2.3. Исполнительная власть в системе функциональных структур обеспечения правопорядка

Исполнительная власть, осуществляя непосредственное государственное управление во всех сферах жизнедеятельности общества, реализует наиболее объемный блок мер по обеспечению и охране правопорядка. Понятие «исполнительная власть» вместо термина «государственное управление» введено в научный и практический оборот Конституций России 1993 г., однако само определение исполнительной власти в Конституции отсутствует. По мнению К.С. Бельского, «под исполнительной властью следует понимать систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и исполь-

1 См.: Федеральный закон от И января 1995 г. № 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации"(с изменениями от 30 декабря 2001 г.) // СЗ РФ. — 1995. — № 3. - Ст. 167.

136

зующих для этого в предусмотренных законом случаях административное принуждение»1. Данное определение можно взять за основу, однако следует учитывать, что многие органы государственной власти, непосредственно входящие в систему исполнительной власти, в своей деятельности опираются не только на административное принуждение, но и на иные виды государственного принуждения, например, уголовно-правовое, уголовно-процессуальное, что особенно характерно для деятельности органов внутренних дел.

Под органом исполнительной власти как ветви государственной власти понимается политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера. Орган исполнительной власти является учреждением, обособленным:

а) организационно, поскольку он не входит в состав какой-либо иной организации, не является ее структурным подразделением;

б) функционально, в связи с чем его главное назначение — осуществление управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности по руководству всеми или частью сфер жизни общества в соответствии с установленными для него предметами ведения, компетенцией, профилем функций;

в) юридически, поскольку каждый орган имеет свою компетенцию, закрепленную правовыми актами, не производную от компетенции какого-либо иного органа.

Понятие органов исполнительной власти производно от принципа разделения властей, а содержание этого понятия определяется свойствами исполнительной власти, связано с самой ее сутью настолько, что часто такие органы сами по себе не без оснований признаются исполнительной властью (например, утверждается, что исполнительная власть — «система органов государственного управления (правительство, министерства и т.д.)»2. Современное российское законодательство широко оперирует, нередко в качестве тождественных, такими понятиями, как «орган исполнительной власти», «исполнительные органы», «государственные органы управления»3.

С одной стороны, органы исполнительной власти — это разновидность органов государственной власти, с другой — субъекты именно исполнительной власти, призванные обеспечивать ее формальную и фактическую реализацию. Они осуществляют специфическую по своему содержанию и методам государственную деятель-

1 Бельский К.С. Указ. раб. С. 31.

2 См., например: Советский энциклопедический словарь. — М., 1980.

3 См., например: Водный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. — № 47. — Ст. 4471.

137

ность — государственное управление, являясь органами государственного управления. Это положение было зафиксировано в Указе Президента Российской Федерации от 17 марта 1997 г. № 249 «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти», определившего их как «органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление»1. В последующих редакциях этого Указа данный термин исключен2. Не используется этот термин применительно к федеральным органам исполнительной власти и в последующих указах3.

Представляется, что это не «устраняет» само понятие государственного управления, а лишь модифицирует его применительно к новым политическим реалиям. Эта модификация нам видится в трех основных моментах. Во-первых, она позволяет различать исполнительную власть как политико-правовую категорию, а государственное управление как категорию организационно-правовую. Во-вторых, она позволяет разграничить правовое управление обществом, осуществляемое посредством права и реализуемое всеми ветвями власти, и собственно государственное управление, осуществляемое в различных организационных формах именно исполнительной властью. В-третьих, она раскрывает новые грани управления, которое может осуществляться в форме не только административно-директивных жестких предписаний, но и регулирования общественных отношений, предполагающих большую диспозитивность управленческих решений, исходящих от органов исполнительной власти

Органы исполнительной власти своей государственной природой отличаются от органов исполнительной власти местного самоуправления, а по функциональному назначению — от органов других ветвей государственной власти, а также от организаций, которые, как таковые, не являются субъектами государственного управления и регулирования (государственных предприятий, учреждений). Иными словами, если орган исполнительной власти — всегда орган государственного управления, то не всякий орган государственного управления является органом исполнительной власти.

