1.1. Теоретико-методологические

проблемы административного права в контексте обеспечения правопорядка

Категории «правопорядок», «общественный порядок», «законность», «режим законности», «обеспечение правопорядка», «охрана правопорядка» являются ключевыми в правовой науке и правоприменительной практике. Исследованию сущности и содержания этих понятий посвящено значительное число публикаций, и на сегодняшний день их библиография в виде диссертационных исследований и монографий, статей в журналах и различных сборниках насчитывает сотни наименований. С большой степенью уверенности можно констатировать, что вообще проблема законности и правопорядка как таковая является специфическим компонентом или, по образному выражению Л.С. Мамута, «фирменным знаком»1 прежде всего именно российской правовой науки (советского и постсоветского периодов).

Действительно, давно выявились и стали фактически стереотипными методологические подходы к рассмотрению правопорядка и законности. Установился примерный перечень сюжетов их рассмотрения в рамках отдельных юридических наук государственно-правового (теория права и государства, конституционное и административное право) или криминального (уголовное и исполнительно-трудовое право, уголовный процесс, теория оперативно-розыскной деятельности, криминология, криминалистика) цикла. Однако любая из имеющихся теорий и концепций при ближайшем ознакомлении обнаруживает недостаточную полноту и дискуссионность заключенных в ней идей. Это естественно, поскольку познание так

1 См.: Мамут Л.С. Разработке концепции законности — новые импульсы // Правовой режим законности: вопросы теории и истории: Материалы межвузовской научно-теоретической конференции. Санкт-Петербург, 15 февраля 2001 г. / Под общ. ред. Д.И. Луковской. - СПб.: СПбГУ, 2001.- С. 5.

6

же бесконечно, как бесконечен мир. Однако даже с учетом этой оговорки приходится признать, что накопление знаний о самом феномене правопорядка затрагивает в основном количественную сторону, в гораздо меньшей степени обогащая качественную.

С сожалением приходится констатировать, что в юридической науке пока нет достаточной четкости ни в дефинициях правопорядка и законности, ни в их содержательном разграничении. Многозначностью отличается трактовка понятий «общественный порядок» и «общественная безопасность». К этому следует добавить, что пока нет достаточной четкости и в определениях таких понятий, как «правоохранительная деятельность», «правоохранительные органы».

В связи с актуализацией проблем обеспечения национальной безопасности и безопасности отдельных сфер жизнедеятельности общества и развертыванием соответствующих научных исследований1 оказалась размытой смысловая и содержательная грань между понятиями «правовой порядок» и «национальная безопасность», «правоохранительные органы» и «силы обеспечения безопасности».

Запаздывание в научном освещении этих проблем негативным образом сказывается на правоохранительной практике, препятствуя четкости нормативно-правового закрепления полномочий, функций государственных структур и органов местного самоуправления в охранительной сфере, правовом регулировании форм и методов их деятельности по обеспечению прав и законных интересов личности, общества, государства.

Обращая на это внимание, ДА. Керимов отмечает, что в последние годы «правоведение ничем сколько-нибудь значимым не обогатилось. Фундаментальные правоведческие исследования фактически исчезли, отдельные произведения посвящены лишь прикладным, частным разработкам либо свелись к плохому коммента-торству плохого законодательства, беспомощному обобщению беспомощной правоприменительной практики»2. Оставим резкость подобных оценок на совести известного ученого, однако с ним нельзя не согласится в главном, в том, что правоведение стоит пе-

См., например: Степашин С.В. Теоретико-правовые вопросы обеспечения безопасности Российской Федерации: Автореф. дисс... д-ра юрид. наук. — СПб., 1994; Исмагилов Р.Ф. Экономическая безопасность России: теория и практика. — СПб., 1999; Лопатин В.Н. Информационная безопасность России: Человек. Общество. Государство. — СПб., 2000; Глебов ИМ. Национальная безопасность Российской Федерации: проблемы правового регулирования. — СПб., 2000.

Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). — М.: Аванта +, 2000.— С. 527.

7

ред опасностью «утонуть в обилии материала, накопившегося по второстепенным, частным вопросам, не связанным в систему»1.

«Связать в систему» накопившийся теоретический и эмпирический материал можно лишь одним путем — преодолеть устоявшиеся стереотипы методологии исследования правопорядка, форм, методов и средств его обеспечения. Это важно не только для теоретического правоведения, но и для отраслевых юридических наук, в том числе, а может быть — и в первую очередь, для, науки административного права, в рамках которой исследуется организационно-правовая проблематика формирования и функционирования государственной системы управления в административно-политической сфере, охватывающей такие области государственной деятельности, непосредственно связанные с обеспечением правопорядка и безопасности, как оборона, безопасность, внутренние дела, юстиция.

Особую значимость расширению когнитивных горизонтов административно-правовой науки придает сложность нынешней ситуации с обеспечением правопорядка в Российской Федерации, испытывающей мощное дезорганизующее воздействие преступности и беззакония во всех формах проявления, включая коррупцию государственного аппарата, непринятие должных мер по реагированию на заявления и сообщения о преступлениях и правонарушениях.

Предпринятая в начале 90-х гг. завершившегося столетия попытка идеологов государственной политики «нового курса» поменять традиционные для России ценностные приоритеты, в основу которых было положено представление о государстве как об основной системообразующей субстанции, на идеалы западного либерализма с характерной для них эгоцентричной системой взаимоотношения индивида и государства не привела да и не могла привести к одномоментному изменению правосознания общества. Вместе с тем закрепление на конституционном уровне ряда либеральных ценностей, провозглашавших приоритетность индивидуальных интересов перед государственными, повлекло за собой принижение роли государства в качестве субъекта политической системы общества, что, в свою очередь, не могло не сказаться на эффективности государственной деятельности по обеспечению правопорядка.

В этом контексте особую значимость приобретают идеи Ю.А. Тихомирова об обновлении концепции административного права, поскольку в условиях политической, экономической, криминологической нестабильности в стране спасение необходимо искать не в частном или публичном праве, а «в мирном сосуществовании публичного и частного права как парных категорий, как двух опор

1 КеримовД.А. Указ. раб. С. 527.

8

правового здания»1, одной из несущей конструкции которого и является административное право2. Дело в том, что упрочение правового порядка невозможно без четкого нормативного регулирования взаимоотношений и связей в системе «общество — государство — личность». Поскольку основу нормативной урегулированное™ образует право, все рассуждения о размывании его нормативности под эгидой «нового правопонимания» чреваты серьезными изъянами в правоохранительной практике. Никакими конъюнктурными соображениями, в том числе необходимостью преодоления понимания публичного как доминирующего начала в государственно-партийном устройстве общественной жизни и «дополнительности» частного, личного, нельзя оправдать попытки свертывания и устранения нормативных основ правового порядка. Не случайно поэтому многие западные юристы, мышление которых едва ли можно отнести к этатизированному, развивая теорию интереса, теорию субординации и теорию соотнесения субъектов, видят полезность современного разделения права на публичное и частное при определении путей правового развития государства, сфер применения законов и основных прав властных и невластных субъектов правоотношений3.

Правопорядок и законность, с одной стороны, выступают юридической основой функционирования государственной власти, а с другой — возникают и существуют там и тогда, где и когда государственная власть в них заинтересована. Именно власть устанавливает и поддерживает правовой порядок, охраняет от нарушений, а в необходимых случаях и защищает. В системе государственной власти ее исполнительная ветвь реализует значительный объем полномочий по формированию правопорядка и, очевидно, наибольший объем полномочий по его поддержанию, охране и защите.

С точки зрения административно-правовой теории и правоохранительной практики этот аспект правопорядка обострил две актуальные проблемы. Первая из них связана с предметом административного права, вторая — с функционированием государственной администрации и ее организационно-функциональных структур.

