью в ее актуальном состоянии, и качественной определенностью материального в предмете и результате деятельности, и ее субстанциальной мерой. Однако именно широкий смысл понятия «социальное» отражает сущностные характеристики этого вида деятельности, характеризуя, с одной стороны, меру приобщения субъекта ее осуществления к всеобщей родовой человеческой сущности, с другой — уровень развитости его социальных качеств в плане обеспечения действительно гуманистических взаимодействий с другими людьми в ходе решения профессиональных задач.

В этом смысле социальность есть основное качество общественной природы правоохранительной деятельности, субстанциальная мера форм и методов ее осуществления как реализации потребностей общества именно в этом виде деятельности. Именно на этом уровне социальность профессиональной деятельности воплощается в социальные критерии оценки ее содержания и эффективности, охватывающие, во-первых, масштаб, интенсивность самой деятельности, во-вторых, ее качественную (целостность) и количественную (всесторонность) определенность, в-третьих, опредмеченные результаты деятельности. В обобщенном виде социальность правоохранительной деятельности выступает как ее ведущая содержательная характеристика, отражающая способность этого вида деятельности обеспечить упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, защита и воспроизводство которых с нарастающим позитивным результатом осуществляется в рамках правоохранительной сферы посредством реализации правоохранительной функции.

Социальность правоохранительной деятельности дифференцируется применительно к социальной направленности отдельных ее видов, их социального предназначения. Очевидно, что социальное предназначение прокуратуры и адвокатуры, органов милиции и Уполномоченного по правам человека, подразделений ФСБ и таможенной службы при всей общности их правоохранительной природы не могут совпадать в индивидуально-специфическом. Более того, изначальное неправильное или идеологически искаженное

187

понимание социального предназначения той или иной правоохранительной структуры, будучи зафиксированным в целях и задачах деятельности, может искажать ее истинную роль в обществе. Историческая ретроспектива показывает, что подобное искаженное идеологическое понимание социального предназначения правоохранительных органов было весьма характерным для отечественной юстиции.

Так, академик А.Я. Вышинский, рассматривая задачи суда по обеспечению государственной власти, отмечал: «Суд — это учреждение, которое характером своей деятельности, всеми особенностями стоящих перед ним задач, своеобразием применяемых им методов работы поставлено на особое место во всей системе государственных органов. Именно в силу особого, присущего советскому суду значения и авторитета суд играет такую важную роль в деле государственного управления Именно в силу этого авторитета на советском суде лежит такая ответственная задача, как задача обеспечить строжайшее проведение дисциплины и самодисциплины трудящихся»1. Заметим — обеспечить не правосудие, а «проведение дисциплины и самодисциплины трудящихся»

Тридцать лет спустя, в Положении об адвокатуре РСФСР от 20 ноября 1980 г. зафиксированы такие ее задачи, как «содействие осуществлению правосудия», «укрепление законности», «воспитание граждан в духе точного и неукоснительного исполнения ... законов, бережного отношения к народному добру ... соблюдение дисциплины труда» (ст.1)2. Все эти задачи имеют мало общего с социальным предназначением и правовым назначением адвокатуры, основная задача которой — защита прав и интересов лиц, обратившихся за юридической помощью.

Отрадно, что в настоящее время мы начинаем понимать, как важно правильно определить социальное предназначение тех или иных правоохранительных структур, «развернуть» их деятельность именно в сторону обеспечения и защиты прав и законных интересов личности, защиты безопасности государства и общества. Например, Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» рассматривает адвокатуру как институт гражданского общества (ст.З), а адвокатская деятельность определяется как квалифицированная юридическая помощь физическим и юридическим лицам в целях

1  Вышинский А Я  Теория судебных доказательств в советском праве   —  М , 1950 - С 47-48

2 Закон РСФСР от 20 ноября 1980 г "Об утверждении Положения об адвокатуре РСФСР" // Ведомости Верховного Совета РСФСР — 1980 — № 48 — Ст 1596

188

защиты их прав, свобод и интересов, а также обеспечения доступа к правосудию (ст.1)1. Существенно изменилось законодательное закрепление целей и назначения иных правоохранительных ведомств2. Это тем более важно, что понимание социального предназначения конкретных правоохранительных структур, предопределяя их правовой статус, правовое закрепление компетенции, допустимых форм и методов деятельности, открывает путь и для понимания собственно правового в их деятельности.

Прежде всего необходимо отметить, что правовое в деятельности вообще и правоохранительной деятельности в частности представляет собой особое проявление социальности, выступая одним из многообразных способов ее существования и осуществления, специфическим средством освоения социальной действительности Стихийно возникающее, естественным образом складывающееся гражданское общество — это общество независимых индивидов. В то же время эти независимые друг от друга индивиды, склонные к сохранению своей независимости, сохранить ее могут лишь объединившись, что предполагает их самоотречение (самоотчуждение) в частном и самоутверждение их интересов — в общем. В дихотомии «самоотчуждение — самоутверждение» право выступает как специфическая форма освоения социальной действительности через согласование свободных воль людей, без чего немыслимо их общественное бытие. В этом смысле правовое в человеческой деятельности выступает в форме правомерной деятельности, раскрывая общественную сущность деятельности и выступая предпосылкой, качеством и результатом ее осуществления. Конкретно-исторические модификации правомерности деятельности осознаются и раскрываются как через призму той общественной связи, которая интегрирует людей в общество, так и через соответствие этой связи действительной социальности, когда свободное развитие каждого будет условием свободного развития всех.

