1.3. Административно-правовое опосредование правопорядка как обеспечение публичного и частного интереса в государственном управлении

Рассматривая в первом параграфе идеи Ю.А Тихомирова об обновлении концепции административного права, о необходимости «мирного существования» публичного и частного права как парных категорий, как двух «опор правового здания», мы отметили, что одной несущей конструкцией этого здания является административное право. Отмечалось и то, что в западном и отечественном правоведении набирает активность научная разработка теории интереса и теории субординации, в которых усматривают реальный путь обновления парадигмы правового развития государства, сфер применения законов и основных прав властных и невластных субъектов правоотношений.

Категория «интерес» имеет непосредственное отношение к правопорядку и обозначенным нами теоретическим проблемам развития административного права как одной из подсистем системы публичного права. Ведущим признаком публичного права является публичный интерес, который в качестве концентрированного выражения общесоциальных потребностей и стремлений выступает систе-мообразующим явлением. С юридической точки зрения публичный интерес характеризуется определенными нормативными признаками, закреплением его приоритета, установлением порядка и гарантий его обеспечения, закреплением способов охраны и мер ответственности Общее родовое понятие публичного интереса сочетается с видовыми нормативными понятиями — интересы общества и государства, национальная безопасность, общие интересы, интересы наций, народов, населения, общеэкономические интересы, интересы экологического благополучия, региональные и местные интересы, корпоративные интересы1.

Государство как сложная социальная система выступает ведущим субъектом публично-правовых отношений, и, хотя устройство и жизнь государства не сводятся к государственным органам, именно государственная власть как официальный представитель общества обеспечивает его признание и жизнедеятельность. В связи с этим обращение к административно-правовому опосредованию правопорядка как феномена публичного (государственного) интереса позво-

См подробно Тихомиров Ю А Публичное право — М БЕК, 1995

ляет глубже понять диалектику и генезис взаимосвязи целей обеспечения правопорядка и целей, содержания деятельности исполнительной власти, административно-правового регулирования общественных отношений

Как известно, с философской точки зрения цель представляет собой предвосхищение, предвидение в сознании результата, на достижение которого направлены действия1 Кибернетика, теория управления рассматривают цель как некое состояние, которого должна достичь система в результате сознательного регулирующего воздействия на нее2

В основе мотивов, побуждающих к действию (регулирующему воздействию), лежат определенные потребности и интересы, причем последние, как правило, всегда имеют социальное содержание, они связаны с теми социальными институтами, учреждениями, нормами взаимоотношений в обществе, от которых зависит распределение предметов, ценностей, благ, обеспечивающих потребности. Это очень хорошо понимали прагматические классики марксизма «"Идея", — писал К Маркс, — неизменно посрамляла себя, как только она отделялась от "интереса"»3. В государственно-организованном обществе распределение практически всех благ4, обеспечивающих потребности людей, в той или иной мере связано с нормированностъю порядка доступа к этим благам и пользования ими. В установлении такой нормированности заинтересованы все участники общественных отношений'

• граждане, для которых она выступает как определенная государственная гарантия реализации их конституционных прав (например, право на образование, на доступ к информации и т.д.);

• хозяйствующие субъекты, для которых она выступает как государственная гарантия соблюдения их интересов в процессе производства и реализации произведенных благ (на чем, собственно, и строятся рыночные отношения);

• государство, для которого она выступает, с одной стороны, как социальный ориентир распределения ресурсов общества для обеспечения благами своих граждан, стимулирования производства одних благ и воспрепятствования производства других (например, наркотиков или «вредной» информации), а с другой — как правовое основание государственного принуждения к тем, кто желает получить благ больше, чем ему

1 См Философский словарь — М , 1986 — С 534

2 См Атаманчук Г В Теория государственного управления Курс лекций — М Юридическая литература, 1997 — С 145

3 Маркс К, Энгельс Ф Соч Т 2 - С 89

4 В данном контексте блага понимаются в самом широком смысле этого слова — как совокупность материальных и интеллектуальных ресурсов, которыми располагает общество

положено (например, преступное перераспределение благ в форме имущественных преступлений), или произвести блага, нежелательные с точки зрения государства.

В связи с этим цели формирования и поддержания правопорядка находятся на пересечение публичных и частных интересов. В диалектике их субординационных отношений доминирующим юридическим моментом является категория «государственный интерес», представляющий собой по определению И.А Ильина «усовершенствование совместной жизни посредством установления и поддержания справедливого правопорядка»1.

Для практики государственного строительства, следовательно, и для административно-правовой науки постоянное внимание к проблематике государственных интересов понятно и легко объяснимо. Однако в настоящее время меняется ракурс подхода к этой проблеме, поскольку сложные процессы становления и развития институтов гражданского общества, формирование предпосылок правового государства требуют критического пересмотра многих господствовавших в недавнем прошлом идеологических стереотипов, концепций, традиций, в том числе связанных содержанием государственного управления, методами и способами деятельности государственной администрации, да и с самим пониманием государственного интереса, для реализации которого, собственно, и функционируют органы государственной власти.

Сутью административного права и всех его институтов является регулирование отношений между органами публичной власти и теми субъектами права, на которых распространяется их властное регулирующее воздействие. В России в силу этатизированного понимания государственного интереса в установлении и поддержании правового порядка содействие развитию и реализации прав, свобод и законных интересов невластных субъектов административно-правовых отношений долгое время не являлось основополагающим в деятельности органов публичной власти, государственной администрации.

В последнее время в обществе постепенно начинает складываться осознание того, что в правовом государстве необходим регламентированный правовым законом порядок практической реализации прав и обязанностей субъектов как властной, так и подчиненной сторон, т.е. обеспечение такого качественного состояния упорядоченности общественных отношений, при котором соблюдается определенный баланс интересов всех участников этих отношений.

Подобное осознание — уже заметный шаг на пути освобождения современной российской практики государственного строительства и правового регулирования общественных отношений от

1 Ильин И.А. Собрание сочинений: В 10 т. Т.4. — М.: Русская книга, 1994.— С. 112.

тоталитарного наследия, освобождения, по Канту, от «своего до-правового прошлого». Однако одного осознания проблемы недостаточно, необходимо, как подчеркивал Президент Российской Федерации, «научиться использовать инструменты государства для обеспечения свободы: свободы личности, свободы предпринимательства, свободы развития институтов гражданского общества»1. Реализация этой установки требует пересмотра многих сложившихся догм и стереотипов в самом понимании содержания, форм и методов административно-правовой реализации государственного интереса в установлении и обеспечении правопорядка.

Категория «государственный интерес» является одной из фундаментальных категорий государствоведения и правоведения в целом. От соответствующего понимания содержания данной категории зависит интерпретация всех социальных явлений, так или иначе связанных с феноменом государства и государственной власти, в том числе правовое закрепление государственных интересов и организационно-правовые формы и методы их реализации в сфере обеспечения правопорядка, поскольку коренные вопросы публичного права — это правовое опосредование устоев общества, устройство государства и власти, гарантии прав граждан2.

Однако уже первый шаг на пути уяснения сути государственных интересов затруднен отсутствием их юридической дефиниции и весьма противоречивым закреплением в действующем законодательстве.

В Конституции России нет специальных разделов, четко и достаточно полно определяющих круг конкретных социальных интересов. С наибольшей четкостью прописаны интересы личности, которым посвящена глава 2 «Права и свободы человека и гражданина». Практически не очерчивается четкий круг интересов общества. Существуют лишь отдельные статьи, «разбросанные» по различным главам, к числу которых можно отнести, например, ст. 13, признающую идеологический и политический плюрализм, а также равенство общественных объединений перед законом.

Аналогичное положение и с фиксацией государственных интересов. Конституция не определяет это понятие, но соответствующие нормы, касающиеся самосохранения российской государственности, системы государственной власти, реализации обязанности го-

1 Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства): Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Ро ссийская газета. — 2000. — 11 июля.

1 См.: Анохин П.В. История становления и развития концепции "сильного государства". - СПб., 2001.- С. 3.

2 См.: Тихомиров Ю.А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. — 2001. — № 5.

сударства по защите прав и законных интересов граждан, рассредоточены по различным главам, в частности: «Федеративное устройство» (глава 3), «Президент Российской Федерации» (глава 4), «Федеральное собрание» (глава 5), «Правительство Российской Федерации» (глава 6), «Судебная власть» (глава 7)

Вместе с тем необходимо отметить, что сама по себе конституция государства есть своего рода юридическое закрепление государственных интересов, так как она в конечном счете представляет собой высший закон, акт государства, имеющий высшую юридическую силу. При этом основной закон, безусловно, не может не определять место и не очерчивать круг негосударственных интересов, поскольку последние невозможно рассматривать обособленно от интересов и личности, и общества.

