2.4. Административно-правовая характеристика юридических средств обеспечения правопорядка

Понятие «юридические средства» является одним из центральных в инструментальной теории права5, пытающейся найти ответ

1 Библия  Книги Священного писания Ветхого и Нового Завета  Каноническое Синодальное издание — Helsinki, 1997

2 См   Бельский К С Указ раб   С  19

3 Там же С 50

4 Там же

5 Сапун В А Инструментальная теория права в юридической науке // Современное государство и право Вопросы теории и истории — Владивосток, 1992 — С 20

151

на вопрос о том, какие социальные задачи могут решать конкретные правовые механизмы, где и в каком порядке их можно использовать в практической правовой деятельности для достижения социально значимых результатов. Юридические средства, объединяя правовой инструментарий и технологию их использования в рамках достижения конкретных целей, создают общие, гарантированные государством возможности для усиления позитивных регулятивных факторов и одновременно для устранения негативных факторов, стоящих на пути упорядочения социальных связей. Именно интеграция названных разнородных юридических феноменов придает им особые свойства — свойства явлений, действующих в связке «цель — средство — результат»1.

Определенное сочетание юридических средств, в качестве которых выступают нормы и принципы права, правоприменитель-ные акты, договоры, юридические факты, субъективные права, юридические обязанности, запреты, льготы, меры поощрения, меры наказания, акты реализации прав и обязанностей и т.п., мы можем наблюдать в правовых режимах, в методах правового регулирования, что в конечном итоге придает специфику отраслям и институтам права, выражает особый порядок организации конкретных общественных отношений2.

В сфере обеспечения правопорядка действует специфических набор юридических средств, относящихся к различным отраслям права, представляющих различные правовые институты и методы регулирования общественных отношений. Вместе с тем их объединяет то, что в своей совокупности они, будучи атрибутивным признаком юридических средств вообще3, характеризуют обеспечение правопорядка как реальный факт окружающей действительности, закреплены в законодательстве, выступают в качестве идеальных моделей, которые только в потенциале и в процессе их использования могут привести к достижению поставленных целей4, а поэтому для своей реализации требуют особой юридической, движущей силы, необходимой для преодоления препятствий, достижение социально значимой цели и получение нужного эффекта.

В сфере обеспечения правопорядка наиболее значимы юридические средства, связанные с правоустановлением и правоприменением, поскольку именно они, во-первых, вызывают наиболее существенные юридические последствия для всех участников обществен-

1 См.: Малько А.В. Проблемы правовых средств // Проблемы теории государства и права: Учебное пособие / Под ред. М.Н. Марченко. — М., 1999.— С. 321.

2 См., например: Халфина P.O. Право как средство социального управления. — М„ 1988.

3 См.: Алексеев С.С. Теория права. 2-е изд. — М., 1995.— С. 218.

4 См.: Малько А.В. Указ. раб. С. 327.

152

ных отношений, во-вторых, отражают специфику компетенцион-ных полномочий конкретных структур, участвующих в формировании и поддержании правопорядка.

Правоустановительные средства характеризуются определением государством общеобязательных правил поведения, выполнение которых является непременным условием правопорядка, наделением этих правил юридической силой и доведением до сведения членов сообщества. Издавая нормы права, государство содействует зарождению и развитию одних общественных отношений, ограничению и вытеснению других.

Правоустановление нетождественно процессу правообразова-ния, поскольку им (т.е. правотворчеством) не ограничивается весь сложный процесс образования права. Многие правила поведения до того, как они были выражены в тексте нормативных актов, уже сложились в общественных отношениях, в реальном правовом поведении субъектов права, либо сформировались в правосознании народа. Их оставалось только документально оформить, придать им официальную силу. Таким образом, в процессе правообразования можно условно выделить две фазы.

Первая фаза — возникновение обусловленных необходимостью поддержания правопорядка потребностей в правовом регулировании общественных отношений, а иногда и формирование самых необходимых правил поведения без участия органов государства (объективный процесс). Она имеет исключительно важное значение для поддержания правопорядка, поскольку от того, насколько адекватно социальным реалиям избраны именно правовые формы регулирования общественных отношений зависит жизненность нормативного правового акта и возможность его реализации.

Вторая фаза — правоустановительная деятельность компетентных государственных органов (сознательно-волевой процесс). Именно эта сознательная, официальная деятельность и будет предметом дальнейшего рассмотрения.

Правоустановление предполагает осуществление государством ряда мероприятий.

Во-первых, наделяются юридической силой и объявляются общеобязательными те общественные отношения, которые уже существовали в обществе и которые непосредственно государством не порождаются. К таким отношениям относятся регулируемые социальными нормами обычаи, ритуалы, товарно-обменные отношения и т.д. Следует подчеркнуть, что юридическими гарантиями (санкциями) обеспечиваются не все отношения, а лишь те, которые не противоречат государственным интересам. Например, в СССР отрицался институт частной собственности на средства производства, не признавалась рыночная экономика, что вовсе не означало фактиче-

153

ского отсутствия данных явлений, существовавших в сфере действия «теневой» экономики. Изменение политической ситуации привело к реформированию государственного строя и, как следствие, нормативному закреплению права частной собственности (в том числе и на средства производства) и установлению ее паритетного по отношению ко всем другим видам собственности (прежде всего государственной) положения1. В настоящее время ст. 8 Конституции РФ гарантирует поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности не зависимо от того, осуществляется ли эта деятельность государственной организацией или частным лицом.

Во-вторых, государство непосредственно осуществляет нормо-творческую деятельность. Традиционно эту деятельность государства называется законодательной, что представляется не совсем верным, поскольку в данном процессе активно участвую и органы исполнительной власти, не наделенные правом издания законодательных актов. Поэтому необходимо обозначить виды правоустано-вительной деятельности. Основная классификация проводится в зависимости от субъектов правотворчества. В зависимости от этого критерия обычно различают следующие виды правотворчества.

1. Правоустановителъная деятельность компетентных государственных органов. Это наиболее распространенный, наиболее целесообразный, наиболее последовательный вид правотворчества. По своему определению правоустановление — деятельность именно государственных органов. В пределах своей компетенции нормативные акты издают практически все государственные органы.

2. Непосредственное правотворчество (правоустановление) народа в ходе референдума. В соответствии с ч. 3 ст. 3 Конституции РФ «высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (см. также ст. 32, п. «в» ст. 84 Конституции РФ). Принятие решений на референдуме достаточно специфический вид правотворческой деятельности, в связи с которым возникает немало проблем: определение круга вопросов, которые целесообразно выносить на народное голосование, особенности их формулирования, необходимость учета мнения меньшинства и т.п.

Правоприменительные средства наиболее близки по смыслу исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов, т.е. деятельности, осуществляемой на основе и во исполнение законов и обеспечивающей повседневное (текущее) функционирование государства и его аппарата2. Таким образом, в контексте исследуемой проблематики правоисполнительная деятельность мо-

1 Ромашов РА   Государство   территория, население, власть   — СПб ,  1998   — С 53-54

2 Овсянко ДМ Административное право — М   Юристъ, 1995 — С 15

154

жет рассматриваться как государственная деятельность, осуществляемая на основе и во исполнение законов, обеспечивающая повседневную (текущую) реализацию публичных интересов в сфере правопорядка.

В связи с отмеченным обстоятельством целесообразно кратко затронуть вопрос о соотношении правотворчества и правоприменения с точки зрения административно-правовой организации государственного управления. Представляется, что их можно различать по содержанию совершаемых действий. В процессе правотворческой деятельности разрабатываются и принимаются (или отменяются) нормы права как типичные правила поведения, тогда как в процессе применения норм права издаются индивидуально-конкретные юридические акты1, устанавливающие (закрепляющие, изменяющие, прекращающие) на основе правовых норм конкретные субъективные права и обязанности персонально указанных лиц при наличии (наступлении) соответствующих фактических обстоятельств, предусмотренных данными нормами. Правоустановление оказывает общенормативное (абстрактное) организующее воздействие на типичные общественные отношения, правоприменение — индивидуальное (казуальное) правовое воздействие на персонально определенных участников конкретных общественных отношений

Правоприменение в отличие от правотворчества осуществляется в соответствии со своеобразной процедурой, проходит неодинаковое число качественно различных стадий. Определенной спецификой обладают и изданные при этом акты. Известные различия по содержанию и по формам имеются также между отдельными подвидами в рамках указанных видов деятельности. Например, законодательная деятельность представительных органов власти отличается от правотворческой деятельности исполнительно-распорядительных органов, а акты применения права судами — от правоприменитель-ных актов органов прокуратуры или подразделений дорожно-патрульной службы ГИБДД.

Известно, что форма управления представляет любой юридический способ внешнего выражения и внутренней организации управленческой деятельности Следовательно, правовая форма выражает юридическую сторону управления и заключается в обеспечении необходимого оформления содержания, структуры управленческой деятельности, а также принимаемых управленческих решений с целью упорядочения самой управленческой деятельности и ее организующего воздействия на управляемых лиц.