Например, создаваемые Правительством Российской Федерации координационные органы, выполняя функции управленческого ха-

1 СЗ РФ - 1997 - № 12 - Ст 1419

2 См Указ Президента РФ от 9 августа 2000 г № 1476 "О признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации по вопросам федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ - 2000 - № 33

3 См Указ Президента РФ от 16 февраля 2001 г № 1230 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ — 2001 — № 43 — Ст 4071

138

рактера, сами по себе не относятся к органам исполнительной власти О них и им подобных органах можно говорить как об органах исполнительной власти лишь условно, в смысле их принадлежности к этой власти либо создания их органом данной власти Отмеченное обстоятельство косвенно подтверждается тем, что правовые акты не отождествляют понятия «орган государственной власти» и «государственный орган»

Различие между ними отражено, например, в Федеральном законе «Об основах государственной службы в Российской Федерации», где говорится о должностях органов государственной власти и других государственных органов; в определении Конституционного Суда РФ от 29 мая 1997 г № 55-О «О прекращении производства по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 2 октября 1996 г. № 1412 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации»1, по смыслу которого указанные понятия являются нетождественными.

Следует отметить, что в нормативных актах последнего времени к исполнительной власти относятся образования, которые фактически ими не являются (многие службы, агентства, надзоры) Подобные образования имеют в своем составе органы, выполняющие функции исполнительной власти, но в целом не являющиеся органами этой власти. Это замечание касается и ряда структур, связанных с реализаций полномочий Президента Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации2, Государственная техническую комиссия при Президенте Российской Федерации3, Управление делами Президента Российской Федерации4. Эти органы, обеспечивающие деятельность Президента и федеральных органов государственной власти, выполняют широкий объем межведомственных полномочий распорядительного, координирующего, методического и контрольного характера, однако они не наделены полномочиями по реализации мер государственного принуждения — обязательного атрибута органа исполнительной власти По этим же основаниям трудно отнести к категории исполнительной власти и Комитет по финансовому мониторингу, созданному на основании

1 СЗ РФ - 1997 - № 22 - Ст 2664

2 См Положение о Главном управлении специальных программ Президента Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 31 августа 1998 г № 1025с (с изменениями от 23 марта 2000 г) // СЗ РФ — 1999 — № 14 — Ст 1696

3 См Положение о Государственной технической комиссии при Президенте Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 19 февраля 1999 г № 212 // СЗ РФ - 1999 - № 8 - Ст 1010

4 См Указ Президента РФ от 7 августа 2000 г № 1444 "Вопросы Управления делами Президента Российской Федерации" // СЗ РФ — 2000 — № 33 — Ст 3350

139

Указа Президента РФ от 1 ноября 2001 г. № 1263 «Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем»1. Все это еще раз говорит о необходимости различать исполнительную власть как политико-правовую категорию и орган исполнительной власти как категорию организационно-управленческую.

Правовое положение органов исполнительной власти во многом предопределяется тем, что они в своей основе (особенно федеральные) все в большей степени становятся органами политического руководства в установленных сферах, ибо их функции государственного управления в принципе отделены от функций непосредственного управления хозяйственной и иной деятельности предприятий, учреждений и организаций. Положения Конституции Российской Федерации относительно органов исполнительной власти весьма лаконичны. Они не дают полного представления об их сущности, основах правового статуса и системе. Эти вопросы решаются с помощью правовых норм, рассредоточенных по значительному числу нормативно-правовых актов и пока еще с ненадлежащей полнотой.

Взаимодействие органов исполнительной власти с представительными (законодательными) и судебными органами является необходимым условием нормального функционирования государства2. Однако органы исполнительной власти самостоятельны, осуществляя специфический вид государственной деятельности, которая по своему юридическому содержанию является исполнительной и распорядительной. В соответствии с законодательством эти органы обладают государственно-властными полномочиями, в том числе по изданию правовых актов и их реализации. В целом они наделены широкими полномочиями самостоятельного правотворчества, правоприменения и правоохраны. Но они самостоятельны только в пределах, очерченных правом. К ним не применяется принцип «разрешено все, что не запрещено».

В системе исполнительной власти функционирует значительное количество государственных органов, в чью компетенцию входит

1 СЗ РФ. - 2001. - № 45. - Ст. 4251.