Правомерность как проявление общего правового в человеческой деятельности заключается в признании других людей равными себе

1 См   СЗ РФ - 2002 - № 23 - Ст 2102

2 См ФЗ 1996 г "О судебной системе Российской Федерации", Закон РФ от 17 января 1992 г "О Прокуратуре Российской Федерации" с изменениями и дополнениями, внесенными ФЗ от 17 ноября 1995 г // Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1992 - № 8 - Ст 366, ФЗ от

3 апреля 1995 г "Об органах федеральной службы безопасности в РФ" // СЗ РФ — 1995 — № 15 — Ст 1269, ФЗ от 12 августа 1995 г "Об оперативно-розыскной деятельности" // СЗ РФ - 1995 - № 33 - Ст 3349, № 3 - Ст 143, ФЗ от 10 января 1996 г № 5-ФЗ "О внешней разведке" // СЗ РФ — 1996 — №3 — Ст 143, 2000 — № 46 — Ст 4537, ФЗ от 6 февраля 1997 г № 27-ФЗ "О внутренних войсках МВД РФ"// СЗ РФ - 1997 - № 6 - Ст 711

189

и себя равным им, в согласовании масштабов личной свободы и свободы других в процессе совместной жизнедеятельности. В данном случае правовая реальность воспринимается индивидом непосредственно, через конкретность его взаимодействия с другими людьми — участниками общественных отношений. Специфической разновидностью этой формы правового в человеческой деятельности является правомерное или законопослушное поведение любого человека как члена общества независимо от той социальной роли, которую он играет в общественном разделении труда.

Вместе с тем в силу именно профессионального разделения труда и существования правовой деятельности как массовой профессии ее представители участвуют в создании правовой реальности путем подготовки и реализации правовых актов. Создание этой реальности есть результат профессиональной деятельности, в силу чего все остальные члены общества в той или иной степени профессионально отчуждены от права, причем оно представляет для них силу, господствующую над ними, хотя в действительности право производится всеми членами общества, а профессионалами лишь формулируется, переводится, отражается в системе правовых актов и правовых идей. На этом уровне правомерность как правовое особенное в содержании профессиональной деятельности представляет собой, с одной стороны, форму отчуждения от родовой природы человека как закономерность общественного развития1 и правовой результат формирования особой формы человеческой деятельности как массовой профессии, с другой — профессиональное формирование, создание права, опредмеченного в нормативных актах и правовых идеях.

В силу этого традиционное понимание правомерности правоохранительной деятельности только как ее соответствие праву, как, например, мере добра, справедливости, порядка, не допускающего известных проявлений зла2, не способно отразить все многообразие и сложность этого вида массовой человеческой профессии. Представляется, что существует по крайней мере три основные формы проявления правового в правоохранительной деятельности, связанные с диалектикой соотношения права и его опредмеченной формы — закона:

•    правовая легитимность институализации  правоохранительных структур;

•    нормативно-правовое закрепление их компетенции;

•    легитимность форм, методов и средств реализации правоохранительной деятельности.

1 См.: Калькой И.И. Указ. раб. С. 6, 19

2 Соловьев B.C. Соч. В 2-х т. — Т.1. — С.452.

190

Механизм предоставления обществом (народом) государству права формировать те или иные правоохранительные органы и санкционировать формы и методы их работы пока до конца не ясен ни теоретикам права, ни специалистам в области уголовного права, что не мешает первым достаточно резко критиковать позицию вторых, обвиняя их в узкопрофессиональном подходе к проблеме и «чистом» рационализме. Имеется в виду позиция А. Н. Харитонова, «теоретика права», который на страницах своей монографии подверг резкой и, по нашему мнению, необъективной критике отдельные положения, касающиеся уголовно-правовой концепции, сформулированные в докторской диссертации Т.Г. Понятовской, «специалиста в области уголовного права»1. Мы разделяем точку зрения Т.Г. Понятовской о том, что границы репрессивной власти — необходимые условия существования человека, гражданского общества и государства, а также о том, что гарантом свободы от репрессивного произвола является ограничение репрессивной власти правом (уголовным, уголовно-прецессуальным и уголовно-исполнительным)2. Правда, этот перечень следовало бы начать с конституционного права, поскольку именно конституция является основным законом государства и именно с нее начинается правовое ограничение произвола власти, и не забывать об административном праве, нормы которого регламентируют значительную часть деятельности государственной администрации.

Не менее важно и другое, если помнить слова И. Канта о том, что «право может служить как средством ограничения произвола, так и средством попрания свобод человека»3. Для того чтобы избежать второго, следует предусмотреть в государственно-правовой системе наличие определенного механизма, способного переводить правовые установления, в том числе и конституционные, в реальное поведение людей, в том числе — профессионально занимающихся политической и правовой деятельностью.

