Варианты ответов

Очень

Скорее

Затруд-

Установки

важно

совсем

нились

не важ-

ответить

но

Укрепление государства и обеспече-

93,6

2,3

4,1

ние целостности страны

Достижение равной ответственности

93,2

1,7

5,1

должностных лиц и «простых» людей

перед законом

Повышение уровня нравственности,

90,4

4,4

5,2

укрепление морали в обществе

Развитие патриотизма у граждан

87,2

6,6

6,2

Обеспечение свободы слова и поли-

67,6

20,7

11,7

тических убеждений

Обеспечение свободы вероисповеда-

62,5

25,0

12,5

ний

Вторая фундаментальная проблема лежит в организационно-правовых механизмах формирования и поддержания режима законности, которые как бы аккумулируют в себе различные аспекты, срезы, составляющие того рассогласования государственной политики и социальных ожиданий населения, о которых писалось выше.

Законодательство и режим законности, обусловливая правопорядок и национальную безопасность, выступают не только как ма-

208

териальная юридическая гарантия соблюдения правовых предписаний, а следовательно, и государственных интересов, всеми участниками общественных отношений, но и как проблемное поле столкновения государственных интересов, существование которого обусловлено сложностью и противоречивостью механизмов претворения законодательных предписаний в жизнедеятельность общества. Из всего множества возникающих при этом проблем с точки зрения нашего исследования можно выделить ряд аспектов, проблемных обстоятельств, характеризующих само функционирование государственных институтов и обусловленных наличием ведомственного целеполагания и отраслевой компетенции.

Первая группа обстоятельств связана с функционированием системы статутного права, определяющего правовой статус и полномочия органов государственной власти, а также содержание, формы и методы их деятельности по обеспечению государственных интересов.

Можно выделить ряд аспектов, проблемных обстоятельств, детерминирующих эффективность организации обеспечения правопорядка.

Дело в том, что основой правопорядка является закон, формирующий, во-первых, сам объект правоохраны, во-вторых, то правовое пространство, в пределах, границах которого «разворачивается» деятельность государственных и негосударственных структур по его формированию и поддержанию, в-третьих, направления институа-лизации этой деятельности в виде конкретных правоохранительных институтов, правоохранительных структур, институтов гражданского общества создаваемых или санкционируемых государством для обеспечения своих интересов, в-четвертых, формы, методы, правовые средства ее реализации.

Исходным моментом происходящих здесь коллизий являются объективные противоречия между правом как некой идеальной мерой свободы и справедливости и законом, который по определению не может носить универсально-справедливый характер для всех хотя бы в силу того, что он готовится, принимается и реализуется конкретными людьми, обладающими разным уровнем правосознания и правовой культуры1. Еще И. Кант писал, что «право ... может служить как средством ограничения произвола, так и средством попрания свобод человека»2.

Право служит важнейшим регулятором отношений в обществе и государстве. Но «мера правовая» меняется в разных исторических ус-

1 Более подробно о типах правопонимания см.: Нерсесянц B.C. Философия права. — М.: Норма. 2000; Теория государства и права / Под ред. Р.А. Ромашова. — СПб., 2000.

2 Кант И. Соч. Т.4. 4.2. - М., 1965.- С. 140.

209

ловиях. Определяющим перемены служат экономические, политические и социально-психологические факторы. Ядро же правовой оболочки зависит от характера выражения социальных интересов. Интересы весьма многообразны, и право на уровне национального законодательства призвано их выразить в нормативно-концентрированной форме, происходит ли это путем закрепления воли меньшинства, большинства или всего народа, отражения плюрализма интересов или «усредненного интереса», признания общественного согласия и консенсуса.

В аспекте рассматриваемой проблематики следует обратить внимание на правовое опосредование интересов, их устойчивость и сбалансированность. Это происходит не без юридических противоречий. Крупнейший ученый-юрист XIX в. Р. Иеринг в книге «Борьба за право» (1872) обосновал подход к праву как законно защищаемому интересу. Всякое правовое положение встречается с противоположным положением и, ограждая себя, должно его уничтожить. Поддержание такого порядка со стороны государства есть непрерывная борьба против беззакония. Перемены в праве вызывают сопротивление, особенно тогда, когда охраняемые им интересы принимают форму приоритетного права. При всяком нарушении права правообладатель должен оказать сопротивление — и народ, и человек.