Как справедливо отмечает К.С. Бельский, со времени признания в СССР административного права как отрасли права его предмет традиционно определялся как регулирование отношений в сфере государственного управления4. Этот подход с теми или иными

1 Тихомиров ЮЛ. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. — 2001. — № 5.

2 См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. — М., 1998.

3 См.: Рихтер И., Шупперт Г.Ф. Судебная практика по административному праву. - М.: Юристь, 2000.- С.89-93.

4 См.: Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. - М.: Юрисгь, 1999.- С. 112.

9

модификациями сохранился и в настоящее время. Отдельные попытки выйти за пределы такого понимания и обосновать существование единого для всей системы права предмета правового регулирования1 фактически успеха не имели.

По мнению К.С. Бельского и Ю.П. Соловья, в традиционное понимание предмета административного права не вписываются общественные отношения, возникающие в связи с применением мер административного принуждения. Поэтому они предлагается выделение самостоятельной группы общественных отношений, регулируемых полицейским правом2. С теми или иными оговорками эта точка зрения, распространенная в конце XIX — начале XX в.3, начинает утверждаться в современной административно-правовой науке4.

Не разделяя идею о необходимости умножения отраслей российского права, которая, как правило, сопровождается искусственным конструированием ее предмета и метода5, полагаем в то же время необходимым уточнить предмет административного права.

Однако это сопряжено с преодолением существенных разногласий во взглядах отечественных административистов, которые предлагают порой совершенно противоположные модели построения данной отрасли публичного права. Единственное, пожалуй, в чем сходятся мнения всех ученых, — это то, что разработанные наукой

1 См.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. — М., 1972; Сорокин В.Д. Семь лекций по административному праву. — СПб., 1998; Административный процесс и административно-процессуальное право. — СПб., 2002.

2 См.: Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Гос-во и право. — 1997. — № П.— С.21; Бельский К.С. Феноменология административного права. — Смоленск, 1995.— С. 111; Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. — Омск, 1993.— С. 356.

3 По В.М. Гессену, "нормы, регулирующие осуществление принудительной власти, являются нормами полицейского права в собственном смысле этого слова" (Гессен В.М. Лекции по полицейскому праву. — СПб., 1907—1908.— С. 48), а "полицейское право правового государства — это наука о нормах, регулирующих применение государственной принудительной власти" (Гессен В.М. Из лекций по полицейскому праву, читанных в 1901—1902 учебном году в Александровской военно-юридической академии. — СПб., 1902.— С. 13).

4 См.: Аврутин Ю.Е. Эффективность деятельности органов внутренних дел (государственно-правовые, социальные и организационные аспекты изучения, оценки, проектирования). Дисс. ... д-ра юрид. наук. — СПб., 1998.— С. 407.

5 В последнее время, например, все настойчивее делаются попытки сконструировать в качестве самостоятельной отрасли права "прокурорско-надзорное право" (см.: Рохлин В.И. Прокурорский надзор: — Курс лекций. — СПб., 1997.— С. 8—10; Гельдибаев М.Х., Огородников А.А. Прокурорский надзор. — СПб.: Питер, 2002.— С. 18.). Хорошо известны и работы Ю.Н. Старилова, обосновывающего необходимость формирование самостоятельной отрасли права — служебного права (см.: Стартов Ю.Н. Служебное право: Учебник. — М., 1996).

10

советского административного права прежние представления о предмете и системе административно-правовых норм нуждаются в существенной корректировке.

По мнению К.С. Бельского, на смену институционально-отраслевому представлению о предмете административного права должно прийти его функциональное структурирование, согласно которому административное право должно состоять из трех тесно взаимосвязанных в практической сфере и самостоятельных правовых образований внутри административного права: администрации, полиции и юстиции1. При этом вычленение в структуре предмета административно-правового регулирования автономных комплексов полицейских и юстиционных отношений дает некоторым исследователям основание для постановки вопроса о существовании наряду с собственно административным правом полицейского права2, а также для характеристики административной юстиции как правового образования в системе административного права в качестве административно-судебного искового права3.

По мнению К.С. Бельского, административное право можно определить как совокупность правовых норм, регулирующих три основных направления поведения участников административно-правовых отношений: государственного служащего в аппарате управления; полицейского работника, обеспечивающего порядок в местах, имеющих общественное значение; граждан — между собой в общественных местах и в их отношениях с исполнительной властью4.

Высоко оценивая стремление ученого вернуться к истокам административного права, преодолеть его оторванность от национальной почвы и возродить утраченную, по его мнению, значимость этой юридической науки, нельзя согласиться с предложенным им пониманием предмета административного права. Представляется, что в своем стремлении вернуться к истокам административного права, т.е. к XIX в., ученый несколько увлекся и забыл, что мы живем в другой исторической эпохе и фактически в другой стране, в условиях, когда административно-правовым регулированием охвачено больше сфер общественной жизни, чем это было даже в начале XX в. Мы не ставим своей задачей детальный разбор

1 См.: Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. — 1997. — № П.— С.20—21.

2 См.: Мушкет И.И., Хохлов Е.Б. Полицейское право России: проблемы теории — СПб., 1998.- С.151-152.

3 Старилов Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории. — Воронеж 1998.- С.ЗЗ.

См.: Бельский К.С. Феноменология административного права   — Смоленск 1995.- С. 20.

11

предложенного К.С. Бельским предмета административного права, поэтому сделаем лишь ряд замечаний общего характера.

Во-первых, административно-правовыми нормами регулируется поведение не только государственного служащего в аппарате управления, но и служебные отношения служащих в негосударственных структурах. Поэтому регулирование поведения (служебных отношений) этой категории служащих не может выпасть из предмета административного права.

Во-вторых, даже если отвлечься от не совсем ясного с правовой точки зрения понятия «полицейский работник», которое, очевидно, является синонимом понятия «сотрудник милиции», нельзя забывать, что милиция состоит не только из сотрудников, обеспечивающих порядок в общественных местах. Более того, если обратиться к нормативно-правовым актам, регулирующих организацию и деятельность милиции общественной безопасности, причем не последнего времени, а того периода, когда писалась цитируемая работа, станет ясно, что эта часть милиции состоит не только из сотрудников, обеспечивающих порядок в общественных местах, но из сотрудников дознания, подразделений лицензионно-разрешительной работы, изоляторов для временного содержания лиц, задержанных в административном порядке, охраны и конвоирования задержанных и арестованных, по исполнению административного законодательства, по предупреждению правонарушений несовершеннолетних1. Возникает закономерный вопрос, какой отраслью законодательства регулировать их поведение?

В-третьих, в предмет административно-правового регулирова-'ния входят отношения не только между исполнительной властью и гражданами, но и между исполнительной властью и юридическими лицами внутри самой исполнительной власти в рамках отношений координации, субординации, взаимодействия.

Даже эти краткие замечания позволяют сделать вывод о доктринерстве предложенной схеме — качестве, в котором К.С. Бельский на страницах своей весьма интересной и несомненно полезной работы упрекает Д.Н. Бахраха, Ю.М. Козлова и некоторых других уче-ных-административистов2.

Ряд авторов в отличие от К.С. Бельского и Ю.Н. Старилова не столь категоричны в очерчивании предмета административного права, но отмечают существенную дифференциацию отношений,

1 Указ Президента РФ от 12 февраля 1993 № 209 "О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. — № 7. — 1993. — Ст. 562

2 См.: Белъский К.С. Феноменология административного права. С. 24.

12

испытывающих потребность в административно-правовом регулировании. Например, В.И. Ивакин считает, что под предметом административного права следует понимать комплекс общественных отношений в сфере государственного управления, складывающийся из внутриаппаратных отношений, отношений между аппаратом управления и гражданами, между гражданами в сфере охраны общественного порядка1. Высказывается также мнение о том, что предмет административного права охватывает собой три группы социальных связей: отношения, связанные с реализацией государственной исполнительной власти, внутриорганизационные государственные отношения и отношения, складывающиеся в процессе общегосударственной контрольной деятельности2, осуществляемой как на федеральном, так и на региональном уровне публичной власти3.