1  См    Административное право    / Под ред   Ю М   Козлова, Л Л   Попова — С 262-267

155

Подобную роль призвана выполнять и правоприменительная форма управления. Эту форму образуют юридические установления (требования, дозволения), правоприменительные акты. Все они направлены на практическую организацию управления, осуществление управления посредством принятия решений индивидуального характера, оформление принятых решений, организацию исполнения решений.

Таким образом, административно-правовое понимание право-примения как формы государственного управления в сфере обеспечения правопорядка предполагает наличие определенных предпосылок, предусмотренных нормами права, и закрепляет ряд правовых требований к субъектам применения права, процедуре право-применительной деятельности, правоприменительным отношениям, содержанию и форме принимаемых решений, исполнению принятых решений. Она вносит организованность в само управление, придает ему официальный характер.

Управленческая роль правоприменения проявляется также в том, что наряду с правотворчеством оно служит одним из средств (способов) организующего воздействия права на общественные отношения, понимаемого несколько шире, чем правовое регулирование. Как социальное управление не ограничивается одним регулированием, так и организующую (управленческую) роль права, видимо, нельзя ограничивать только его регулирующим воздействием.

В юридической литературе были высказаны сужения о том, что не следует охватывать все формы и средства воздействия права на общественные отношения одним понятием — «правовое регулирование», а также о целесообразности под правовым регулированием понимать только нормативное правовое воздействие, а под юридическим, или правовым, воздействием — функционирование всех нормативных и индивидуальных юридических средств в их совокупности1.

Представляется, что суть понятий правового регулирования и юридического воздействия заключается не в том, что одни средства (нормы права) только регулируют, а другие (например, правоприменительные акты) воздействуют на общественные отношения, не регулируя их. И те и другие оказывают организующее, но по-своему специфическое воздействие на поведение людей. Регулирование выражается в подчинении, определенном порядке, упорядочении тех или иных действий. В целом такой же смысл имеет социальное регулирование и его разновидность — правовое регулирование, смысл которого соответствует не только этимологическому значению слова «регулирование», но и научной интерпретации регулиро-

1 См.: Алексеев С.С. Право: Азбука. Теория. Философия. — С. 313—318.

156

вания в теории государственного управления как поддержания заданного режима функционирования системы, но без цели перевода ее в новое состояние1.

В сфере обеспечения правопорядка управленческая сущность юридического воздействия, на наш взгляд, состоит в обеспечении необходимой организованности, упорядоченности общественных отношений в соответствии с объективными закономерностями развития общества. В упорядочении общественных отношений, поддержании заданного режима функционирования — режима правового порядка — участвуют не только нормы права, но и их правоприменение. В процессе применения права компетентный орган не просто распространяет положения юридических норм на данный случай, а определяет (изменяет, закрепляет и т.п.) содержание прав и обязанностей, меру юридической ответственности и некоторые другие условия поведения участников правоотношения. При этом с помощью применения права происходит упорядочение общественных отношений, т.е. их регулирование.

Кроме того, посредством применения права продолжается процесс государственного управления и регулирования. Государство направляет развитие конкретных общественных отношений, переводит их в новое состояние тем же путем установления (закрепления, защиты, отмены и т.д.) субъективных прав и обязанностей их участников с учетом индивидуальных особенностей конкретных ситуаций и общих предписаний правовых норм.

Рассмотрение применения права в качестве одного из средств управленческого воздействия не противоречит пониманию его как одной из форм управленческой деятельности. И та и другая характеристика раскрывает двуединую роль применения права в государственном управлении, обусловленную местом применения права по отношению к управляющей и управляемой подсистемам. Оно выступает одной из юридических форм деятельности самих управляющих и одним из средств организующего воздействия на управляемых. Последнее выполняется им постольку, поскольку в правоприменитель-ных актах содержатся индивидуально-конкретные правовые решения, которыми должны руководствоваться управляемые субъекты.

Являясь формой управленческой деятельности и одним из юридических средств организующего воздействия на управляемых лиц, применение норм права выполняет, с одной стороны, функции самого управления, с другой — функции, присущие применению права как самостоятельному правовому явлению, т.е. выполняет управ-

1 См.: Синтез знания и проблема управления / Колл. авт. — М, 1978.— С. 155— 156.

157

ленческие и нормативные функции. Но юридические функции так или иначе подчинены обеспечению управленческих функций, ибо их назначение в сфере управления предопределяется назначением применения права — обеспечить в качестве юридического средства управленческое воздействие государства на управляемые субъекты.

Одним из сложных вопросов является вопрос об управленческих функциях применения норм права. Трудности возникают не столько вследствие различного понимания функций управления теми или иными авторами, сколько из-за сложности, многоаспектное™ действия управленческих актов в связи с многообразием управляемых сфер и объектов, управляющих субъектов, различных уровней управляющих и управляемых систем.

Отождествляя функции управления с его стадиями, одна группа ученых относит к ним прогнозирование, планирование, сбор и анализ информации, подготовку и принятие управленческого решения, организацию, регулирование и координацию, контроль и оценку результатов управленческих воздействий1. Другие, понимая под функциями управления некоторое относительно обособленное организующее воздействие управляющих субъектов на деятельность управляемых, выделяют функции прогнозирования, организации, регулирования, руководства, координации, планирования, стимулирования и контроля2. Третьи наряду с организацией системы и процесса управления, прогнозированием и планированием относят к этим функциям управление научно-техническим развитием, трудовыми ресурсами, материально-техническим снабжением и сбытом, финансовыми ресурсами, вспомогательными процессами и обслуживанием производства.

Позволим себе заметить, что смысл и содержание любой функции связаны с тем, кто ее осуществляет, и с тем, на что она направлена. Так, в зависимости от того, кто осуществляет управление, можно говорить о функциях конкретных должностных лиц, государственных и общественных органов. Направленность управленческой деятельности позволяет осуществить разграничение функций по сферам данной деятельности (политические, экономические, социально-культурные и культурно-воспитательные). Конкретный вид управления более характеризует (проявляет) функции, понимаемые как направления реализации задачи и как виды деятельности. В свою очередь, эти функции, являясь самостоятельным, но

1 См , например Афанасьев В Г Научное управление обществом С 197

2 См , например  Атаманчук В Г Государственное управление  Проблемы методологии правового регулирования М , 1975 — С 84—87

158

уже частным видом управленческой деятельности, имеют свое назначение, свои подфункции.

Поскольку смысл и содержание функций управления определяются особенностями субъекта управления и выполняемых им задач, то, естественно, можно придать функциональное значение отдельным стадиям управленческого цикла и считать их функциями. Осуществление действий на различных стадиях этого цикла также является задачами управленческих органов, а следовательно, и их функциями, например функцией подготовки проекта решения, принятия решения, контроля за его реализацией.

Многообразие подходов в понимании функций затрудняет уяснение их сущности, но с этим необходимо считаться и не забывать о возможности различных подходов при конструировании тех или иных схем функций управления. Представляется, что функции управления можно рассматривать как разновидность или направление организующего воздействия самого управления1. Функциями управления являются не отдельные этапы управленческой деятельности, не функции отдельных органов, а такие категории, которые раскрывают назначение управления в целом. Управление выполняет общие функции, возникающие из движения всего организма в отличие от движения его самостоятельных органов. Поэтому к ним следует относить: объединение усилий управляемых для осуществления определенной деятельности; упорядочение управляемых систем; целевую ориентацию поведения и деятельности управляемых; согласование деятельности управляемых с условиями среды и окружающей действительности; регулирование поведения и деятельности управляемых в смысле сохранения заданного режима функционирования управляемой системы; координацию поведения и деятельности в отношениях между несколькими управляемыми субъектами (объектами); корреляцию, т.е. приведение деятельности управляемых в соответствие с поставленными задачами (эта функция обеспечивает не просто нормальное функционирование управляемой системы, но и ее развитие).

Реализация управленческих функций правоприменения связана с его особенностями, так как именно в силу своих внутренних свойств и юридического воздействия на общественные отношения оно (право) оказывается в состоянии служить средством управления. Применение норм права выполняет в основном две юридические функции: правообеспечительную и индивидуального (казуального) воздействия права на общественные отношения.

1 См   Атаманчук Г. В Теория государственного управления Курс лекций  — М Юридическая литература, 1997 — С 37

159

Первая, т.е. правообеспечительная функция, состоит в том, что применение правовых норм призвано обеспечить реализацию данных норм, способствовать их реальному воплощению в фактическом поведении субъектов. В этом плане соблюдение, исполнение и использование правовых норм представляет собой непосредственные формы реализации права, тогда как применение права в большей мере выступает способом организации осуществления права. Следовательно, в правообеспечительной функции применения права выражается сама необходимость осуществления правопримени-тельной деятельности, и, следовательно, реализация правовых норм без соответствующих решений правоприменяющих органов оказывается невозможной.

Применение права возникает на основе интересов правоохранительного порядка. Правоохранительная роль правообеспечительной функции применения наглядно проявляется в «конфликтных ситуациях». В частности, при возникновении споров о праве, при неисполнении юридических обязанностей, а также в других ситуациях. Именно в таких случаях становится необходимым включение в процесс реализации компетентного органа, который бы на основе своих государственно-властных полномочий подтвердил существование субъективного права, принял решение о принудительном исполнении обязанностей.