Возникает вопрос о законных интересах и их признании, защите и нарушениях этих интересов. По мнению А. В. Малько1, законный интерес есть отраженное в объективном праве либо вытесненое из его общего смысла и в определенной степени гарантированного государством юридическое дозволение. Оно выражает стремление субъекта пользоваться конкретным социальным благом и обращаться в некоторых случаях за защитой к компетентным органам в целях удовлетворения своих потребностей. Если для субъективных прав характерна обеспеченность юридическими действиями других лиц, то законные интересы отражают лишь разрешенность действия как своего рода правовое стремление. Отдельные законные интересы могут трансформироваться в субъективном праве и побуждать к восполнению правовых пробелов.

Каково же отношение закона к интересу? В гражданском законодательстве широко применяется категория интереса и законного интереса. Граждане и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Ограничение гражданских прав возможно на основании федерального

1 См. подробнее: Малько А.В. Новые явления в политико-правовой жизни России: вопросы теории и практики. — Тольятти, 1999.— С. 87—106.

210

закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты законных интересов других лиц (п. 2 ст. 1 ГК). Вместе с тем своего рода презумпция защиты общественных интересов заложена в содержании ст. 10 ГК о пределах осуществления гражданских прав, ст. 426 ГК о публичном договоре и др. Категория законных интересов закреплена и в ст. ст. 1, 7, 56 Семейного кодекса Российской Федерации.

Другим способом регулирования законных интересов является закрепление гарантий реализации их прав. Конституционное право граждан на объединение включает в себя создание на добровольной основе общественных объединений для защиты общих интересов и достижения общих целей. Таково содержание ст. 3 Федерального закона «Об общественных объединениях»1. Там же установлено: создание общественных объединений способствует реализации прав и законных интересов граждан. Уточнением этой юридической дефиниции служит ст. 13 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», в которой одним из полномочий общественных экологических объединений является защита экологических прав и интересов населения2. Альтернативной указанным нормам являются положения Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»3, в ст. 7 которого установлено, что при обнаружении в деятельности общественных объединений признаков экстремизма их деятельность подлежит запрету.

Публичный интерес, признанный и защищенный законом, служит своего рода базовой нормативной ориентацией для деятельности соответствующих структур. Так, в целях усиления влияния на нормо-творческую деятельность и правоприменительную практику органов власти, общественных и религиозных объединений и установления в этом необходимого взаимодействия Генеральная прокуратура Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации 25 марта 1998 г. заключили специальное Соглашение, предусматривающего организационные формы такого взаимодействия и направления совместной деятельности4, а Генеральный прокурор

1 Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (с изм. и доп. от 17 мая 1997 г., 19 июля 1998 г., 12 марта, 21 марта, 25 июля 2002 г.) // СЗ РФ. - 1995. - № 21.- С. 1930.

2 См.: СЗРФ. -2002. - №. 2. - Ст.133.

3 См.: СЗ РФ. -2002. - №. 30. - Ст. 3031.

4 См.: Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации, М., 1999.

211

издал соответствующее распоряжение, определяющее содержание деятельности структурных подразделений своего ведомства1.

Различные социальные интересы в сфере правопорядка нередко облекаются в юридическую или квазиюридическую форму и порождают взгляды, позиции и действия, препятствующие удовлетворению законных интересов. Это выражается в следующем: непризнании законных интересов; игнорировании законных интересов; вос-препятствовании осуществлению законных интересов; бездействии по поводу реализации законных интересов; выдвижении и отстаивании противоправных интересов. Чаще всего препятствующими субъектами выступают региональные органы государственной власти и органы местного самоуправления. Только в 2001 г. количество выявленных прокурорами незаконных правовых актов органов государственной власти субъектов федерации, ущемляющих права и законные интересы граждан, превысило 6 тыс.2

На стадии законотворчества и правотворчества вообще необходимо поддерживать строгую ориентацию на соблюдение нормативно закрепленных интересов. Их выявлению, учету и правильному отражению способствуют обобщение материалов социологических исследований, объективный анализ общественного мнения. Полезны парламентские слушания по вопросам концепций и содержания проектов законов. По-прежнему эффективны публичные обсуждения по линии партий и общественных движений, в СМИ, избирателями. В ходе законодательного процесса следует объективно учитывать разные правовые позиции. Однако, как свидетельствует практика, нередко борьба вокруг законопроектов порождается не столько стремлением найти и выбрать наилучший вариант, сколько интересами фракций и узких групп депутатов. Сказывается негативное лоббистское давление ведомств и финансовых структур. Расхождение между позициями депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации подчас объясняются расхождением общих и региональных интересов, даже региональных элит.