Столь широкая трактовка сферы действия административно-правовых норм обосновывается тем, что они регулируют общественные отношения по организации и деятельности органов исполнительной власти в процессе осуществления государственного управления, обеспечения реализации прав и свобод граждан, установления и обеспечения общественного порядка и осуществления надзорной и контрольной деятельности от имени государства, а также юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти при разрешении индивидуальных административных дел и применения административных взысканий в случаях административных правонарушений4.

По мнению Д.Н. Бахраха, предметом административного права является «совокупность общественных отношений, возникающих при обеспечении государственной администрацией конституционных прав и обязанностей граждан, а также иных отношений, связанных с ее формированием и деятельностью»5.

В аргументации этой дефиниции привлекает позиция автора, рассматривающего систему отношений государственной администрации с гражданами и их организациями в качестве главной составляющей предмета административного права. Характер этих отношений является ядром и правопорядка, поскольку интересы, стрем-

1 См.: Ивакин В.И. Предмет науки административного права: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. — М, 1995.— С.14.

2 См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. — М., 1996.— С.4—6.

3 См.: Слепцов М.Л. Государственный контроль в краях и областях — субъектах Российской Федерации. — Хабаровск, 2000.— С. 53—54.

4 См.: Словарь административного права. — М., 1999.— С.19.

5 Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. — М.: Нор-ма-ИНФРА, 2000.- С. 19.

13

ления, жизненные потребности человека получают свое юридическое оформление в правах и свободах, обязанностях и ответственности, а реализуются в значительной своей части через его связь с государством, государственным аппаратом.

Понимая, что в краткую дефиницию трудно вместить все богатство сущего, в определении Д.Н. Бахраха хотелось бы отметить и слабую сторону: отсутствие прямого упоминания о необходимости самоограничения репрессивной составляющей власти на основе соблюдения принципов законности, гуманизма, демократизма, нравственности и справедливости.

Дело не в том, что правопорядок, как ошибочно, на наш взгляд, полагает В.В. Борисов, не может строиться, основываясь лишь на правовой материи и поэтому должен учитывать общесоциальные характеристики1. Правопорядок не может строится на неправовой материи, в противном случае определяющими в правопорядке всегда будут такие категории, как государственная или политическая целесообразность или необходимость. Общесоциальные характеристики, например справедливость, включены в право. Право не может быть моральным или нравственным, гуманным или негуманным. Оно может быть только справедливым, по сути, только право и справедливо2. Несправедливыми, негуманными могут быть только законы и иные нормативно-правовые акты как опредмеченная часть права и практика их применения конкретными должностными лицами. Поэтому представляется, что для административного права важно не просто регулирование системы отношений, связанных с формированием и деятельностью государственной администрации, а регулирование, исключающее произвол власти; точно также для административно-правовой науки важно не просто раскрытие механизма формирования и функционирования исполнительной власти, а изучение и раскрытие социального и правового содержания этого процесса, изучение и раскрытие диалектики соотношения социального и правового в формах и методах деятельности органов исполнительной власти, в том числе и в сфере охраны правопорядка.

Оценивая приведенные выше точки зрения различных ученых на предмет современного российского административного права, следует согласиться с мнением С.Д. Князева: хотя они полезны уже тем, что стимулируют научные изыскания предмета и предназначения административно-правовой материи, их вряд ли можно при-

1 См.: В.В. Борисов. Правопорядок // Теория государства и права: курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. — М.: Юристь, 2000.— С. 566.

2 См.: Нерсесянц B.C. Философия права. — М.: НОРМА, 2000.— С. 33.

14

нять за основу концепции содержания и структуры современного административного права1. Тем более что упомянутые варианты обозначения предмета административного права в основном направлены не на консолидацию административно-правовой материи, а на расчленение предмета регуляции, вплоть до уровня самостоятельных нормативных массивов. Это обстоятельство особенно важно подчеркнуть еще и потому, что, по справедливому замечанию В.Д. Сорокина, несмотря на способность отраслевой системы российского права к развитию и самосовершенствованию, необходимо с максимальной осторожностью подходить к процессам предметного обособления правовых норм и конструирования автономных объектов правового регулирования2.

Мы разделяем точку зрения Д.Н. Бахраха, который полагает, что попытки дифференциации отношений, испытывающих потребность в административно-правовом регулировании, и конструирования на этой основе автономных в плане юридического обеспечения комплексов полицейских, юстиционных, надзорно-контрольных и иных отношений не учитывают того, что подобные отношения по существу являются проявлением одного и того же вида деятельности — управления, организации, администрирования3 Деление административного права, его единого предмета на новые самостоятельные отрасли (подотрасли) не усовершенствует механизм административно-правового регулирования, а, напротив, искусственно и необоснованно усложнит систему правового обеспечения управленческих отношений, затруднит деятельность правотворческих и право-применительных органов4.

Вместе с тем нельзя не учитывать и разграничение в тексте Конституции Российской Федерации административного и административно-процессуального законодательства. Поэтому не следует отвергать принципиальную возможность формирования наряду с материальным административным правом самостоятельной процессуальной отрасли. К этой проблеме мы еще вернемся в дальнейшем изложе-

1 См.: Князев С.Д. Конституция Российской Федерации и современное российское административное право // Журнал российского права. — 2001. — № 10.

2 См.: Сорокин В.Д. Семь лекций по административному праву. Административный процесс и административно-процессуальное право. — СПб., 1998.— С.9.

3 См.: Бахрах Д.Н. Предмет административного права // Административное право Российской Федерации. Вопросы предмета и системы административного права. Административный процесс и административная юрисдикция. Вопросы государственного регулирования в сфере экономики (по материалам конференций). - В. Новгород, 1999.- С.12.

4 См.: Коренев А.П. О соотношении административно-правовых институтов и отрасли административного права // Институты административного права России. - М., 1999.- С.42.

15

нии, пока же отметим, что вопрос о целесообразности выделения административно-процессуального права уже неоднократно освещался в юридической литературе1. Однако в нынешних условиях, опираясь на закрепление в ч.2 ст. 118 Конституции России административного судопроизводства в качестве самостоятельной формы судопроизводства (наряду с конституционным, гражданским и уголовным), есть все основания полагать: объективная необходимость соответствующего правового обеспечения правосудия по административным делам ускорит процесс становления административно-процессуального права.

По мнению В.Д. Сорокина, только гражданско-процессуальное право, уголовно-процессуальное право и административно-процессуальное право могут претендовать на статус самостоятельных отраслей права, поскольку иные разновидности процессуальных норм, связанных с некоторыми материальными отраслями — трудовым, земельным, финансовым и др., не могут характеризоваться в качестве процессуальных отраслей права, так как замкнуты на «обслуживание» потребности «своей» материальной отрасли, находясь в ее составе2. Иной точки зрения придерживается Д.Н. Бахрах, полагающий, что в качестве отраслей современного российского процессуального права могут рассматриваться лишь уголовно-процессуальное и гражданско-процессуальное право3.

Если признать более обоснованной точку зрения В.Д. Сорокина, то именно административно-процессуальное право должно взять на себя функцию «обслуживания» рассмотрения в судебном порядке не только административных, но и избирательных, налоговых, таможенных и иных публично-правовых споров, а также процессуального обеспечения производства по делам об административной ответственности физических и юридических лиц4. Не случайно принятый в ноябре 2000 г. Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального конституционного закона «Об административных судах в Российской Федерации» исходит из необходимости отнесения к ведению административных судов всех

1 См.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. — М., 1972; За-строжная O.K. Советский административный процесс. — Воронеж, 1985; Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. — М., 1998; Панова И.В. Административно-юрисдикционный процесс. — Саратов, 1998.