В последние годы предпринят ряд мер законодательного характера, направленных на юридическое закрепление круга социальных интересов различных субъектов — личности, общества, государства. Наиболее отчетливо это просматривается в законодательстве, посвященном различным аспектам безопасности

Так, в ч. 2ст.1. Закона Российской Федерации «О безопасности» закреплено определение жизненно важных интересов, под которыми понимается «совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства»1. Таким образом, законодатель выделяет три основные группы социальных интересов, расположенные к тому же в последовательности, позволяющей говорить о приоритетах: интересы личности; интересы общества; интересы государства.

Четкая дифференциация этих интересов содержится в Концепции национальной безопасности России2 В Концепции указано следующее:

• интересы личности состоят в реализации конституционных прав и свобод, в обеспечении личной безопасности, в повышении качества и уровня жизни, в физическом, духовном и интеллектуальном развитии человека и гражданина;

• интересы общества состоят в упрочении демократии, в создании правового, социального государства, в достижении и поддержании общественного согласия, в духовном обновлении России;

• интересы государства состоят в незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности

1 Закон РФ от 5 марта 1992 г № 2446-1 «О безопасности» (с изменениями от 25 декабря 1992 г ) // Российская газета — №103 — 6 мая — 1992

2 См Указ Президента РФ от 10 января 2000 г № 24 "О Концепции национальной безопасности Российской Федерации" // СЗ РФ — 2000 — № 2 — Ст 170

России, в политической, экономической и социальной стабильности, в безусловном обеспечении законности и поддержании правопорядка, в развитии равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества. В ряде нормативных актов интересы личности, общества, государства определяются применительно к конкретным сферам жизнедеятельности социума. Так, в Доктрине информационной безопасности Российской Федерации1 достаточно четко, на наш взгляд, обозначены интересы личности, общества и государства в информационной сфере.

• интересы личности в информационной сфере заключаются в реализации конституционных прав человека и гражданина на доступ к информации, на использование информации в интересах осуществления не запрещенной законом деятельности, физического, духовного и интеллектуального развития, а также в защите информации, обеспечивающей личную безопасность;

• интересы общества в информационной сфере заключаются в обеспечении интересов личности в этой сфере, упрочении демократии, создании правового социального государства, достижении и поддержании общественного согласия, в духовном обновлении России;

• интересы государства в информационной сфере заключаются в создании условий для гармоничного развития российской информационной инфраструктуры, для реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина в области получения информации и пользования ею в целях обеспечения незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России, политической, экономической и социальной стабильности, в безусловном обеспечении законности и правопорядка, развитии равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества Установки Концепции национальной безопасности применительно к военной сфере конкретизирует Военная доктрина Российской Федерации2, в которой, однако, не содержится дифференциация субъектного состава интересов России. Так, цели применения Вооруженных сил Российской Федерации и других войск в крупномасштабной (региональной) войне в случае ее развязывания каким-либо государством (группой, коалицией государств) определе-

1 Доктрина информационной безопасности Российской Федерации (утверждена Указом Президента от 9 сентября 2000 г №1895 ПР-1895) // Российская газета — 2000 — 28 сентября

2 См Указ Президента РФ от 21 апреля 2000 г № 706 "Об утверждении Военной доктрины Российской Федерации" // СЗ РФ — 2000 — № 17 — Ст 1852

ны как защита независимости и суверенитета, территориальной целостности Российской Федерации и ее союзников, отражение агрессии, нанесение поражения агрессору, принуждение его к прекращению военных действий на условиях, отвечающих интересам Российской Федерации и ее союзников (ст. 14). Международное военное (военно-политическое) и военно-техническое сотрудничество Российская Федерация осуществляет исходя из своих национальных интересов (с. 6), отнесение же этой деятельности к исключительной прерогативе государства позволяет говорить о наличии здесь государственных интересов.

В Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации1 круг государственных интересов специально не выделяется, речь идет о национальных интересах России в экономической сфере, однако сам статус стратегии, субъекты ее реализации и содержание мер по обеспечению экономической безопасности однозначно свидетельствуют о том, что это направление деятельности входит в круг государственных интересов России.

Что же в организационно-правовом отношении представляют собой государственные интересы, как они соотносятся с иными видами социальных интересов, в частности с интересами общества и личности? Иными словами, какова юридическая природа, содержание и структура государственных интересов?

Прежде всего необходимо отметить, что государственные интересы являются частью более сложной и многоаспектной системы — национальных интересов России, что, в частности, и зафиксировано в законодательстве о безопасности Российской Федерации.

В литературе под национальными интересами как правило понимается осознанные потребности наций в самосохранении, развитии и обеспечении своей безопасности2. Предпосылкой идеи на-

1 См.: Указ Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 608 "О Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положениях)" // СЗ РФ. - 1996. - № 18. - Ст. 2117.

2 См.: Давитадзе М.Д. Зарубежный опыт урегулирования межнациональных отношений. — М., 2000; Самбук А.Ф. Проблема федерализма в работах западных ученых. Национальный вопрос за рубежом. — М., 1989; Тутинас Е.В. Деятельность органов внутренних дел по защите прав личности в условиях межнациональных конфликтов // Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности правоохранительных систем: Материалы международной научно-практической конференции (18—19 июня 1997 г.). — Белгород, 1997; Илюшен-ко В.И. Национализм и интеллигенция. // Мировая экономика и международные отношения. — 1993. — № 6.— С. 77; Баграмов Э. Национальная политика и современность // Народный депутат. — 1990. — № 1.— С. 43; Оль П.А. Нация как субъект права: Дисс. ... канд. юрид. наук. — СПб., 2000; Савенков А.Н. Конституционная законность и военная безопасность России. — М., 2002.— С. 34.

циональных интересов стало обособление племенных, а затем государственных и национальных общностей, породившее стереотипы сознания в делении «мы — они», «наше — не наше». Но ее современное понимание начало формироваться лишь на рубеже XVIII— XIX вв. Особое значение в этом плане имело становление институтов гражданского общества и демократических механизмов, способствующих выявлению народной (национальной) воли и ее определяющему воздействию на политику государств.

Выработанные европейской наукой концепции национальных интересов как совокупности интересов граждан национального государства и национальной безопасности как системы государственной защиты их личности и собственности основываются на реально существующем в развитых странах гражданском обществе. Признанные к концу XX в. практически во всем мире демократические институты обеспечивают приближение к такому порядку, при котором народ если и не полновластно распоряжается своей судьбой, то по крайней мере не целиком лишен такой возможности.

В России концепция национальных интересов в таком их понимании не получала признания сначала из-за задержки с утверждением республиканского или хотя бы конституционно-монархического строя, а после Октябрьской революции 1917 г. оказалась невостребованной уже из-за ориентации на интернационализм.

В XX в. доминирующее положение среди всех интересов занимали классовые интересы, что объясняется положением марксистско-ленинской философии о том, что «люди всегда были и всегда будут глупенькими жертвами обмана и самообмана в политике, пока не научатся за любыми нравственными, религиозными, политическими, социальными фразами, заявлениями, обещаниями разыскивать интересы тех или иных классов»1. При этом даже с появлением таких понятий, как «новая социальная и интернациональная общность людей — советский народ» национальные интересы в качестве общенародных интересов не были определены. Нация понималась только в узком смысле — как исторически сложившаяся форма общности людей, которая приходит на смену народности, и рассматривалась как составная часть народа наряду с народностями. Вместо национальных интересов руководством правящей партии и страны были предложены «общечеловеческие ценности» в качестве главного национального приоритета.

Таким образом, можно считать, что к моменту распада СССР в России отсутствовала целостная концепция национальных интересов

1 См.: Ленин В.И. ПСС. Т. 23.- С. 47.

з* 67

и их защиты1. В 1990 г. комиссией союзного парламента, созданной для проработки вопросов по совершенствованию системы безопасности страны (известной как комиссия академика Ю.А. Рыжова), были определены необходимые алгоритмы поведения государственных структур по выработке и реализации такой политики национальной безопасности: интересы личности, общества и государства — угрозы — оценка возможностей парирования угроз и защиты интересов — задачи — функции — структуры и органы — меры; доктрина — концепция национальной безопасности — программы.

Тогда же пришли к выводу, что общенациональная безопасность, реализуясь в двух измерениях — общественном и государственном, подразделяется на внутреннюю и внешнюю в зависимости от источников угроз, опасностей и рисков для жизненно важных интересов. Первоосновой безопасности является безопасность личности, что предопределяет безопасность гражданского общества и легитимность государства. Для обеспечения национальной безопасности необходима система, включающая совокупность законодательных актов и созданных на их основе структур и механизмов взаимодействия по защите интересов субъектов правоотношений. При этом устойчивость системы должна основываться на общенациональном согласии.