Представляется, что правомерность как субстанциальная мера проявления правового в формах и методах реализации правоохранительной деятельности в общем виде выступает как ее законность, поскольку именно законодательство устанавливает, санкционирует способы осуществления этого вида деятельности как массовой профессии. Анализ конкретных форм и методов осуществления право-

1 См.: Харитонов А.Н. Государственный контроль над преступностью: (теоретические и правовые проблемы). — Омск, 1997.— С. 96—97.

2 См.: Понятовская Т.Г. Концептуальные основы уголовного права России: (история и современность): Автореф. дисс. ... д-ра   юрид. наук. — Екатеринбург, 1997. -С.17. 3 Кант И. Соч. - М., 1965. - Т.4. — 4.2. - С. 140.

191

правоохранительной деятельности уже был предметом специального рассмотрения. Поэтому ограничимся констатацией того общего, что характеризует их законность именно как субстанциональную меру проявления правового в правоохранительной деятельности.

Сущность правоохранительной деятельности состоит в охране права. Используемые для этого формы и методы, как правовые так и неправовые, организационные, в конечном итоге всегда связаны с созданием, изменением, отменой нормативных актов, устанавливающих права физических и юридических лиц; разрешением юридических коллизий, вытекающих из правоотношений; защитой и восстановлением субъективных прав граждан, государственных органов, общественных объединений, предприятий, организаций учреждений; применением убеждения или принуждения к лицам, не выполняющим своих юридических обязанностей. Очевидно, что за каждой из этих форм и методов осуществления правоохранительной деятельности стоят прежде всего четкие юридические границы прав и обязанностей участников правоотношений, установление, защита и восстановление которых неизбежно сопровождается ограничением субъективно понимаемых или воспринимаемых прав и свобод: например, восстановление прав гражданина А практически всегда связана с ограничением прав гражданина Б или прав той или иной государственной, общественной структуры.

Поэтому права и свободы, в том числе и личные, это не набор дозволений и неограниченного волюнтаризма в поведении. Каждая свобода имеет четко регламентированные рамки; каждой из свобод соответствует обязанность, например в форме соблюдения «общего интереса», непосягательства на права других лиц, уважения нравов, недопущения произвольных, а тем более насильственных действий, затрагивающих интересы других граждан, независимо от того, в каком качестве они выступают1.

Обязанность государства и человека не посягать на личные права и свободу граждан и других лиц в праве принято считать ограничением прав. Правомерное ограничение прав человека государством имеет цель поставить преграды на пути произвольному обращению с правами других субъектов2. Не менее важно и правомерное ограничение прав государства по отношению к своим гражданам, ограничение его репрессивной власти, вмешательства в личную жизнь и т.д.

1 См.: Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности / Под ред. С.В. Боботова. — М., 1993.— С. 9.

2 См.: Стремоухое А.В. Правовые основы ограничения прав человека органами внутренних дел (теоретическое обоснование) // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. — 1999. — № 2.— С.44.

192

Рассматривая современное положение дел с реализацией правовой политики в России, Н.И. Матузов пишет о том, что во многих правоохранительных звеньях государства, в том числе милиции, прокуратуре, судах, само слово «законность» если и употребляется, то, как правило, в ироническом смысле1. Оставим резкость таких суждений на совести автора. Однако Н.И. Матузов прав в главном: цели, которые провозглашает и должна защищать юстиция, весьма часто не совпадают с формами, методами и содержанием правоохранительной деятельности. Доказывать это на примерах российской действительности, думается, нет необходимости. Однако даже в целом благополучный и стабильный западный мир испытывает сегодня серьезные разочарования в своей уголовной политике и уголовной юстиции, все чаще говоря о кризисе полицейской деятельности2.

Анализируя, например, деятельность полиции, Я.М. Бельсон отмечает, что «в современную эпоху полиция уже не может существовать без преступных форм и способов»3. К сожалению, автор цитаты не разграничивает морально, нравственно не одобряемую, но легализованную законодателем деятельность полиции, и ее незаконную, собственно преступную деятельность, хотя такое разделение необходимо. Дело в том, что многие специфические формы и методы работы правоохранительных органов могут противоречить общепринятым стандартам правомерного и морально одобряемого поведения. Это, в частности, все конфиденциальные методы, используемые субъектами осуществления оперативно-розыскной деятельности, методы психологического воздействия, используемые в процессуальной деятельности, меры физического принуждения к правонарушителям, используемые в административно-правовой деятельности органов милиции. Однако законодательная регламентация этих форм и методов придает им легитимный характер.

Преодоление же кризиса полицейской деятельности во многом связано с тем, в какой мере в ней будут сочетаться ее социальные и правовые компоненты, насколько она, будучи правовой по своей природе, будет социально ориентированной по своей сути.

1 См.: Матузов Н.И. Понятие и приоритеты российской правовой политики // Правоведение. — 1997. - № 4.— С.9.