Вторая функция, индивидуального (казуального) воздействия права, является средством индивидуального правового регулирования и воздействия права на общественные отношения. Она выполняет в основном конкретизационную задачу по соблюдению субъективных прав и обязанностей на основе правовых норм и с учетом конкретных обстоятельств, т.е. осуществляется индивидуальное (казуальное) поднормативное правовое воздействие на конкретные общественные отношения, в том числе правовое регулирование. Таким образом, основной смысл конкретизации, осуществляемой в процессе применения норм права, заключается в конкретизации действия общего, абстрактного веления применяемой нормы через конкретизацию субъективных прав и обязанностей путем издания пра-воприменительного предписания, которое воздействует только на конкретные отношения и конкретным его участникам.

В рассматриваемой функции применения права реализуются оперативная самостоятельность и необходимая свобода государственных органов в принятии решений. В этой функции проявляется возможность активного воздействия государства и его органов на развитие общественных отношений в целом и в сфере правопорядка в частности. Она обеспечивает динамизм правового регулирования, адекватный динамическим изменениям в сфере охраны правопорядка.

160

Правоприменение позволяет учесть индивидуальные особенности конкретных общественных отношений, оперативно на них среагировать и направить их развитие в общегосударственных интересах. Поэтому оно выполняет также задачу дифференциации правового воздействия. Дифференциация правового регулирования общественных отношений является объективной необходимостью. Фактической предпосылкой дифференцированного нормативно-правового способа регулирования служит разнородность регулируемых отношений. Правовые нормы обеспечивают дифференцированное регулирование с учетом характера и типического содержания того или иного рода или вида общественных отношений. Но возможности дифференцированного воздействия права на общественные отношения этим не ограничиваются, как не ограничивается правовое регулирование только одним способом — нормативным.

Значительные возможности для достижения дифференцированного  воздействия  права  на  общественные  отношения  содержит применение правовых норм. Более того, нормативный способ имеет объективные пределы дифференциации, поскольку проводимая им дифференциация ограничена видовыми различиями общественных отношений и сведением их свойств к типическим моделям с некоторой долей отвлечения от их индивидуальных особенностей. Нормативный способ оказывается не в состоянии обеспечить дифференцированное регулирование в зависимости от индивидуальных различий общественных отношений одного вида. Так, право дифференцирование регулирует ответственность за преступления, предусмотренные определенными статьями Уголовного кодекса РФ, или правонарушения, предусмотренные Кодексом РФ   об административных правонарушениях. Но эти статьи, как правило, не дают дифференцированного   определения   меры   ответственности   конкретным лицам, совершившим разные преступления в рамках одного вида, квалифицируемые по этим статьям, а лишь предполагают возможность ее осуществления в результате применения права судом (должностным лицом) с учетом всех обстоятельств каждого конкретного дела. С помощью применения права осуществляется правовое воздействие на конкретные общественные отношения с учетом их индивидуальных особенностей и содержания.

Нормативный способ обеспечивает межвидовую дифференциацию правового воздействия на общественные отношения, правопри-менительный — внутривидовую. Правоприменительный способ продолжает нормативную дифференциацию, проводит ее в рамках применения норм и в соответствии с индивидуальными особенностями1.

1 См.: Бугель Н.В. Органы внутренних дел в правовом механизме Российского государства. — СПб., 2000.— С. 40.

6 161

Предпринятая содержательная характеристика правового инструментария обеспечения правопорядка позволяет провести их классификацию по ряду параметров. Исходный момент такой классификации — дифференциация юридических средств декларирования государственных интересов в сфере правопорядка и основных форм и методов деятельности системы государственной власти по их реализации на федеральном и региональном уровнях.

В рамках правоустановления можно выделить нормативные акты общего характера, задающие, так сказать, общий контур правового порядка, и акты, нормирующие конкретные направления обеспечения правопорядка. Высшую ступень в правовой фиксации этих ориентиров занимает Конституция Российской Федерации. Основной закон задает как бы общие направления всей государственной политики и функционирования системы государственной власти, определяя, например, следующее: Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ч.1 ст.1); человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства (ст.2); Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч.1 ст. 7) и т.д.

К актам общего характера относятся и кодифицированные акты по отдельным отраслям законодательства, законодательные акты, закрепляющие особый статус территорий, например, Закон РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802-1 (с изменениями от 18 июля 1995 г.) «О статусе столицы Российской Федерации»1, Закон РФ «О закрытом административно-территориальном образовании»2, ряд постановлений Правительства России3, законодательные акты субъектов федерации, регламентирующие правовой порядок проведения общественных акций, например, Закон Санкт-Петербурга от 14 февраля 2001 г. № 90-11 «О порядке проведения гражданских акций (митин-

1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. — 1993. — № 19. — Ст. 683.

2 См.: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 144-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании" (с изм. и доп. от 2 апреля 1999 г.) // СЗ РФ. — 1998. - № 31. - Ст. 3822.

3 См., например: Постановление Правительства РФ от 29 августа 2001. № 633 "О порядке размещения и использования на территории Российской Федерации, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации иностранных технических средств наблюдения и контроля" // СЗ РФ. - 2001. - № 36. - Ст. 3580.

162

гов, демонстраций, уличных шествий и пикетирования) в Санкт-Петербурге»1.

Конкретизация ориентиров, содержащихся в актах общего характера, происходит в федеральном и региональном законодательстве, охватывающем федеральные законы2, указы Президента России3, постановления Правительства Российской Федерации4, нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти5, нормативно-правовые акты субъектов федерации6. Весь массив этих юридических средств с точки зрения нашего исследования можно разделить на два подмассива.

Во-первых, это акты, фиксирующие «набор» и содержание мер обеспечения правопорядка применительно к масштабам деятельности государственных институтов и административно-территориальному устройству Российской Федерации. Эти акты, могут быть, в свою очередь, дифференцированы на стратегические7 и тактические8, внутригосударственные и международные9, а по времени реализации, кроме

1 См.: Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. — 2001. — № 4.— С. 3.

2 См.: Закон РСФСР от 31 ноября 1990 г. "Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. — 1990. — № 22. — Ст. 260; Договор "О создании Союзного государства" (Москва, 8 декабря 1999 г.) // СЗ РФ. - 2000. - № 7. - Ст. 786; СЗ РФ. -2000. - № 2. - Ст. 146.

3 См.: Указ Президента РФ от 17 декабря 1997. — № 1300 "Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации" // СЗ РФ. — 1997. - № 52. - Ст. 5909, 2000. - № 2. - Ст. 170.

4 Постановление Правительства РФ от 29 августа 01. № 633 "О порядке размещения и использования на территории Российской Федерации, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации иностранных технических средств наблюдения и контроля" // СЗ РФ. — 2001. — № 36. — Ст. 3580.

5 Приказ Минтранса РФ от 11 июля 1999 г. — № 37 "О внесении изменения в Правила перевозки опасных грузов автомобильным транспортом" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. — 1999. — № 30.

6 См.: Распоряжение губернатора Санкт-Петербурга от 6 мая 2000. № 484-р "Об организации работ по обнаружению, обезвреживанию, вывозу и уничтожению взрывоопасных предметов на территории Санкт-Петербурга" // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. — 2000. — № 6.— С. 44.

7 См.: Доктрина информационной безопасности Российской Федерации от 9 сентября 2000 г. № ПР-1895 // Российская газета. — 2000. — 28 сентября.

8 Указ Президента РФ от 22 января 2001. № 61 "О мерах по борьбе с терроризмом на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации" // Российская газета. — 2001. — № 14. — 23 января.

9 См.: Положение об Антитеррористическом центре государств — участников СНГ (утв. Решением Совета глав государств СНГ об Антитеррористическом центре государств — участников СНГ от 1 декабря 2000 г.); Указ Президента РФ от 23 ноября 1995 г. № 1173 "О мерах по осуществлению устойчивого функционирования объектов, обеспечивающих безопасность государства" // СЗ РФ. — 1995. — № 48. — Ст. 4658.

6* 163

того, — на предусматривающие меры перспективного и текущего1 характера. По юридическим формам средства обеспечения правопорядка можно подразделить на процессуальные (юрисдикционные) и материальные; реализуемые в рамках правосудия, в том числе конституционного, контрольно-надзорной или исполнительно-распорядительной деятельности.

Специфической политико-правовой формой конкретизации государственных интересов в сфере обеспечения правопорядка является государственная политика, получающее свое юридическое закрепление в различных доктринах, концепциях, государственных и межгосударственных программах, ориентированных на стабилизацию экономического, социального, военного, правового, национального строительства современной России2. К этой категории, очевидно, следует отнести и послания Президента России Федеральному Собранию РФ. Эта форма декларации государственных интересов может носить как общий, так и специальный характер. К первой группе относятся ежегодные послания, ко второй — бюджетные послания3.

Во-вторых, это акты, фиксирующие правовой статус и компетенцию органов государственной власти федерального и регионального уровней в сфере обеспечения правопорядка. Формы этих актов особым разнообразием не отличаются и ограничиваются законодательными и подзаконными актами, а также регламентами.