Все это приводит к задержке или «провалу» базовых законов, вместо которых быстрее принимаются законы ab hoc — как «часть» больших законов, удобных для региональных и финансовых элит, для президентских или правительственных структур. Примером может служить явная задержка с принятием Федерального закона

1 См.: Распоряжение Генеральной прокуратуры РФ от 30 июля 1998 г. N° 49/7р "Об организации исполнения Соглашения Генеральной прокуратуры и Министерства юстиции Российской Федерации от 25 марта 1998",

2 См.: Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ № 7/5-786-2000 от 26 декабря 2001 г.

212

«О нормативных правовых актах» и двукратное отклонение Советом Федерации в 1996 и 1999 гг. Федерального закона «О процедуре преодоления разногласия и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», принятого Государственной Думой. В итоге подобного дисбаланса интересов вовремя не решаются актуальные государственные задачи, а законодательство развивается неритмично и противоречиво.

На стадии правоприменения достижение стабильности интересов нередко становится еще более сложным делом. Казалось бы, принятие закона означает признание той степени выражения общественных интересов, которая стала обязательной. Однако согласие с концентрированно-нормативной формой правового интереса обеспечивается посредством громадных усилий. Можно заметить, как непризнание некоторых федеральных законов в отдельных регионах порождает там «политико-правовой вакуум», который заполняется локальными или религиозными нормами, о чем ярко свидетельствуют события в Чечне, Татарстане, Дагестане.

Бездействие и отступление от законов нередко порождаются столкновением интересов властей. Есть множество примеров принятия Президентом и Государственной Думой, Правительством и Советом Федерации контрмер в виде «контрастных» законов, указов и постановлений по вопросам формирования государственных органов, земельной реформы, выборов и т.д. Чрезмерное разделение властей ведет не к их взаимодействию, а к противоборству, отвлекающему власть и страну от решения насущных задач.

Непопулярные законы, указы и постановления — на федеральном и региональном уровнях — чаще всего усиливают отчуждение населения от власти, а это едва ли способствует укреплению правопорядка. Ряд правовых актов последних лет о приватизации, налогах и ценах вызывал и вызывает недовольство граждан ввиду ухудшения их реального положения. Вместо заблаговременного учета интересов разных слоев населения до принятия актов, их разъяснения, выработки компенсационных мер, постепенности действий власть «обрушивает» на головы людей решения, которые не соответствуют их жизненным интересам. Возникает большой правовой массив, который реализуется плохо и весьма болезненно.

Еще одно противоречие связано с необеспеченностью законов теми средствами, которые могли бы гарантировать их реальное исполнение. Законы о ветеранах, о науке и школе, об экологии «зависают» в воздухе именно по этой причине, вызывая недовольство многих слоев населения.

Далеко не эффективной оказывается правовая защита законных интересов граждан, установленная в законах о судебных органах, об

213

обжаловании в суд незаконных действий должностных лиц и госорганов, о потребителях, о местном самоуправлении и др Это происходит из-за нехватки, а подчас и невысокой квалификации судебных кадров, волокиты, коррупции, неумения защитить гражданские права и законные интересы1

Вторая группа обстоятельств связана с процессами функционирования системы обеспечения правопорядка и действием объективного закона разделения труда

В настоящее время для России, как и для большинства стран с устойчивой демократической традицией, характерна тенденция диверсификации субъектов осуществления правоохранительной деятельности2, обеспечивающая их взаимный контроль3, однако этот процесс происходит недостаточно последовательно и сбалансировано, сопровождается дублированием полномочий, ведомственностью и нескоординированностью действий в отстаивании государственных интересов Немаловажное значение имеет и то, что перед государственными органами, традиционно объединяемыми в правоохранительный блок, при общности их социального предназначения в функциональном отношении стоят подчас диаметрально противоположенные юридические цели и задачи.

Например, в ст. 10 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации»4 установлено, что Высший Арбитражный Суд рассматривает дела о признании недействительными ненормативных актов Президента РФ, Палат Федерального Собрания и Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Тем самым уже в силу функционального предназначения Высший Арбитражный суд в своей деятельности может и обязан вступать в коллизионные отношения, например, с Правительством России, представляющим интересы государства во всех сферах, в том числе и в правоохранительной.