Свое видение этого вопроса дала группа ученых под руководством Г.Х. Шахназарова по итогам проведенного в 1995—1997 гг. исследования, исходя из ценностных ориентации и национальных целей. Под национальными интересами они предложили понимать «осознанные и официально выраженные (на уровне закона, государственной доктрины, государственной политики) потребности страны, соотнесенные с основными ценностными ориентациями российской цивилизации», под национальными целями — «сформулированные в соответствии с национальными интересами властью и принятые народом установки на достижение будущего состояния общества, государства и личности, при котором единственным и высшим критерием оценки деятельности государства и власти может и должно быть благополучие народа»2.

Государственные интересы производны от категории «национальные интересы», вместе с тем в них обязательно должно быть то общее, что присуще и национальным интересам, и интересам личности. Содержание государственных интересов определяется теми сущ-

1 См.: Лопатин В.Н. Армия и политика // Знамя. — 1990. — №7; Лопатин В.Н. О роли военного руководства в государственном перевороте // Армия. — 1992. — №7- 8.

2 См.: Шахназаров Г.Х. Национальные интересы и проблемы безопасности России: Доклад по итогам исследования, проведенного Центром глобальных программ Горбачев-Фонда в 1995—1997 гг. — М., 1997.

постными признаками, которые в своей совокупности характеризуют феномен государства, а также осуществление государственными институтами его функций. Иными словами, сопоставление национальных, государственных, личных интересов с государственно-правовой точки зрения не может вестись с позиций «главные — второстепенные» или «первичные — вторичные», поскольку государство как политическая организация публичной власти призвана обеспечить реализацию и национальных, и личных интересов. Строго говоря, именно в этом и заключается собственно государственный интерес.

С этих позиций государственные интересы в самом общем виде представляют собой обусловленную потребностями социума леги-тимную фиксацию нормами позитивного (статутного) права официально декларированных направлений государственной политики во всех сферах жизнедеятельности общества. Такое, самое общее, определение государственных интересов позволяет провести их многоуровневую классификацию, используя те же методологические основания и критерии, что были положены нами в основу классификации структуры правопорядка, поскольку в обеих этих случаях речь идет о структурировании сфер жизнедеятельности общества с позиций государственного управления.

Соответственно этому мы можем прежде всего выделить государственные интересы в духовной, организационной, социальной и производственной сферах реализации общественных отношений. С точки зрения функциональной теории государства можно выделить государственные интересы при реализации, например, социальной, экономической1, информационной2, геополитической3, правоохранительной4 функций.

Детализация общественных сфер и государственного управления (регулирования) ими позволяет выделить государственные интересы в отдельных сегментах социальной (образование, культура, здравоохранение и т.д.), материально-производственной (производство, сельское хозяйство, транспорт, связь и т.д.) или организационной (управление в отдельных областях государственной жизни — оборона, безопасность, внутренние дела и т.д.) сфер. Этот уровень

1 См.: Хусаинов З.Ф. Экономическая функция современного российского государства: вопросы теории и практики: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. — СПб., 2001.

2 См.: Никодимов И.Ю. Информационно-коммуникативная функция государства (опыт теоретико-правового моделирования). — СПб., 2000.

3 См.: Ковальчук В.Н. Геополитическая функция государства: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. — СПб., 2001.

4 См.: Сыдорук И.И. Государственно-правовой механизм обеспечения правопорядка в Российской Федерации (теоретическое административно-правовое исследование): Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. — М., 2002.

детализации государственных интересов необходим для придания государственному управлению, особенно деятельности государственной администрации, предметной направленности.

Дело в том, что категории «функции государства» и даже «сегменты социальной, материально-производственной, организационной сфер» являются слишком крупными блоками с точки зрения возможности эффективного управления ими. По существу, мы лишь на теоретическом уровне можем выделить управление, например, сферой экономики, здравоохранения, образования или внутренних дел. Каждая из этих сфер неоднородна по характеру решаемых задач, по используемым государством формам и методам правового регулирования. Не менее важно и другое: точное юридическое определение границ тех или иных сегментов конкретных сфер совместной жизнедеятельности людей способствует конкретизации и уточнению юридических же средств предметного обеспечения их защиты с помощью государственного принуждения.

Характерный пример — уголовно-правовая защита установленного порядка функционирования экономической сферы. Например, в германской криминологии существует четкое разграничение понятий экономических преступлений и преступлений имущественных.

УК РФ подобной четкостью не отличается — раздел восьмой «Преступления в сфере экономики» эклектически объединил большие группы разнородных составов преступлений, включенных в главу 21 «Преступления против собственности», главу 22 «Преступления в сфере экономической деятельности» и главу 23 «Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях». Какой методологической установкой пользовался законодатель, включая тривиальные имущественные преступления, совершаемые в основном вне границ системы хозяйствования, вне границ экономики, в число «преступлений в сфере экономики», с позиций экономической теории понять невозможно1.

Решая вопросы уголовно-правовой криминализации и декри-минализации деяний в сфере экономической деятельности, российский законодатель, по мнению ведущего исследователя проблем

1 При квалификации тех или иных преступлений в качестве экономических ел е-дует руководствоваться существующими в экономической теории классификационными критериями разграничения отдельных видов экономических отношений и сфер деятельности в экономике. Когда законодатель пытается руководствоваться какими-либо иными признаками и соображениями, ожидать появления четкой классификационной конструкции, по меньшей мере, не приходится. Отсутствие обоснованного методологического подхода будет обрекать такие конструкции на эклектизм и нежизнеспособность.

экономической преступности профессора Б.В. Волженкина, руководствовался следующими принципиальными соображениями1:

• государство в соответствии с конституционными гарантиями свободы экономической деятельности должно максимально ограничить свое вмешательство в эту деятельность;

• государство должно защищать честного предпринимателя, обеспечивая реализацию провозглашенных законом гарантий его деятельности;

• государство должно бороться с криминальным, недобросовестным предпринимательством, причиняющим вред интересам граждан, интересам других субъектов экономической деятельности (монополизм, недобросовестная конкуренция, обман кредиторов и др.) или интересам государства. Другой аспект этой проблемы — определение «границ государственного присутствия» в конкретных сферах совместной жизнедеятельности людей. В приведенном выше высказывании Б.В. Волженкин призывает максимально ограничить вмешательство государства в сферу экономической деятельности. С точки зрения теории государственного управления, административно-правовой науки этот призыв не более чем теоретическая абстракция, следствие некритического восприятия либеральных идей западной правовой мысли.

Признавая принцип разделения властей, алогично игнорировать либо недооценивать государственное управление, выступающее как организационно-правовая форма реализации исполнительной власти. В настоящее время сутью государственного управления и регулирования все в большей степени становится правотворчество и правоприменение. Каждая из этих юридических форм функционирования государственной администрации обеспечивает организованность и упорядоченность объектов управления, придает ему официальный, обязательный характер, ограничивая административный произвол. Игнорирование этих тенденций, продолжающиеся призывы ограничить «государственное присутствие» чреваты негативными последствиями «потери управления» в важнейших сферах социальной жизни.

Данное замечание относится, в частности, к сфере здравоохранения. Эта сфера, переживая значительные организационно-правовые и содержательные преобразования, связанные с децентрализацией государственной системы медицинского обслуживания и управле-

1 Уголовный кодекс Российской Федерации. С комментарием Б.В. Волженкина и предметно-постатейным указателем. — СПб., Альфа, 1996.— С. 213.

ния здравоохранением, испытывает серьезные сбои в своем функционировании Помимо иных причин, связанных с общей социально-экономической ситуацией в России, серьезную роль в этом продолжают играть ошибки и просчеты, допущенные на начальном этапе реформирования здравоохранения, отсутствие четкой и последовательной, должным образом подкрепленной в правовом, организационном и финансовом отношении государственной политики в области охраны здоровья нации.

Резкое ухудшение демографической ситуации и снижение уровня здоровья населения в начале 90-х гг. XX в. сопровождалось и поддерживалось вынужденной реформой системы оказания медицинской помощи, которую пытались привести в соответствие с осуществляемыми социальными и экономическими преобразованиями общества. В результате в ходе реформы здравоохранения был утрачен комплексный подход к охране здоровья, деформирована система медицинской профилактики, снизилась доступность квалифицированной медицинской помощи для большей части населения, расцвела неконтролируемая теневая экономика1.

В этих условиях все более очевидным становится необходимость совершенствования административно-правового регулирования организации и деятельности всей системы здравоохранения в России2, так как существующий механизм, организационные структуры, формы управления и действующее законодательство в значительной степени устарели и не отвечают новым общественно-политическим и социальным реалиям. Нормативно-правовые акты (не только административного, но и трудового, финансового, гражданского, уголовного права, права социального обеспечения) оставляют нерешенными ряд проблем, как существовавших ранее, так и постоянно возникающих в связи с появлением новых форм здравоохранительной деятельности — правовое обеспечение сферы здравоохранения не успевает за изменениями, происходящими в реальной жизни.