Применение конкретных форм этих актов определяется радом юридических обстоятельств, например, конституционным статусом органа власти либо подведомственностью того или иного органа исполнительной власти непосредственно Президенту РФ или Правительству России. В первом случае правовая форма закрепления полномочий органа государственной власти прямо предусматривается в Конституции РФ, как это имеет место применительно к палатам Федерального Собрания РФ, Правительству или органам судебной власти. В этом случае административно-правовой статус и

1 Постановление Правительства РФ от 10 марта 1999 г. № 270 "О Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999—2000 годы" // СЗ РФ. - 1999. - № 12. - Ст.1484;.

2 См., например: Указ Президента РФ от 6 июля 1995 г. № 673 "О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации" // СЗ РФ. — 1995. — № 28; Указ Президента РФ от 21 апреля 2000 г. № 706 "Об утверждении Военной доктрины Российской Федерации" // СЗ РФ. — 2000. — № 17. — Ст. 1852; Указ Президента РФ от 15 июня 1996 г. № 909 "Об утверждении Концепции государственной национальной политики Российской Федерации" // СЗ РФ. — 1996. — № 25. — Ст. ЗОЮ. 3 См.: Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу" // Письмо Президента РФ от 31 мая 2000 г. № Пр-1100 // Российская газета. — 2000. — 3 июня.

164

общая компетенция органа государственной власти определяется конституционным федеральным законом1 или регламентом2. Во втором случае правовой статус и общая компетенция федерального органа исполнительной власти закрепляется в законодательном акте3 и конкретизируется либо в нормативном указе Президента РФ, либо в постановлении Правительства РФ4.

Акты, регулирующие конкретные направления обеспечения правопорядка, составляют большую часть всего нормативно-правового массива, точное их количество трудно посчитать и систематизировать. Поэтому их можно дифференцировать по каким-то более частным признакам, например акты, посвященные противодействию терроризму5, противопожарной безопасности6, обеспечению безопасности дорожного движения7, противодействию незаконному обороту наркотиков8, поддержанию паспортного режима9, профи-

1 См.: ФКЗ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (с изм. и доп. от 31 декабря 1997 г.) // СЗ РФ. - 1997. - № 51. - Ст. 5712.

2 См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-И ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (с изм. и доп. на 22 июня 2001 г.) // СЗ РФ. - 1998. - № 7. - Ст. 801.

3 См.: ФЗ РФ от 3 апреля 95 г. № 40-ФЗ "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" (с изм. и доп..) // СЗ РФ. — 1995. — № 15. — Ст. 1269.

4 См.: Указ Президента РФ от 18 июня 1996 г. № 1039 "Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации" (с изм. и доп..) // СЗ РФ. — 1996. — № 30. — Ст. 3605; Постановление Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. № 901 "Об утверждении Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации" // СЗ РФ. — 2000. — № 49. — Ст. 4824.

5 См., например: Распоряжение губернатора Ленинградской области от 26. 11. 99. № 538 "О дополнительных мерах по противодействию терроризму на территории Ленинградской области"; Распоряжение Комитета по здравоохранению администрации Санкт-Петербурга от 19 декабря 2000 г. № 417 "О дополнительных мерах по обеспечению безопасности и предотвращению терактов в Государственных учреждениях здравоохранения".

6 См.: ФЗ от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (с изм. и доп.) // СЗ РФ. - 1994. - № 35. - Ст. 4639.

7 См.: ФЗ от 10 декабря 95.№ 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" // СЗ РФ. - 1995. - № 50. - Ст. 7843; 1999. - № 10. - Ст. 158.

8 Распоряжение Президента РФ от 17. 09.98. № 343-рп "О мерах по усилению противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и злоупотреблению ими" (с изм. и доп. от 28 августа 2001 г.) // СЗ РФ. - 1998. - №. 38. - Ст. 4804.

9 См.: Постановление Правительства РФ от 12.0397 г. № 290 "О распространении действия Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Ро с-сийской Федерации на граждан бывшего СССР, прибывающих из государств — участников Содружества Независимых Государств и государств Балтии" // СЗ РФ. -1997. - № 11. - Ст. 1328.

165

лактике безнадзорности и  правонарушений  несовершеннолетних1

и т.д.

Актуальным является вопрос о роли и месте ведомственных нормативных актов в системе юридических форм обеспечения правопорядка. Необходимость ведомственного нормотворчества вызывается двумя обстоятельствами. Во-первых, правоохранительные органы, входящие в структуру исполнительной власти, осуществляют в пределах своих полномочий государственное управление в своих «сегментах» сферы обеспечения правопорядка. Во-вторых, все функциональные правоохранительные структуры являются социальными организациями, регулирующими собственную жизнедеятельность.

В научной литературе вопросам выяснения природы ведомственных правовых актов уделяется недостаточное влияние. С.С. Алексеев определяет нормативные акты как подзаконные акты, издаваемые органами специальной компетенции (ведомствами) и распространяющиеся на организации и лиц, входящих в данное ведомство2. Л.А. Николаева и А.В. Мицкевич рассматривали нормативные акты министерств и ведомств как специфическое средство оформления их решений по установлению, изменению или отмене норм права, являющихся одновременно формой бытия самих этих норм3.

В современной литературе встречается иногда ошибочное определение ведомственного нормативного акта только как специфической разновидности применения права в форме нормативного регулирования организации работы подразделений, входящих в их систему4. Вместе с тем большинство авторов5 придерживается разделяемой нами точки зрения о том, что ведомственный нормативный акт регулирует не только внутриорганизационные, внутрислужеб-ные отношения, но и очень часто носит характер документа общего (общеобязательного) действия. Такова и официальная позиция Государственной Думы, которая в своем постановлении определила нормативный правовой акт как «письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворче-

1 См.: ФЗ РФ от 24 июня 1999 г. №120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (с изм. и доп. от 13 января 2001 г.) // СЗ РФ. - 1999. - № 26. - Ст. 3177.

2 См.: Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Вып. 3. — Свердловск, 1966.- С. 100-101.

3 См.: Николаева Л.А. Нормативные акты министерств и ведомств СССР. — М., 1975.— С. 21; Мицкевич А.В. Акты высших органов государства. — М., 1967.

4 См.: Бугель Н.В. Обеспечения функционирования механизма управления органами внутренних дел (правовые, методологические и организационные аспекты). - СПб., 2000.- С. 59.

5 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. — М., 2000.— С. 283.

166

ским органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм»1.

Именно в силу этого ведомственное нормотворчество оказывает заметное влияние на юридические формы обеспечения правопорядка. В большинстве случаев нормотворческие полномочия центральных федеральных органов устанавливаются указами Президента, постановлениями Правительства. Правительством установлен и общий порядок подготовки ведомственных нормативных правовых актов2.

По смыслу этого постановления нормативный правовой акт может быть издан в любой форме кроме писем и телеграмм, следовательно, основными юридическими формами таких актов являются постановления, приказы, правила, инструкции, положения, распоряжения. В последнее время широкое распространение получила практика издания правоохранительными органами совместных нормативных правовых актов3.

В рамках рассматриваемой проблемы целесообразно затронуть вопрос о соотношении форм и методов в организационно-правовом механизме обеспечения правопорядка. В литературе высказана мысль, что расширение используемых в административно-правовой практике методов приводит к неоправданному отождествлению некоторых из них с формами организующего воздействия. В качестве примера обращалось внимание на федеральные и региональные программы и административные договоры, причем первые отнесены к методам, а вторые — к формам реализации полномочий в сфере исполнительной власти4.

Представляется, что применительно к механизму обеспечения правопорядка подобное противопоставление едва ли оправдано. Дело в том, что метод — это конкретный способ решения тех или иных проблем. Форма — это тоже способ, но способ внешнего оформления решения. Например, в качестве метода решения той или иной ситуации может быть избран силовой путь, связанный, например, с блокированием территории, применением оружия или спецсредств. Реализация же этих методов может осуществляться как в рамках ра-

1 Постановление Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. № 781-Й ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации". См.: СЗ РФ. — 1996. - № 49. - Ст. 5506.

2 См.: СЗ РФ. -1997. - № 33. - Ст. 3895; 1999. - № 8. - Ст. 1026.

3 См., например: Приказ ФПС и МВД от 11 мая 2001 г. №270/498 "О совместном проведении мероприятий по предупреждению и пресечению незаконной деятельности в сфере морского рыбного промысла в 2001 году".

4 Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. — М., 2000. С. 260-261.

167

зового приказа, так и в рамках плана мероприятий, рассчитанных на определенный календарный период. Сам план выступает как форма, а применение оружия — как алгоритм действий. Похожее соотношение имеет место и в отдельных видах договорных отношений. Сам договор — это, безусловно, правовая форма, содержащиеся в нем положения — это способы достижения консенсуса.

С учетом этих предварительных замечаний методы обеспечения правопорядка могут быть дифференцированы на алгоритмизированные, договорные, силовые, сопровождающиеся введением особых правовых режимов1, гласные и негласные, реализуемые государственными и негосударственными структурами. Содержание большинства этих методов широко известно и в комментариях не нуждается, поэтому затронем лишь вопросы алгоритмизированных и договорных методов решения правоохранительных задач.