2 См.: Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс // Правоведение. 2000. № 4.— С. 45).

3 См.: Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. — 2000. — № 9.— С. 9—15).

4 См.: Панова И.В. Административное производство нуждается в скорейшей юридизации // Журнал российского права. — 2000. — № 2.— С. 71—75.

16

публично-правовых споров, за исключением тех, которые составляют подсудность арбитражных судов.

При очевидной необходимости реформирования административного права с учетом происходящих в обществе и правовой системе России преобразований трудно согласиться с точкой зрения Ю.Н. Старилов, полагающего, что этот процесс должен быть процессом приведения административного права в соответствие с действующим законодательством1. Логика таких рассуждений предполагает вывод о приоритете административного законодательства над содержанием и структурой предмета административного права, хотя очевидна иная зависимость: административное законодательство первопричиной своего существования и развития имеет общественные отношения, охватываемые предметом соответствующей отрасли права.

Вторая обозначенная нами проблема связана, как отмечалось, с функционированием исполнительной власти и ее организационно-функциональных структур.

Связь этой проблемы с рассмотренными выше вопросами очевидна, поскольку, как отмечает Д.Н. Бахрах, административное право — это юридическая форма, модель управления2, а точнее — юридическая форма государственной администрации3. По мнению Ю.М. Козлова, административно-правовые нормы предназначены для регулирования общественных отношений, опосредующих государственно-управленческую деятельность4. Аналогичную позицию занимает и А.В. Воронков, рассматривая в качестве предмета административного права государственно-управленческие общественные отношения, связанные прежде всего с организацией и осуществлением исполнительной власти5. Именно связь административного права с юридическим обеспечением государственной исполнительной власти или государственным управлением в собственном (узком) смысле слова качественно отличает его от иных правовых образований.

Применительно к проблематике нашего исследования здесь можно выделить ряд общих аспектов, связанных с уникальностью самой исполнительной власти. Дело в том, эта ветвь государствен-

1 См.: Старилов Ю.Н. О сущности и новой системе административного права: некоторые итоги дискуссии // Государство и право. — 2000. — № 5.— С. 16.

2 См.: Бахрах Д.Н. Административное право. — М., 1997.— С. 5.

3 См.: Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. — Екатеринбург, 1999.— С. 3.

4 См.: Козлов Ю.М. Административное право в вопросах и ответах. — М., 2000.— С. 17.

5 См.: Воронков А.В. Административное право Российской Федерации: Авторская программа курса. — СПб., 1999.— С. 3.

17

ной власти как бы вбирает в себя часть компетенции других ветвей власти, получая не просто легитимное право на исполнительно-распорядительную деятельность, но и право «законодательствовать» (разумеется, в форме правотворчества) и «судить (юрисдикционная деятельность).

Нормы административного права, нормативно-правовые акты органов исполнительной власти не просто пронизывают все сферы жизнедеятельности общества, обеспечивая нормированность их функционирования, но и проникают в такие срезы общественных отношений, до которых не могут «дотянуться» нормы других отраслей законодательства.

Отсюда и такая актуальная с точки зрения административно-правовой теории проблема «взаимоотношения» правопорядка и исполнительной власти, как научно обоснованный отбор тех социальных связей и отношений, которые подлежат регулированию нормами административного права, чтобы, с одной стороны, не было пробелъности в правовом регулировании, а с другой — регулирование не перерастала в заурегулированность, в тотальный полицейский контроль государства за своими поданными. Это предполагает прежде всего установление более тесных связей с другими отраслями права с тем, чтобы обеспечить преемственность, общность и оптимальность правовых предписаний1.

В частности, в серьезной унификации нуждаются правовые статусы физических и юридических лиц, необходима более четкая и согласованная регламентация юридических процедур в направлении ее упрощения, большей открытости для общественного контроля, лучшего понимания людьми. Давно назрела и необходимость минимизации широко распространенной практики издания органами исполнительной власти актов, дублирующих положения законодательства, если это не связано с реальной необходимостью нормирования организационно-правового механизма реализации законодательных установлений.

Юридическая нормативность, как известно, оформляется нормативно-правовыми актами и выражается в эталонное™ общеобязательных норм поведения. В правопорядке юридическая нормированность проявляется двояко: во-первых, как высокая подчиненность установленным нормативам в процессе достижения общегосударственных, общенациональных целей и защиты интересов государства, общества, личности; во-вторых, как автономия поведения

1 См.: Ходукин Д.В. Формы правовых предписаний (теоретико-методологический аспект): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. — СПб., 2001.— С.11.

18

коллективных и индивидуальных субъектов права по реализации установленных образцов.

Сочетание этих начал проявляется в императивности и диспози-тивности правового регулирования. Нахождение оптимального баланса между императивностью и диспозитивностью административно-правовых предписаний для органов исполнительной власти всегда была и остается серьезной проблемой, которая в настоящее время приобрела особую актуальность как в связи с формированием рыночных отношений и освобождением экономики от административного диктата, так и в связи с расширением практики издания федеральными органами исполнительной власти ведомственных нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан1.

Отсюда необходимость придания нового импульса развитию теории правовых актов управления2, теории административного процесса3, административно-правовому обоснованию договоров и государственных программ, в том числе федеральных и региональных программ укрепления правопорядка.

Формирование и поддержание правопорядка неразрывно связано с общеправовой деятельностью федеральных структур, субъектов Федерации, городов, населенных пунктов, осуществляемой в масштабах соответствующей территории, с исполнительно-распорядительной деятельностью государственной администрации, органов местного самоуправления. Поэтому процесс формирования и поддержания правопорядка является системным по своей сути. Функционирование этой системы обеспечивается всеми ветвями государственной власти, среди которых органы исполнительной власти играют особую роль. В этой связи особую теоретическую и практическую значимость приобретает осмысление такого понятия, как «система исполнительной власти», о которой говорится в ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации.

Реалии политической жизни России 90-х гг. XX в., очевидное ослабление федерального центра и усиление центробежных устрем-

1 Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 № 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" (с изменениями на 11 февраля 1999 г.) // СЗ РФ. -1997. № 33.

2 См.: Смирнов В.В. Акты органов исполнительной власти субъектов российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. — СПб., 2001.

3 См.: Теория юридического процесса / Под общ. ред. В. М. Горшенева. — Харьков, 1985; Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. — М., 1998; Методы и формы государственного управления / Под ред. Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева и др. — М., 1997; Махина С.Н. Административный процесс: Проблемы теории, перспективы правового регулирования. — Воронеж: Изд-во ВГУ, 1999.

19

лений регионов привели к тому, что вместо вертикали исполнительной власти мы все чаще имели сумму властей различного уровня, открыто или завуалированно стремящихся к автономизации. Большего удара по утверждению правопорядка в федеративном государстве трудно себе представить. Свою лепту в нарушение властной вертикали внесло и создание жестких законодательных границ между государственной системой управления и местным самоуправлением. При создании этих границ явно недостаточно был использован богатый опыт местного самоуправления в Российской империи1, что в конечном итоге породило немало проблем в реализации полномочий исполнительной власти на всех уровнях. Наиболее остро это сказалось на экономике и на обеспечении правопорядка, особенно в вопросах противодействия преступности и создания надлежащей материально-технической базы правоохранительных органов2, формирования их руководящего звена, создания предусмотренных законодательством муниципальных органов охраны порядка, находящихся вне системы МВД России3.

Предпринятые новым политическим руководством страны меры по укреплению вертикали исполнительной власти4, наделение полномочных представителей Президента широкими полномочиями по координации деятельности правоохранительных структур, активизация деятельности прокуратуры в части надзора за соответствием законодательства субъектов Федерации Конституции России и федеральному законодательству несколько смягчили ситуацию, но пока не решили проблему полностью. В немалой степени это связано с явно недостаточным вниманием административистов к фундаментальным исследованиям особенностей функционирования исполнительной власти в современных условиях, отставанием науки от практики, превращающим многие публикации фактически в

1 См.: Шендригин Е.Н. Становление местного самоуправления и традиции российской государственности. Орел, 1997.

2 См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ "О «круглом столе» на тему «О состоянии борьбы с преступностью и мерах по укреплению правопорядка и законности в Российской Федерации»" // СЗ РФ. — 2000. - № 31.

3 См.: Указ Президента РФ от 17 сентября 1998 г. № 1115 "О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления" и Указ Президента РФ от 2 июня 2000 г. № 1011 "О завершении эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления"// СЗ РФ. — 1998. - № 38. - Ст. 4783; 2000. - № 23.

4 См.: Указ Президента РФ 13 мая 2000 г. № 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" // СЗ РФ. — 2000. — №20. -Ст. 2112.

20

комментирование уже состоявшихся политических и законодательных решений.

Одной из ключевых проблем упрочения правопорядка, непосредственно входящей в предмет административно-правовой науки, является эффективное функционирование системы специализированных правоохранительных органов. Правопорядок формируется и поддерживается всеми ветвями государственной власти, но это не может заслонять того очевидного факта, что государство должно располагать специализированными структурами, непосредственно ориентированными на охрану правового порядка, для которых эта функциональная задача является не факультативной, а основной.

Система правоохранительных органов России фактически сохранила многие концептуальные, правовые и структурные основы своего построения и функционирования, сложившиеся преимущественно в период существования тоталитарного государства и характеризующиеся бюрократизированностью стиля управления, стремлением контролировать вплоть до мелочей все звенья системы, включая низовые, централизованно распределять любые ресурсы, подавлять инициативу снизу, многократно дублировать исполнение однородных функций.

Помимо иных причин, лежащих вне сферы науки, сегодня все более очевидным становится тот факт, что такое положение во многом связано с серьезным отставанием научного обеспечения процесса реформирования отечественной правоохранительной системы. Данное обстоятельство касается различных сторон и аспектов научного сопровождения процесса укрепления правопорядка1. В рамках нашего исследования особый интерес вызывает ряд следующих моментов.

Так, до настоящего времени правовая наука, в том числе и административное право, даже не выработала единого подхода к таким ключевым и широко употребляемым в нормативно-правовых актах, научной литературе и на практике понятиям, как «правоохранительные органы», «правоохранительная деятельность».

Любопытное объяснение этому факту дает профессор К.Ф. Гу-ценко. «Данное понятие, — пишет он, имея ввиду понятие «правоохранительная деятельность», — является сравнительно молодым. Оно введено в юридический обиход всего лишь в конце 50-х — начале 60-х гг. По сравнению с возрастом других терминов и поня-

1 См.: Залепукин А.А. К вопросу об эффективности российского законодательства // Правоведение. — 1996. — № 2.— С. 15—21; Позднышев А.Н. Организация внедрения результатов научных исследований в практику оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел: Автореф. дисс. ...канд. юрид. наук. — М., 1997. - С.4.

21

тий, которыми пользуются юристы, это «младенческий» возраст. Отчасти этим и можно было бы объяснить тот факт, что понятие «правоохранительная деятельность» еще не «устоялось»»1.

Не прекращаются начатые еще в 80-х гг. дискуссии по поводу научной корректности понятия «правоохранительная система» государства2, обособления правоохранительных органов в самостоятельный блок механизма государства3, месте прокуратуры в системе государственной власти4, выделения милиции из МВД России в самостоятельный орган федеральной исполнительной власти5.

Если юридическая наука и дальше будет такими темпами вырабатывать общий теоретический подход к самому понятию правоохранительной деятельности и государственно-правовому механизму ее реализации, то приемлемых научных результатов разработок можно ожидать лишь к концу XXI в., когда минуют периоды «младенчества» и «отрочества» и наступит период «зрелости».

Вряд ли правоохранительная практика располагает таким временем. Пока идут споры и дискуссии о том, что понимать под правоохранительной деятельностью и какие органы надо считать правоохранительными, криминальная ситуация превратилась в реальную угрозу не только правопорядку, но и национальной безопасности России.

Какие направления научного поиска в этой связи актуальны для административно-правовой науки?

Прежде всего необходимо перестать довольствоваться разработкой проблем функционирования государственного механизма в теоретическом правоведении и государствоведении и предложить свой взгляд на эту проблематику, тем более что исследование правового регулирования отношений в сфере государственного управления исторически входит составной частью в предмет административно-правовой науки, а само регулирование в значительной степе-

1 Правоохранительные органы: Учебник для вузов /Под ред. проф. К.Ф. Гуцен-ко. - М.: БЕК, 1995.- С.2.

2 См.: Харитонов А.Н. Государственный контроль над преступностью. — Омск: Юридический институт МВД России, 1997.— С.58.

3 См.: Рудаков Н.М. Органы внутренних дел в системе правоохранительных органов Советского государства. — Хабаровск: ВШ МВД СССР, 1990.— С. 7; Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник. — М.: Спарк, 1996.— С. 9.

4 См.: Рохлин В.И. Проблемы реализации правозащитной функции прокуратуры // Международная декларация прав человека и правозащитная функция прокуратуры: Международная научно-практическая конференция. 15—16 декабря 1998 г. Тезисы выступлений / Отв. ред. Б.В. Волженкин. — СПб., 1998.— С. 7—8.

5 См.: Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. — Омск, 1993.— С. 76; Аврутин Ю.Е. Эффективность деятельности органов внутренних дел: опыт системного исследования. — СПб., 1998.— С. 348.

22

ни осуществляется нормами административного права1. В рамках этой общей проблематики заслуживает внимание разработка теоретических вопросов, касающихся сущности и содержания организационно-правовой системы управления в правоохранительной сфере.

Во многих учебниках административного права по устоявшейся еще с советских времен традиции выделяются специальные разделы, посвященные управлению (регулированию) в административно-политической сфере с последующей ее детализацией на конкретные области государственной деятельности: обороны, государственной безопасности, внутренних дел и т.д.

Такой подход, приемлемый с дидактической точки зрения, не обеспечивает целостного, системного видения направлений и организационных форм обеспечения правопорядка. Дело в том, что государственно-правовые реалии последнего времени обогатились таким понятием, как «национальная безопасность», а законодательство включило в состав сил по ее обеспечению все те федеральные структуры, которые являются субъектами управления в конкретных секторах административно-политической сферы2. Можно говорить о том, что заложены правовые основания для выделения охранительной сферы государственной деятельности и ее сегмента — правоохранительной сферы, границы которой выходят за рамки традиционно понимаемой административно-политической сферы, фактически пронизывая организационно-правовые системы управления всей политической (военная безопасность, информационная безопасность, правовая безопасность3) и социально-экономической (экономическая безопасность, экологическая безопасность4, техно-генная безопасность) жизнедеятельностью государства и общества.

Отсюда и необходимость переосмысления сложившихся представлений о содержании и организационных формах межотраслевого управления и регулирования в контексте обеспечения безопасности и правового порядка в Российской Федерации. В этом контексте, как

1 В.Л. Кабалевский еще в 1926 г. писал: "Административное право имеет ту отличительную особенность, что оно содержит в себе две целевые установки: с одной стороны, задача административного права — регламентировать ... отдельные отрасли государственной деятельности, а с другой стороны, ему присуща цель упорядочить отношения, из этой же деятельности вытекающие", (см.: Кабалевский В.Л. Советское административное право. — Харьков, 1926.— С. 6).

2 См.: Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 "О безопасности" (с изменениями от 25 декабря 1992 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. — 1992. — № 15. — Ст. 769.

3 См.: Дрейшев Б.В. Правовая безопасность и проблемы ее обеспечение // Правоведение. - 1998. - № 2. - С. 11-19.

4 Дзейтов С.А. государство и экологическая безопасность (теоретико-правовой аспект): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. — СПб. — 1994. — С. 5—9.

23

представляется, новое звучание должна получить и проблема, к которой, как справедливо отметил К.С. Бельский, после 80-х гг. заметно снизился интерес админиетративистов — проблема обеспечения общественного порядка1.

Обращая внимание на необходимость более глубокого понимания этой категории, К.С. Бельский отмечает, что в исследовании понятия общественного порядка в 60—80-х гг. основное внимание уделялось порядку в общественных местах, его охране, «призванной пресекать элементы «кулачного права», защищать население от хулиганов, обеспечивать безопасность дорожного движения и т.д.»2 Ученый считает, что данный подход, оправданный в условиях плановой экономики и монополии государственной собственности, нельзя признать удовлетворительным при переходе к рыночной экономике.

Полностью разделяя эту точку зрения, позволим себе несколько замечаний по поводу дальнейших рассуждений К.С. Бельского, связывающего такие категории, как «общественный порядок», «безопасность», «общественная безопасность», со специфическим общественным состоянием — публичным экономическим порядком. Верно отмечая, что этот порядок устанавливается при активной и разумной государственной протекции, поддержке надзорно-контрольных органов, и он невозможен без защиты бизнеса от рэкета, малого бизнеса от недобросовестной конкуренции, обеспечения личной и имущественной безопасности фермеров от «ленивых и завистливых соседей», К.С. Бельский, на наш взгляд, оставляет открытым вопрос о том, как же называется такой порядок, как он соотносится с традиционным административно-правовым пониманием общественного порядка в узком смысле слова (т.е. порядок в общественных местах) и общественной безопасностью.

Вместе с тем от верного ответа на этот вопрос зависит и верное решение многих актуальных в теоретическом и практическом отношении проблем функционирования органов государственной власти, выбор адекватных правовых и организационных форм обеспечения публичного экономического порядка, который, и здесь мы полностью согласны с К.С. Бельским, «предполагает для предприятий и объединений всех форм собственности такие правовые границы, в пределах которых они действуют на благо общества»3.

Представляется, что состояние общественных отношений, которое характеризуется наличием публичного экономического порядка,

1 См.: Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 1999. - С. 117.

2 Там же. С. 118.

3 Там же.

24

имеющего определенные правовые границы и поддерживаемого охранительной (правоохранительной) деятельностью государства, является одним из срезов правового порядка, следствием правового упорядочения отношений в экономике и ее ведущих сегментах — производстве, транспорте, сельском хозяйстве, финансово-кредитной системе и т.д. — посредством бюджетного, налогового, банковского, антимонопольного законодательства, квотирования и лицензирования, противодействия общеуголовной и экономической преступности, непосредственной защиты имущества собственников от противоправных посягательств с помощью ведомственной и вневедомственной охраны, собственных служб безопасности и т.д.

Думается, что нет необходимости фиксировать внимание на том, что реализация всех этих направлений правовой и организационной деятельности государства непосредственно связана с административно-правовой проблематикой: административно-правовыми формами и методами реализации исполнительной власти, административно-правовыми методами регулирования общественных отношений (включая отношения между властными и невластными субъектами), административно-правовым принуждением.

Важнее обратить внимание на то, что эти направления деятельности исполнительной ветви власти и действующих в ее рамках соответствующих правоохранительных структур выходят за пределы традиционного понимания охраны общественного порядка, выступая как направления, формы и методы обеспечения правопорядка. Отсюда и актуальность следующих проблем: уточнение в рамках административно-правовой науки дефиниций понятий «правовой порядок» и «общественный порядок», которые нередко употребляются в качестве синонимов; раскрытие специфики административно-правовых форм, методов и средств обеспечения и охраны не только общественного порядка, но и правопорядка как более широкой государственно-правовой категории.

В литературе, в том числе учебниках административного права, речь, как правило, идет о предмете и методе административного права, его связях с другими юридическими науками и отраслями законодательства. В известных нам диссертационных работах, в том числе и докторских, раздел «методология исследования» обычно представлен перечислением тех или иных методов исследования, традиционных практически для любой работы юридического профиля.

Представляется, что переосмысление многих устоявшихся в административном праве понятий и категорий, в том числе упомянутых в данном параграфе, расширение его когнитивных горизонтов, преодоление известной оторванности от теоретического правоведения и обеспечения междисциплинарного подхода к рассмотрению

25

государственно-правовых реалий современной России немыслимо без постановки и решения ряда методологических проблем административно-правового исследования. Это тем более важно, что еще в начале 80-х годов в обществоведческой литературе ставился вопрос о размытости самого понятия методологии благодаря своеобразному поветрию объявлять любое, даже описательное, исследование эмпирического уровня методологическим1.

Строго говоря, подобная «размытость» была заложена еще в начале 70-х гг. — в период активного научного осмысления роли и значения познания в общественных науках. Именно в этот период сложилось и до настоящего времени не преодолено представление в литературе весьма разноречивых точек зрения на понятие методологии и ее функции. В одних работах методология отождествлялась с общетеоретическими проблемами любой науки2, в других — с философией3. Одни авторы отождествляли методологию с диалектикой4, другие — с историческим материализмом5, третьи рассматривали ее как учение, теорию, науку о методе и методах6.

Заметным шагом вперед, в определенной мере сглаживающим нередко полярные позиции различных ученых, стала концепция о многоуровневом характере методологии научного исследования, впервые сформулированная в философской литературе В.А. Лекторским и B.C. Швыревым, а затем развитая в работах Э.Г. Юдина7. Согласно выдвинутой философами концепции методология познания складывается на четырех уровнях — философская методология, общенаучные принципы и формы исследования, конкретно-научная методология, методика и техника исследования.

В правоведческой литературе философские основания методологии, в том числе и методологии правовых исследований, наиболее глубоко исследованы Д.А. Керимовым8. В более поздних работах он уточнил свою позицию по поводу уровней методологии научного исследования, подчеркнув, что разделяет трактовку философов, за исключением последнего (низшего) уровня методологии

1 См.: Ракитов А.И. Историческое познание. — М., 1982.— С. 22.

2 См.: Яновская С.А. Методологические проблемы науки. — М., 1972.

3 См.: В.И. Ленин и методологические вопросы современной науки. — Киев, 1971.

4 См.: Андреев И.Д. Проблемы логики и методологии познания. — М., 1972.— С.280.

5 См.: Очерки методологии познания социальных явлений. — М., 1970.— С. 5.

6 См.: Стефанов Н. Теория и метод в общественных науках. — М., 1967.— С. 156.

7 См.: Лекторский В.А., Швырев B.C. Методологический анализ науки (типы и уровни) // Философия, методология, наука. — М., 1972; Юдин Э.Г. Системный подход и принцип деятельности. — М., 1978.

8 См.: Керимов Д.А. Философские основания политике-правовых исследований. — М.: Мысль, 1986.— С. 17.

26

познания, который, по его мнению, является переходным от познавательно-теоретической к практически-преобразовательной деятельности1.

Суть расхождений позиций ученых сводится к следующему вопросу: являются ли все уровни познавательной деятельности методологически значимыми? Д.А. Керимов на этот вопрос дает отрицательный ответ, отмечая, что «нельзя методологию низводить до простого созерцания и методики воспроизведения эмпирического материала, являющегося лишь предпосылкой теоретического мышления. Нельзя эту предпосылку, лишь начало движения мысли к рациональному познанию, объявлять методологически значимой. Именно по этим соображениям нам представляется неоправданным включение в понятие методологии методики и техники обработки эмпирического материала, а в понятие правовой методологии — правила законодательной техники и приемов правоприменительного процесса»2.

Д.А. Керимов безусловно прав, возражая против включения методики и техники обработки эмпирического материала или правил законодательной техники в понятие методологии. Однако, как представляется, он не совсем точно воспроизвел позицию Э.Г. Юдина по этому вопросу. Последний и не предлагал включать методику и технику обработки собранных данных в методологию, подчеркивая лишь то, что методика и техника научного исследования — обратим внимание: именно исследования — должна базироваться на методологических принципах теории.

Действительно, первичная обработка эмпирического материала имеет бесконечное множество вариантов, но трудно согласиться с точкой зрения Д.А. Ксримова о том, что исследователь, применяя разработанные ранее методические и технические средства или самостоятельно изобретая их по ходу исследования применительно к своеобразию изучаемого объекта, используя свой опыт и интуицию3, не опирается при этом на методологические принципы, сформулированные в соответствующих отраслевых науках, например социологии, математике и т.д. Скажем, расчет выборки социологического исследования относится к методике и технике проведения социологического исследования, но если при этом мы будем «изобретать» способы выборки, не опираясь на методологические положения теории социологии, то едва ли полученные результаты можно будет считать репрезентативными.

1 См.: Керимов Д.А. Методология права. — М., 2000.— С. 50.

2 Там же. С.41.

3 Там же.

27

«Низший» уровень методологии по ДА. Керимову — это переход от познавательно-теоретической к практически-преобразовательной деятельности, однако из каких конкретно процедур он складывается, ученый ответа не дает.

Методология — явление интегральное, объединяющее в себе ряд компонентов: мировоззрение и фундаментальные общетеоретические концепции, всеобщие философские законы и категории, обще- и частнонаучные методы. Поэтому ее нельзя сводить к одному из названных компонентов, в частности к методу или учению о методах, поскольку за ее пределами останутся другие компоненты. Но дело не только в этом. Методология вовсе не представляет собой простое суммирование теоретико-мировоззренческих концепций, принципов, методов и средств познания, выработанных отдельными отраслями науки. А.Д. Керимов пишет: «Подобно тому как невозможно лишь из совокупности эмпирических данных вывести теорию предмета науки, так и сумма компонентов методологии не образует ее системы»1.

Методология как система не сводится к составляющим ее компонентам, она имеет и свои собственные (конечно же, относительно самостоятельные) интегративные закономерности развития. Эти закономерности обусловливают то, что компоненты методологии, будучи объединенными в органически целостную систему, вступают в связи, отношения и взаимодействия между собой и тем самым приобретают свойства, отличные от их единичного существования и действия: фундаментальные общетеоретические концепции пронизывают мировоззрение; методы познания, сохраняя относительную самостоятельность, вместе с тем выступают как учение о методах и соответствующих теоретико-гносеологических обобщениях; всеобщие философские законы и категории освещают применимость (или границы применимости) обще- и частнонаучных методов в конкретных исследованиях, равно как и последние обогащают арсенал философии, и т.д. и т.п.

Иными словами, методология представляет собой сплав составляющих ее компонентов и выступает вовне, по удачному выражению В.П. Кузьмина, в виде своеобразного «свода законов» научного no-знания1. Этот сплав образуется в основном из двух взаимосвязанных блоков методологического знания: теоретико-мировоззренческих концепций и системы методов познания различного уровня. В силу этого принципиальная теоретико-концептуальная схема или модель любого корректного в научном отношении исследования должна складываться из двух уровней: методологического, базирующегося на общетеоретических принципах познания, обще- и частнонаучных методах

1 Керимов Д.А. Указ. раб. С. 46.

28

исследования конкретных отраслевых наук, привлекаемых для изучения того среза объективной реальности, который избран объектом исследования, и методического, представляющего собой совокупность всеобщих, общих и специальных методов исследования, необходимых для раскрытия сущности того среза объективной реальности, который избран предметом исследования.

Просматривающееся в данной констатации противопоставление объекта и предмета исследования и соответственно методологического и методического уровней их познания и описания — лишь кажущееся. Образно говоря, различие объекта и предмета выступает как различие между статикой и динамикой их вычленения из объективной реальности, между простым описанием внешней стороны научного познания и выявлением его внутренней структуры, механизмов и логики развития. Объект исследования всегда определенным образом дан исследователю и воспринимается им через призму существующего в данный момент знания. Уровень развития знания задает основные компоненты модели действительности, «картины мира»1.

Если мы принимаем тезис о том, что методология — это своеобразный «свод законов» научного познания, системно объединяющий множество компонентов, из которых оно складывается, мы должны признать и то, что методология конкретного исследования всегда индивидуальна, в известной степени неповторима и уникальна именно потому, что неповторим не только «набор» компонентов, но и последовательность их «включения» в процесс научного познания. Здесь необходимо сделать три уточнения, касающихся именно «включения» компонентов методологии в процесс научного познания.

Во-первых, методология есть общенаучный феномен, объединяющий всю совокупность принципов, средств и методов познания. Однако ни один из общенаучных принципов, подходов, методов не имеет методологического значения вне предмета той науки, в которой он применяется или должен применяться, а также вне конкретного объекта познания, исследуемого с позиций данной науки.

Во-вторых, большинство современных теоретических или теоретико-прикладных исследований носят или должны носить междисциплинарный характер. В связи с этим общая схема включения методологических теорий, концепций, процедур предполагает использование не только общенаучной философской методологии, но и частнонаучной методологии, призванной «обслуживать» комплекс специальных, отраслевых наук, привлекаемых к междисциплинарному исследованию. При этом частнонаучные методологии сохра-

1 Более подробно об объекте и предмете исследования см.: Юдин Э.Г. Системный подход и принцип деятельности. — М., 1978. — С. 59—61.

29

няют с общенаучной методологией все формы фундаментальных связей: происхождения, развития, функционирования.

Применительно к правовым исследованиям в качестве такой част-нонаучной методологической основы выступает общая теория государства и права, которая возникает и действует на стыке философии и отраслевых юридических наук. В зависимости от целевой ориентации исследователя в ходе познания им могут использоваться методологические процедуры отраслевых юридических наук, а также иных гуманитарных или естественных наук, помогающих раскрыть бытие тех или иных срезов правовой действительности через взаимодействие, взаимопроникновение экономики и демографии, психологии и социологии, естествознания и кибернетики, истории и математики.

В-третьих, деление методологии на уровни условно и призвано выполнять скорее методическую или дидактическую роль, поскольку между различными уровнями методологии существует органическая связь, взаимозависимость, взаимопроникновение и соподчинение. Так, тот или иной частнонаучный метод используется с учетом общенаучных методов исследования, обязательно основывается на всеобщих законах и категориях философии, направляется мировоззренческой позицией самого исследования. В свою очередь, всеобщие законы и категории философии, так же как и мировоззренческие установки, сами по себе ничего не дают для познания конкретных объектов, если они механически «прикладываются» к исследуемым объектам в надежде получить соответствующие знания. Было бы неверным полагать, что использования одного метода философии вполне достаточно для познания изучаемого объекта. Философские методы действуют не изолированно друг от друга, а «все вместе», каждый метод «просвечивает» то одну, то другую сторону, черту, особенность исследуемого объекта, а в единстве — его целостность как в генетическом, историческом, так и в субстанциональном, содержательном, функциональном отношении. Это значит, что при исследовании того или иного объекта надо переходить от одного метода к другому или, по Д.А. Ке-римову, от «монометода» к «полиметодам».

С этих позиций соотношение методологического и методического уровней в предложенной нами теоретико-концептуальной модели корректного в научном отношении исследования представляет собой схему диалектического соотношения целого и части, системы и элемента, общего и отдельного.

Какова же принципиальная теоретико-концептуальная модель административно-правового исследования проблем обеспечения правопорядка?

Ее основой, исходным моментом является высший уровень методологии — философская методология или диалектико-мировоззренческий

30

уровень познания тех сложных, многоаспектных взаимозависимостей, которые определяют фундаментальные связи правопорядка как правового явления с системой общественных отношений, упорядоченным состоянием которых он выступает.

Следующий шаг — «включение» методологических процедур социальной философии (общей социологии) как интегративной науки об обществе и общей теории права как интегративной науки о правовой жизни общества. Общая социология является наукой об основных и главных закономерностях общества как единого целостно-системного образования1, о его истории в логической интерпретации, о современном состоянии и перспективных тенденциях развития. Осуществляя глобальный синтез всех отраслей обществоведческого знания, она обогащает себя и вместе с тем вооружает каждую из этих отраслей всеобщей теорией общества, на основе и в соответствии с которой каждая отраслевая общественная наука изучает свой специфический предмет как часть или определенный срез общественного целого.

Социологию не интересует мир как целое. Ей безразличны сопоставления социального и природного, анализ их субстанциальных свойств и различий. Она рассматривает общество как самодостаточную систему социальных связей и отношений, которая содержит в себе самой причины своего существования и изменения. Вне социологического взгляда на общество правоведение, в том числе и административное право, не сможет выделить и описать те общественные отношения, которые подлежат правовому регулированию, правовой упорядоченности, защите и охране.

Разрабатываемая общей социологией целостно-системная картина общественного бытия — это образ объективной реальности, жизнедеятельности общества со всеми его «плюсами» и «минусами». В силу этого общая социология в системе общественных наук играет ведущую роль, во-первых, выступая, в качестве обобщающей, логико-синтезирующей науки, впитывающей в себя наиболее значимые достижения отраслевых общественных наук, а во-вторых, являясь теоретико-методологической основой для их развития.

Аналогичную функцию выполняет и общая теория права, но на более конкретном уровне, т.е. в рамках отраслевых юридических наук. Общая теория права, и здесь следует согласиться с Д.А. Керимовым, интегрирует, систематизирует и обобщает знания и достижения отраслевых юридических наук и тем самым создает целостно-системную картину правовой жизни общества. С другой стороны, интегрируя отраслевые юридические науки, общая теория права выступает для них той методологической основой, на которой каж-

См.: Сорокин П.А. Система социологии. Т.1. — Петроград, 1920. — С.21.

31

дал отраслевая юридическая наука исследует свой специфический предмет как часть или определенный срез правового целого1.

Отмеченные характеристики общей социологии и общей теории права обусловливают их теоретико-методологическое значение не только для развития отраслевых наук, но и для конкретных исследований, в нашем случае — для исследования проблем обеспечения правопорядка. Общая социология, конкретизируя достижения обществоведческих наук, создает целостно-системную картину общественного бытия, социального порядка, в котором свою «ячейку» занимают социальные формы жизнедеятельности людей, в том числе нарушающие этот порядок (негативные формы социальных девиаций). Общая теория права, конкретизируя достижения отраслевых юридических наук, создает целостно-системную картину возникновения, развития и функционирования правовой сферы жизнедеятельности общества, в которой свою «ячейку» занимает право и правосознание, политико-правовые воззрения и теории, правовая политика и ее отраслевые модификации, наконец, преступность и иные формы «социальной патологии» как правовые явления.

Методологическая роль общей теории государства и права в административно-правовом исследовании правового порядка обусловлена еще одним обстоятельством, связанным с двумя фундаментальными проблемами теоретического правоведения. Общая теория правотворчества (как одна из фундаментальных проблем общей теории государства и права), будучи абстрактным отражением реального процесса создания правовых норм, является в силу этого методологическим ориентиром для формирования норм специальных отраслей права, в том числе формирующих свой «сектор» правового порядка, определяющих криминализацию и декримина-лизацию деяний, устанавливающих юридическую ответственность за конкретные деликты. Другая фундаментальная проблема — теория правореализации, законности и правопорядка — не только отражает фактическое состояние соблюдения, исполнения и применения правовых норм, успехи или неудачи в укреплении законности и упрочении режима правопорядка в стране, но и одновременно составляет методологическую основу для анализа отраслевыми юридическими науками тех специфических сфер правореализации, которые входят в предметы их специальных интересов.

Подчеркивая методологическую значимость общей социологии и общей теории права, следует иметь в виду, что специальные науки (общественные и естественные) также разрабатывают общетеоретические положения, имеющие гносеологическое значение, а также общенаучные и частнонаучные методы, применяемые для

1 См.: Керимов Д.А. Указ. раб. С. 62.

32

исследования специфических объектов. В связи с этим методологический уровень (или конкретно-научная методология административно-правового исследования правопорядка) должен быть дополнен методологическим аппаратом отраслевых наук. Наиболее существенными здесь представляются три момента.

Во-первых, правопорядок, как мы уже отмечали, является по своей сути системным образованием, поэтому его исследование должно строится на основе системного подхода к данному правовому феномену. Системный подход, или метод, относится к классу общенаучных понятий и категорий, выполняющих методологические функции в научном познании. В наиболее общей форме суть системного исследования заключается в том, что оно предполагает всесторонний анализ сложных динамических целостностей, части которых — подсистемы данных целостных систем — находятся между собой в органическом единстве и взаимодействии. Системный подход к исследованию сложных динамических целостностей позволяет обнаружить внутренний механизм не только действия отдельных его компонентов, но и их взаимодействия на различных уровнях. При этом появляется возможность обнаружения содержательной и организационной «многослойно-сти» систем, взаимосвязей и взаимозависимостей их элементов, раскрытия процессов функционирования различных явлений бытия как сложных целостных образований.

Применительно к исследованию правопорядка системный подход позволяет описать его структуру, выделить содержательную специфику отдельных элементов или объектных срезов правового порядка, характерных для функционирования конкретных сфер социального взаимодействия людей (например, сфера экономики, сфера семейных отношений, общественные места и т.д.), раскрыть организационное многообразие форм и методов упрочения правопорядка, обосновать необходимость учета этого многообразия при его административно-правовом обеспечении.

Во-вторых, законодательство, законность и правопорядок являются способами управления общественными процессами: законодательство обеспечивает нормативную регламентацию и упорядочение соответствующих общественных отношений, законность требует соблюдения установленных нормативов, правопорядок как результат действия законов и соблюдения требований законности создает необходимые условия для нормального функционирования общества1.

Управленческая сущность правопорядка предполагает, что при его исследовании должен быть использован методологический аппарат общей теории управления, разрабатывающей исходные положения, составляющие в своей системной целостности тот методоло-

1 Аргументацию этой логической схемы взаимосвязи законности и правопорядка см.: Керимов Д.А. Указ. раб.  С. 495.

2 33

гический фундамент, на котором строятся специальные отрасли научного знания, призванные выявить специфику управления применительно к конкретным сферам общественной жизни. Это положение тем более важно для административного права, которое по своей сущности является управленческим правом1

В-третьих, правопорядку противостоят дезорганизующе воздействия различного социального происхождения, в том числе — преступность и правонарушения. Обеспечение правопорядка как способ противодействия этим дезорганизующим, деструктивным явлениям имеет многовековую историю, свой путь проб и ошибок, успехов и неудач, которые далеко не всегда порождены рамками административного права, а коренятся в политико-правовых воззрениях и криминологических теориях, политическом режиме и правовой политике Представляется, что фундаментальные административно-правовые исследования не должны игнорировать собранный и систематизированный в других отраслевых юридических науках эмпирический материал, пренебрегать такими методами исследования, как моделирование и интерпретация, анализ и синтез, гипотеза, аналогия, обобщение, индукция и дедукция, формализация, квантификация и т.д., плодотворно применяемые в теоретическом правоведении, в ходе социологических и криминологических исследований. Пределы использования этих общенаучных методов и их «набор» определяются целью и задачами конкретного исследования.