1 См Косолапова НЕ Конституционное обеспечение права граждан на медицинскую помощь Автореф дисс канд юрид наук Саратов, 2000, Новоселов Е П Административно-правовые проблемы управления здравоохранением в субъектах федерации Автореф дисс д-ра юрид наук — Екатеринбург, 1999, Найговзина НЕ, Ковалевский МА Система здравоохранения в Российской Федерации организационно-правовые аспекты — М , 1999

2 См Куделя ЕД Управление здравоохранением в Российской Федерации (организационно-правовое исследование) Автореф дисс канд юрид наук — М , 2002 - С 3

Более того, несовершенное законодательство в ряде случаев служит тормозом позитивных процессов1. Не случайно поэтому в течение ряда последних лет здравоохранительное законодательство пополнилось рядом законодательных актов, закрепляющих государственные интересы в различных предметных отраслях правового регулирования охраны здоровья населения

К числу таких актов можно отнести, например: Закон РСФСР от 28 июня 1991 г. «О медицинском страховании граждан в РСФСР2; Закон Российской Федерации от 2 июля 1992 г «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»3, Закон Российской Федерации от 22 декабря 1992 г. «О трансплантации органов и (или) тканей человека»4; Закон Российской Федерации от 9 июня 1993 г. «О донорстве крови и ее компонентов»5; Федеральный закон от 30 марта 1995 г. «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)»6; Федеральный закон от 8 января 1998 г. «О наркотических средствах и психотроп-ных веществах» 7; Федеральный закон от 22 июня 1998 г «О лекарственных средствах»8; Федеральный закон от 17 сентября 1998 г. «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней»9; Федеральный закон от 30 марта 1999 г «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»10.

Дальнейшая детализация сфер общественной жизни применительно к масштабам территорий, на которых реализуются основные типы совместной активности людей, позволяет выделить государственные интересы на уровне федерации, субъектов Федерации, регионов, городов, населенных пунктов, предприятий, организаций, учреждений

1 Так, Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан приняты до принятия действующей Конституции Российской Федерации, поэтому некоторые их положения противоречат Конституции РФ В частности, в отличие от Конституции России, предоставляющей равные права и свободы всем гражданам, находящимся на территории федерации, в ст 18 Основ дифференцируется право на охрану здоровья граждан РФ, лицам без гражданства, иностранным гражданам и беженцам

2 ВСНД РСФСР и ВС РСФСР - 1991 - № 27 - Ст 1020

3 ВСНД РФ и ВС РФ - 1992 - № 33 - Ст 1913

4 ВСНД РФ и ВС РФ - 1993 - № 2 - Ст 62

5 ВСНД РФ и ВС РФ - 1993 - № 28 - Ст 1064

6 СЗРФ - 1995 - № 14 - Ст 1212

7 СЗ РФ - 1998 - № 2 - Ст 219

8 СЗ РФ - 1998 - № 26 - Ст 3006, 2000 - № 2 - Ст 126

9 СЗ РФ - 1998 - № 38 - Ст 4736

10 СЗ РФ - 1999 - № 4 - Ст 1650

На первый взгляд, едва ли уместно говорить о государственных интересах уровня, например, отдельно взятого населенного пункта или предприятия. На самом же деле игнорирование именно этого уровня реализации государственных интересов приводит к отчуждению широких масс населения от власти, порождает произвол местной бюрократии. Выделение данного уровня государственных интересов имеет под собой и прочные правовые основания.

Так, декларированная ст. 2 Конституции Российской Федерации обязанность государства по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина не имеет территориально-пространственных ограничений и распространяется на территорию всего государства. Едва ли можно сомневаться и в том, что деятельность негосударственных организаций, на которых размещены заказы на поставку материальных ценностей в государственный резерв, входит в спектр государственных интересов, тем более что государственным заказчиком на поставку материальных ценностей в государственный резерв является федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий управление государственным резервом1.

Территориально-объектовый уровень государственных интересов отчетливо просматривается и в законодательстве, устанавливающем специальные режимы или статусы государственной границы2, исключительной экономической зоны3, континентального шельфа4, закрытых административно-территориальных образова-

1 См Федеральный закон от 29 декабря 1994 г № 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" (с изменениями от 17 марта 1997 г , 12 февраля 1998 г) // СЗ РФ - 1995 - № 1 - Ст 3

2 См СЗ РФ - 2000 - № 33 - Ст 3348 2001 - № 53 (ч 1) - Ст 5025

3 Федеральный закон от 17 декабря 1998 г № 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" (в ред от 21 марта 2002 г) в ст 85 устанавливает, что охрану исключительной экономической зоны, ее живых и неживых ресурсов в целях их сохранения, защиты и рационального использования, защиты морской среды, экономических и иных законных интересов Российской Федерации осуществляют в пределах своей компетенции специально уполномоченные федеральные органы // СЗ РФ — 2002 — № 12 — Ст 1083

4 Например, Федеральный закон от 30 ноября 1995 г № 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" (с изменениями от 10 февраля 1999 г , 8 августа 2001 г) определяет статус континентального шельфа Российской Федерации, суверенные права и юрисдикцию России на ее континентальном шельфе, закрепляет понятие континентального шельфа, который включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка (ст 1) // СЗ РФ - 1998 - № 31 - Ст 3833

ний1, а также территорий, имеющих этнонациональное или культурологическое значение, например территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации2, особо охраняемых природных территорий3, а также территорий, на которых расположены объекты культурно-исторического значения4

Нетрудно заметить, что используя в качестве системообразующе-го методологического принципа систематизации государственных интересов сферы совместной жизнедеятельности людей, мы «выходим» на три интегративные и взаимообусловленные с юридической точки зрения категории, которые способны «вместить» в себе все богатство и многообразие понятия «государственные интересы» — правопорядок, национальная безопасность, национальная культура.

Правопорядок как результат действия законов и соблюдения требований законности является способом управления общественными процессами5, создает необходимые условия для нормального функционирования общества, выступая одним из главных «выразителей» государственных интересов, порождением (эманацией) государственной воли6.

Национальная безопасность, характеризуя состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от

1 В соответствии со ст 1 Закона РФ от 14 июля 1992 г № 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" (с изм и доп от 28 ноября 1996 г , 31 июля 1998 г, 2 апреля, 31 декабря 1999 г , 30 декабря 2001 г) закрытым административно-территориальным образованием признается территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых необходим особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны I/ ВСНДРФ и ВС РФ — 1992 — № 33 — Ст 1915

2 См ФЗ от 7 мая 2001 г № 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" // СЗ РФ —2001 —№20 — Ст 1972

3 См ФЗ от 14 марта 1995 г № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (с изм и доп от 30 декабря 2001 г ) // СЗ РФ — 1995 — № 12 — Ст 1024

4 Так, Федеральный закон от 25 июня 2002 г № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", устанавливает государственные гарантии сохранности таких объектов для реализации прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиты, восстановления и сохранения историко-культурной среды обитания, защиты и сохранения источников информации о зарождении и развитии культуры // СЗ РФ — № 26 — Ст 2519

5 Аргументацию логической схемы взаимосвязи законности и правопорядка см Керимов ДА Методология права (предмет, функции, проблемы философии права) — М Аванта +, 2000 — С 495

6 См Козлихин ИЮ Указ раб С 32

внутренних и внешних угроз, является показателем способности государственных институтов' сохранять стабильность конституционного строя, институтов государственной власти, обеспечивать гражданский мир и национальное согласие, территориальную целостность, единство правового пространства, правопорядок, нейтрализовывать причины и условия, способствующие возникновению политического и религиозного экстремизма, этносепаратизма и их последствий — социальных, межэтнических и религиозных конфликтов, терроризма, обеспечивать упрочении позиций России как великой державы, содействовать развитию ее равноправных и взаимовыгодных отношений со всеми странами и интеграционными объединениями

Правопорядок и национальная безопасность немыслимы без духовного обновления России, без сохранения и укрепления нравственных ценностей общества, традиций патриотизма и гуманизма, культурного и научного потенциала страны В этом проявляется культурологическая составляющая государственных интересов.