1 См Хаманева НЮ Защита прав граждан в сфере исполнительной власти — М , 1997

2 См   Аврутин ЮЕ, Зубов Иff Указ раб С 214

3 Например, в сфере обеспечения экономической безопасности государства наряду с традиционными структурами МВД, ФСБ, прокуратуры в настоящее время действует новый федеральный орган исполнительной власти — Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу См Указ Президента Российской Федерации от 1 ноября 2001 г № 1263 «Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» // Российская газета — 2001 — 3 ноября

4 СЗРФ - 1995 - № 18 - Ст  1589

214

В еще большей степени это проявляется в деятельности Конституционного Суда РФ В своих решениях он абстрагируется от сиюминутных государственных правоохранительных интересов, отстаивая конституционную чистоту принимаемых решений. Один из характерных примеров — позиция Конституционного Суда по вопросу о создании единого министерства безопасности и внутренних дел РСФСР в декабре 1991 г 1 С точки зрения высших государственных интересов России, которая в тот период времени находилась в достаточно сложных отношениях с руководством СССР и его союзными структурами, в том числе с МВД СССР, решение об образовании МБВД было оправданным, поскольку позволяло объединить усилия органов внутренних дел и государственной безопасности. Конституционный Суд признал такое решение Президента неконституционным2 .

Возникает вопрос, необходимо ли (а если да, то в какой мере) преодоление коллизий, связанных с разделением труда в правоохранительной сфере, существует ли правовой механизм, обеспечивающий этот процесс? Однозначного ответа на этот вопрос, очевидно, нет.

Объективный анализ правового регулирования целей, задач, компетенции и содержания деятельности различных звеньев системы уголовной юстиции в советский период позволяет сделать вывод о том, что они были несбалансированы, эклектичны, противоречивы и непоследовательны. Так, формально провозглашая ведущую роль суда и судебного следствия в установлении юридической истины и виновности конкретных лиц, независимость судей и подчинение их только закону, законодатель фактически отводил суду роль «сиять отраженным светом», с одной стороны, скрытого светила — предварительного следствия3, с другой стороны, идеологических установок и «революционного правосознания».

Действительную роль предварительного следствия в судебной независимости и самостоятельности в поисках «важнейшего вида

1 См Указ Президента РСФСР от 19 декабря 1991 г № 289 "Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР" // Российская газета, № 284-285 - 1991 - 25 декабря

2 См Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 1992 г "По делу о проверке конституционности Указа Президента РСФСР" от 19 декабря 1991 года "Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации — 1993 — № 1

3 См Смирнов А В Эволюция исторической формы советского уголовного процесса и предварительного расследования // Советское государство и право — 1990 - № 12 - С 57

215

правды — правды юридической»1 наглядно демонстрируют нормы УПК, предусматривая, в частности, в качестве оснований для возвращения дела для дополнительного расследования уже на стадии распорядительного заседания необходимость изменения формулы обвинения на более тяжкую или отличающуюся от содержащейся в обвинительном заключении. В 90-х гг. в связи с проведением судебной реформы правовая доктрина делает очередной зигзаг, признавая суд чуть ли не единственным гарантом законности. «Пострадавшей стороной» при этом оказывается прокуратура, которой отводится лишь роль стороны в судопроизводстве с ограничением ее деятельности до поддержания государственного обвинения и участия в гражданском процессе в случаях, предусмотренных законом2.

Может быть больше «повезло» аппаратам предварительного следствия, «скрытому светилу», заставляющему суд «сиять» отраженным светом? Ответ на этот вопрос может быть только отрицательным. С одной стороны, прокуратура, по воспоминаниям бывшего Генерального прокурора СССР А. Я. Сухарева, стала подменять работу других государственных органов, управленческих, хозяйственных звеньев в ущерб своей главной, стержневой функции — надзора за соблюдением законов, защиты прав людей, обеспечения юридическими средствами социальной справедливости3. С другой стороны, в прокуратуре «мирно уживается» и эта стержневая функция, и функция уголовного преследования, а прокурор, надзирая за законностью, в том числе в ходе предварительного следствия, одновременно руководит им и несет полную ответственность за его результаты.

По мнению В.М. Жуковского, «следственный аппарат никогда не имел самостоятельной организации и всегда выступал придатком более мощных ведомственных организационных систем ... был лишен возможности на равных защищать свои насущные потребности»4. Поэтому и сегодня можно усомниться в его независимости, процессуальной самостоятельности и целесообразности организационного построения. О какой самостоятельности, например, следователя в органах внутренних дел или налоговой полиции может идти речь, если они в первую очередь сотрудники соответствующих ведомств и в силу этого должны стоять на страже их интересов?