2 См.: Albanese J. Myths and Realities of Crime and Justice, 1990; Donziger S. The real War on Crime: The Report of National Criminal Justice Commission, 1996; Rotwax, H. Guilty. The Collapse of Criminal Justice, 1996; Hendricks J., Byers B. Crisis Intervention in Criminal Justice, 1996.

3 Бельсон Я.М. Полиция против преступности: кто кого? // Общество, право, полиция: Материалы международной научно-практической конференции 22—24 мая 1996 г. - СПб., 1996. Ч.1.- С.21.

7 193

В этой взаимосвязи совокупность (система) правовых норм представляют собой выражение меры, масштаба, посредством которых производится оценка (измерение) правового качества правоохранительной деятельности, т.е. ее легитимности и способности легитим-ными же формами и методами обеспечить регулирование и защиту общественных отношений и социального качества — физического и духовного — личности, социальных групп и общества в целом от воздействия на них нежелательных с точки зрения действующего законодательства явлений и процессов.

Система социальных норм (нравственности, морали, этики) выражает меру, масштаб, посредством которых оценивается социальное качество профессиональной правоохранительной деятельности, т.е. степень социального одобрения ее способности обеспечить с учетом действующих норм права, морали и нравственности надежную защиту личности, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.

Диалектическое единство социального и правового в правоохранительной деятельности не наступает автоматически, требуя, как уже отмечалось, наличия определенного механизма, способного переводить правовые установления, включая и конституционные, в реальное поведение людей, в том числе профессионально занимающихся правовой деятельностью, вводя при этом определенные ограничители политической и правовой конъюнктуры, ограничители репрессивной власти государства.

Правовым механизмом подобного ограничения является установление и реализация режима правозаконности1 в России. Право-законность означает, что в обществе, претендующем на приобщение к мировой цивилизации, воцаряется неуклонное и жесткое господство закона, и в то же время сам закон перестает быть продуктом власти, ее произвола и своеволия. Правозаконность — категория не только правовая. Она является составной частью политического режима, государственной правовой политики, выступая, кроме всего, и как повседневная практика соблюдения правовых норм в различных сферах социальной жизни.

Правозаконность, будучи методом осуществления политического режима, методом реализации государственной власти, в том числе и власти исполнительной, отражает внутреннюю закономерность

1 Термин введен в научный оборот С.С. Алексеевым. См.: Социальная ценность права в советском обществе. — М., 1971. См. также: Талянин В.В. Правозаконность и демократия // Демократия и тоталитаризм: проблемы противостояния (политические режимы в современном мире): Материалы межвузовского научно-практического семинара (Санкт-Петербург, 15 ноября 1999 г.) — СПб., 1999. — С.33-34.

194

развитая и упрочения демократии. Предоставляя широкие конституционные социально-экономические, политические, личные права гражданам, государство обязана рассматривать Правозаконность как естественную политико-правовую и организационную гарантию их осуществления в процессе законодательной, судебной и исполнительно-распорядительной деятельности.

Особого рассмотрения заслуживает вопрос о целях и принципах функционирования механизма обеспечения правопорядка в современной России.

В сравнительно недавнем прошлом правоохранительная система, в соответствии с правовой политикой государства ориентировалась на борьбу с преступностью как явлением. В начале 20-х гг. известный полицеист А. И. Елистратов подчеркивал, что, «для Советской Республики важен не столько индивид и его правовые гарантии, сколько революционные порядок и гарантии классового господства пролетариата»1. Позволим себе достаточно пространную цитату из монографии профессора А.Н. Беляева, вышедшей уже в период перестройки и демократизации: «Коммунистическая партия Советского Союза направляет деятельность государственных и общественных органов и учреждений на борьбу с преступностью. Это направление охватывается категорией «политика», ибо борьба с преступностью ведется рабочими как классом, колхозным крестьянством как классом против явления, чуждого их классовым интересам. Естественно, что преступники не представляют собой класса в марксистском понимании этого слова и поэтому борьбу с ними нельзя назвать борьбой классов. Однако это есть форма классовой борьбы, поскольку существование преступности есть проявление пережитков чуждого нам классового эксплуататорского общества и противоречит интересам трудящихся классов»2.

Столь обширная цитата приведена отнюдь не для того, чтобы показать политические пристрастия или ретроградство известного ученого. Просто она достаточно четко отражает суть десятилетиями складывающегося подхода к целям и задачам уголовной политики, которая всегда прямо или косвенно опосредовала цели и задачи функционирования правоохранительных органов, оценку их эффективности. Суть этого подхода хорошо отражает известная формула: «Если враг не сдается, его уничтожают».

1 Елистратов А. Об административном кодексе // Власть Советов. — 1923. — № 3. - С.ЗО.

2 Беляев Н.А. Уголовно-правовая политика и пути ее реализации. — Л., 1986.— С.13.