Именно культура, понимаемая как способность людей, объединенных в устойчивые социальные коллективы, вырабатывать систему потенциально не заданных биологическим типом организации средств и механизмов для адаптации к среде и поддержания общественной жизни1, лежит в основе создания материальных и духовных предпосылок существования государства и права как непосредственно, так и опосредовано, путем накопления и хранения социальной информации, обеспечивающей культурную преемственность поколений, передачу традиций, умений, профессиональных навыков, отношений к определенным процессам и явлениям общественной жизни

Исходя из этой методологической посылки культурологический срез государственных интересов можно рассматривать в нескольких аспектах Первый из них может быть определен как информационный, вытекающий из необходимости сохранения и приумножения социальной информации, обеспечивающей культурную преемственность поколений, несущей в себе данные о позитивных и негативных моментах развития государства

Информационный аспект государственных интересов имеет вполне прагматичное организационно-правовое значение в деятельности органов исполнительной власти, отмеченное, в частности, Г В Атаманчуком, сгруппировавшим информацию, циркулирую-

1 См Маркарян Э С О генезисе человеческой деятельности и культуры — Ереван, 1973 — С 37, Юзвишин ИИ Информациология — М , 1996 — С 64, Лопа-тин В Н Информационная безопасность России Человек Общество Государство - СПб , 2000 - С 27

щую в государственном управлении, в два больших блока информация, носящая непосредственно управленческий характер, и информация, выражающая взаимосвязи государства с обществом^

Ведущим с административно-правовой точки зрения здесь является установление государством правовых режимов использования информации, а также закрепление информационного статуса субъектов административно-правовых отношений как части их общего статуса2

Достаточно вспомнить, например, юридически закрепленную обязанность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации формировать государственные информационные ресурсы, находящиеся в их ведении, и обеспечивать их использование в соответствии с установленной компетенцией3; обязанность специализированных структур исполнительной власти, ведающих вопросами организации и обеспечения правительственной связи, иных видов специальной связи для государственных органов, специального информационного обеспечения высших органов государственной власти Российской Федерации, центральных органов федеральной исполнительной власти4, о специально созданном государственном межведомственной органе по защите государственной тайны5

Другой аспект культурологического среза государственных интересов можно обозначить как социоэтнический, связанный с обязательствами государства по сохранению этнического и этнокультурного многообразия федерации

Так, в Постановлении Правительства Российской Федерации, предусматривающем меры государственной поддержки развития медицинской промышленности и улучшение обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и

1 Атаманчук Г В Обеспечение рациональности управления — М , 1990 — С 186

2 См Тихомиров Ю А Административное право и процесс Полный курс — М , 2001 - С 448

3 См Федеральный закон от 20 февраля 1995 г № 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" // СЗ РФ — 1995 — № 8 — Ст 609

4 См Закон РФ от 19 февраля 1993 г № 4524-1 "О федеральных органах правительственной связи и информации" (с изменениями от 24 декабря 1993 г , 7 ноября 2000 г) // ВСНД РФ и ВС РФ - 1993 - № 12 - Ст 423, СЗ РФ -2000 - № 46 - Ст 4537

5 См Указ Президента РФ от 1 ноября 1999 г № 1467 "О составе Межведомственной комиссии по защите государственной тайны по должностям" (с изм от 27 ноября 2000 г , 23 июля, 5 октября 2001 г) // СЗ РФ — 1999 — № 45 — Ст 5416, 2001 - № 41 - Ст 3950

изделиями медицинского назначения, специально выделен раздел, направленный на поддержку малочисленных народов1.

Конкретные обязанности органов государственной власти Российской Федерации в целях защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов предусмотрены ст 6 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»2, обязанности государства по сохранению языков народов России как национального достояния Российского государства — в специальном законодательном акте3 Правительством России от 27 июля 2001 г № 564 утверждена специальная Федеральная целевая программа «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года»4

Однако отмеченными моментами социоэтнический срез государственных интересов не исчерпывается, поскольку он сам по себе является комплексным, многоаспектным понятием, вбирающим в себя по меньшей мере три комплекса проблем, непосредственно связанных с национально-территориальной целостностью России:

• этносоциалъные проблемы, обусловленные влиянием географических факторов, касающиеся взаимодействия представителей различных национальных групп, конфликтов, возникающих на почве межнациональных отношений, предпосылок национального экстремизма и т.д ;

• экономические проблемы, обусловленные различным уровнем экономического развития субъектов, их делением на регионы-доноры и дотационные территориальные образования, неодинаковым потенциалом в сырьевой и энергетической сферах и т.д.;

• организационно-правовые проблемы, возникающие в административной (управленческой) сфере и обусловленные как иерархической вертикалью государственной власти (разделение объема властной компетенции между федеральными, региональными и местными управленческими структурами),

1 См Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 г № 890 "О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения" (с изм 9 ноября 2001 г ) // СЗ РФ - 1994 - № 15 - Ст 1791

2 См СЗРФ - 1999 - № 18 - Ст 2208

3 См Закон РФ от 25 октября 1991 г № 1807-1 "О языках народов Российской Федерации" (с изменениями от 24 июля 1998 г) // ВСНД РФ и ВС РФ — 1991 - № 50 - Ст 1740, СЗ РФ - 1998 - № 31 - Ст 3804 4 См СЗ РФ - 2001 - № 32 - Ст 3327

так и ее горизонтальными связями (функциональное разделение власти на законодательную, исполнительную, судебную на уровне субъекта федерации).

Усиление государственного начала в решении этих проблем предполагает распространение регулятивно-охранителъного воздействия государства на территориальные общности населения, его социальные слои и группы, формируя условия их жизнедеятельности. Для этого федеральный центр должен выступать в роли гаранта равных возможностей и прав человека независимо от места его проживания, включая защиту частной собственности, социальную защиту малоимущих, обеспечение свободы передвижения, вероисповедания и национально-культурного развития, соблюдения общегосударственных социальных стандартов (образовательных, медицинских, экологических и пр.) в каждом регионе. За корректировку и реализацию такой политики в конкретных субъектах России должны отвечать:

1) полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральном округе, основными задачами которого являются организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации; организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти; обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации; представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений1;

2) региональные подразделения соответствующих федеральных органов государственной власти, активно используя такие административно-правовые инструменты, как федеральные социальные фонды и социальные программы развития отдельных регионов.

Кроме этого, необходимо сформулировать основополагающие принципы взаимодействия Федерации и ее субъектов в области региональной политики, имея ввиду выработку общих норм поведения Федерации в отношении граждан, равные политико-правовые и социально-экономические возможности этого взаимодействия

1 См Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденное Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г № 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" (с изменениями от 21 июня, 9 ноября 2000 г , 30 января 2001 г ) // СЗ РФ - 2000 - № 20 - Ст 2112

для всех регионов и отказ от особых режимов межбюджетных отношений. К приоритетам центра следует отнести: определение целей и задач общегосударственной региональной политики; выработку единых правил поведения государства в сфере региональных отношений; формирование общей системы юридических гарантий, определение их уровней и механизмов реализации как в целом по стране, так и в отдельных субъектах; разработку законодательной базы для осуществления региональной политики государства; оказание помощи регионам в критических ситуациях.

Суммируя изложенное выше, попытаемся сформулировать определение государственных интересов. Представляется, что с правовой точки зрения государственные интересы — это юридически зафиксированные и обусловленные потребностями самосохранения и позитивного развития российской государственности и национальной культуры основные направления государственной политики, обеспечивающие функционирование государства и его институтов, регулирование и защиту общественных отношений и социального качества — физического и духовного — личности, социальных групп и общества в целом от воздействия на них нежелательных с точки зрения общества явлений и процессов.

Как соотносятся между собой публичные (государственные) и частные интересы в контексте административно-правового опосре-дования правопорядка?

То, что интересы личности как самодостаточного субъекта и интересы государства не совпадают и не могут совпадать в полном объеме, является вполне очевидным фактом, на который в разное время и с различными формулировками обращали внимание и философы, и представители административно-правовой науки. Например, видный немецкий административист Отто Майер строил свою теорию административного права на идеи субъективно-публичных прав граждан, которые противостоят государственной власти1. Юридический аспект этой проблемы выражен в противоречии государственного суверенитета и суверенитета личности2.

Исходя из принципа государственного суверенитета для государства нормально то, что способствует его сохранению, выживанию на данном этапе исторического развития как целостной системы, и идеально то, что способствует его развитию, в максимально

1 См Мауег О Deutsches Verwaltungasrecht Bd 2 — Munchen und Leipzig, 1914 S 105

2 В данном случае автор исходит исключительно из общесоциальной сущности государства, абстрагируясь от различного рода корпоративных интересов, хотя считает необходимым отметить, что, безусловно, необходимо учитывать и делать поправку на классовые и бюрократические интересы

возможной степени отвечает всему спектру государственных интересов.

Так, например, интересам государства с рыночной экономикой соответствует человек, беспокоящийся о своем доходе, а идеален тот, кто может самостоятельно, без государственной поддержки, этот высокий доход получать и преумножать, выплачивать налоги и тем самым преумножать государственное достояние. Нормальным, не противоречащим государственным интересам считается тот, кто живет в ногу с обществом, без отставания и без опережения. Государство заинтересовано в максимальном следовании заданным образцам (нормам), в широком смысле слова — установленному правопорядку, личность испытывает потребность в утверждении собственной уникальности.