2 Взаимодействие осуществляется в различных организационных формах (согласительные комиссии, заслушивание информации должностных лиц органов исполнительной власти на заседаниях представительных органов и т.д.). В палатах Федерального Собрания и Конституционном Суде РФ имеются полномочные представители Президента РФ, а в указанных палатах - также представители Правительства. Достаточно обширны и разнообразны отношения органов исполнительной власти с представительными (законодательными) и судебными органами, возникающие вне связи с выполнением ими конституционных функций, например, по вопросам материально-технического обеспечения и охраны деятельности представительных (законодательных) и судебных органов.

140

обеспечение безопасности государства от внутренних и внешних угроз. Для них характерно осуществление охранительной — в широком смысле слова — деятельности. Часть государственных органов непосредственно участвует и в обеспечении общественного порядка и общественной безопасности, выступая в качестве так называемых факультативных субъектов полицейской деятельности, причем для некоторых эта деятельность не только противоречит их сущности и целевому предназначению, но и дискредитирует саму идею обеспечения правопорядка. Отмечая этот факт, А.Н. Харитонов справедливо, на наш взгляд, отмечает, что «вооруженные военнослужащие, патрулирующие улицы, не усиливают, а скорее снижают уверенность граждан в собственной безопасности, порождая чувство тревоги и несвободы»1.

Функциональная связь между исполнительной властью и правоохранительной деятельностью в ее традиционном понимании выражена наиболее отчетлива в силу как минимум пяти обстоятельств.

Во-первых, исполнительная власть реализует наибольший объем правоприменительных полномочий, отражающих законодательно зафиксированные интересы государства в сфере правопорядка. В силу этого исполнительная власть всегда рассматривалась в полицеи-стике и административном праве именно как правоохранительная. «Какие бы виды конкретной (исполнительной) деятельности государства мы ни брали, — отмечал еще в начале XX века В. Иозефи,— каждый раз эта деятельность всецело исчерпывается правовой охраной... Содержание всякой исполнительной власти — правовая охрана, а всякая исполнительная власть — правоохранительная...»2.

Полномочия исполнительных органов в сфере обеспечения правопорядка закреплены в законодательных актах Российской Федерации. Так, общая характеристика полномочий Правительства России в этой сфере закреплена в п. «е» ст. 114 Конституции РФ и детализирована в ст. 19 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. (с изменениями, внесенными Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ) «О Правительстве Российской Федерации»3, в соответствии с которой Правительство участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; координирует работу силовых и

1   Харитонов  А.Н.   Государственный   контроль  над  преступностью.   —   Омск 1997.- С.168.

Иозефи В. Опыт юридической науки полицейского права. Основные понятия. Материальное полицейское право.  4.1. — Могилев-Под., 1902.— С.23, 31 3 СЗ РФ. - 1997. - № 51. - Ст. 5712.

141

правоохранительных ведомств, непосредственно подчиненных Президенту России, разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов, осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти

На уровне субъектов федерации соответствующие полномочия закреплены, как правило, за конкретными структурными подразделениями органов исполнительной власти Например, Закон Санкт-Петербурга «О структуре Администрации Санкт-Петербурга»1 не называет полномочия Администрации города и ее коллегиального органа — Правительства в сфере обеспечения правопорядка, закрепляя предметы ведения структурных подразделений, входящих в состав Администрации, например, в ст 46 (42) — предметы ведения Главного управления внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области

Во-вторых, исполнительные органы, являясь участниками зако-нопроектной деятельности2 и субъектами нормотворчества, активно формируют правопорядок, формы и методы его обеспечения соответствующими структурами государственной администрации практически во всех сферах жизнедеятельности общества Нормотворче-ство является одновременно и сильной и слабой стороной исполнительной власти Сильной — потому что дает ей возможности оперативно реагировать на изменения социальных условий жизнедеятельности общества, выступая ведущим средством практической реализации целей и задач административной власти, основной формой ее исполнительно-распорядительной деятельности Слабой — потому что значительное число нормативных правовых актов, издающихся федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъектов федерации отличаются невысоким качеством, нередко противоречат федеральному и местному законодательству

Ежегодно органами прокуратуры в целом по России выявляется более 140 тыс незаконных правовых актов, в Санкт-Петербурге количество выявленных незаконных актов в 2001 г по сравнению с 2000 г возросло с 457 до 832, или на 82% Видимо, можно говорить и об активизации надзорной деятельности органов прокуратуры, однако главным все же остается качество нормотворческой деятельности органов исполнительной власти