195

Очевидно, что в современной России, в условиях формирования предпосылок правового государства и гражданского общества, подобное понимание целей функционирования правоохранительной системы неприемлемо. Исходя из конституционных положений и содержания ряда законодательных актов доктринального характера цели правоохранительной системы заключаются в надежной правовой защите объектов правоохраны, в качестве которых выступают: личность, ее права и свободы; общество, его материальные и духовные ценности; государство, его конституционный строя, суверенитет и территориальная целостность. Сегодня одна из основных угроз этим охраняемым ценностям исходит от преступности — общеуголовной и экономической, национальной и транснациональной. Поэтому одной из ведущих составляющих общих целей функционирования правоохранительной системы, обеспечения правопорядка в целом является противодействие преступности, особенно в ее организованных формах.

Обобщая содержащиеся в литературе идеи о содержании и целях обеспечения правопорядка, противодействия преступности, попытаемся в концентрированном виде сформулировать основные содержательные и организационные принципы, на которых должно строится функционирование правоохранительной системы современной России.

Общие принципы функционирования правоохранительной системы

/. Согласование права и нравственности. Это означает, что право (закон) не подменяет собой морально-этические нормы, являющиеся, непосредственным выражением и «продолжением» менталитета — духовности, а дополняет их. Поэтому постулат «дозволено все, что не запрещено законом» следует понимать не в смысле вседозволенности за рамками закона, а в плане соблюдения правовых запретов на основе следования нравственным императивам. В противном случае неизбежен разрыв между моралью и правом. В советской правовой литературе, как правило, не возникал вопрос об аморальности правонарушений, а тем более преступлений1. «Выведение» права за границы нравственности означает в итоге подмену первым второго. В конечном счете государство (прежде всего в лице законодателя) постоянно столкнется с необходимостью юридически

1 См.: Мицкевич А.В. Взаимодействие права и нравственности // Взаимодействие права и нравственности. — М., 1964.— С.88—89; Кузнецова Н.Ф. Уголовное право и мораль. — М.: Изд-во МГУ, 1967.

196

регламентировать те ситуации, которые традиционно решались на основе морально-этических норм. И здесь необходим четкий баланс между социальными нормами, разумность в процессах криминали-зации и декриминализации тех или иных форм поведения. Такого баланса пока нет, о чем свидетельствует огромное число законопроектов, находящихся в «портфеле» Государственной Думы, а также появление и обсуждение тех законопроектных работ, в которых делаются попытки юридически регулировать моральное (и аморальное) поведение. А ведь гораздо экономичнее (и нравственнее!) укреплять и поддерживать те нравственно-этические нормы, которые характерны для «традиционного» (в этом смысле) общества.

К сожалению, в России в настоящее время эта «очевидная истина» игнорируется. В стране с помощью средств массовой информации осуществляется «сексуальная революция», информационное пространство заполнено примерами насилия, территория государства стала ареной многочисленных деструктивных религиозных культов.

Сказанное имеет непосредственное отношение к проблеме противодействия преступности. Если государство стремится обеспечить правопорядок, то оно обязано укреплять нравственность. В противном случает оно целенаправленно стимулирует причины преступности. Контролировать преступность, расширяя базу отклоняющегося поведения, бессмысленно.

2. Выстраивание разумной иерархии правоохраняемых ценностей. Выдвижение во главу угла прав человека, т.е. признание интересов личности более весомыми по сравнению с интересами общества и государства, является классическим постулатом доктрины правового государства. Однако это не означает и не может означать ослабление роли государства в защите и охране личности. Более того, личность не в состоянии решить проблему собственной безопасности и восстановления прав, нарушенных совершением преступления. Это принципиально прерогатива государства. По мере роста преступности государство должно адекватно усиливать свои функции в сфере контроля над ней1. Права человека могут быть гарантированы только в условиях сильного государства, которое в состоянии управлять обществом и позитивно воздействовать на личность.

1 В связи с этим достаточно спорными представляются идеи С.Ф. Милюкова о закреплении в уголовном законодательстве права на коллективную оборону граждан от общественно опасных посягательств (см.: Милюков С.Ф. Российского уголовное законодательство: опыт критического анализа. — СПб., 2000.— С. 114). Реализация этого тезиса на практике может привести к весьма печальным последствиям, к возрождению тех темных сил, которые проявлялись в России во времена погромов, "красного" террора и раскулачивания.

197

Права личности не устраняют ее обязанностей как субъекта общественных отношений в целом и правоотношений в частности. Поэтому противопоставление интересов государства и личности на основе антагонизма между государством и свободой неверно по существу. «Даже «классический» либерализм истратил немало пыла на легитимизацию государства как гаранта индивидуальной свободы. Уже почти общим местом в либерализме стало преодоление антиномии государства и индивида через установление некоего баланса между безопасностью всех и свободой каждого, причем приоритетность безопасности государства воспринимается как данность в любых теоретических построениях», — справедливо замечает участник «круглого стола» на тему «Гражданское общество и проблемы безопасности в России» философ ТА. Алексеева1.

В условиях ослабленного государства говорить о соблюдении прав человека не приходится, разве что в исключительно декларативном тоне. Свидетельство этому — проблема безработицы, нищета масс, их люмпенизация, алкоголизация и наркотизация населения, на чем наживаются криминальные структуры и что традиционно признается причинами преступности. Фактически самостоятельно обеспечить себе более высокий уровень безопасности могут только состоятельные граждане, да и те нередко выступают жертвами наемных убийств и организованного вымогательства.