С точки зрения социума нормален конформист, с точки зрения личности — тот, кто способен поступать не как все, сохраняя свою индивидуальность: «Диалектическое противостояние личности и общества может быть выражено как противостояние индивидуализации и унификации. Социум стремится к унификации личностного самоопределения в соответствии с его структурой, а личность — к максимальному раскрытию собственной индивидуальности. Способность общества разрешить это противоречие определяет его потенциальные возможности к саморазвитию»1.

Перед современным российским обществом стоит задача по решению проблемы взаимоотношения личности и общества, гражданина и государства, адекватного нынешним социально-экономическим, политическим и духовным реалиям и потребностям. Речь идет, по существу, об определении их ценности друг для друга, что в социологии выступает как проблема соотношения интересов общества и личности, а в юриспруденции — прав и обязанностей гражданина и государства.

К сожалению, тенденция к абсолютизации коллективного интереса так и не была преодолена отечественной юридической наукой. Реальный социализм также оказался такой общественной системой, в которой индивидуальное в большой степени растворялось в родовом, а личность превращалась в элемент социальной машины. В свою очередь, западная общественная мысль так и не смогла преодолеть тенденции к абсолютизации личного, индивидуального в противоположность социальному2.

Индивидуальное и социальное — это противоположности, но они существуют в единстве, взаимно определяют и обусловливают

1 Основы современной философии 2-е изд , доп — СПб Лань, 1999 — С 244—245

2 См Величко А М Государственные идеалы России и Запада Параллели правовых культур — СПб Юридический институт, 1999 — С 178

друг друга. Уровень развития одной из них находится в прямой зависимости от уровня развития другой, следовательно, отрицание или умаление одной означает отрицание или умаление другой. Главный вопрос в связи с этим — какова мера личной свободы и индивидуальной инициативы и в каких пределах возможно их ограничение в интересах общественного целого, с одной стороны, и каковы пределы вторжения общества в сферу индивидуальной автономии личности — с другой?

Данный вопрос не является теоретической абстракцией, поскольку от его решения, в том числе и на законодательном уровне, зависит само содержание государственной деятельности по поддержанию правопорядка — ее интенсивность, формы и методы осуществления, в том числе при предупреждении, пресечении и раскрытии преступлений1.

Представляется, что на этот вопрос невозможно ответить точной и общей формулой, одинаковой для любого общества и на все времена. Ясно, однако, что всякое жизнеспособное общество представляет собой известное равновесие индивидуального и коллективного, которое находит (или не находит) свое отражение в праве и государстве, системе организации власти, морали и нравственности, формах, методах и правовой регламентации правоохранительной деятельности Нарушение такого равновесия, отсутствие механизмов гармонизации индивидуального и коллективного чреваты разрушением гармонии общества, его дисгармоничностью.

Закон равновесия индивидуального и коллективного как условие эволюционного (а не революционного) развития общества носит универсальный характер. Восприятие такого равновесия конституцией, адекватное отражение его законом в «трех китах» современного конституционализма — власти, суверенитете, свободе личности — непременное условие прочности конституционного строя и стабильности самой Конституции, а следовательно, и устанавливаемого ею правопорядка.

Для конституционного государства характерны две главные особенности, которые имеют качественное значение для понимания правопорядка: народовластие, т.е. участие народа непосредственно или опосредованно через избранных им представителей в законотворчестве и контроле за выполнением законодательных актов, и

1 В литературе, например, подчеркивалась опасность вырождения превенции в попрание элементарных прав человека, ибо превенция всегда есть интервенция в его личную жизнь См Гилинский Я И Социальный контроль над девиантным поведением в современной России теория, история, перспективы // Социальный контроль над девиантным поведением в современной России — СПб ФИСИРАН, 1998-С 11

ограничение государственной власти закрепленными в конституции правами и свободами человека и гражданина Именно эти признаки конституционного государства, осознание которых приходит постепенно, являются отражением всей истории человеческой цивилизации, которая в данном контексте может быть представлена как история поиска механизмов соотношения и взаимодействия коллективного (социального) и индивидуального начал организации социума1, прежде всего организации отношений общества и личности, государства и гражданина

Несмотря на отсутствие точного и постоянного во времени критерия такого соотношения, опыт истории свидетельствует об односторонности коллективистской и индивидуалистической теорий, не учитывающих, что само общество есть лично-собирательное образование, такой социальный организм, здоровье которого во многом определяется равновесием личного и общего. Любое преувеличение коллективного начала ведет к тоталитарным формам организации общества, подавлению инакомыслия, игнорированию прав и интересов меньшинства, основных прав и свобод человека и гражданина. В свою очередь, гиперболизация роли индивидуального начала в организации общественной жизни инициирует анархическое своеволие, чреватое разрушением государственности и принятых в обществе норм человеческого общежития.

«Категорический императив» современности, — пишет Б С Эбзеев, — заключается в том, что права государства не могут быть выше прав человека. Излишне ревностное отношение к прерогативам государственного суверенитета как в международном сообществе, так и в рамках отдельного государства является отражением опасной для человека и его прав тенденцией»2.

В данном подходе, несмотря на постоянное упоминание Б.С. Эбзеевым необходимости установления некоего баланса, «равновесия» частных и государственных интересов (что, безусловно, верно), превалирует тенденция к господству приоритета личности над государством, характерная для концепций политического либерализма Такая постановка вопроса нам кажется неправомерной, сводящей на нет публичные интересы, отстаиваемые и защищаемые именно государством, вне реализации которых никакие интересы личности (кроме антиобщественных, криминальных) обеспечены быть не могут

Представляется, что гораздо важнее не расстановка приоритетов, а собственно вопрос разрешения противоречия между интересами государства и личности. Решение этого вопроса напрямую

1См Момджян КХ Введение в социальную философию — М , 1997 — С 99 2 Эбзеев Б С Указ раб С 122

связано с взаимопроникновением норм публичного и частного права, с совершенствованием принципов и форм функционирования исполнительной власти, которая выступает связующим звеном между государством и личностью, призванным защищать и охранять интересы как государства, так и личности.

Обозначим наше видение этой проблематики.

Первое. Современная организация государственной власти в России строится на признании принципа разделения властей. Опыт его реализации свидетельствует о немалых «издержках» вследствие явного акцента на разделенности властных структур при недооценке их взаимодействия. В результате складывающаяся на протяжении десятилетний система государственного управления1 стала давать сбои.

Сказанное, разумеется, не следует понимать как приверженность авторов тоталитарной системе государственного управления, вершиной которого было Политбюро ЦК КПСС, а основание образовывали партийные комитеты различного уровня и централизованные наркоматы (министерства) с жестко определенной компетенцией и персональной ответственностью первых лиц. Подобная система управления, строящаяся на администрировании, беспрекословном подчинении мест центру, жестком диктате в сфере экономики эффективна была только внешне, поскольку, и здесь нельзя не согласиться с К.С. Бельским, как только перестала подстраховываться госбезопасностью превратилась (добавим — уголовно-правовой и административно-правовой репрессивной политикой исполнительной власти, в первую очередь милиции) в «бумажного тигра» и «отошла от государственного руля»2.

Проблема сегодняшнего дня заключается в том, что, утратив старую систему управления, государство пока не сумело создать новую, полноценно функционирующую систему «решения общих дел». Более того, отказ Конституции России от самого термина «государственное управление» многими был воспринят как отказ от государственного управления вообще, как неправомерность признания государственного управления государственно-правовой категорией3, против чего решительно выступали ведущие ученые-административисты4.

1 См Курашвили Ю П Проблемы теории государственного управления в условиях совершенствования развитого социализма Дисс д-ра юрид наук — М ИГПАН, 1985 - С 20-21

2 Бельский К С Указ раб С 52

3 См Рыжов В С К вопросу о соотношении управления, исполнительной власти и государственного управления // Труды Московской государственной юридической академии Сб статей — М Юрист, 1999 — С 3—14

4 См Алехин А П, Кармолицкий А А , Козлов Ю М Административное право Российской Федерации — М Зерцало, 1997 — С 5—6

Признавая принцип разделения властей, алогично, как мы уже отмечали, игнорировать либо недооценивать государственное управление Именно оно представляет собой организационно-правовую форму реализации исполнительной власти Дискриминация государственного управления вредна. Практика последних лет доказала, что потеря управления обществом, «рыхлость» государственного управления повлекли за собой трудно восполнимые последствия для экономики и обеспечения правопорядка (обвальное падение производства, утечка за рубеж национальных богатств, люмпенизация населения, плачевное материально-техническое обеспечение правоохранительных органов), которые государство не должно было допустить.

В связи с этим применительно к исследуемой нами проблеме возникают по крайней мере два основополагающих вопроса: во-первых, о соотношении государственного управления и государственного регулирования, во-вторых, о сущности и соотношении методов управления и регулирования. Не вступая в пространную дискуссию, поскольку она выходит за рамки исследования, отметим следующие основные моменты.