1 Спасович В.Д. О теории судебно-уголовных доказательств в связи с судоустройством и судопроизводством. — СПб., 1890. — С.37.

2 См.: Истина ... И только истина! Пять бесед о судебно-правовой реформе/ Проблемы, дискуссии, предложения. — М.: Юридическая литература, 1990. — С.8.

3 Там же.

4 Жуковский В.М. Процессуальная независимость следователя и некоторые ее гарантии // Предварительное следствие в условиях правовой реформы. — Волгоград, 1991,- С.39.

216

Расширение субъектов осуществления предварительного следствия не способствует формированию единых методических принципов расследования преступлений, равномерному распределению нагрузки между следственными аппаратами, заведомо ставя одних в более выгодное положение, чем других.

Вряд ли можно ожидать эффективности уголовной юстиции, если отдельные ее звенья дублируют друг друга, не имеют организационной или юридической самостоятельности, четких законодательных ориентиров целей и задач осуществляемой деятельности.

Конфликты и коллизии такого рода, безусловно, вредны для обеспечения правопорядка, их снятие — задача в первую очередь законодателя, устанавливающего полномочия того или иного правоохранительного органа.

Разные позиции в отстаивании государственных интересов в правоохранительной сфере в силу своего функционального предназначения занимают такие «пары» как «судебные органы — органы прокуратуры», «органы прокуратуры — милиция», «судебные органы — органы милиции» и т.д. Эти коллизии носят объективный характер, они заложены в нормативных актах, определяющих цели и задачи создания и деятельности правоохранительных структур. В данном случае, полагаем, что нет необходимости преодолевать кол-лизиионные противоречия, поскольку они являются специфическом формой тех сдержек и противовесов, которые необходимы для нормального функционирования государственного механизма.

Иное дело, если коллизионность связано с отстаиванием «чести мундира», лоббированием внутриведомственных интересов, выдаваемых за государственные интересы, если движущим мотивом принимаемых решений является ложно понятый государственный интерес или откровенная политическая конъюнктура, прикрывающая политическую целесообразность. В данном случае противостояние в деятельности правоохранительных структур не только не способствует повышению эффективности правоохранительной деятельности, но и прямо дискредитирует государство.

Представляется, что существуют две основные правовые и организационные формы преодоления подобных коллизий.

Первая из них предполагает: правовую легитимность институали-зации правоохранительных структур; четкую нормативно-правовую закрепление их компетенции, исключающее разночтения в понимании функционального предназначения того или иного правоохранительного органа или его структурного подразделения; легитимность форм, методов и средств реализации правоохранительной деятельности; разумную открытость правоохранительной деятельности для общественного контроля.

217

Вторая форма связана с организационным механизмом укреплением координации и взаимодействия правоохранительных структур, созданием разного рода межведомственных комиссий, методических советов, координационных совещаний, способствующих выработке согласованной политики по отстаиванию законных интересов государства Правоохранительная практика России знает немало способов реализации этой идеи Так, при Президенте образована Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности, имеющая целью достижение взаимоприемлемой согласованности в законотворчестве между палатами Федерального Собрания, Президентом, Правительством Российской Федерации и другими субъектами законодательной инициативы1 Для обеспечения согласованной работы органов государственной власти в связи с проведением судебной реформы при Президенте РФ создан Совет по судебной реформе с участием Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Генеральной прокуратуры, Совета судей и Союза адвокатов2 В качестве консультативного органа при Президенте РФ действует политический консультативный Совет, призванный способствовать улучшению взаимодействия федеральных органов государственной власти при создании правовой базы реформ и привлечению к этому процессу общественности3 Наконец, это повышение координирующей роли прокуратуры в вопросах противодействия преступности4

Третья группа обстоятельств связана с иерархией системы охраняемых ценностей, переходом от реально реализованного в СССР принципа «государство — общество — личность» к декларированному в постсоветской России принципу «личность — общество — государство». Этот переход пока происходит непоследовательно и противоречиво' с одной стороны, сохраняется этатизированность органов правоохраны как печальный феномен истории российской государственности, с другой — предпринимаются попытки дезавуировать роль государства и государственного регулирования общественных процессов, необходимость разумной централизации власти, исключающей переход как к тоталитаризму, так и к анархии

Проблемой эффективного юридического обеспечения государственных интересов, противодействия международному терроризму, национальной и транснациональной преступности, обеспечения