К числу алгоритмизированных методов мы относим все виды планов (кроме планов работы конкретного ведомства или его структурного подразделения), разрабатываемых для решения правоохранительных задач. Система таких планов включает в себя специальное планирование, связанное с выработкой алгоритма действий в чрезвычайных ситуациях и при возникновении особых условий.

Разновидностью алгоритмизированного метода решения правоохранительных задач являются федеральные и региональные программы укрепления правопорядка, которые могут носить как целевой2, так и общий характер3.

Разработка таких программ в Российской Федерации имеет свою предысторию. Еще в СССР была найдена достаточно удачная организационная форма, обеспечивающая комплексность мер по укрепле-

1 См.: Федеральный конституционный Закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" // СЗ РФ. —2001. — № 23. — Ст.2277.

2 См.: Постановление Правительство Российской Федерации от 9 сентября 1999 г. № 1030 (с изменениями на 24 июля 2000 г.) "О федеральной целевой программе "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 1999—2001 годы" // СЗ РФ. — 1999. — № 39. — Ст. 4627.

3 См.: Постановление Правительства РФ от 10 марта 1999 г. № 270 "О Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999— 2000 годы" // СЗ РФ. — 1999. — № 12. — Ст. 1484; Постановление Законодательного собрания Ленинградской области от 3 ноября 1998 г. № 214 "Об утверждении целевой программы усиления охраны общественного порядка и борьбы с преступностью в Ленинградской области на 1998—2000 годы" // Вестник Законодательного Собрания Ленинградской области. 1999. — № 7,— С. 21; Закон Санкт-Петербурга от 24 октября 2000 г. № 554—565 "О целевой программе Санкт-Петербурга "Развитие правоохранительной деятельности в Санкт-Петербурге на 2001—2004 годы" // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. — 2000. — № 12.— С. 66.

168

нию правопорядка — разработка планов социального развития регионов и трудовых коллективов, составной частью которых были разделы по предупреждению преступности1. В 90-е гг. появились и первые научные обоснования разработки общегосударственных программ по борьбе с преступностью в условиях обновленной российской государственности2. Вскоре появились и первые федеральные и региональные программы, во многом учитывающие новые политические, экономические и правовые реальности российского общества3.

Переход к программному методу планирования и реализации мер по борьбе с преступностью был заметным шагом вперед на пути организационно-правового обеспечения комплексного подхода к укреплению правопорядка.

К сожалению, ни одна из федеральных или региональных программ не привела к планируемым результатам по многим причинам, в том числе и потому, что эти программы во многом воспроизвели те просчеты и недостатки, которые были характерны для процессов государственного планирования еще в СССР.

Так, цель федеральной Программы по усилению борьбы с преступностью на 1994—1995 гг. была определена как «создание перелома в деятельности государственной системы борьбы с преступностью, обеспечивающей надежную защиту жизни, здоровья, имущественных и иных прав граждан, общественных и государственных интересов от преступных посягательств в условиях социальной реформы». Подобная формулировка уже сама по себе делает весьма проблематичной оценку выполнения программы, поскольку «создание перелома» как некий критериальный стандарт оценки выполнения программы лежит вне правовой формы реализации функций правоохранительных органов, нося характер хорошо известных политических лозунгов и призывов типа: «усилить борьбу с преступностью», «обеспечить раскрытие всех совершаемых преступлений» и т.д.

1 См., например: Орехов В.В. Социальное планирование и вопросы борьбы с преступностью. — Л., 1972; Звирбуль В.К. Планирование социальной политики и предупреждение преступности // Планирование мер борьбы с преступностью. — М., 1982.

2 См.: Аврутин Ю.Е. Система социальной профилактики правонарушений в условиях правового государства: перспективы создания и основные черты // Укрепление общественного порядка и законности в правовом государстве: Межвузовский сборник научных трудом. — М.: Московская высшая школа МВД СССР, 1989.— С.63—64; Бородин С.В. Борьба с преступностью: теоретическая модель комплексной программы. — М.: Наука, 1990.

3 См.: Указ Президента Российской Федерации от 31 января 1994 г. (в редакции Указа Президента РФ от 23 июля 2001 г. № 902) "О неотложных мерах по реализации Федеральной программы Российской Федерации по усилению борьбы с преступностью на 1994—1995 годы" // СЗ РФ. —1994. — № 5. — Ст. 403.

169

Ни в самой Программе, ни в утвердившем ее Указе Президента не упоминалась о механизмах реализации планируемых мер, хотя и оговаривалось, что « меры, предусматриваемые Программой, реально обеспечены финансовыми, материально-техническими и кадровыми ресурсами, мониторингом и прогнозом с использованием потенциала Российской Федерации, ее субъектов, местного самоуправления». Последующие события показали, что подобная ссылка — лишь декларация, поскольку реальных ресурсов (материальных, научных, технических) «под программу» не было. В Постановлении Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О парламентских слушаниях "О состоянии борьбы с преступностью и об укреплении правопорядка в Российской Федерации в современных условиях"»1 отмечалось, что федеральная программа не была подкреплена должными материальными и финансовыми ресурсами, в связи с чем во многом не реализована.

«Аналогичная ситуация, — отмечалось далее в Постановлении, — складывается с программой усиления борьбы с преступностью на 1996—1997 гг. Расходы федерального бюджета на реализацию программы борьбы с преступностью в 1996 году профинансированы только на 29 процентов от утвержденного годового показателя за счет средств, выделяемых Министерству внутренних дел Российской Федерации на основную деятельность. В первом квартале 1997 года указанная программа вообще не финансировалась. Ни в

1996 году, ни в 1997 году средства в Государственный фонд борьбы с преступностью не поступали».

Соответствующим образом «финансировались» и федеральные подпрограммы, например, целевая программа «Строительство и реконструкция следственных изоляторов и тюрем Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также строительство жилья для персонала указанных учреждений», утвержденной Правительством Российской Федерации 3 ноября 1994 г.: в 1996 г. из федерального бюджета выделено только 9% средств от расчетной потребности, на

1997 г. запланировано выделение всего 4%2.

В последующем Правительством был в определенной мере учтен негативный опыт разработки и реализации федеральных программ. Например, Постановлением Правительства Российской Федерации от 10. марта 1999 г. № 270 «О Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999—2000 годы»3 были утверждены государственный заказчик — координатор Программы (МВД России) и государственные заказчики Программы

1 См.: Ведомости Федерального Собрания РФ. — 1997. — 11 октября. — № 29.

2 Там же.

3 СЗ РФ. - 1999. - № 12. - Ст. 1484.

170

(Федеральная служба безопасности, Федеральная служба налоговой полиции, Федеральная пограничная служба, Министерства РФ по налогам и сборам, юстиции, по атомной энергии, общего и профессионального образования, здравоохранения, Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации). Министерству экономики Российской Федерации было предложено ежегодно, начиная с 1999 г., предусматривать включение Программы в перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию за счет средств федерального бюджета. Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовалось в пределах средств соответствующих бюджетов разработать и принять комплексные региональные программы по усилению борьбы с преступностью на 1999—2000 гг.

Серьезно изменился подход к обоснованию целей программы — вместо абстрактного «перелома в борьбе с преступностью» предусмотрено вполне прагматичные и реальные задачи: удержание контроля над криминальной ситуацией, сосредоточение всех возможных сил и средств правоохранительных органов и других ведомств на борьбу с преступностью в сфере экономики и коррупцией, снижение темпов прироста и доли тяжких преступлений, действенная защита граждан от нарушений законности, повышение раскрываемое™ преступлений, создание обстановки спокойствия на улицах и в других общественных местах.

На общем фоне широкого распространения в государственно-правовой практике договорных форм решения коллизионных проблем договоры об обеспечении правопорядка являются относительно новым правовым феноменом. Большая часть известных нам договоров была заключена в 1996 г. между Правительством Российской Федерации и администраций ряда субъектов федерации (Хабаровский и Краснодарский края, Калининградская, Свердловская области1). По своей правовой природе они являются своеобразным продолжением договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти соответствующих субъектов федерации, практика заключения которых встречает неоднозначную оценку в юридической литературе2.

В содержании этих договоров обращает на себя внимание несколько обстоятельств. Прежде всего, это не совсем точное их на-

1 См.: Соглашение от 29 мая 1996 г. № 4 между Правительством Российской Федерации и администрацией Ростовской области о разграничении полномочий в области обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности на территории Ростовской области // Российская газета. — 1996. — 17 августа.

2 Оценка эта носит диаметрально противоположенный характер — от принятия (например, С.М. Шахрай) до полного отрицания (например, А.В. Зиновьев).

171

звание — о разграничении полномочий в области обеспечения законности, охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, поскольку речь в них идет только об органах внутренних дел и решении ряда организационных и материальных вопросов их функционирования. Далее. Договоры в известной мере дублируют (причем не всегда точно) положения федерального законодательства, а также ведомственных актов МВД России по вопросам назначения на должность и освобождения от должности отдельных руководителей органов внутренних дел.