3. Равенство всех перед законом. Отечественная правовая традиция, как уже отмечалось, основывалась на принципах ограниченности власти и ее ответственности. «Переводя» эти основополагающие идеи в плоскость доктрины правового государства, можно заключить, что власть ограничена правовыми установлениями (в том числе уголовно-правового характера), и лица, ее представляющие, подлежат ответственности за совершенные правонарушения на общих основаниях.

Не менее важно обеспечить корреспонденцию между уровнем властных полномочий и степенью ответственности, иначе говоря, бремя ответственности должно возрастать по мере расширения полномочий личности в управленческой иерархии с точки зрения как нравственных императивов, так и правовых запретов. Это, конечно, в идеале. В действительности положение обычно складывается диаметрально противоположное: принадлежность к властным структурам определенного уровня является часто своеобразной индульгенцией на безнаказанность. Власть становится притягательной для многих (в том числе для представителей криминалитета) не только потому, что она расширяет возможности для обогащения,

1 См.: Вопросы философии. — 1995. — № 2. — С.24.

198

но и является определенной гарантией безнаказанности. Такая ситуация нетерпима, поскольку она противоречит идее социальной справедливости, оказывает деморализующее воздействие на население, дискредитирует идею власти как ответственного служения обществу.

4. Ответственность власти за разработку и реализацию социальной политики. В литературе правильно указывается, что правовое государство должно выработать не только систему правовых ограничений своей деятельности, но и нести политическую, правовую и моральную ответственность перед народом за невыполнение взятых на себя обязательств1. Политическая реальность свидетельствует о другом: многочисленные, в особенности, предвыборные, обязательства не выполняются; выдвигаются все новые проекты реформирования, не учитывающие соотношения мировых цен и доходов населения; невыплаты пенсий и заработной платы работникам бюджетной сферы (в том числе силовых структур) приобрели хронический характер. Все это говорит о нарушении принципиального требования теории систем: поддержания в управлении прямых и обратных связей.

В тоталитарном государстве обратные связи «глушились» (борьба с инакомыслием), в современной России они все чаще просто игнорируются. Нетрудно заметить, что при разности механизмов и та и другая политика ведут практически к одному результату — потенциальному разрушению (саморазрушению) государства. Ясно, что это обрекает на провал демократические преобразования и серьезно ограничивает возможности эффективного противодействия преступности.

5. Сокращение круга субъектов, наделенных правом ограничивать права и свободы физических и юридических лиц. Правомерное ограничение прав человека государством имеет цель поставить преграды на пути произвольному обращению с правами других субъектов2. Не менее важно и правомерное ограничение прав государства по отношению к своим гражданам, ограничение его репрессивной власти, вмешательства в личную жизнь и т.д.

И в том и в другом случае юридическим основанием ограничения прав выступают международные и национальные нормативно-правовые акты. Так, еще в Декларации прав человека и гражданина

1 См.: Малько А.В. Правовое государство и его принципы // Теория государства и права: Курс лекций. — Саратов, 1995. — С. 159.

2 См.: Стремоухое А.В. Правовые основы ограничения прав человека органами внутренних дел (теоретическое обоснование) / Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. — 1999. — № 2.— С.44.

199

1789 г. записано: «Свобода состоит в возможности делать все, что не вредит другому: таким образом, осуществление естественных прав каждого человека ограничено лишь теми границами, которые обеспечивают другим членам общества пользование этими же правами» (с. 4)1. Аналогичное положение было провозглашено Всеобщей декларацией прав человека (ст. 29), в п. 2 которой зафиксировано: «При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, которые установлены законом». В Пакте об экономических, социальных и культурных правах провозглашено: «... Государство может устанавливать только такие ограничения...прав, которые определяются законом...» (ст. 4)2. В этом отношении международным Пактам вполне соответствует ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, которая закрепляет положение о том, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом».

Конституционность ограничения прав сочетается с установлением определенных законодательных процедур этого ограничения, а также законодательным же определением субъектов, которым такое право делегировано от имени государства. В частности, права человека могут ограничивать: суд и прокуратура, милиция, таможенная служба, налоговая полиция, органы Федеральной службы безопасности, внутренние войска, учреждения и органы, исполняющие наказания, персонал лечебных учреждений закрытого типа, пограничные войска, судебные приставы3. Права юридических лиц кроме

1 Современные зарубежные конституции. — М., 1992.— С. 98—100,

2 См.: Международная защита прав и свобод человека. — М., 1990. — С.20—53.