В-третьих, в систему исполнительной власти входят государственные органы, создающие организационно-правовые предпосылки

1 Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга — 1996 — № 12 — С 11, 2001 -№ 5-6- С 57

2 Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2000 г № 347 О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации' (с изменениями от 2 августа 2001 г ) // СЗ РФ - 2000 - № 17 - Ст 1877

142

правопорядка, осуществляя контроль за законностью в подведомственных им сферах и отраслях государственной деятельности, контроль и надзор за функционирование подведомственных им структур, а также структур, находящихся в их непосредственном подчинении Соответствующими полномочиями наделены все 60 федеральных органов исполнительной власти, упомянутых в Указе Президента России «О структуре федеральных органов исполнительной власти» и существующие на 1 января 2002 г

Так, в соответствии с Положением о Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам1 оно является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, государственный контроль и регулирование в области производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции, а также осуществляющим в установленном порядке валютный контроль Министерство здравоохранения определяет порядок и условия использования наркотических средств и психотропных веществ в медицинских целях и осуществляет в пределах своей компетенции контроль за их оборотом2

Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства осуществляет контроль за соблюдением требований антимонопольного законодательства Российской Федерации при создании, слиянии и присоединении объединений коммерческих организаций (союзов и ассоциаций), ликвидации и разделении (выделении) государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также при приобретении акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций3

Министерство юстиции осуществляет контроль за правильностью и своевременностью опубликования зарегистрированных им нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, контроль за соответствием деятельности общественных объединений их уставным целям, а также за соблюдением религиозными организациями положений уставов, касающихся целей и порядка их деятельности, обеспечивает контроль за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания, осуществляет на производственных объектах уголов-но-исполнительной системы разрешительные, контрольные и надзорные функции в области промышленной безопасности4

В-четвертых, органы исполнительной власти наделены действующим законодательством исключительно широкими полномо-

1 СЗ РФ - 2000 - №  43 - Ст 4242

2 СЗ РФ - 1997 - № 23 - Ст 2691

3 СЗ РФ - 1999 - № 29 - Ст 3756

4 СЗ РФ - 1999 - №  32 - Ст 4043

143

чиями в сфере административной юрисдикции, рассмотрения дел об административных правонарушениях Новый КоАП РФ в главе 23 упоминает 59 органов исполнительной власти, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях Назовем лишь незначительную их часть, не относящихся к категории «правоохранительных».

Так, органы экспортного контроля уполномочены рассматривать нарушения законодательства об экспортном контроле (ст. 14.20), органы, ответственные за исполнение федерального бюджета, — правонарушения, связанные с нецелевым использованием бюджетных средств (ст. 15.14), нарушением срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 15 15), нарушением сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами (ст. 15.16), органы государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации рассматривают дела об административных правонарушениях в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (ст. 6.3), санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта (ст. 6.4), санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде (ст. 6.5), к организации питания населения (ст.6.6), к условиям воспитания и обучения (ст. 6 7) и т.д

В-пятых, именно в систему исполнительной власти входит большинство государственных структур, для которых правоохранительная деятельность является не факультативной, а основной — так называемые «правоохранительные органы». Как уже отмечалось, понятие и система (круг, перечень) российских правоохранительных органов в законодательных актах Российской Федерации не получили своего достаточно четкого и единого определения, что вызывало и продолжает вызывать немало споров среди ученых по поводу самого этого термина1. Анализ же самых различных правовых документов (от законов Российской Федерации до ведомственных инструкций) позволяет сделать вывод о том, что это понятие чаще всего используется в качестве обыденного, как бы общепризнанного (т.е. не требующего специального раскрытия), что приводит к двусмысленности отдельных норм и нечеткости правовых предписаний.