1 СЗ РФ - 1994 - № 32 - Ст 3350, 1996 - № 22 - Ст 2684

2 СЗ РФ - 1994 - № 31  - Ст 3253, СЗ РФ - 1995 - № 22 - Ст 2033

3 СЗ РФ -  2000 - № 23 - Ст 2384

4 См Указ Президента РФ от 18 апреля 1996 г № 567 "О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью' // СЗ РФ — 1996 - № 17 -Ст 1958

218

личной безопасности, прав и законных интересов граждан сегодня озабочены властные структуры и общественные формирования во всем мире Однако подходы к решению этих проблем различны

Тоталитарное государство проблемы обеспечения правопорядка стремиться решать исключительно силами самого государства, предпочитая жесткий, репрессивный путь преодоления социальных девиаций, включая преступность, правонарушения, наркотизацию и алкоголизацию населения, аморальное поведение своих сограждан Демократическое государство стремиться привлечь к решению этих проблем не только государственные органы, но и институты гражданского общества, обладающие уникальными возможностями морального и нравственного воздействия на поведение граждан

В тоталитарном государстве органы правоохраны служат, по сути, одним из основных орудий для подавления любых проявлений политической оппозиции В этом случае характерны подчиненность стратегии (а подчас и тактики) деятельности правоохранительных органов установкам правящей партии (элиты), большая зависимость от последней при формировании кадровой базы, особенно руководящего ядра, чрезвычайная централизация управления, исключающая общественный контроль за их деятельностью, высокий уровень милитаризации, чрезвычайно широкий объем полномочий, регламентируемых, как правило, не столько законом, сколько подзаконными актами, предоставляющими возможность для расширительной трактовки, что на деле открывает простор для произвола и позволяет осуществлять крупномасштабные репрессии

Подобные примеры имели место в недавнем прошлом в странах с господствующей фашистской идеологией и в так называемом «социалистическом лагере» В настоящее время это наблюдается, например, в Ираке, Ливии, Сомали и некоторых других государствах1

Иначе обстоит дело в странах с устойчивыми демократическими традициями, в частности в США, Франции, Великобритании, ФРГ, Японии Принципы работы судебных органов и полиции здесь складывались и развивались в обстановке экономического и политического плюрализма, особого внимания к обеспечению прав личности и применения консенсуса как превалирующего метода разрешения социальных конфликтов При этом порядок осуществления государственной власти долго отлаживался таким образом, что-

1 См Губанов А В Почиция зарубежных государств основные черты организации и деятельности - М ВНИИ МВД, 1991, Морозов ВМ Российские и зарубежные полицейские и милицейские системы происхождение и развитие — Владимир, 1999

219

бы исключить использование правоохранительных органов вне их прямого назначения1. В западной полицеистике, в частности в американской, прочно утвердилось понимание полиции как системы «гуманного и конституционного применения законной власти в интересах граждан, приверженной концепции использования принципов доверия, альтруизма и содружества и действующей на основе высоких этических стандартов»2.

Казалось бы, для современной России нет и не может быть альтернатив в выборе той или иной модели социально-правовой ориентации правоохранительных органов, в частности милиции, в обществе. Отвергнув тоталитарный режим, закрепив на конституционном уровне принципы построения правового и социального государства, присоединившись к ряду международных конвенций в области защиты прав человека, Россия формально сделала свой выбор и в части построения системы правоохранительных органов и в определении принципов их функционирования. Однако не следует забывать, что, пока мы живем в обществе переходного периода, идея классика транзитологических концепций А. де Токвиля о воспроизводстве старых правил игры в новых политических формах3 выглядит как нельзя более актуальной для России.

Это касается широкого круга проблем, в том числе и реальных, а не декларированных ориентации органов правоохраны. В ходе проведения социологического исследования «К милиции с человеческим лицом»4 сотрудникам Санкт-Петербургской милиции и жителям города был задан одинаковый вопрос: «В силу различных причин милиция долгое время была ориентирована в большей мере на защиту государства и партийно-государственной номенклатуры, чем на защиту «простого» человека. Изменилась ли ситуация сейчас?» 44,1% опрошенных сотрудников и 46,0% опрошенных горожан считают, что ничего не изменилось, и лишь соответственно 4 и 8,7% опрошенных полагают, что защита интересов рядовых граждан стала главной задачей милиции.