1. По нашему мнению, противопоставление управления и регулирования неправомерно, поскольку в основе их существования как социальных и правовых явлений лежит диалектическое соотношение части и целого. Государственное управление или практическая реализация исполнительной власти есть регулирующая деятельность1, и это относится к управлению как целостному явлению. Однако не следует забывать и о функциональной стороне государственного управления. Общая теория управления, как и теория государственного управления, особо выделяют категорию функций управления. В их числе, как правило, обозначаются следующие функции: прогнозирование и планирование; организация; руководство; координация; контроль; регулирование.

Функциональная структура процесса управления выступает как совокупное осуществления функций управления — основных направлений или основных видов управленческой деятельности, составных частей процесса управления. Следовательно, не управление является частью регулирования, а наоборот — регулирование есть часть управления, т.е. его функция. Значение ее несомненно, так как суть регулирования состоит в упорядочении, налаживании, в направлении движения и развития, подчинении определенному порядку, установлении правильного взаимодействия, создании условий нормальной работы.

1 См Атаманчук Г В Теория государственного управления Курс лекций — М , 1998 - С 27

2. Учитывая регулирующий характер государственного управления, государственное регулирование может пониматься в широком и узком смысле слова В широком смысле оно выражается в установлении государством общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений и их корректировке в зависимости от изменяющихся условий В этом значение государственное регулирование весьма тесно сопряжено с другой правовой категорией — правовым регулированием как способом воздействия государства на те или иные общественные отношения, способом, приемом, средством воздействия, с помощью которых устанавливаются и реализуются правомочия объектов, права и правоотношения1

В узком смысле государственное регулирование — одна из функций государственного управления. Ее актуализация связана с тем, что именно функция регулирования обеспечивает сохранение динамической устойчивости социальных систем-организаций в процессе их функционирования, в ней наиболее полно проявляется социальный характер управления, так как именно в процессе регулирования происходит воздействие на участников управленческих отношений. В подобном смысловом (но не функциональном!) понимании регулирование тождественно содержанию управления, ибо является наиболее ярким выражением того комплекса воздействующих действий, которые совершаются в процессе государственного управления

3. Идея о «вытеснении» управления регулированием в определенной мере базируется на антропоморфное™ этих понятий, т.е. их свойстве восприниматься и истолковываться человеком исходя из его привычных представлений о себе, о своих антропологических и психических свойствах В силу этого, а также учитывая административно-командную систему управления, характерную для нашего недавнего прошлого, термин «управление» воспринимается как жесткое администрирование, основанное исключительно на административных, командных методах воздействия. Термин же «регулирование» воспринимается как демократический антипод управлению

Реально дело обстоит иначе, поскольку в основе управления как целого и регулирования как его функционального элемента фактически лежат одни и те же методы. На эту особенность методов справедливо обращено внимание еще в начале 70-х гг. А.П. Ипакяном, отмечавшим, что «нет методов управления вообще, а есть конкрет-

1 См Сорокин ВД Метод правового регулирования Теоретические проблемы — М Юридическая литература — 1976— С 141, Алексеев С С Теория права — М БЕК, 1995 — С 57, Малько А В Правовое государство и его принципы / Теория государства и права Курс лекций — Саратов 1995 — С 74, Теория права и государства Учебник / Под ред проф В В Лазарева — М Новый Юрист, 1997 — С 98

ные методы осуществления той или иной функции»1 и обосновавшим «правомерность разделения всех методов регулирования на: а) методы прямого воздействия, для которых характерен механизм, основывающийся на принципе «команда-исполнение» (административные методы); б) методы косвенного воздействия, для которых характерен механизм объективной ориентации и стимулирования (в частности, экономические методы)»2.

4. Суть регулирования заключается в том, что по смыслу своего содержания оно осуществляется главным образом путем установления наиболее общих правил управления (программ), которыми должны руководствоваться участники управленческих отношений, корректировки этих правил в связи с изменениями ситуации в сфере управления (внесение в них изменений и дополнений), устранения условий, нарушающих нормальный ход управления (контроль и его последствия). Это означает, что регулирование, по образному выражению Ю.М. Козлова, «притягивает» к себе иные управленческие функции, занимает в их системе центральное место, проявляясь в процессе практической реализации исполнительной власти как нормативное регулирование, осуществляемое ее полномочными субъектами в определенных для них сферах деятельности3'.

5. Регулирование как самостоятельная функция управления должна иметь собственные механизм и методы реализации. Представляется, что механизм государственного управления как процесс функционирования органов государства (государственного аппарата)4 не может существовать в отрыве от методов государственного управления как способов, приемов достижения цели, реализации органом управления своей компетенции. Поэтому в механизм осуществления регулирования включают: нормативное регулирование путем установления общих правил; его оперативную корректировку в соответствии с реальными задачами, которые надлежит решать управлению; контроль за исполнением правовых норм, регулирующих те или иные отношения; государственную защиту прав и интересов участников общественных отношений, урегулированных соответствующими правилами; координацию и общее направление их деятельности; содействие ее успешному осуществлению; определе-

1 Ипакян А П Методы управленческой деятельности в органах внутренних дел Автореф дисс канд юрид наук — М , 1973 — С 3

2 Там же С 5

3 См Административное право / Под ред Ю М Козлова и Л Л Попова — М , 1999-С 519

4 См Григонис Э П Механизм государства вопросы теории и практики Монография - СПб СПбУ МВД России, 1999 - С 17

ние приоритетов в структурной политике; государственные контракты (договоры); регистрацию; лицензирование1.

Несколько иная классификация предложена Ю.М. Козловым, выделившим следующие наиболее распространенные методы государственно-управленческой деятельности: установление правил поведения общеобязательного или частного характера, т.е. определенного режима в сфере реализации исполнительной власти; предписание об обязательном совершении определенных действий (например, об устранении выявленных нарушений законности); утверждение конкретных (адресных) заданий; назначение или освобождение от должности; запрещение определенных действий; удовлетворение законных притязаний участников управленческих отношений; разрешение определенных действий (например, выдача лицензий, включая их приостановление или аннулирование; регистрация определенных действий; установление стандартов, квот; ограничение определенных действий; проведение контроля и надзора; осуществление внесудебной юрисдикции; разрешение споров между участниками управленческих отношений; применение мер административного принуждения; материальное и моральное стимулирование; применение материальных санкций; оформление государственных заказов; распоряжение объектами государственной собственности; приостановление или отмена правовых актов подведомственных исполнительных органов и должностных лиц; образование, реорганизация и ликвидация подведомственных объектов.2

Не возражая в принципе против выделения названных методов, полагаем, что научная классификация не должна быть столь многословной и детализированной, включать в себя тождественные или весьма близкие по содержанию понятия (например, удовлетворение законных притязаний участников управленческих отношений и разрешение споров между ними, поскольку разрешение спора предполагает удовлетворение притязаний сторон). В связи с этим предпочтительней представляется компактная и в правовом отношении более четкая классификация, предложенная Д.Н. Бахрахом, который выделил девять регулятивных (нормативное регулирование, структуризация, легализация, правонаделение, распределение, учет, контроль, убеждение, поощрение) и три юрисдикционных (разрешение споров, принуждение, вооруженное подавление) метода деятельности государственной администрации3.

1 См Алехин А П, Кармолицкий А А , Козлов Ю М Указ раб С 389

2 См Административное право / Под ред Ю М Козлова и Л Л Попова

1999 - С 291

3 См Бахрах А Н Указ раб С 356

- м

Но и предложенная классификация, по нашему мнению, страдает определенными изъянами, главный из которых — смешение универсальных, всеобщих методов, которыми являются убеждение и принуждение, и частных методов реализации администрацией своих полномочий. Кроме того, нормативное регулирование в данном контексте следует рассматривать не как один из регулятивных методов, а скорее как правовую форму их реализации, которая, как известно, может проходить и в неправовой (организационной) форме. Определенные возражения вызывает включение в эту классификацию учета и контроля, которые составляют содержание управленческой деятельности и в связи с этим едва ли могут рассматриваться как способы осуществления самих себя1.

С учетом этих замечаний в качестве регулятивных методов целесообразно рассматривать только структуризацию, легализацию, правонаделение и распределение. Их содержание Д.Н. Бахрах, с точкой зрения которого мы согласны, раскрывает следующим образом:

• структуризация — осуществляется путем создания организаций, их реорганизации, ликвидации, распределения и перераспределения полномочий, подчинения, изменения подчинения;

• легализация — осуществляется путем признания статуса (беженец, временный переселенец, лицо без гражданства, безработный), регистрации (предпринимателей, транспортных средств, иностранцев, сделок), нострификации (признания соответствия, например, зарубежных документов об образовании российским);

• правонаделение — прием (на службу, в учебное заведение), призыв на воинскую службу, наделение правами, выдача разрешений (в том числе лицензирование);

• распределение — бюджетное финансирование, кредитование, фондирование продукции, распределение жилых и нежилых помещений, земельных участков и т.д.