1 Само понятие "правоохранительные органы" в Конституции Российской Федерации не раскрывается, без всяких пояснений законодателем к правоохранительным органам отнесены лишь налоговая полиция и таможенные органы См , например, Таможенный кодекс Российской Федерации (ст 8), Закон РФ "О федеральных органах налоговой полиции" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993 - № 29 - Ст 1114, СЗ РФ - 1995 - № 51 - Ст 4973

144

В юридической литературе отмечается, что понятие «правоохранительный орган» используется в качестве обобщающего для обозначения государственных органов, на которые возложена обязанность осуществления правоохранительной деятельности1 Это наделенные властными полномочиями органы государства, которые в соответствии с конституцией и основывающимися на ней законами осуществляют правоохранительную деятельность в пределах своей компетенции2 Предпринятые в последнее время попытки3 найти универсальное основание для выделения среди субъектов осуществления правоохранительной деятельности специальные правоохранительные органы, включение в их состав одних государственных структур и исключение других полезны в методическом и дидактическом отношении, хотя пока и малопродуктивны с научной точки зрения. Это связано с двумя основными причинами.

Во-первых, если правоохранительная деятельность как специфический вид социальной деятельности носит объективный интернациональный характер, то институализация (организационно-правовая, организационно-структурная, лексическая) тех или иных субъектов ее осуществления — явление субъективное, обусловленное национальной культурой и традициями, в том числе правовыми. В связи с этим существенно разница круг государственных органов, включаемых в состав правоохранительных, например в США, странах Западной Европы, России4. Не менее важно и другое' круг субъектов, специально уполномоченных государством осуществлять правоохранительную деятельность, динамичен; приоритетные направления ее осуществления, используемые при этом формы и методы работы подвержены сильному влиянию политической и криминологической ситуации. Поэтому в последнее время, все чаще говорят не о правоохранительных органах, а о силовых ведомствах, включая туда и органы прокуратуры.

Во-вторых, «присвоение» законодательным актом тому или иному субъекту осуществления правоохранительной деятельности названия «правоохранительный орган», как это имеет место, например, в таможенном кодексе России, в юридико-правовом отношение ничего не изменяет ни в его административно-правом стату-

1 См Правоохранительные органы Российской Федерации Учебник / Под ред В П Божьева - М , 1996 - С 9

2 См   Аврутин ЮЕ, Зубов ИН Указ раб С  16

3 См Головко А В Взаимодействие органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан (вопросы теории) Автореф дисс канд юрид наук — М , 1999 — С 10

4 См Губанов А В Полиция зарубежных стран Организационно -правовые основы, стратегия и тактика деятельности — М МАЭП, 1999

145

се, ни в характере полномочий, ни в служебных правах и обязанностях персонала1.

Как представляется, само понятие «правоохранительные органы» — это собирательный операциональный служебный термин, которым обозначается определенная группа государственных субъектов реализации правоохранительной деятельности, располагающая близким арсеналом правовых и организационных средств ее реализации, для которых эта деятельность является основной и единственной либо основной, но сопутствующей.

Институализация правоохранительной деятельности (именно правоохранительной, а не правозащитной) как деятельности государственной всегда связана с государством и его институтами. В связи с этим ведущий субъект правоохранительной деятельности — это само государство. В соответствии с принципом разделения властей субъектами правоохранительной деятельности в пределах своей компетенции выступают органы законодательной, судебной или исполнительной власти, в рамках которых происходит как бы «вторичная» институализа-ция правоохранительной деятельности через создание тех или иных организационных структур, призванных реализовывать конкретные направления правоохранительной деятельности. Этими «вторичными» субъектами и выступают, например, на уровне федерации федеральные министерства, федеральные государственные комитеты, федеральные службы, федеральные надзоры. Третий уровень институализа-ции — создание в рамках этих ведомств структурных подразделений (главных управлений, департаментов, управлений, отделов), осуществляющих специализированные виды правоохранительной деятельности, например контрольно-надзорную, уголовно-процессуальную, оперативно-розыскную, административную.

Завершая рассмотрение вопросов, связанных с характеристикой основных содержательных признаков исполнительной власти в системе функциональных структур обеспечения правопорядка, попытаемся кратко сформулировать основные функции, выполняемые этой ветвью государственной власти России.