В ходе исследования респондентам — сотрудникам милиции, предлагалась прожективная ситуация наделения их самыми широкими полномочиями по стабилизации оперативной обстановке в городе и 13 вариантов их возможных действий. Большинство опро-

1 См.: Губанов А.В. Полиция Запада. — М.: ВНИИ МВД РФ, 1993.— С.5.

2 George E. Rush. The Dictionary of Criminal Justice. Third Edition. The Dusking Publishing Group, Inc. 1991. P. 252.

3 См.: Токвиль де А. Старый порядок и революция. — М., 1997.— С. 160.

4 См.: Аврутин Ю.Е. Эффективность деятельности органов внутренних дел: опыт системного исследования. — СПб., 1998.— С. 240.

220

шенных предпочли насильственно-репрессивные варианты или варианты, связанные с удовлетворением материальных потребностей сотрудников: ужесточение наказания за преступления и административные правонарушения (56,0%), расширение прав милиции (64,0%), повышение заработной платы милиции (85,1%) и увеличение ее штатной численности (58,2%), запрет деятельности коммерческих структур (27,7%), запрет средствам массовой информации «будоражить общественное мнение (7,0%). Каждый второй респондент считает необходимым расширить применение реального лишения свободы за совершения преступлений, 42,9% полагают целесообразным оставить применение смертной казни в нынешних рамках, а 27,5% — расширить ее применение. В то же время только 26,9% опрошенных полагают целесообразным развитие широкой социальной помощи малоимущим гражданам, 13,4% выбрали вариант, связанный с влечением» общества от различных форм социальной патологии — алкоголизма, наркомании, проституции.

Как видим, этатизированный тип милиции пока преобладает и в постсоветской России, сохранив неизменными как главный вектор во взаимоотношениях милиции и граждан — превалирование интересов государства над интересами граждан, так и преимущественную ориентацию на репрессивные меры обеспечения правопорядка.

Казалось бы, этатизированость милиции (полиции), а также иных правоохранительных структур лучше всего «работает» на обеспечение интересов государства. Однако это верно лишь для тоталитарных режимов, поскольку государства демократической ориентации озабочены обеспечением подлинной свободы своих сограждан — экономической, политической, духовной, видя именно в этом государственный интерес и эффективность функционирования государства. Этатизированность же органов правоохраны в России, стремящейся вернуться в лоно мировой цивилизации с ее приоритетами прав человека и идеалами правового и социального государства, обусловливает падение престижа власти вообще и престижа органов правоохраны в частности, правовой нигилизм, безнормативность поведения, отмеченную еще родоначальником теории социальной дезорганизации Э. Дюркгеймом1. Это противоречие — между этатизированным содержанием и социализированной формой — и дает нам основания считать подобную ситуацию коллизионной.

1 См. Дюркгейм Э. Метод социологии. — Киев—Харьков, 1899.— С. 72.

221

Четвертая группа обстоятельств связана с личностным фактором функционирования правоохранительной системы, уровнем правовой культуры и профессионализма должностных лиц, которым государство делегирует полномочия по обеспечению своих интересов в правоохранительной сфере В ходе проведения представительного международного исследования, посвященного проблемам коррупции, в числе прочего ранжировались и причины, которые по мнению респондентов, представляющих 25 стран Восточной Европы, Азии и ближнего зарубежья, являются наиболее серьезными препятствиями для успешного ведения бизнеса в России1. В числе пяти основных причин была названа коррупция государственных чиновников; 17% опрошенных, представляющих бизнес Москвы, указали на взятки и поборы со стороны сотрудников различных организаций, в 55% случаях эти сотрудники представляли органы милиции.

По данным других социологических исследований, характеризующих отношение населения к одной из ведущих правоохранительных структур — милиции, проводимых в различных регионах России, фиксируется неудовлетворенность населения работой милиции Ведущим здесь является не столько криминальная ситуация и отсутствие чувства защищенности от преступных посягательств, сколько отношение сотрудников милиции к гражданам. Данные опросов свидетельствуют о том, что представления об эффективности работы милиции ассоциируются у населения не столько с результатами борьбы с преступностью и охраны общественного порядка, сколько с соблюдением сотрудниками правовых норма, а также общепринятых норм поведения, т.е. норм морали, нравственности, этики.