3 См.: ФЗ РФ от 17 ноября 95 г "О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»"// СЗ РФ. — 1995. — № 47. — Ст. 4472; Закон РФ "О милиции" от 18 апреля 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и ВС РСФСР. 1991. — № 16. — Ст. 503; Закон РСФСР от 21 марта 1991 г "О государственной налоговой службе РСФСР" (с изм. и доп. от 24 июня 1992 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и ВС РСФСР. — 1991. — №15; Закон РФ от 24 июня 1993 г. "О федеральных органах налоговой полиции" //Ведомости Съезда народных депутатов РФ и ВС РФ. — 1993. — № 29; ФЗ РФ от 3 апреля 1995 г. "Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации" // Ведомости ВС РФ. — 1995. — № 12; ФЗ РФ от 6 февраля 1997 г. "О внутренних войсках Министерства внутренних дел РФУ/СЗ РФ. — 1997. — № 6; Закон РФ от 21 июня 1993 г. "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" //Ведомости Съезда народных депутатов РФ и ВС РФ. — 1991. — №33; ФЗ РФ от 21 июня 1997 г. "О судебных приставах" //Российская газета. — 1997. — 5 августа.

200

ряда названных субъектов могут ограничивать различного рода контрольные и надзорные органы1.

Многочисленность субъектов, которым делегировано право ограничивать права граждан и юридических лиц, порождает многочисленность как самих формы ограничений, так и форм злоупотребления этими правами. Так, действующее законодательство допускает конституционные, гражданско-правовые, уголовно-правовые, административно-правовые, организационные ограничения. Ограничиваться могут политические, гражданские, экономические, социальные права2. Формами ограничений в зависимости от обстоятельств могут быть: обязанности, запреты, приостановления, меры защиты, наказание, ответственность, меры пресечения, опека, попечительство, ограничение дееспособности, необходимая оборона, крайняя необходимость и др.3 Достаточно разнообразны и формы злоупотреблений правами на ограничения прав и интересов физических и юридических лиц. Субъекты действий, направленных на неправомерное ограничение прав физических и юридических лиц, могут быть сведены в две группы4.

Во-первых, это те, кто по закону имеет право на ограничение прав, но используют его в случаях или в порядке, не предусмотренном законом. Такими лицами могут быть только должностные лица специальных органов, осуществляющие государственное принуждение: судьи, рядовой и начальствующий состав органов внутренних дел, личный состав внутренних войск, государственной погранич-

1 Закон РФ от 22 марта 1991 г. № 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (с изм. и доп. от 24 июня 1992 г. № 3119-1, от 15 июля 1992 г. № 3310-1); ФЗ от 25 мая 1995 г. № 83-ФЗ // Ведомости Съезда Народных Депутатов и ВС РСФСР. 1991. — № 16. ст. 499; Закон РФ от 19 апреля 1991 г. № 1034-1 "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (с изм. и доп. от 2 июня 1993 г. № 5076-1); ФЗ от 19 июня 1995 г. № 89-ФЗ // Ведомости Съезда Народных Депутатов и ВС РФ. — 1991. — №20; "Положение о сертификации средств защиты информации" // Энциклопедия Российского права. — М.: АРБТ, 1997.

2 См.: Малько А.В. Правовые ограничения: от отраслевого понимания к теоретическому // Правоведение. — 1993. — № 5.— С. 19; Дмитриев Ю.А., Измайлова Ф.Ш. Проблема контроля и ответственность в деятельности органов государственной власти // Государство и право. — 1996. — № 4.— С. 88—96; Артамонова Г.К. Человек и система государственного управления (теоретический и организационно-правовой анализ): Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. — СПб., 1997.

3 См.: Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М. 1989; Рыбушкин Н.Н. Запрещающие нормы в советском праве. — Казань, 1990; Михайлов В.В. О социальном и юридическом понимании крайней необходимости // Права человека и проблемы обеспечения законности. — Н. Новгород, 1993.— С. 80—91. 4 За основу принята классификация, предложенная А.В. Стремоуховым. См.: Стремоухое А. В. Указ. раб. С. 50.

201

ной службы, налоговой полиции, учреждений, исполняющих уголовные наказания, специальных воспитательных и лечебных заведений. К противозаконным ограничениям, допускаемым должностными лицами этих категорий, могут относиться такие действия, как незаконное лишение свободы (ст. 127 УК), привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности (ст. 299 У К), незаконное задержание, заключение под стражу или содержание под стражей (ст. 301 УК), вынесение заведомо неправосудных приговора, решения или иного судебного акта (ст. 305 УК), незаконное помещение в психиатрический стационар (ст. 128 УК), нарушение неприкосновенности жилища граждан (ст. 139 УК), применение физической силы, специальных средств, оружия и боевой техники с превышением полномочий (неправомерное применение), в том числе и в условиях чрезвычайного положения.

Во-вторых, это лица, хотя и являющиеся должностными, но не имеющие по закону права на ограничение прав физических и юридических лиц. Имеются в виду работники, занимающие постоянно или временно в государственных или общественных учреждениях, организациях или предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, или выполняющие такие обязанности в указанных учреждениях, организациях и на предприятиях по специальному полномочию. Ограничения личных прав человека такими лицами осуществляются в форме насилия, применения оружия, действий, оскорбляющих его личное достоинство, и являются, как правило, результатом злоупотребления или превышения служебных полномочий (ст. 285-286 УК РФ).

6. Наличие ограничителей репрессивной власти государства. Правовым механизмом подобного ограничения является установление и реализация режима правозаконности в России. Правозаконность означает, что в обществе, претендующем на приобщение к мировой цивилизации, воцаряется неуклонное и жесткое господство закона, и в то же время сам закон перестает быть продуктом власти, ее произвола и своеволия.