Регулятивно-управленческая функция — деятельность системы органов исполнительной власти, связанная с организацией и упо-

1 Интересно отметить, что в функциональной классификации государственных расходов правоохранительная деятельность и обеспечение государственной безопасности выделяются отдельной строкой, а затем дифференцируются по следующим субъектам: органы внутренних дел, внутренние войска, уголовно-исполнительная система, органы налоговой полиции, органы государственной безопасности, органы пограничной службы, органы прокуратуры, государственная противопожарная служба, органы юстиции. См., например: Федеральный закон от 22 февраля 1999 г. № 36-ФЗ "О федеральном бюджете на 1999 год" // СЗ РФ. — 1999. — № 9. — Ст. 1093.

146

рядочением общественных отношений и поведения их участников в различных сферах жизнедеятельности общества, обеспечивая «присутствие» в них государства.

Так, в соответствии с Федеральным конституционным законом «О правительстве в Российской Федерации» его полномочия в сфере экономики определены следующим образом: осуществляет в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации регулирование экономических процессов; обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; прогнозирует социально-экономическое развитие Российской Федерации, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики; вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации; осуществляет управление федеральной собственностью; разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества; осуществляет общее руководство таможенным делом; принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг; формирует мобилизационный план экономики Российской Федерации, обеспечивает функционирование оборонного производства Российской Федерации (ст. 14).

В сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики Правительство РФ: обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; разрабатывает и реализует налоговую политику; обеспечивает совершенствование бюджетной системы; принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг; осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации; осуществляет в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента РФ валютное регулирование и валютный контроль; руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами; разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен (ст. 15).

В социальной сфере Правительство РФ: обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности; при-

147

нимает меры по реализации трудовых прав граждан; разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ; обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики; принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия; содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики; взаимодействует с общественными объединениями и религиозными организациями; разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы (ст. 16).

Правозащитная и правоохранительная функция — деятельность системы органов исполнительной власти, связанная с обеспечением законности, прав и свобод граждан, противодействию преступности и правонарушениям. В рамках этой деятельности Правительство: участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов; осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти (ст. 19).

Названные полномочия не исчерпывают все направления деятельности исполнительной власти в этой сфере. Разрабатывая и реализуя, например, социальную политику Правительство, федеральные органы исполнительной власти и их территориальные структуры выполняют важную с точки зрения противодействия преступности профилактическую функцию, принимая необходимые меры по сокращению избыточной социальной дифференциации различных групп населения, поддержке неимущих и «люмпенизи-рованных» граждан.

Законопроектная и правотворческая функция — деятельность системы органов исполнительной власти, связанная с подготовкой проектов законодательных актов и изданием правовых актов управления. Правотворческая деятельность органов исполнительной власти непосредственно связана с формированием и поддержанием правопорядка, являясь в этом отношении продолжением в границах своей компетенции деятельности, которую начал законодатель1. Участие в законодательном процессе рассматривается Правительст-

См.: Бельский К.С. Указ. раб. С. 36.

148

вом как приоритетное направление его деятельности и деятельности федеральных структур исполнительной власти1.

Планы законопроектной деятельности Правительства РФ формируются в соответствии с программами социально-экономического развития страны, а также на основе концепции развития законодательства Российской Федерации. Проекты планов разрабатываются Минюстом совместно с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ на основе обобщенных предложений федеральных органов исполнительной власти, предложений органов государственной власти субъектов Российской Федерации, государственных и иных организаций и вносятся Министерством юстиции в Правительство РФ.

Правоприменителъная функция — деятельность системы органов исполнительной власти, связанная с юридически-властным волеизъявлением соответствующих субъектов и изданием индивидуальных актов управления. Конкретность содержащихся в индивидуальных актах юридических предписаний проявляется прежде всего в том, что ими решаются индивидуальные административные дела или конкретные вопросы, возникающие в сфере государственного управления. Они персонифицированы, т.е. их адресатом является конкретное лицо (лица) и служат юридическими фактами, вызывающими возникновение, изменение либо прекращение конкретных административно-правовых отношений (например, приказ о назначении того или иного лица на должность, постановление полномочного исполнительного органа (должностного лица) о наложении административного взыскания на лицо, виновное в совершении административного правонарушения).

Индивидуальные правовые акты наиболее распространены в практике государственно-управленческой деятельности, являясь важным средством оперативного решения текущих вопросов управления. Будучи актами применения административно-правовых норм, индивидуальные акты управления используются и для реализации норм ряда других отраслей права (например, финансового, трудового). Кроме того, именно они обеспечивают реализацию юрисдикци-онной функции административного права и исполнительной власти.