Коррумпированность органов власти, превалирование в действиях государственных чиновников личных и корпоративных интересов в сочетании с сохраняющейся этатизированностью органов правоох-раны — одна из ведущих причин негативного восприятия этих структур населением, правового нигилизма, отсутствия уважения к закону

Отмеченные обстоятельства свидетельствуют о необходимости совершенствования правового регулирования института государственной службы. В связи с тем что эта проблема достаточно полно

' Исследование проводилось летом 2000 г, его координатором выступал Институт Гэллапа См Исаков В Б, Баранов ВМ Международное сравнительное исследование проблем коррупции и борьбы с ней опыт общетеоретического анализа // Коррупция в органах власти природа, меры противодействия, международное сотрудничество Сб статей / Под ред П Н Панченко, А Ю Чупровой, А И Мизерия — Н Новгород, 2001 — С 31

222

исследована в научной литературе, обратим внимание на два принципиальных, по нашему мнению, момента.

Первое. Весьма перспективным представляется разработка Кодекса поведения государственных служащий, основой которого мог бы стать действующий в Великобритании Кодекс государственной службы или модельный Кодекс, представленный в рекомендациях Комитета министров Совета Европы, принятых на 106-й сессии Комитета 11 мая 2000 г.1

Второе. Правое регулирование государственной службы должно сопровождаться развитием и совершенствование этических аспектов деятельности государственных чиновников. В этой связи несомненный интерес представляют принятые в ряде зарубежных стран стандарты и принципы поведения в публичной сфере2. К числу таких принципов относят:

• бескорыстие — лица, занимающие государственные должности, обязаны действовать исключительно в общественных интересах, они не должны использовать свое положение для приобретения финансовой или другой материальной выгоды для самих себя, своих семей или своих друзей;

• принципиальность — лица, занимающие государственные должности, не должны связывать себя какими-либо финансовыми или иными обязательствами по отношению к сторонним лицам или организациям, могущим пытаться повлиять влияние на выполнение ими своих служебных обязанностей;

• беспристрастность — лица, занимающие государственные должности, при решении служебных вопросов, включая назначения на должность, распределение государственных контрактов либо рекомендации о награждении тех или иных лиц или предоставлении им льгот, должны основывать свой выбор на заслугах и достоинствах кандидатов;

• подотчетность — лица, занимающие государственные должности, подотчетны обществу за свои решения и действия и обязаны не препятствовать любой проверке, связанной с их служебной деятельностью;

• открытость — лицам, занимающим государственные должности, следует проявлять максимально возможную открытость во всех своих действиях и решениях; они должны обосновывать свои реше-

1 Рекомендация NR (2000) 10 Комитета министров Совета Европы о кодексах поведения для государственных служащих (принята на 106-й сессии Комитета министров 11 мая 2000 г) // Совет Европы и Россия — 2000 — № 2

2 См Этика публичной политики Из опыта работы Комитета по стандартам публичной сферы Великобритании — М Институт проблем права и публичной политики — 2001 — С 67

223

ния, ограничивая информацию лишь в тех случаях, когда этого определенно требует обеспечение более широких общественных интересов;

• честность — лица, занимающие государственные должности, обязаны заявлять о любых своих частных интересах, связанных с их официальными обязанностями, и предпринимать шаги по разрешению любых возникающих конфликтов интересов способами, которые обеспечивают защиту общественных интересов;

• лидерство — лица, занимающие государственные должности, должны служить инициаторами распространения этих принципов и утверждать их личным примером.

Сегодня можно с удовлетворением констатировать, что зарубежный опыт воспринят и в нашей стране. Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 утверждены Общие принципы служебного поведения государственных служащих1, представляющих собой основы поведения государственных служащих, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей. Установлено, что государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван:

• исполнять должностные (служебные) обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственного органа;

• исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих;

• осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами и подзаконными нормативными правовыми актами компетенции государственного органа;

• не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных или социальных групп и организаций;

• исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей;

• соблюдать установленные законом ограничения для государственных служащих;

1 См.: Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" // СЗ РФ. — 2002. — № 33. - Ст. 3196.

224

• соблюдать политическую нейтральность, исключающую возможность какого-либо влияния на свою служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений;

• соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения;

• проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций;

• проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

• воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственным служащим должностных (служебных) обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;

• при угрозе возникновения конфликта интересов — ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, — сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов;

• не использовать свое служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов, лично его касающихся;

• воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в его должностные (служебные) обязанности;

• соблюдать установленные в государственном органе правила публичных выступлений и предоставления служебной информации;

• уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа, а также оказывать им в установленных законами случаях и порядке содействие в получении достоверной информации.

Государртвенный служащий, наделенный организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим, также призван:

• принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов;

8 225

• не допускать случаев принуждения государственных служащих к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений.