2.1. Содержательная характеристика системы обеспечения правопорядка

Определение правопорядка как специфического состояния социальной жизни является фиксацией статики этого государственно-правового явления. Между тем правопорядок — это и функционирующая система, обеспечивающая правовое упорядочение и согласование важнейших публичных и частных интересов, связей и отношений. Функционирование социальных систем любого класса сложности предполагает наличие трех обязательных компонентов: во-первых, определенной внешней среды, в качестве которой выступают системы различного класса сложности, с которыми данная система взаимодействует; во-вторых, определенной внутренней организации данной системы, характеризуемой наличием внутренних связей и отношений, субординацией и иерархией образующих систему элементов, программой их поведения и функционирования, процессов их взаимосвязи во времени и пространстве; в-третьих, системы прямых и обратных связей между данной системой и иными системами, в том числе с системой более высокого порядка.

Внешней средой по отношению к правопорядку выступают сложноорганизованные системы различного класса сложности. Это и система общественных отношений, образующих социальную структуру общества, и система соционормативных регуляторов общественных отношений, и правовая система государства, и системные по своему содержанию факторы экономического, политического, социокультурного, этнопсихологического характера, оказывающие существенное влияние на формирование и поддержание правопорядка. Каждый из названных факторов способен оказывать на правопорядок как позитивное, так и негативное воздействие.

Наличие внутренней организации, организационного построения системы правопорядка и должно обеспечить решение двуединой задачи упорядочения взаимосвязи правопорядка как целостной системы с внешней средой с тем, чтобы, во-первых, максимально полно использовать позитивные компоненты среды для упрочения

94

правопорядка и, во-вторых, обеспечить его охрану от негативного влияния дестабилизирующих факторов внешней среды. Очевидно, поэтому, что организационно-правовой механизм построения и функционирования системы обеспечения правопорядка должен обладать адаптационно-преобразующими свойствами.

Действие этого механизма не беспредельно, оно ограничено сущно-стньши свойствами правопорядка, связанными с правовой упорядоченностью общественных отношений и режимом законности, иными словами, оно ограничено правовой формой движения социальной материи. Соответственно этому та область социального пространства, в котором право способно оказывать адаптивно-преобразующее воздействие на общественную жизнь, может быть определена как правоохранительная сфера. Идеи о социальном пространстве, в котором функционируют различные соционормативные регуляторы, в административно-правовой литературе еще в 70-е гг. были сформулированы В.Д. Сорокиным, обосновывавшим наличие единого объекта правового регулирования1. Им предложена и принципиальная схема отображения действия этих регуляторов, представленная на рис. 2.1.

Рис. 2.1. Схема отображения действия соционормативных регуляторов

В трактовке В.Д. Сорокина, внутри окружности расположено социальное пространство, наполненное многочисленными и разнообразными отношениями, складывающимися на всех уровнях системы — от общества в целом, до первичного трудового коллектива. Социально-нравственную среду (условность такого обозначения констатируется и самим автором)2 образуют отношения, регулируемые широким спектром социальных норм — моралью, нравственностью, обычаями, добавим — религией. Социально-правовая среда образуется отношениями, регулируемыми нормами права, безотносительно к их отраслевой принадлежности, поскольку речь идет о системе права. Пунктирная линия между этими двумя средами оз-

1 См.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. — М., 1972; Сорокин В.Д. Семь лекций по административному праву. — СПб., 1998.— С. 4.

2 См.: Сорокин В.Д. Семь лекций по административному праву. — СПб., 1998.— С. 4.

95

начает их взаимную связь и обусловленность, одновременность и параллельность существования.

И нормы права, и иные социальные нормы выполняют регуля-тивно-охранительную функцию, отличающуюся лишь механизмами реализации Социально-правовая среда и выступает в нашем понимании как правоохранительная сфера — одна из важнейших подсистем охранительной сферы жизнедеятельности общества, где посредством специфических правовых институтов, форм и методов обеспечивается функционирование государства и его институтов, регулирование и защита общественных отношений и социального качества — физического и духовного — личности, социальных групп и общества в целом от воздействия на них нежелательных с точки зрения общества явлений и процессов1

Именно в этой сфере и разворачивается функционирование системы обеспечения правопорядка. При всей многогранности этого процесса, в ходе которого формулируются общеобязательные нормы и правила поведения участников общественных отношений, вырабатываются формы и методы защиты и восстановления нарушенных прав и законных интересов, включая применение государственного принуждения, в нем с организационно-правовой точки зрения можно выделить три интегративных момента обеспечительного характера, связанных с формированием и функционированием правоохранительной сферы государства как совокупности государственно-правовых средств, методов и гарантий, обеспечивающих защищенность личности, общества и государства от противоправных нарушений

Во-первых, это организационно-правовое оформление правоохранительной функции государства как специализированного направления государственной деятельности, непосредственно связанной с обеспечением правопорядка Во-вторых, это формирование функциональных и организационных структур, реализующих правоохранительную функцию, закрепление их компетенции в правоохранительной сфере. В-третьих, нормативно-правовое закрепление общих и специфических форм, методов и средств поддержания правопорядка соответствующими государственными структурами

Вопрос об отнесении правоохранительной функции к функциям государства пока не получил однозначного решения в научной литературе- для одних ученых это очевидный, не вызывающий сомнений факт, другие правоохранительную функцию не выделяют в самостоятельную функцию государства, предпочитая как бы «распре-

1 См Аврутин Ю Е, Зубов И Н Органы внутренних дел в государственном механизме Российской Федерации (государственно-правовые и социальные вопросы функционирования и перспектив развития) — СПб , 1998 — С 5

96

делить» ее между другими функциями Например, анализ функциональной природы системы «советское государство» приводит Г.А Туманова вслед за Н.В Черноголовкиным1 к выводу о том, что «одной из ее основных объективно необходимых функций является охранительная функция, реализуемая сложной системой правопри-менительных и правоохранительных органов»2

В.С Афанасьев придерживается иного мнения, выделяя экономическую, политическую, социальную и идеологическую функции государства, предусматривая в трех первых охранительные задачи, такие, как охрана существующих форм собственности, обеспечение государственной и общественной безопасности, охрана прав и свобод всего населения или его части3 При этом он оговаривает, что функции государства не являются чем-то раз и навсегда данным, застывшим и неизменным В зависимости от конкретно-исторических условий элементы этих общих функций могут приобретать самостоятельное значение, становясь в силу особой значимости самостоятельными функциями Это могут быть функции организации общественных работ (например, строительство ирригационных сооружений в азиатских государствах); обеспечения прав и свобод граждан (современные развитые страны, в которых осуществляется переход к правовому государству); охраны природы (в странах, где серьезно нарушено экологическое равновесие) и пр4 Подобная оговорка уже сама по себе может рассматриваться как теоретическое признание возможности выделения любой функции — и правоохранительная не является исключением — в качестве самостоятельной функции государства

B.C. Афанасьев обращает внимание и на еще один подход к трактовке функций государства «Высказываются идеи, — пишет он, — что все функции, о которых говорилось выше, фактически не характерны именно для государства, поскольку в их решении заинтересовано все общество. Это представляет собой цели (или задачи) общества в целом Для государства же характерны те функции, которые вытекают из его основной сущности — осуществления политической власти В таком случае государство имеет три основные функции' законодательную, исполнительную и судебную, которым соответствуют три основные ветви власти — законодательная, ис-

1 См   Черноголовкин Н В Теория функций социалистического государства — М , 1970 - С 134-135

2 Туманов ГА Теоретические проблемы научной организации управления в органах внутренних дел Автореф дисс      д-ра юрид наук — М , 1974 — С 17

3 См   Теория права и государства Учебник / Под ред проф В В Лазарева — С 285

4 Там же С 287

4 97

полнительная и судебная (иногда выделяется четвертая функция и соответствующая ей ветвь власти — надзорная).

Каждая из этих властей имеет основную, соответствующую ее наименованию, функцию, но обладает, хотя и в меньшей степени, другими функциями, помогающими реализовать главную задачу. Так, исполнительная власть (президент, правительство) помимо исполнительной деятельности осуществляет нормотворчество, а также в некоторой мере судебные полномочия (разрешение споров государственных органов, входящих в систему исполнительной власти, привлечение к дисциплинарной ответственности за нарушение норм права должностных лиц, привлечение к материальной ответственности рабочих и служащих, назначение и реализация в определенной, установленной законом, части мер административной ответственности и т.п.). Законодательные органы, в свою очередь, имеют, кроме законодательных, и иные функции: исполнительную (работа ряда комитетов и комиссий) и судебную (например, вопросы ответственности депутатов). Судебная же власть наряду с основной выполняет и другие функции (руководящие разъяснения пленума Верховного Суда РФ, законодательная инициатива, деятельность судебных исполнителей)»1.

Среди противников отнесения правоохранительной функции к функциям государства следует упомянуть Л.И. Каска и Р.А. Ромашова. «Иногда, — пишет Л.И Каск, — некоторым наиболее важным или распространенным методам и средствам осуществления деятельности государства придается значение самостоятельных функций... Так происходит, в частности, когда значение самостоятельной функции государства придается деятельность по охране собственности. Однако охрана, например, капиталистической собственности является частной задачей охраны правопорядка вообще. Правопорядок же есть, с одной стороны, результат законодательной формы деятельности государства, а с другой — важнейшее средство осуществления всех (хотя и в разной степени) функций государства. Поэтому охрану правопорядка ни в целом, ни тем более частично нельзя рассматривать в качестве самостоятельной функции государства»2.

Р.А. Ромашов среди функций государства правоохранительную функцию вообще не упоминает, а говорит о правоохранительной деятельности как одной из юридических форм осуществления государственных функций3. И.И. Мушкет и Е.Б Хохлов, не говоря о

1 См   Теория права и государства / Под ред проф В В Лазарева — С 286

2 Каск ЛИ Функции и структура государства — Л , 1969 — С 45

3 См   Ромашов РА Государство (предпосылки возникновения, механизм функционирования, критерии классификации)   Учебно-научное пособие   — СПб Ин-т правоведения и предпринимательства,   1998 — С 47

98

правоохранительной функции, выделяют функцию охраны правопорядка, относя ее к группе материальных функции государства, которая реализуется им в рамках законотворческой, административной и судебной деятельности (те. формальных функций государства)1. Подобный подход представляется достаточно конструктивным, поскольку открывает путь для рассмотрения этой функции в системе взаимосвязей «функция — метод — средство», достаточно специфичных для каждой из ветвей государственной власти. На это обращает внимание и B.C. Нерсесянц, подчеркивая, что «отдельные функции государства — это лишь относительно самостоятельные аспекты целостной и единой по своей сути функциональной деятельности государства по созданию, поддержанию и практическому осуществлению соответствующего государственно-правового порядка»2

Действительно, сложный и динамичный характер функционирования государства обусловливает сложное переплетение, взаимопроникновение и взаимодополнение реализуемых им функций. Очевидно, нет и не может быть одного подхода к их классификации, подхода, несущего в себе «истину в последней инстанции» Это касается и правоохранительной функции. Отрицание ее как функции государства является, на наш взгляд, следствием двух основных причин: во-первых, теоретических представлений о существовании жесткого разделения функций государства на материальные, или основные, направления деятельности государства, и формальные, т.е. функции определенных групп органов, во-вторых, подмены понятий при аргументации отдельными авторами своей позиции

Не возражая в принципе против выделения основных и не основных функций (хотя само такое деление является достаточно условным и в известной степени алогичным, на что неоднократно обращалось внимание в научной литературе3), считаем необходимым отметить, что наиболее существенными признаками функций государства являются следующие: а) функции государства выражают и предметно конкретизируют социальную и политико-правовую сущность государства; б) в них воплощается и раскрывается роль государства в качестве субъекта политической системы, реализуется разносторонняя практическая государственная деятельность внутри

'См   Мушкет ИИ, Хохлов Е Б Указ раб   С 31

2 Нерсесянц Б С Общая теория права и государства Учебник для юридических вузов и факультетов - М НОРМА-ИНФРА-М , 1999 - С 258

3 См Денисов А И Советское государство — М , 1967 — С 134 , Коваленко А И Теория государства и права — М , 1993 — С 15, Пиценко А И, Сальников ПП, Шумков ДВ Политико-правовой механизм взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти и государственный суверенитет Российской Федерации - СПб , 2001 - С 63

4* 99

страны и на международной арене, в) функции государства охватывают его деятельность в целом (в отличие от функций государственных и негосударственных органов), г) они носят комплексный, собирательный характер

Специализация деятельности («разделение труда») государственных органов есть черта, характерная для любого государства, даже для государства диктатуры пролетариата, идеология которого не приемлет принципа разделения властей1. Поэтому совершенно очевидно, что правопорядок формируется и поддерживается деятельностью отнюдь не только одной группы каких-либо специализированных органов или даже одной ветви государственной власти Правопорядок есть, по сути, условие существования самого социального института государства, поэтому является целью государства как такового, следовательно, и его деятельность по охране правопорядка должна рассматриваться не иначе как государственная функция, атрибутивно присущая любому типу государства, действующему в любой исторической эпохе.

Аргументируя свою позицию о том, что охрану правопорядка ни в целом, ни тем более частично нельзя рассматривать в качестве самостоятельной функции государства, Л.А. Каск отмечает, что, во-первых, правопорядок есть результат деятельности законодательной власти и, во-вторых, он является средством осуществления всех функций государства С обоими приведенными положениями, хотя и с рядом существенных оговорок, касающихся источников формирования и поддержания правопорядка2, можно согласиться, но ни первое, ни второе утверждение не могут служить аргументом для

1 "Отвергая старые концепции разделения властей, - писал Ю А Денисов, - мы все же не можем пренебрегать тем, что наличие различных видов государстве иных органов и их деятельности, их самая строгая и четко очерченная компетенция увязываются с той ролью, которая принадлежит государству в правообразователь-ном и правоприменительном процессах" (см 70 лет Советского государства и права / Под ред А И Королева, Ю К Толстого, Л С Явича — Л , 1987 — С 43)

2 Понятие источника правопорядка связано с типом правопонимания, если для сторонника позитивистских концепций права концепция правопорядка (объективного права) как результата действия государства (его законодательных органов) совершенно бесспорна, то для последователя других концепций правопонимания это положение отнюдь не очевидно в силу того, что для него право и правопорядок вырастают из общественных отношений, и законодательство (статутное право) сосуществует в обществе с обычным, контрактным, прецедентным правом Кроме того, правопорядок не является следствием деятельности только законодательных органов В его формировании активно участвуют и подзаконные акты, являющиеся следствием деятельности исполнительных органов государственной власти Наконец, правопорядок неразрывно связан с режимом законности, с практической деятельностью всех ветвей власти, в первую очередь исполнительной, по практической реализации норм права

100

отрицания правоохранительной функции государства, коль скоро речь идет не о том, что создает правопорядок и каково его социальное назначение, а об охране уже существующего правопорядка. Совершенно очевидно, что когда мы говорим о том, откуда возникает правопорядок, и о том, для чего он существует, мы тем самым не выдвигаем аргументов ни за, ни против признания охраны этого правопорядка одним из важнейших направлений деятельности государства, т.е его функцией

Если исходить из понимания того, что «функции государства — это основные направления его деятельности, в которых выражается и конкретизируется его сословие-классовая и общечеловеческая сущность и которые, будучи объективно обусловлены потребностями объединенных политико-правовыми отношениями людей, задаются характером исторически определенного общества»1, мы не видим серьезных теоретических аргументов против признания правоохранительной функции функцией государства.

В зависимости от целей и задач научного исследования она может рассматриваться с разных позиций:

1) как самостоятельная материальная функция государства, реализуемая в системе разделение властей различными институтами, в различных формах и с помощью специфических средств;

2) как материальная функция государства, инкапсулированная в его экономические, политические и социальные функции,

3) как функция государства, интегрированная в систему более высокого уровня — систему обеспечения безопасности государства;

4) как ведущая функция исполнительной власти, связанная с обеспечением прав и свобод граждан, организацией и непосредственной охраной правового порядка в закрепленных за этой властью сферах функционирования государства.

Выделение тех или иных функций государства, их членение на основные и не основные, материальные и формальные, является, в известной мере, теоретико-абстрактной констатацией, лишенный практического значения Это значение та или иная функция как направление деятельности государства получает только тогда, когда раскрывается ее функциональная и организационная стороны, т.е. формулируются цели реализации конкретной функции, субъекты ее реализации, формы и методы осуществления ими своей компетенции.

Цель обеспечения правопорядка — охрана прав, свобод и интересов граждан, в том числе и путем борьбы с преступлениями и правонарушениями, установления режима законности в деятельности государственных и негосударственных структур.

1 Ромашов РА Указ раб   С 48

101

Эти цели конкретизируется применительно к функционированию различных субъектов обеспечения правопорядка, в качестве которых выступают государство в целом, правоохранительные органы, правоохранительные организации, физические лица. Возможности физического лица (личности) и государства в правоохранительной деятельности несопоставимы. Именно государство создает систему правоохранительных органов, которые обеспечивают охрану законных интересов физических и юридических лиц. В этом смысле государство — основной субъект правоохранительной системы. Оно ответственно перед обществом и личностью за состояние законности и правопорядка, за эффективность функционирования правоохранительных институтов.

Центральным звеном системы обеспечения правопорядка являются правоохранительные органы. Раскрытие сущности и содержания деятельности этих государственных органов будет предметом специального рассмотрения, поэтому пока ограничимся лишь констатацией того, что правоохранительные органы представляют собой обособленную по признаку профессиональной деятельности самостоятельную группу органов государства, имеющих свои четко определенные задачи1, наделенных властными полномочиями и осуществляющих правоохранительную деятельность в пределах своей компетенции.

Полноправными субъектами правоохранительной системы являются различные общественные организации и объединения граждан. К субъектам правоохранительной системы относятся государственные учреждения. Как юридические лица, они могут выступать в качестве истцов и ответчиков в суде и в арбитражном суде, обращаться в правоохранительные органы с требованием защиты своих законных интересов. Следующая группа субъектов правоохранительной системы — хозяйствующие субъекты (предприятия, ассоциации предприятий, граждане-предприниматели). По действующему законодательству они могут быть истцами и ответчиками в суде и арбитражном суде, имеют право обращаться в правоохранительные органы с целью защиты своих прав и законных интересов. Каждый хозяйствующий субъект, так же как и все остальные субъекты правоохранительной системы, наделяется комплексом прав и обязанностей, а следовательно, обладает правом на охрану своих законных интересов.

Личность — субъект правоохранительной системы. Международные нормы предусматривают различные средства охраны и защиты

1 См.: Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник / Под ред. В.П. Божьева. — М., 1996.— С.9.

102

прав человека. Конституция Российской Федерации и другие законы, различные подзаконные нормативные акты предусматривают права личности и ее обязанности в сфере правопорядка. В п. 2 ст. 45 Конституции Российской Федерации сказано: «Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом».

Правоохранительная деятельность определяется охранительной функцией правовой системы и правоохранительной функцией государства. Понятие «правоохранительная деятельность», как и понятие «правоохранительные органы», в отечественном законодательстве не определена, что вызывало и продолжает вызывать немало споров среди ученых — правоведов и управленцев — по поводу самих терминов «правоохранительные органы» и «правоохранительная деятельность».

Основанием для дискуссии является определение правоохранительной деятельности, появившееся в нашей литературе почти полвека назад и сформулированное И.С. Самощенко, писавшим, что правоохранительная деятельность — это «деятельность по охране предписаний и норм советского права от каких бы то ни было нарушений»1. В связи с тем что правоохранительные органы, в том числе и органы внутренних дел, вступают в дело чаще всего тогда, когда право уже нарушено, В.В. Лазарев полагает, что в строгом смысле слова эти структуры трудно охарактеризовать как правоохранительные2. Очевидно, данное обстоятельство послужило одной из основных причин для выделения А.Б. Сахаровым правообеспе-чивающей и правоприменительной деятельности3.

Весьма скептически относятся к термину «правоохранительные органы» А.Н. Роша и А.Н. Харитонов. Несмотря на различия в аргументации, их позиции сближаются ссылкой на то, что значительная часть компетенции органов внутренних дел, милиции реализуется не в правовой форме.4 Ю.П. Соловей, опираясь на анализ значительного числа литературных источников и трактовку ключевых терминов англосаксонской правовой теории и практики, приходит

1 Самощенко И. С. О формах осуществления функций государства // Советское государство и право. — 1956. — № 3.— С.89.

2 Лазарев В. В. Предисловие // Профессиональные и общественные начала в деятельности органов внутренних дел: история и современность. — М.: Академия МВД СССР, 1990.- С.6.

3 Сахаров А. Б. Правоохранительная деятельность и преступность // Советское государство и право. — 1986. — № 1.— С.85.

4 Роша А.Н. Введение в теорию организационного управления: Лекция. — М.: Академия МВД РФ, 1992. — С. 16 —17; Харитонов А.Н. Государственный контроль над преступностью. — Омск, 1997.— С. 158 — 159.

103

к выводу, что наиболее адекватно характер большей части деятельности органов внутренних дел отражает понятие «правопринудитель-ная деятельность», а с позиций российской юридической мысли — полицейская деятельность1.

Не вступая в пространную дискуссию по поводу этих точек зрения, отметим два важных, по нашему мнению, обстоятельства.

Во-первых, понятия «полицейская деятельность», «полицейские отношения», «правопринудительная деятельность», являясь частью правоохранительной деятельности, не могут полностью исчерпать ее содержание и формы реализации, поскольку этот вид деятельности наряду с деятельностью правоустановительной и правоисполнитель-ной относится к трем основным формам реализации функций государства, осуществляемых путем: профилактики, направленной на недопущение еще не случившегося (однако возможного) нарушения субъективного права или общеобязательного правила поведения; пресечения противоправного деяния, обеспечивающего прекращение уже случившегося противоправного деяния и принятие мер по установлению, розыску и задержанию правонарушителя; правосудия (юрисдикции), реализующего право субъектов государственно-правовой деятельности на защиту своих интересов в процессе конституционного, уголовного, административного, гражданского, арбитражного судопроизводства; контроля и надзора, обеспечивающих выполнение функций государства посредством действия всех разновидностей государственного надзора и контроля за законностью; исполнения наказания, обеспечивающего осуществление в отношении правонарушителя определенных мер негативного характера2. Очевидно, что эти направления деятельности государства не могут быть названы ни полицейскими, ни правопринудительными.

Во-вторых, субъекты осуществления правоохранительной деятельности шире субъектов осуществления деятельности полицейской, которыми не являются, в частности, ни хозяйствующие субъекты, ни органы прокуратуры, ни судебные органы, ни специальные службы, создающиеся во многих странах в целях контроля за соблюдением субъективных прав и свобод. Так, в ряде стран Западной Европы существует специальная служба омбудсмена, которая ведет свое происхождение от королевского уполномоченного в Швеции XVII в., а ныне отвечает за своевременное и адекватное

1 См.: Соловей Ю.П. Указ. раб. С.155.

2 См.: Ромашов Р.А. Указ. раб. С. 47; Зозулинский А.Б. Вопросы эффективности прокурорского надзора за соблюдением законности при рассмотрении судами уголовных дел // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. — 1995. — № 2; Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. — М., 1997.— С. 458.

104

реагирование законодательной власти на обращения и жалобы граждан1. В одних странах эта служба представлена единоличным должностным лицом (омбудсмен — в Намибии, уполномоченный по правам человека — в России2 и Польше, проведор юстиции — в Португалии, парламентский уполномоченный по делам администрации — в Великобритании, народный защитник — в Испании и т.д.), в других — это коллегиальный орган (коллегия народной правозави-ты — в Австрии, комиссия правозащиты — в Венгрии и т.д.)3.

Одним из авторов в свое время был предложен иной подход к трактовке сущности и содержания правоохранительной деятельности, суть которго заключается в рассмотрении ее в единстве двух сторон существования правовой формы движения социальной материи, связанных с состоянием покоя и движения, живой и опредмеченной формами правовой деятельности4.

В этой трактовке изменчивость связана с правом, с правотвор-ческой деятельностью, поскольку право является одной из ведущих составляющих того адаптационно-преобразовательного механизма, с помощью которого происходит адаптация человека и социальной общности к объективной реальности и ее преобразование в интересах человека и социальной общности. Право фиксирует равенство и неравенство, справедливость и несправедливость, свободу и несвободу в отношении как к достигнутому в конкретно-исторической период существования общества уровню развития его производительных сил, так и по отношению к родовой природе человека. Через право, правовое регулирование осуществляется соподчинение свободных воль отдельных людей и их согласование в интересах социума. Право, реагируя на постоянно меняющиеся политические, социальные, экономические реалии общественного бытия, приводит их в соответствие с меняющимися общественными отношения-

1 См.: Бойцова В.В. Народный правозащитник. Статус и функционирование. Опыт сравнительного изучения (с авторскими комментариями). — Тверь, 1994; Хаманиева Н.Г. Контроль омбудсмена за соблюдением прав и свобод гражданина //Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. — М., 1994.

2 См.: ФКЗ РФ от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" // СЗ РФ. — 1997. — № 9. — Ст. 1011; Соглашение Генеральной прокуратуры РФ и Уполномоченного по правам человека в РФ от 24 июля 1998 г. "О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан".

3 См.: Сравнительное конституционное право. — М., 1996.— С. 315.

4 См.: Аврутин Ю.Е. О феноменологии правоохранительной деятельности (философское и социально-правовой обоснование) // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. — 2000. — № 2 (6).— С. 38.

105

ми, фиксирует эти изменения и закрепляет их в виде законов и подзаконных актов. Здесь особенно четко и наглядно проявляются охранительная функция права, статические и динамические составляющие его регулятивной функции, а также диалектическое единство и противоречие живой (право) и опредмеченной (законодательство1) социальной деятельности как правовой формы движения социальной материи.

Покой связан с правоохранительной деятельностью; ее целевое социальное предназначение — воздействие на общественные отношения для обеспечения соответствия их содержания тем, которые зафиксированы с помощью права. Правоохранительная деятельность является материальным гарантом соблюдения права, она направлена на охрану самого права2. Защита права в конечном итоге и должна обеспечить стабильность общественных отношений и социальных ценностей, находящихся под правовой охраной. Именно с защитой права связано, во-первых, соотношение живой (способы, методы, формы) и опредмеченной (степень, результативность, надежность) сторон правоохранительной деятельности, во-вторых, многообразие форм внешнего проявления сущности правоохранительной деятельности, рассматриваемых на ином уровне абстрагирования как самостоятельные виды правовой деятельности, дистан-ционированные, отделенные от деятельности правоохранительной.

В силу профессионального разделения труда в правоохранительной сфере, отмечает ученый, наличия различных правовых институтов, органов государства, наделенных определенной компетенцией, отдельные составляющие живой правоохранительной деятельности обособляются, структурируются в деятельность право-применительную и юрисдикционную, правовосстановительную и праворазъяснительную, правонаделительную и надзорную. Однако от этого они не теряют свой интегративный системный социальный признак — правоохранительную направленность, т.е. направленность на защиту самого права, выступая материальной гарантией его соблюдения участниками общественных отношений.

Как юридическая категория понятие «деятельность» проявляет себя на методологическом уровне исследования государственно-

1 См.: Карташов В.Н. Введение в общую теорию правовой системы общества: Текст лекций. 4.1. — Ярославль, 1995.— С. 85.

2 Это обстоятельство хорошо понимали правоведы еще в XVIII в. В частности, один из основателей Геттенгентской школы права Г.Ф. Пухта в трактате «Энциклопедия права», вышедшем в 1872 г. в Ярославле, отмечал, что «защита от нарушений есть существенная потребность бытия права, она может быть различна, полная или неполная, но без всякой защиты немыслимо никакое право (см.: История философии права. — СПб., 1998.— С.369).

106

правовых явлений, выступая, наряду с сознанием, формой существования права1. На этом уровне правоохранительная деятельность в зависимости от целей исследования может рассматриваться с различных позиций. С государственно-правовых позиций правоохранительная деятельность может рассматриваться, во-первых, как юридическая форма реализации функций государства, например, экологической, правоохранительной, во-вторых, как специфический способ осуществления государственной власти: законодательной, судебной, исполнительной. В рамках отраслевых юридических наук, например, административно-правовой науки, правоохранительная деятельность может быть рассмотрена как одна из форм правоприменения, используемая органами исполнительной- власти, государственного управления. При исследовании организационно-правовых форм функционирования органов государственной власти правоохранительная деятельность может рассматриваться как системообра-зующий признак выделения правоохранительных органов.

Предложенная интерпретационная схема понимания правоохранительной деятельности особенно важна с точки зрения предпринятого нами исследования, поскольку позволяет рассматривать законотворческую, правоприменительную, юрисдикционную, правонаделительную или надзорную деятельность как специфические подсистемы единой в методологическом отношении правоохранительной деятельности, обладающие общим интегративным системным признаком — правоохранительной направленностью, т.е. направленностью на защиту самого права. С другой стороны, учитывая следствия профессионального разделения труда в правоохранительной сфере, это позволяет дифференцировать данные виды деятельности с точки зрения различных правовых институтов, органов государства, наделенных определенной компетенцией и правовым статусом.

В такой постановке вопроса правоохранительная деятельность может рассматриваться и как общая материальная юридическая гарантия реализации публичных и частных интересов в сфере обеспечения правопорядка, и как проблемное поле их столкновения, существование которого обусловлено сложностью и противоречивостью механизмов реализации этой деятельности в силу ведомственного целеполагания и отраслевой компетенции.

Правоохранительная деятельность как общая материальная юридическая гарантия реализации интересов государства в сфере обеспечения правопорядка должна соответствовать определенным принципам, в которых по существу интегрируются все принципы права, правового регулирования, принципы правосознания и за-

1 История философии права. — СПб., 1998. — С. 369.

107

конности применительно к целям, задачам, средствам и методам правовой охраны общественных отношений К числу таких принципов обычно относят перечисленные ниже1

Все, что не запрещено, дозволено В правоохранительной системе не должно быть места для какой-либо неопределенности, ибо эта неопределенность сама по себе создает возможность для нарушения законности. Поэтому правовое регулирование поведения граждан должно осуществляться по принципу «Все, что не запрещено, дозволено» Соответственно любые незапрещенные действия необходимо рассматривать как правомерные Органы же государства осуществляют функции, в основу которых положен публичный интерес, и поэтому они действуют по принципу «Дозволено то, что разрешено».

Принцип согласования личных и общественных интересов. В правовом государстве должна быть взаимная ответственность личности и государства. К сожалению, командно-административные методы в свое время оставили определенный отпечаток и в этой области общественных отношений Ради осуществления реальных, а зачастую и мнимых, интересов государства в прошлом преувеличивалось значение государственного принуждения. В сфере экономических отношений недооценивалось значение личной собственности, создавались различного рода необоснованные ограничения.

Демократизм — важнейший принцип правильной организации и нормального функционирования правоохранительной системы. Достижение целей правоохранительной деятельности в цивилизованном обществе исключает применение авторитарных методов осуществления власти, отчуждение правоохранительных органов от народа.

Системность как принцип правовой охраны общественных отношений. Правовые нормы обусловлены системой социальных потребностей (социально-экономических, политических, духовных, идеологических, нравственных и собственно юридических). Законодательные акты должны учитывать указанную систему социальных предпосылок, обусловливающих необходимость охранительных правовых норм Системный подход предполагает учет всех соци-

1 См , например Алехин АП, Кармолицкий АА, Козлов ЮМ Административное право Российской Федерации — М , 1997, Теория права и государства / Под ред проф В В Лазарева - М , 1997, Аврутин Ю Е, Зубов ИН Органы внутренних дел в государственном механизме Российской Федерации (государственно-правовые и социальные вопросы функционирования и перспектив развития) — СПб, 1998, Бугель Н В Обеспечения функционирования механизма управления органами внутренних дел (правовые, методологические и организационные аспекты) - СПб , 2000

108

альных факторов правового развития и охраны общественных отношений Охранительная функция всегда должна быть подчинена задачам позитивного регулирования общественных отношений.

Многовариантность решения проблем правовой охраны общественных отношений. Этот принцип, в свою очередь, обусловлен принципом системности Демократизм правовой охраны общественных отношений предполагает плюралистический подход к решению этой проблемы. Плюрализм приемов и методов правовой охраны общественных отношений, разнообразие в использовании всего «набора» юридических норм (использование не только запрещающих, но и управомочиваюших, поощрительных норм) позволяют преодолевать односторонний подход в организации и функционировании правоохранительной системы. Многие вопросы могут эффективно решаться путем использования в полной мере всех тех методов регулирования, которыми располагают административное, финансовое, гражданское и другие отрасли права.

Принцип презумпции добропорядочности граждан. Он не сводится только к презумпции невиновности, а имеет универсальное значение. Предпринимательство, любая общественная инициатива предполагают добропорядочность партнеров Правоохранительная система должна полностью освободиться от порожденного в прошлом недоверия к гражданину1. Принцип презумпции добропорядочности в своем действительном воплощении не только приведет к повышению общей и правовой культуры, но и станет «непосредственной производительной силой». Надежность в общественных отношениях, уверенность в стабильности порядка позволят сэкономить массу времени и сил, обычно попусту растрачиваемых на различные мелкие формальности.

Уважение человеческого достоинства, прав, свобод и законных интересов личности. Достоинство личности — общечеловеческая ценность. Поэтому охрана человеческого достоинства имеет всеобъемлющее значение. Человеческое достоинство неотъемлемо от самого человека. Правоохранительная система должна признавать достоинство каждого человека Соответствующие положения закреплены в международном праве и конституциях многих стран. Например, в Конституции Швеции говорится: «Государственная власть должна осуществляться с уважением к достоинству всех людей вообще и к свободе каждого человека». Ст.З Закона Российской Федерации «О

1 См Рохлин В И Проблемы реализации правозащитной функции прокуратуры // Всеобщая декларация прав человека и правозащитная функция прокуратуры Международная научно-практическая конференция 15—16 декабря 1998 г Тезисы выступлений / Отв ред проф Б В Волженкин — СПб ,1998 —С 8

109

милиции» декларирует: «Деятельность милиции строится в соответствии с принципами законности, гуманизма, уважения прав человека, гласности», а в ст.5 устанавливается, что «милиции запрещается прибегать к обращению, унижающему достоинство человека».

Общечеловеческое содержание категории достоинства приобретает повышенную актуальность. Господствующим становится мнение, что без уважения человеческого достоинства и прав человека правоохранительная система не может считаться эффективной. Поэтому обязанность уважения человеческого достоинства должна быть четко закреплена и гарантирована прежде всего в государственном (конституционном) праве и во всех других отраслях нрава. Наиболее острые проблемы возникают в тех отраслях права, нормы которых предусматривают жесткие правовые ограничения, санкции, связанные с возможностью лишения свободы.

Законность и состязательность в правоохранительной системе. Законность — сложное и многогранное явление. Первостепенное значение имеет соблюдение законов самими органами государства. Состязательность обеспечивает сопоставление различных оценок, суждений. Она помогает избежать односторонности, предвзятости при вынесении решений. Состязательность — предпосылка принятия правоохранительными органами целесообразных решений в рамках закона. Только в условиях состязательности при рассмотрении юридического дела стороны имеют равные возможности для отстаивания своих интересов1.

Как уже отмечалось, правоохранительная деятельность обусловлена охранительной функцией правовой системы и охранительной функцией государства. Такое понимание правоохранительной функции и правоохранительной деятельности определяется на основании того, что само государство должно рассматриваться как составная часть правовой системы страны.

Нормативной основой правоохранительной деятельности является публичное и частное право. Первое является характерной особенностью правоохранительных органов. Они действуют от имени всего общества и государства, и в их деятельности реализуется публичный интерес. Однако в условиях демократизации общественной жизни возрастает значение частного права. Право становится все более диспозитивным. Повышается его роль в охране прав, свобод

1 См.: Кшшновский К.Б. Права человека и проблема равноправия сторон обвинения и защиты в уголовном процессе // Всеобщая декларация прав человека и правозащитная функция прокуратуры: Международная научно-практическая конференция 15—16 декабря 1998 г. Тезисы выступлений / Отв. ред. проф. Б.В. Волженкин. - СПб., 1998.- С. 8.

110

и законных интересов физических и юридических лиц. Система правоохранительных органов начинает дополняться системой правоохранительных организаций. Это как общественные, так и коммерческие организации, которые в обиходе именуются негосударственными структурами.

В юридической литературе обычно различаются понятия индивидуальных и коллективных субъектов права и правоотношений. К числу коллективных относятся не только государство, но и другие социальные общности. Прежде всего это сам народ — единственный источник государственной власти, которую он осуществляет непосредственно и через систему государственных органов в соответствии с конституцией. В этом смысле народ является субъектом правоохранительной системы.

Среди субъектов осуществления правоохранительной функции особое место принадлежит правоохранительным органам, которые отличаются рядом признаков от других государственных органов, участвующих в осуществлении правоохранительной деятельности, а также от негосударственных правоохранительных организаций. Данные признаки важны не только в теоретическом, но и в практическом отношении. Их знание позволяет правильно определить место правоохранительных органов среди других государственных органов с точки зрения компетенции и ответственности за решение поставленных перед ними задач с тем, чтобы не происходило смешение их функций.

Не менее значимо разграничение компетенции правоохранительных органов и правоохранительных организаций. Указанный аспект приобретает существенное значение в связи с переходом к новой экономике, построенной на равном отношении государства к различным формам собственности, а также в связи с диверсификацией системы правоохранительных органов. Правоохранительные органы не должны брать на себя выполнение тех охранительных функций, которые никак не связаны с реализацией публичных интересов и которые имеют частный характер. Эти вопросы могут более эффективно решаться негосударственными правоохранительными организациями1.

К признакам правоохранительного органа обычно относятся: специализированная правоохранительная деятельность, конституционность создания и деятельности; государственно-властный характер выполнения возложенных на него обязанностей; право применять в случаях и в порядке, Предусмотренных законами, меры

1 См.: Матвеев Т.Г. Организация деятельности негосударственной правоохранительной системы: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. — М, 1998.— С.6.

111

государственного принуждения к нарушителям правопорядка и другие законные правоограничения, предусмотренные в целях предупреждения преступлений; относительная самостоятельность по отношению к другим государственным органам.

Специализированная правоохранительная деятельность в некоторых случаях является не только основной, но и единственной. Например, прокуратура занимается надзором за соблюдением законности, а суды — осуществлением правосудия, в то время как органы внутренних дел выполняют не только те функции, которые обычно выполняет полиция в других странах, но и ряд других. В частности, в систему органов внутренних дел входит паспортно-визовая служба, которая лишь косвенно взаимосвязана с выполнением милицейской функции.

В конституционности создания и деятельности правоохранительного органа наиболее очевидно проявляется его сущность, обусловленная правовой системой и сутью конкретного государства. В демократическом обществе правовая система, а следовательно, и вся правоохранительная система должны быть демократическими. Исторический опыт показал, что отход государства от демократических принципов начинается с отказа от демократии в организации и в деятельности правоохранительных органов.

Конституционность правоохранительного органа оценивается по крайней мере двумя критериями: а) соответствием правоохранительного органа тем положениям, которые закреплены в конституции, б) законностью процедуры учреждения правоохранительного органа. Это не значит, что все правоохранительные органы обязательно должны указываться в конституции. Например, в ныне действующей Конституции Российской Федерации не указаны органы внутренних дел, но это не лишает их конституционности, так как они созданы и существуют в связи с тем, что имеется конституционное основание для их организации и деятельности. Таким конституционным основанием является необходимость охраны прав и свобод граждан, общественного порядка и общественной безопасности. Конечно, более предпочтительным мог бы стать такой вариант законодательной деятельности, при котором в самой конституции указываются все составные звенья правоохранительной системы.

Государственно-властный характер правоохранительных органов проявляется в том, что они являются частью государственного механизма, обладают компетенцией рассмотрения различного рода юридических дел. Никакие другие организации не могут и не должны действовать от имени государства и обладать государственно-властными полномочиями по отношению к физическим и юридическим лицам. Это обстоятельство надо иметь в виду учитывая, что

112

в России, особенно в последнее время, появились различные незаконные вооруженные формирования.

Государственная власть отличается от всякой другой власти в обществе тем, что только она опирается на возможность применения государственного принуждения. Любые структуры, обладающие вооруженной силой, считаются законными, если такое вооружение и организованная сила предусмотрены законами. В этих случаях они могут применять организованную силу и оружие для защиты своего персонала и имущества от преступных посягательств, а также для защиты от преступных посягательств на других лиц, которые находятся на охраняемой ими территории. Однако охрана правопорядка в местах общего пользования должна поддерживаться исключительно правоохранительными органами. Привлечение к охране правопорядка негосударственных организаций не соответствует понятию правоохранительного органа, который как раз и создается для охраны публичных интересов. Негосударственные организации охраняют частные, групповые интересы. Этим и должна определяться их компетенция1.

Принцип разделения властей — показатель правового государства. Наиболее последовательно и четко этот принцип проводится в организации и деятельности судебной системы. Что касается других правоохранительных органов, то для них характерной чертой является относительная самостоятельность в государственном механизме. Вопрос об организационной независимости или просто самостоятельности тех или иных правоохранительных органов является крайне сложным. Он должен решаться с учетом специфики стоящих перед ними задач.

В последнее время в литературе развернулась интенсивная дискуссия по поводу понятия «правоохранительная система», а также роли правоохранительных органов в механизме государства. У части исследователей факт существования правоохранительной системы, также как и наличие их специфической роли в государственном механизме, не вызывает сомнения2. Иную позицию занимает, в ча-

1 В настоящее время нет четкой законодательной основы взаимодействия государственных правоохранительных органов и негосударственных организаций, в том числе и в вопросах охраны общественного порядка. Нередко органы внутренних дел, используя право контроля за деятельностью негосударственных охранных структур, фактически в принудительном порядке привлекают их к совместному патрулированию и проведению профилактических рейдов. См.: Иванов П.В. Частная детективная и охранная деятельность (административно-правовой аспект): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. — СПб., 1998.— С.12—13.

2 См.: Рудяков Н.М. Органы внутренних дел в системе правоохранительных органов Советского государства. — Хабаровск: ВШ МВД СССР, 1990.— С.7; Правоохранительные органы Российской Федерации. — М.: Спарк, 1996. — С.9.

113

стности, А.Н. Харитонов. Аргументируя свою точку зрения он отмечает, что, с одной стороны, теории и практике правового государства в корне противоречит агрегирование суда с иными государственными институтами, не относящимися к судебной власти, в какую-либо систему, пусть даже правоохранительную, поскольку «как только появляется система, немедленно возникает желание управлять ею. Результат, исходя из прежнего опыта, известен: независимость суда неизбежно превращается в декларацию»1.

С другой стороны, отмечает А.Н. Харитонов, «придание полицейским органам какого-либо особого правового статуса, выделение «полицейской власти» наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями гипертрофирует роль полиции как «силового», карательного, репрессивного механизма существующего политического режима. Милиция и другие полицейские органы есть институты исполнительной власти, и именно в этой роли они должны конституироваться. Функционирование полицейских органов призвано обеспечивать реализацию законов, относящихся к сферам их деятельности, и решение задач правосудия»2.

Позиция А.Н. Харитонова, а также ряда других авторов, высказывающих похожую точку зрения, весьма уязвима для критики. Как отмечает А.Г. Братко, применительно к правоохранительной системе «понятие «система» как раз и выявляет значимость и роль суда. Оно создает возможность рассматривать его не изолированно, а в тесной взаимосвязи с другими правоохранительными органами»3, что само по себе вовсе не означает «желание управлять ею».

Ошибочен, по нашему мнению, тезис А.Н. Харитонова о том, что введение понятия «правоохранительная система» якобы подразумевает выделение «полицейской власти» в какой-то новый вид власти, существующий наряду с законодательной, исполнительной и судебной. Вопрос об исполнительном характере деятельности милиции никогда не ставился под сомнение, также как она никогда не противопоставлялась иным органам исполнительной власти. Дело в ином — в точном правовом определении места милиции в системе исполнительной власти. Практически на всем протяжении своей советской и российской истории органы внутренних дел, милиции не просто являлись отдельным звеном исполнительной власти, они были инкапсулированы в исполнительные комитеты Советов как их структурные подразделения. Непродолжительный опыт самостоя-

1 Харитонов А.Н. Государственный контроль над преступностью. — Омск, 1997. — С. 160.

2 Там же. С. 161.

3 Теория права и государства / Под ред. проф. В.В. Лазарева. — С.232.

114

тельного функционирования органов внутренних дел, повторим еще раз — не как отдельной ветви власти, а как звена системы власти исполнительной, — закончился в 1956 г., когда в силу политических, а не организационных причин был восстановлен принцип двойного подчинения, который должен был обеспечить сочетание интересов центра и мест при реализации правоохранительных функций, а если быть точнее, ограничить до этого огромную и неконтролируемую власть МВД.

Довод А.Н. Харитонова, о том, что «независимое положение милиции приведет к тому, что «она, вероятнее всего, «подомнет» администрацию под себя, в результате чего деятельность последней окажется под угрозой парализации», малоубедителен. А вот обратных примеров, когда администрация имеет «карманную» милицию, более чем достаточно1.

Дополняя отмеченное выше, хотелось бы подчеркнуть два обстоятельства.

Во-первых, в настоящее время идет процесс становления науки о правоохранительных органах, а также предмета преподавания соответствующего учебного курса, который смог бы адекватно отразить данный предмет с учетом кардинальных изменений, которые произошли в нашем обществе и соответственно в правоохранительной системе. Мы, вслед за другими цитированными нами авторами, полностью разделяем позицию А.Г. Братко о том, что плюрализм точек зрения и подходов к таким понятиям, как «правоохранительные органы», «система правоохранительных органов», только способствует становлению этого направления правовой теории.

Во-вторых, вопрос о системе правоохранительных органов самым непосредственным образом затрагивает вопрос об их месте и роли в решении задач формирования гражданского общества и правового государства в нашей стране. Целый ряд ныне существующих проблем, в том числе и проблем борьбы с преступлениями, мог бы решаться более последовательно и эффективно, если бы теоретические представления опирались на научно обоснованное законодательство.