Юрисдикционная функция — деятельность системы органов исполнительной власти, связанная с применением мер администра-

1 См.: Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2000 г. № 347 "О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. - 2000. - № 17. - Ст. 1877.

149

тивной ответственности (административного взыскания1) к лицам, совершившим правонарушения

И еще один момент, на который хотелось бы обратить особе внимание Очевидная неэффективности взаимодействия ветвей государственной власти по управлению общественными процессами, поддержанию должного правопорядка в стране актуализирует вопрос о повышении роли и значения исполнительной власти, традиционно сильной в имперской России и оказавшейся достаточно эффективной в СССР в период острых социальных катаклизмов (восстановление народного хозяйства после гражданской войны, индустриализация, Великая отечественная война и восстановление страны после ее завершения). Не ставя под сомнение необходимость укрепления исполнительной власти, приданию ей большей динамичности, оперативности, научной обоснованности, мы не разделяем ряд суждений по этому поводу, сформулированных К С Бельским

Во-первых, едва ли можно согласиться с его утверждением о «первородстве» исполнительной (административной, управленческой в его определении) власти2 и подсобном характере законодательной и судебной власти3 Критикуя французского государствоведа XIX в Эсмана за ошибочное, как он полагает, присвоение им «пальмы первенства» судебной власти, К С. Бельский апеллирует к трудам «богословов, философов, юристов и биологов и реальную жизнь»4.

Если уж обращаться к трудам богословов, юристов, реальной жизни и истории человеческой цивилизации, следует вспомнить, что в древнейшем обществе вся власть — и судебная, и «законодательная», и административная — сосредоточивалась в одних руках, будь-то вожак племени или царь, а в древнем Риме полицейские учреждения были наделены юрисдикционными полномочиями5 В Новом Завете, в Книге «От Матфея святое благовествование», находим любопытное свидетельство «разделения властей»' «Мирись с соперником своим скорее, пока ты еще на пути с ним, чтобы со-

1 В соответствии со ст 31 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях административное взыскание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях воспитания лица, совершившего административное правонарушение, в духе уважения к закону и правопорядку, а также в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами

2 См   Бельский К С Указ раб С  18

3 Там же С 31

4 Там же С  18

5 Теория права и государства Учебник / Под ред проф В В Лазарева — М , 1997 — С 53—57, Овсянников ЮН "Полицейское право" в истории правовой мысли Западной Европы и России Автореф дисс канд юрид наук — СПб , 2002

150

перник не отдал тебя судье, а судья не отдал бы тебя служителю, и не ввергли бы тебя в темницу»1

Тезис о «подсобном» характере законодательной и судебной власти, а также о культуротворческих функциях государственного и гражданского права2 в особых комментариях не нуждаются. Отметим только, что без законодательной и судебной власти нет и не может быть правопорядка, а деятельность исполнительной власти — это ничем не ограниченный произвол и беззаконие Утверждение экзистенциональности административного права и приближающегося к нему в этом смысле уголовного права при отрицании связанности с бытием и существованием человека гражданского права не выдерживают никакой критики

Во-вторых, странным, если не сказать больше, представляется утверждение К.С Бельского о том, что «спрашивать совета у церкви — моральная обязанность органов исполнительной власти на всех уровнях при решении вопросов экономического, культурно-духовного и бытового характера»3, поскольку «давая советы должностным лицам, поучая их, церковь заботится не о продуктивности и целесообразности мероприятий, проводимых органами исполнительной власти, а о том, чтобы эти мероприятия сообразовывались с духом Евангелия»4.

В конечном итоге каждый исследователь имеет право на собственное мировоззрение, о чем мы уже писали Однако ученому-административисту нельзя забывать, что Российская Федерация по Конституции — светское государство, а это означает отсутствие какой-либо церковной власти, в том числе и духовной, над государственными органами К тому же, учитывая многонациональный характер Российской Федерации, автору приведенной цитаты не мешало бы объяснить, почему руководители, например, таких республик, как Татарстан или Башкортостан, Бурятия или Дагестан, Калмыкия или Марий Эл, должны сообразовывать свои решения с духом Евангелия, а не, скажем, с духом Корана