Как представляется, эти вопросы не должны быть предметом договорных отношений, поскольку одним из правовых условий договора является диспозитивность правового регулирования, т.е. свобода договорных условий, и формально-юридическое равноправие договаривающихся сторон. Даже если оставить в стороне проблему формально-юридического равноправия Правительства России и администрации, например, Хабаровского края, то остается свобода выбора договорных условий, которой фактически нет, поскольку многие вопросы функционирования органов внутренних дел относятся к компетенции не правительства, а Президента, регламентируются федеральным законодательством и не могут быть решены на договорной основе некомпетентными субъектами.

Анализ методов обеспечения правопорядка был бы неполным без упоминания двух административно-правовых режимов: паспортного и разрешительного.

Паспортный режим как совокупность правил паспортизации и регистрации граждан выполняет триединую задачу: создание условий, благоприятствующих осуществлению гражданами своих прав, в том числе права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации1; создание условий, необходимых для выполнения гражданами возложенных на них обязанностей, например, обязанности встать на соответствующий регистрационный учет по месту своего проживания или временного пребывания2; создание правовых оснований ограничения прав граждан по выбору места жительства или места пребывания, если это угрожа-

1 См.: Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" // СЗ РФ. -1993. - № 32. - Ст.1227.

2 См.: Постановление Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713 "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию" (с изм. и доп. от 23 апреля 1996 г. 14 февраля 1997 г., 16 марта 2000 г.) // СЗ РФ. - 1995. - № 30. - Ст. 2939.

172

ет их жизни, здоровью, безопасности или безопасности государства. Кроме того, поддержание паспортного режима непосредственно связано с решением ряда задач по борьбе с преступностью и охране правопорядка, поскольку в ходе реализации паспортного режима обеспечивается розыск лиц, скрывающихся от правосудия, от уплаты алиментов, учет лиц, прибывших из мест лишения свободы и т.д.

Разрешительный режим как совокупность правил выдачи разрешений на занятие определенными видами деятельности и процедур контроля за соблюдением этих правил является основой разрешительной системы страны.

В административно-правовой литературе подчеркивается, что цель разрешительной системы — обеспечение безопасности граждан, общества, государства1. С этим утверждением трудно не согласиться, поскольку разрешительная система как и система безопасности неразрывно связана с социальной деятельностью людей, но не любой деятельностью, а лишь потенциально несущей в себе угрозы безопасности жизненно важным интересам личности, общества и государства. Потенциальность угрозы может быть связана не только с опасным характером самой деятельности (например, взрывные работы), но и с отношением субъекта деятельности к порядку и процедурам ее осуществления (например, игнорирование техники безопасности при проведении монтажных работ линий электропередач).

Вместе с тем в силу уже отмечавшейся тесной связи таких категорий, как «безопасность» и «правопорядок», угрозы, возникающие в процессе осуществления отдельных видов деятельности, могут быть непосредственно «адресованы» правовому порядку в целом, в том числе и порядку на улицах и в общественных местах. Это может быть, например, игнорирование правовых норм, регламентирующих правила дорожного движения, пожарной безопасности и т.д. Не менее отчетлива связь разрешительной системы и правопорядка при нарушении установленных правил производства, хранения, оборота оружия2, поскольку это создает условия для его неправомерного использования, в том числе при совершении преступлений, террористических актов. Не случайно поэтому основными задачами органов

1 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. — М., 2000.— С. 376.

2 См.: ФЗ РФ от 13 декабря 96 г. № 150-ФЗ "Об оружии" (с изм. и доп. от 21, 31 июля, 17 декабря 1998 г., 19 ноября 1999 Л, 10 апреля 2000 г., 26 июля, 8 августа 2001 г., 27 ноября 2001 г.) // СЗ РФ. — 1996. — № 51. Ст. 5681; Постановление Правительства РФ от 15.10.97 г. № 1314 "Об утверждении Правил оборота боевого ручного стрелкового и иного оружия, боеприпасов и патронов к нему, а также холодного оружия в государственных военизированных организациях" (с изм. и доп. от 30 декабря 1998 г., 29 июля 1999 г., 29 февраля, 5 июля, 2 ноября 2000 г.) // СЗ РФ. - 1997. - № 42. - Ст. 4790.

173

внутренних дел по осуществлению лицензионно-разрешительнои системы являются: предотвращение утраты и хищений предметов и веществ, на которые распространяется особый режим обращения; недопущение их использования в преступных целях или не по назначению; своевременное выявление и устранение нарушений установленных правил1.

Наряду с методами обеспечения правопорядка существует значительное число методов по его непосредственной охране. Большинство из них носит тактический характер и, с точки зрения административного права, связан с реализаций полномочий органов исполнительных власти. Наиболее ярко эти методы проявляются в связи с реализацией милицейских полномочий по охране правопорядка на улицах и в общественных местах, что дает основания для обобщенного наименования этих методов надзорными1. К числу таких методов можно отнести: деятельность нарядов патрульно-постовой службы, вневедомственной охраны, дорожно-патрульной службы ГИБДД; контрольно-надзорные проверки объектов разрешительной системы, проверки соблюдения паспортного и визового режима; проверки технической укрепленное™ объектов. Организационные формы реализации этих методов весьма разнообразны: пешее и автопатрулирование, рейды, целевые операции, комплексные операции типа «Вихрь-Антитеррор»3 и т.п.

Вместе с тем было бы неверным сводить все методы охраны и укрепления правопорядка, реализуемые органами исполнительной власти, в том числе и органами внутренних дел, только к милицейским надзорным полномочиям и искать их нормативно-правовую основу только в административном законодательстве. В ходе осуществления мер, в том числе и целевых4, по охране и укреплению правопорядка, проводятся оперативно-розыскные мероприятия, регламентируемые законодательством об оперативно-розыскной деятельности, мероприятия по раскрытию конкретных преступлений, со-

1 См.: Бакаев А.А. Совершенствование деятельности подразделений лицензионно-разрешительнои работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. — СПб., 1998.— С.14; Приказ МВД РФ от 31 декабря 1999 г. № 1105 "О мерах по усилению контроля органами внутренних дел за частной детективной и охранной деятельностью"

2 См.: Бельский К.С. Указ. раб. С. 107.

3 См.: Приказ МВД РФ и ФСБ РФ от 19 февраля 2000 г. № 174/91 "О проведении комплексной широкомасштабной операции "Вихрь-Антитеррор".

4 См., например: Приказ МВД РФ от 21 января 2000 г. № 64 "Об организационных мерах по охране правопорядка, обеспечению общественной безопасности и содействия избирательным комиссиям в период подготовки и проведения досрочных выборов Президента РФ".

174

провождаемые осуществлением процессуальных действий, регламентируемых Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации.

Отмеченное обстоятельство заставляет обратиться к дискуссионной проблеме соотношения различных методов правового регулирования отношений, связанных с охраной правопорядка, применением милицией мер административного пресечения.

Так, известный административист И.И. Веремеенко в самом начале 80-х гг. писал, что «административно-правовому регулированию в сфере охраны общественного порядка подлежат отношения, складывающиеся в процессе исполнительно-распорядительной деятельности органов государства по поводу обеспечения личной и общественной безопасности в общественных местах и тем самым обстановки общественного спокойствия и нормального течения общественной жизни, нарушение которых не представляет собой большой общественной опасности... Основанием возникновения организуемых правоотношений в сфере охраны общественного порядка является исключительно административное правонарушение»1.

Аналогичной позиции придерживается и С.И. Котюргин. «Обычно применение оружия, — отмечает он по поводу одного из правовых средств деятельности милиции, — трактуется как мера административно-правовая, поскольку ее правовое обоснование фиксируется в действующих административных актах... Но нормативные акты высших органов государственной власти и управления содержат в себе не только нормы административного права, но и нормы иных отраслей. Следовательно, исходя только из данного обоснования, вряд ли можно правильно решить предложенный вопрос. По нашему мнению, применение оружия является мерой уголовно-правовой, поскольку оно направлено на пресечение преступления, а не административного правонарушения»2.

Соглашаясь с мыслью о том, что юридическая природа меры принуждения не предопределяется автоматически преимущественной отраслевой принадлежностью нормативного акта, в котором она закреплена, полагаем, однако, что применение оружия не становится уголовно-правовой мерой оттого, что оно направлено на пресечение преступления. Меры административного пресечения, включая физи-

1 Веремееенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. — В 2-х ч. — М.: ВНИИ МВД СССР, 1981. Ч.1.— С.29 и 46.

2 Катюргин С.И. Функции советской милиции. Омск: ВШМ МВД СССР, 1975. 4.1. - С. 56.

175

ческую силу, специальные средства и огнестрельное оружие, вполне могут применяться для прекращения преступных деяний1.

Упрощая, можно сказать, что назначение уголовно-правового регулирования можно свести к определению того, что является преступлением и какому наказанию подлежит лицо, его совершившее. В этом смысле уголовно-правовой мерой может быть только уголовное наказание. Следовательно, правомерная деятельность сотрудника милиции, связанная с предотвращением, пресечением и раскрытием преступлений, это предмет регулирования иных, нежели уголовное, отраслей права — уголовно-процессуального и (вопреки приведенному выше мнению)2 административного права. Рассмотрение применения огнестрельного оружия в качестве уголовно-правовой меры неприемлемо еще и потому, что оно ставит его в один ряд с наказанием. На практике это могло бы привести к грубому извращению целей «силовой» милицейской деятельности. Не требует, на наш взгляд, доказательства тот факт, что анализируемая мера не относится к мерам уголовно-процессуального принуждения.