Завершая рассмотрение вопроса о методах управления и регулирования, необходимо отметить два обстоятельства. Во-первых, очевидно, нет и не может быть идеальной классификации, которая удовлетворяла бы всех без исключения исследователей. Существует некое приближение к оптимуму, и в этом отношении предложенная нами классификация имеет главное достоинство в том, что она кратка и выделяет наиболее существенные стороны тех способов, с помощью которых органы исполнительной власти могут реализовывать свою компетенцию. Во-вторых, любая классификация — это научная абстракция, позволяющая определенным образом система-

1 См Ипакян А П Указ раб С 2

тизировать наши представления об изучаемом (наблюдаемом) явлении или процессе. В реальной жизни ни один из выделенных нами методов не существует сам по себе, не может применяться изолированно от иных методов, поскольку все методы находятся в сложной взаимосвязи и взаимозависимости, теснейшем переплетении. Применение одного метода неизбежно влечет за собой как бы автоматическое «подключение» второго, третьего и т.д. Это диалектическое единство методов управления и есть противопоставление волюнтаризму и голому администрированию Чем полнее используются все методы, тем эффективнее, обоснованнее и результативнее государственное управление.

Второе. Административное право, по образному выражению ЮА Тихомирова, является осью публичного права. Его система, объекты и методы регулирования претерпевают в настоящее время серьезные изменения. Традиционный «запретителъно-наказательный» элемент отрасли явно теряет свое значение, возрастает роль ее четырех главных функций, о которых мы уже упоминали: государственное управление, государственное регулирование, легализация, контроль и надзор. Масштабы первой из них сокращаются, второй — увеличиваются, третьей — появляются и расширяются1, четвертой — сохраняется и модернизируется. Баланс этих функций пока не вполне сложился, чему препятствуют устаревшие взгляды на систему и содержание данной отрасли.

Базовый источник административного права — закон, и если представить его в качестве первичной юридической клетки, то можно говорить о двух составных отраслях законодательства. Во-первых, об административном законодательстве, включающим в себя законодательные нормы трех видов — статутные законы Федерации и ее

1 См ФЗ РФ от 28 июня 1997 г № 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О беженцах" // СЗ РФ — 1997 — № 26 — Ст 2956, ФЗ РФ от 20 декабря 1995 г № 202-ФЗ (в редакции федерального закона от 7 августа 2000 г № 122-ФЗ) "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О вынужденных переселенцах" // СЗ РФ — 1995 — № 52 — Ст 5110, ФЗ РФ от 20 апреля 96 г № 36-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" (с изм и доп от 21 июля 1998 г, 30 апреля 1999 г, 17 июля и 20 ноября 1999 г, 7 августа 2000 г, 29 декабря 2001 г) // СЗ РФ — 1996 — № 17 — Ст 1915, Постановление Минтруда РФ от 10 февраля 1998 г № 5 "Об утверждении Порядка работы территориальных органов Министерства труда и социального развития Российской Федер а-ции по вопросам занятости населения с детьми-сиротами, детьми, оставшимися без попечения родителей, лицами из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (с изм и доп от 5 октября 2001 г), Приказ Минобразования РФ от 9 января 1997 г № 15 "Об утверждении Порядка признания и установления эквивалентности (нострификации) документов иностранных государств об образовании и ученых званиях и форм соответствующих свидетельств"

субъектов об органах исполнительной власти; тематические законы, посвященные регулированию сфер и отраслей (лицензирование и т.п ); административные нормы, инкапсулированные в других законах. Но все названные нормы весьма противоречивы, остро сказываются и пробелы в создании норм материального административного права. Новый Кодекс Российской Федерации об административных нарушениях1 заметно сократил инкапсулирование административных норм в другие законодательные акты, в частности в таможенное и налоговое законодательство, однако проблема рассосре-доточения административных норм, в том числе связанных с административной ответственностью, пока полностью не решена

Еще более ощутимо отставание в сфере административно-процессуального законодательства, которое нередко отождествляется с Кодексом об административных правонарушениях. Следует согласиться с высказанной в литературе точкой зрения о «привязке» административно-процессуального законодательства к материальным нормам, что будет служить их легальному применению Надо также поддержать и идею о необходимости федеральных законов об административных процедурах, в частности о процедурах рассмотрения разногласий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, о лицензионном производстве, порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан2. Назрела необходимость разработки федерального кодекса административного судопроизводства, реализации конституционной нормы об административном судопроизводстве как составной части судебной власти в России3

Завершая рассмотрение вопросов, вынесенных в название данного раздела, хотелось бы подчеркнуть, что важнейшим условием снятия противоречий между частными и государственными интересами, достижения их диалектического единения является реальное соблюдение принципа взаимной ответственности личности и государ-

1 См ФЗ РФ от 30 декабря 2001 г № 196-ФЗ "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Российская газета 2001 — 31 декабря — № 256

2 Кокорева О А Административно-правовое регулирование лицензионной деятельности в Российской Федерации Автореф дисс канд юрид наук — СПб , 2000, Сорокин БД Проблемы административного процесса — М , 1968, Сорокин ВД Административно-процессуальное право — М , 1972, Тихомиров ЮА Публично-правовое регулирование динамика сфер и методов // Журнал российского права — 2001 — № 5, Махина С Н Административный процесс Проблемы теории, перспективы правового регулирования Воронеж Изд-во Воронежского государственного университета, 1999

3 См Соловьева А К Административная юстиция в России проблемы теории и практики Автореф дисс канд юрид наук — СПб СЗАГС, 1999

ства, в утверждении которого роль административного права трудно переоценить «Взаимная ответственность личности и государства вытекает из характера самого общественного и государственного строя, из лежащих в его основе закономерностей. При этом ответственность следует понимать в самом широком плане — как осознанные и объективно обусловленные общественно необходимые отношения» '.

Слабой стороной крайнего либерализма является чрезмерно преувеличенное значение прав личности при недооценке ее обязанностей перед государством, значения государственных прав в отношении индивида. В равной мере нельзя принять этатизированные идеи о превалировании интересов государства над интересами личности, о приоритетности защиты исполнительной властью общих, всенародных интересов при установлении «количественно оптимальных» прав и свобод граждан.

Государственный суверенитет не поглощает (или, по крайней мере, не должен поглощать) суверенитет личности, напротив, наряду с общественным интересом («общим благом») в принципе государственного суверенитета выражается и интерес личности. В связи с этим столь распространенная трактовка приоритета прав человека (суверенитета личности) как принципа правового государства не представляется в достаточной степени корректной и требует существенных уточнений, так как порождает вполне естественный вопрос: по отношению к чему этот приоритет?

По всей видимости, неверно отстаивать приоритет личности над приоритетом общества, так как общество и личность — это взаимообуславливающие феномены, две стороны одной медали, и говорить о том, что одна из них важнее, чем другая, просто бессмысленно. Рассматривать приоритет суверенитета личности над суверенитетом государства можно лишь применительно к недемократическим режимам, выражающим узко корпоративные интересы. Но в условиях правового государства должен быть установлен баланс суверенитета личности и суверенитета государства. А точнее, эти два феномена должны рассматриваться во взаимосвязи и взаимозависимости. Поэтому особую, цементирующую роль играет такой признак правовой государственности, как взаимная ответственность личности и государства. Но эта ответственность действительно должна быть взаимной.

1 Комаров С А Личность в политической системе Российского общества (теоретико-правовое исследование) Дисс д-ра юрид наук — СПб ЮИ МВД России, Рязанский ин-т права и экономики, 1996 — С 32

Вместе с тем, безусловно, должно учитываться и то, что на определенных этапах исторического развития в большей степени выступает то одна, то другая сторона. В одной политической ситуации и специфической культурно-исторической среде по объективным причинам приоритетными могут быть государственные интересы, в другой — суверенитет личности. Крайними выражениями, уродливыми формами антагонизма личного и государственного интересов являются анархия, криминализация общества, с одной стороны, и тоталитарный режим — с другой. Одна из важнейших проблем нормального функционирования и эффективного развития социальной системы заключается в том, что бы в максимально возможной степени удерживать баланс суверенитета личности и государственного суверенитета. Как показывает история цивилизации, в процессе обеспечения правопорядка, осознания необходимых для этого форм и методов этот баланс соблюдался далеко не всегда.

«все книги «к разделу «содержание Глав: 30 Главы: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. >

5rik.ru

Материалы для учебы и работы

1.3. Административно-правовое опосредование правопорядка как обеспечение публичного и частного интереса в государственном управлении