Организационные принципы функционирования правоохранительной системы

1. Принцип дифференциации и фиксации функций и полномочий субъектов обеспечения правопорядка. Реализация этого принципа предполагает, что четко определены и зафиксированы в соответствующих нормативно-правовых актах функции и полномочия не только тех или иных правоохранительных органов, но и их струк-

202

турных подразделений с тем, чтобы исключить дублирование функциональных задач конкретных подразделений, создать легитимные основания применения ими тех или иных специфических форм и методов обеспечения правопорядка.

2. Принцип ответственности должностных лиц и органов предполагает распределение компетенции в структуре управления и фиксацию ответственности отдельных органов, их структурных элементов, должностных лиц, а так же полномочий (обязанностей) конкретных сотрудников. Ответственность высших органов государственной власти в вопросах обеспечения правопорядка, защиты прав и свобод человека и гражданина дифференцирована Конституцией РФ по предметам ведения (ст. 71 и 72). Полномочия и ответственность руководителей конкретных правоохранительных органов фиксируется в Положениях об этих структурах, полномочия и ответственность отдельных категорий должностных лиц определяется в законодательных актах (например, в УПК РФ, в законе «Об оперативно-розыскной деятельности»), а также в ведомственных нормативных актах (приказах, должностных инструкциях) начальника конкретного органа.

3. Принцип сочетания территориальных и отраслевых начал отражает специфику деятельности конкретных органов, их структурных элементов и отдельных сотрудников. Дифференциация территориальных и отраслевых начал в обуславливает специализацию отдельных направлений деятельности, которые в своем сочетании создают специфику организационной структуры управления и обеспечивают комплексный подход в решении общих задач. Применительно, например, к деятельности органов внутренних дел этот принцип обеспечивает сочетание обслуживания административных образований и транспортных организаций (отраслевой принцип), нескольких административных территорий (участков) со стороны отдельного органа внутренних дел (территориальный принцип), обслуживание административных участков и одновременно нескольких линий работы конкретным подразделением органа внутренних дел (сочетание территориального и отраслевого принципа).

4. Принцип сочетания линейных и функциональных начал является исходным для создания и дальнейшего совершенствования особого типа структуры управления, которая наиболее рационально позволяет осуществлять и специализацию функций, и распределять ответственность, и сочетать отраслевые и территориальные начала в деятельности.

5. Принцип сочетания коллегиальности с единоначалием устанавливает определенное соотношение прав и обязанностей в структуре управления при осуществлении управленческих функций и в процессе принятия управленческих решений. Реализация этого

203

принципа способствует разделению компетенции в решении основных и оперативных вопросов управления, учета различных интересов, установления ответственности за содержание и результат деятельности.

6. Принцип мобильности проявляется, во-первых, в необходимости постоянного поддержания высокой степени готовности к трансформации структур управления в связи с изменениями оперативной обстановки, а во-вторых, в высоком уровне мобильности некоторых ведущих структур органов внутренних дел (дежурные части, оперативные службы, экспертно-криминалистические подразделения, патрульно-постовая служба и др.). Принцип мобильности связан с эффективностью реагирования на сообщения о происшествиях и имеет организационно-правовое обеспечение в нормативных актах на разных уровнях управления.

7. Принцип организованности проявляется в строгой упорядоченности процессов управления, преобладающей их нормативно-правовой регламентации и систематическом уточнении, согласованности процессов и отдельных стадий управления, высокой исполнительности.

8. Принцип целеустремленности является непременным условием постоянной направленности на решение наиболее важных задач, тщательной проработке мероприятий, едином понимании их актуальности и ответственности, последовательном и настойчивом осуществлении намеченного.

9. Принцип оперативности заключается в способности решать задачи различной степени сложности с учетом оперативной обстановки, качественно, своевременно, с необходимыми навыками гибкости реагирования и использования всех необходимых средств.

10. Принцип предвидения проявляется в заблаговременном определении возможного развития оперативной обстановки, с одной стороны, а также социальных и правовых последствий, наступающих в результате реализации принимаемых решений. Предвидение (предусмотрительность) обеспечивается максимальным учетом различных факторов, своевременной проработкой решений долгосрочного характера, применением комплексного анализа при изучении причин и условий, влияющих на характер деятельности.

11. Принцип точности является проявлением высокой исполнительности каждого сотрудника, обязательности отдаваемых распоряжений, однозначности (непротиворечивости) приказов, четкого планирования всех сторон служебной деятельности, обязательным контролем результата исполнения различных организационных решений.

12. Принцип информационного обеспечения заключается в организации регулярного поступления в орган управления надежной и

204

объективной информации, необходимой для принятия управленческих решений, оценки качества и эффективности работы всех звеньев данного правоохранительного органа, его взаимодействия с иными правоохранительными органами, органами государственной власти и органами местного самоуправления.

13. Принцип защищенности информации предусматривает создание системы организационно-технических мер по обеспечению защиты служебной информации ограниченного доступа (секретной, конфиденциальной и т.д.).