Вот почему правовые нормы, регулирующие основания и порядок применения милицией физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, не должны размещаться ни в уголовном, ни в уголовно-процессуальном кодексах. Необходимо учитывать, что отдельные правовые средства, используемые милицией, могут иметь дуалистическую юридическую природу. Так, по поводу права полиции проникать в частные жилища И.Т. Тарасов вполне справедливо отмечал, что оно «бывает судебно-полицейским и собственно полицейским»3. В подобном случае, как и в других аналогичных случаях, нормирование деятельности милиции должно согласованно осуществляться соответственно уголовно-процессуальным и административным отраслями права.

Обоснованность такого подхода, в определенной мере воплощенного, кстати, в действующем законодательстве, очевидна не всем. Например, В.Т. Томин полагает, что в уголовно-процессуальном законе существует пробел, связанный с отсутствием нормы, регулирующей порядок действий при преследовании лица, скрывающегося с места совершения преступления, порядок вторжения в чужое жилище при преследовании, способ поведения при таком вторжении, возможность

1 См.: Еропкин М.И., Попов Л.Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. — Л., 1973. — С. 169; Каплунов А.И. Применение и использование сотрудниками милиции огнестрельного оружия: теория и практика. — СПб.: СПбУ МВД Росси, 2001.- С. 19.

2 См.: Веремеенко И.И. Указ. раб. С.36.

3 Тарасов И.Т. Краткий очерк науки административного права. — Ярославль, 1888. - Т. I. - С. 194.

176

поисков преследуемого и следов его пребывания. Для восполнения пробела, по мнению В.Т. Томина, надо инкорпорировать существующую норму административного права в уголовно-процессуальный закон1. Реализация этого предложения нецелесообразна, ибо, с одной стороны, она размывала бы границы уголовного процесса, осуществляемого посредством следственных действий по возбужденному уголовному делу, а с другой — содействовала бы неоправданному ограничению прав рядовых сотрудников милиции, не являющихся, как известно, субъектами уголовного процесса.

Таким образом, системность является важнейшим требованием правового регулирования деятельное милиции и иных субъектов исполнительной власти, реализующих полномочия в сфере обеспечения правопорядка. Только при условии его соблюдения возможно принятие нормативных актов, обеспечивающих граждан необходимыми юридическими гарантиями от милицейского произвола, но вместе с тем предоставляющими милиции и иным правоохранительным органам действенные правовые средства поддержания правопорядка.

В заключение полагаем целесообразным затронуть ряд проблемных вопросов, связанных с Кодексом РФ об административных правонарушениях, являющимся одним из ведущих юридических средств укрепления правопорядка.

Несмотря на относительно непродолжительный период действия данного Кодекса, он уже стал предметом обширных комментариев2, в том числе и весьма критических3. Не повторяя затронутые в этих комментариях проблемы, касающиеся очевидных просчетов и недостатков, обратим внимание на ряд трудностей, с которыми столкнулась правоприменительная практика в процессе его реализации.

Так, возникают трудности при реализации положения ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ о сроках вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении. Согласно данной норме это постановление выносится в сроки, установленные для составления протокола об административном правонарушении (ст. 28.5), т.е. немедленно после выявления совершения административного правонарушения. В том же случае, когда требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом

1 См.: Томин В.Т. Острые углы уголовного судопроизводства. — М.: Юридическая литература, 1991. — С. 113 и 114.

2 См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. В.В. Черникова и Ю.П. Соловья. — М.: Юрайт-Издат, 2002.

3 См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях / Вводный комментарий проф. В.Д. Сорокина. — СПб.: Питер, 2002.

177

или юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, оно выносится в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения.

Необходимо обратить внимание на то, что в Кодексе разделены два понятия — момент совершения административного правонарушения, с которого начинает исчисляться срок давности привлечения к административной ответственности, и момент выявления административного правонарушения, с которого исчисляется срок составления протокола об административном правонарушении и постановления о возбуждении дела об административном правонарушении. Таким образом, законодатель исходит из того, что эти два момента в большинстве случаев не совпадают. Представляется, что моментом выявления административного правонарушения является момент установления в действиях лица всей совокупности признаков состава административного правонарушения. При проведении общенадзорных проверок, а также при поступлении в органы прокуратуры заявлений, сообщений, материалов, содержащих сведения, указывающие на наличие события административного правонарушения, необходимо незамедлительно и оперативно проводить соответствующие проверки, не допуская при этом волокиты, так как в противном случае в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности виновные лица избегут ответственности.

Возникают трудности при решении вопроса об отграничении преступления от административного правонарушения, предусмотренных соответственно ч. 1 ст. 228 УК РФ и ст. 6.8 КоАП РФ. Критерием этого отграничения следует считать размер наркотических средств и психотропных веществ. Для наступления уголовной ответственности требуется установить факт приобретения либо хранения лицом наркотических средств и психотропных веществ в крупном размере. Если же обнаружены средства и вещества иных размеров, нужно привлекать таких лиц к административной ответственности. При определении размеров наркотических средств и психотропных веществ необходимо руководствоваться п. 13 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 мая 1998 г. «О судебной практике по делам о преступлениях, связанных с наркотическими средствами, психотропными, сильнодействующими и ядовитыми веществами». При этом следует принимать во внимание количество, свойства, степень воздействия наркотических средств и психотропных веществ на организм человека, иные обстоятельства, а также следовать рекомендациям Постоянного комитета по контролю наркотиков.

Не всегда правильно трактуются положения Кодекса, касающиеся полномочий конкретных органов власти, уполномоченных рас-

178

сматривать дела об административных правонарушениях в бюджетной сфере. Кодекс предусматривает ответственность за нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14), нарушение срока их возврата (ст. 15.15), нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами (ст. 15.16). Рассматривать дела о данных правонарушениях согласно ст. 23.7 КоАП РФ уполномочены органы, ответственные за исполнение федерального бюджета. Диспозиции указанных статей Кодекса сформулированы таким образом, что без комплексного анализа его норм нельзя прийти к правильному пониманию, предусмотрена ли ответственность только за нарушения, допущенные при использовании средств федерального бюджета, либо в данном случае речь идет и о средствах бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований.

Необходимо обратить внимание на то, что согласно положениям ст. 1.1, подпункта 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ к исключительному ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относятся установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, а также определение подведомственности дел об административных правонарушениях федеральным органам исполнительной власти, компетенцию и полномочия указанных органов и их должностных лиц.

В соответствии с ч. 1 ст. 22.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренные настоящим Кодексом, рассматриваются судьями, комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав и федеральными органами исполнительной власти, их учреждениями и территориальными органами. Органы и учреждения органов исполнительной власти субъектов Федерации полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Федерации (ч. 2 ст. 22.1). С учетом данных положений Кодекса, а также подпункта «б» ч. 1, подпункта «н» ч. 2 и подпункта «б» ч. 4 ст. 5, ч. 3 ст. 17, ст. 26 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органы власти субъектов Федерации вправе принимать свои законы по вопросам административного законодательства, не вторгаясь при этом в компетенцию Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях и не нарушая общих требований Кодекса к производству по административным делам. Устанавливая административную ответственность за те или иные правонарушения, законодатель субъекта Федерации должен определить и орган, правомочный рассматривать дела о таких правонарушениях.

179

Право установления порядка применения административной ответственности как вида государственного принуждения принадлежит государственным органам, в систему которых органы местного самоуправления не входят. В соответствии с п. 15. ст.5 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (в ред. от 21 марта 2002 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочиями принимать законы об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления, наделены субъекты Федерации.

Неоправданным представляется исключение прокуроров районов, их заместителей из числа субъектов, управомоченных приносить протесты на любые виды постановлений по делам об административных правонарушениях, в том числе вступивших в законную силу. В настоящее время в Санкт-Петербурге правом принесения протестов на вступившие в законную силу постановления любых административных органов по делам об административных правонарушениях наделен только прокурор Санкт-Петербурга и его заместитель (ст. 30. 11 КоАП РФ). Между тем это означает, что практически любой протест по административным делам будет приноситься только прокурором Санкт-Петербурга или его заместителем — объем работы районных прокуроров не позволит им в течение 10 дней выявлять все незаконные и необоснованные постановления в административных органах и в тот же срок приносить протесты на не вступившие в законную силу постановления. Это красноречиво подтверждается следующим фактом: только среднестатистическим РУВД Санкт-Петербурга за период с 1 июля по 20 октября 2002 г. составлено свыше 10 тыс. протоколов об административных правонарушениях.

Тем самым, непроизводительная нагрузка по установлению оснований для принесения и фактическому принесению большого объема протестов (с учетом значительного числа выявляемых в районах нарушений, особенно в ОВД) будет возложена на прокуратуру Санкт-Петербурга и лишит возможности районные прокуратуры реагировать на жалобы граждан по административным делам быстро и эффективно, как это позволял КоАП РСФСР, не устанавливавший сроков для принесения протестов прокурорами районов. Необходимо учитывать и тот факт, что в производстве по делам об административных правонарушениях постановления выносятся не только судами, но и иными (внесудебными) органами, для которых установление привилегированного порядка опротестования не имеет под собой достаточных оснований.

Представляется, что законодателем необоснованно расширено применение административной ответственности за мелкое хищение

180

(ст.7.27 КоАП РФ), которая наступает во всех случаях, если стоимость похищенного имущества не превышает 5 МРОТ (2250 руб.). Таким образом, хищения, превышающие 1 МРОТ, с 1 июля 2002 г. признаны безразличными с позиций уголовного права и фактически легализованы, что в конечном итоге болезненно скажется на малоимущих слоях населения, которым при совершении «незначительных», по мнению законодателя, хищений будет отказано в возбуждении уголовных дел и производстве мероприятий, направленных на установление преступника.

Введение в административное законодательство ст.7.27 КоАП РФ уже привело к тому, что ряд уголовных дел по ст. 158 УК РФ был прекращен в связи с декриминализацией. В свою очередь, это не позволило и в дальнейшем будет препятствовать привлечению правонарушителей к ответственности за так называемые карманные кражи, во многих случаях влекущие для социально незащищенных лиц утрату всех сбережений. Очевидно к тому же, что установить правонарушителя в этих случаях и привлечь его к административной ответственности в большинстве случаев будет невозможно.

Недостатком КоАП РФ, существенно снижающим его практический потенциал и ведущим к конкуренции административно-правовых и уголовно-правовых норм, является и отсутствие в ст.6.8 КоАП РФ («незаконное приобретение либо хранение наркотических средств или психотропных веществ, а также оборот их аналогов») указания на размер наркотического средства или психо-тропного вещества, при котором оборот таких средств, веществ или их аналогов будет признаваться противоправным и административно наказуемым.

Статья 2.9 КоАП РФ при малозначительности административного правонарушения предоставляет судье, иному органу, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, право освободить лицо, совершившее малозначительное правонарушение, от административной ответственности. Однако КоАП РФ, как и ранее ст.22 КоАП РСФСР, не содержит легального определения понятия «малозначительность».

Неосновательным является отсутствие в КоАП РФ нормы, аналогичной положению ч.1 ст. 118 КоАП РСФСР, которая предусматривала бы административную ответственность за нарушение правил дорожного движения, повлекшее причинение материального ущерба. Так, законодатель вводит административное наказание в виде предупреждения или наложения административного штрафа в размере 1/2 МРОТ за нарушение правил применения ремней безопасности или мотошлемов (ст.12.6 КоАП РФ), однако не считает столь распространенное правонарушение, как нарушение правил дорожного движения,

181

повлекшее за собой материальный ущерб, прямым посягательством на общественные отношения в сфере безопасности дорожного движения. Тем самым, по существу, поощряется совершение таких правонарушений. Необходимо иметь в виду, что гражданско-правовая ответственность водителя, причинившего материальный ущерб, в судебном порядке, не исключает и не должна исключать возможности привлечения era к административной ответственности за столь грубое нарушение требований безопасности в процессе дорожного движения.

Существенным недостатком КоАП РФ является то, что в новый Кодекс не включена статья, предусматривающая возможность сокращения срока лишения специального права, как это было предусмотрено ст.297 КоАП РСФСР. Это повлекло за собой ухудшение положения граждан, лишенных права управления транспортным средством до вступления в силу КоАП РФ. Санкции ряда статей КоАП РФ, предусматривающие административное наказание в виде лишения специального права, без должного обоснования сформулированы императивно (например, по ст. 12.26 КоАП РФ — на срок один год), что лишает орган, рассматривающий дело об административном правонарушении, вынести постановление с учетом всех обстоятельств дела.

Ряд норм КоАП РФ по объективным причинам не может быть применен на практике. В частности, в данный период времени уполномоченным органам невозможно применить ч. 1 ст.28.6 КоАП РФ, предусматривающую назначение административного наказания без составления протокола, так как в случае, если административный штраф взимается на месте совершения физическим лицом административного правонарушения, такому лицу должна выдаваться квитанция установленного образца. Однако формы постановления-квитанции, разработанной и утвержденной полномочными федеральными органами исполнительной власти (МВД России, Минфином РФ), в настоящее время нет.

На практике невозможно применить также правила ч. 3 и 4 ст. 32.11 КоАП РФ, регламентирующие исполнение постановлений о таком новом виде административного наказания, как дисквалификация (ст. 3.11 КоАП РФ). Это связано с тем, что формирование и ведение реестра дисквалифицированных лиц должен осуществлять специальный орган, уполномоченный на это Правительством Российской Федерации. В настоящее время не определены ни этот орган, ни порядок формирования и ведения реестра.

Представляется необходимым внести дополнения в КоАП РФ в части регламентации порядка проведения освидетельствования граждан на предмет нахождения их в состоянии алкогольного и наркотического опьянения, так как КоАП РФ регламентирован лишь вопрос об освидетельствовании лиц на предмет нахождения их в состоянии опьянения по делам об административных правонарушени-

182

ях в области дорожного движения. В то же время по ст. 6.9, 20.20 — 20.22 КоАП РФ вопрос о порядке направления граждан на освидетельствование и его проведении не урегулирован.

КоАП РФ относит рассмотрение дел об административных правонарушениях по ст.20.21 КоАП РФ («появление в общественных местах в состоянии опьянения») альтернативно к ведению мировых судей или начальников линейных управлений (отделов, отделений) на транспорте, либо их заместителей. Учитывая относительно распространенный характер данного правонарушения, представляется непродуманным исключение из числа субъектов, управомоченных рассматривать дела по ст.20.21 КоАП РФ, начальников территориальных управлений внутренних дел и их заместителей, а также начальников территориальных отделов милиции и их заместителей. Очевидно, что правонарушение, ответственность за которое установлена ст.20.21 КоАП РФ, могут совершаться не только на транспорте, но и в иных общественных местах.

В правоприменительной практике Санкт-Петербургской транспортной прокуратуры возник вопрос о том, как именно надлежащим образом пресекать противоправную деятельность лиц, осуществляющих без специального разрешения валютные операции на объектах транспорта (ст. 15.25 КоАП РФ). В соответствии со ст. 23.60 КоАП РФ органы валютного контроля рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.25 КоАП РФ. Данные органы являются региональными структурными подразделениями Министерства финансов Российской Федерации, в частности, в Северо-Западном регионе эту функцию выполняет Северо-Западное региональное управление по валютному контролю. Количество работников Управления составляет 17 человек. Органы транспортной милиции, которые выявляют правонарушения, предусмотренные ст. 15.25 КоАП РФ, не вправе составлять административные протоколы по данным правонарушениям. Доставление и задержание правонарушителей данной категории в дежурные части ЛУВД (ЛОВД) проблематично, так как это возможно лишь в случае обращения к органам внутренних дел на транспорте должностных лиц органов валютного контроля. Между тем небольшая численность сотрудников Управления, по объективным данным, не способствует полному их реагированию на все сообщения о выявленных правонарушениях валютного законодательства, поступающие из органов транспортной милиции. Поэтому правонарушителям данной категории в целом ряде случаев удается избежать административной ответственности.

Представляется также, что потребностями административной практики обусловлена необходимость разработки законодателем

183

приложений к КоАП РФ — образцов процессуальных документов (протоколов об административных правонарушениях, протоколов об административных задержаниях, о личном досмотре и досмотре вещей, находящихся при физическом лице и иных протоколов, предусмотренных главой 27 КоАП РФ, а также поручений и запросов по делу об административном правонарушении, постановлений и определений, выносимых при производстве административного расследования, подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении, определений, выносимых в ходе рассмотрения дела и иных процессуальных документов).

По вопросам исполнения законодательства при производстве по делам об административных правонарушениях, связанных с несовершеннолетними, видится необходимым дополнить перечень статей, указанных в ч.З ст.29.5 КоАП РФ, статьей 5.35 КоАП РФ, то есть расширить перечень дел об административных правонарушениях несовершеннолетних, а также ряда дел об административных правонарушениях, посягающих на права граждан, здоровье населения и общественную нравственность, общественный порядок, которые рассматриваются по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, за счет состава такого административного правонарушения, как неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних.

Следует также внести дополнения в п. 13 Приложения № 1 к Приказу МВД РФ от 21 августа 2002 г. № 803 «О должностных лицах системы МВД РФ, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание», дополнив перечень статей КоАП РФ, по которым правомочны составлять протоколы сотрудники подразделений по делам несовершеннолетних, статьями 20.1, 20.20—20.21 КоАП РФ. Это приобретает тем большую значимость, что оформление материалов, необходимых для привлечения несовершеннолетних, доставленных в горрайорган и (или) ПДН (если они находятся вне помещения гор-райлиноргана), к административной ответственности, пунктами 58.3 и 65.2 Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, утвержденной приказом МВД РФ от 26 мая 2002 г. № 569, возложено на эти подразделения.

184

Организационно-правовое обеспечение укрепления правопорядка в Российской Федерации