3.4. Совершенствование правового регулирования обеспечения правопорядка органами внутренних дел

В ч. 1 ст. 45 Конституции России провозглашено: «Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется». Эти и другие конституционные гарантии по сути требуют участия в государственной охране прав и свобод человека и гражданина всех государственных структур Российской Федерации. Однако понятно, что для эффективной реализации данной функции необходимы специализированные органы, ибо для всех других эта деятельность неизбежно будет носить лишь побочный, вспомогательный, факультативный характер. Таким специализированным органом в системе исполнительной власти являются органы внутренних дел, на которые возложено непосредственное государственное управление внутренними делами.

В соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации оно является «федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов внутренних дел Российской Федерации (далее именуются — органы внутренних дел) и внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее именуются — внутренние войска)» 1.

Особое место МВД России в правоохранительной системе российского государства, а также в системе органов исполнительной власти в первую очередь, на наш взгляд, определяется:

• многообразием правоохранительных и иных функций, реализуемых органами и учреждениями данного министерства (фактиче-

1 Утверждено Указам Президента РФ от 18 июля 1996 г № 1039 // СЗ РФ — 1996 — №30 — Ст 3605 С многочисленными изменениями и дополнениями данное Положение действует и в настоящее время См Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации" // СЗ РФ — 1998 — № 17 — Ст 1915, № 22, 1999 — № 14 — Ст 1692, Указ Президента РФ от 1 декабря 1999 г № 1589 О некоторых вопросах деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации" // СЗ РФ — 1999 — № 50, Указ Президента РФ от 13 января 2001 г № 31 "О внесении изменения в Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 18 июля 1996 г № 1039" // СЗ РФ - 2001 - № 3 - Ст 220

249

ски МВД в том или ином объеме выполняют все правоохранительные функции, включая юридическую защиту своих сотрудников);

• наличием исключительных сфер правоохранительной деятельности, отнесенных к его ведению (например, обеспечение безопасности дорожного движения);

• наличием организационных структуру на всех уровнях государственно-территориального устройства Российской Федерации;

• существенным объемом полномочий сотрудников, в том числе исключительных, включая применение мер принуждения, физической силы и оружия;

• особым порядком комплектования и прохождения службы (высоким уровнем милитаризации);

• наличием значительного количества вооружения, в том числе армейских (боевых) образцов, специальной и иной техники, средств связи и другого имущества;

• традиционным восприятием МВД основной массой населения как главной правоохранительной силы государства.

Являясь федеральным органом исполнительной власти, МВД России осуществляет в пределах своей компетенции государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности, непосредственно реализует основные направления деятельности органов внутренних дел.

В соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации основными задачами МВД России являются: разработка и принятие мер по защите прав и свобод человека и гражданина, объектов, независимо от форм собственности, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности; организация и проведение мер по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, выявлению, раскрытию и расследованию преступлений; обеспечение исполнения уголовных наказаний; совершенствование нормативной правовой основы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск, а также обеспечение законности в их деятельности и др.

В процессе своей деятельности МВД России определяет основные направления деятельности органов внутренних дел и внутренних войск по защите прав и свобод человека и гражданина, защите объектов независимо от форм собственности, обеспечению общественного порядка, общественной безопасности, а также принимает участие в разработке и выполнении федеральных целевых программ в сфере борьбы с преступностью. Оно осуществляет анализ состояния правопорядка и преступности, разрабатывает прогнозы развития криминогенной ситуации, на основе которых вносит в феде-

250

ральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской федерации предложения по укреплению законности, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности, усилению борьбы с преступностью.

На МВД России возложено обеспечение выполнения органами внутренних дел и внутренними войсками законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской федерации; организация и непосредственное осуществление оперативно-розыскной и экспертно-криминалистической деятельности, производства дознания и предварительного следствия по уголовным делам, отнесенным к предмету ведения органов внутренних дел. Оно организует и осуществляет розыск лиц, совершивших преступления, скрывающихся от органов дознания, следствия или суда, уклоняющихся от отбывания уголовных наказаний, призыва на военную службу, без вести пропавших и иных лиц, а также осуществляет меры по борьбе с организованной преступностью, коррупцией, незаконным оборотом оружия и наркотических веществ, незаконными вооруженными формированиями.

МВД России принимает участие в обеспечении режима чрезвычайного положения или военного положения в случае их введения на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях, в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, обеспечивает выполнение правил паспортного режима, правил въезда, выезда, пребывания и транзитного проезда через территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства; организует мероприятия разрешительно-регистрационной системы по вопросам своей компетенции и т.д.

Свою деятельность МВД России осуществляет в тесном взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, общественными объединениями, а также координирует свою деятельность с деятельностью министерств внутренних дел государств — участников СНГ, что позволяет ему более успешно решать стоящие перед ним задачи.

Для координации деятельности МВД России и ее органов с правоохранительными органами иностранных государств по вопросам предупреждения, выявления, пресечения и раскрытия преступлений на основании решения Правительства Российской федерации и договоренностей МВД России с компетентными органами принимающий государств, в последние могут направляться представители МВД России, задачи и функции которых определены в

251

Положении о представителях Министерства внутренних дел Российской Федерации в зарубежных странах, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 5 января 1995 г.1

Министерство возглавляет систему органов внутренних дел, в которую входят: министерства внутренних дел республик, главные управления МВД в федеральный округах, главные управления, управления и отделы внутренних дел краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, районов, городов, районов в городах, закрытых административно-территориальных образований, управления (линейные: управления, отделы, отделения) внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, управления (отделы) на особо важных и режимных объектах, территориальные органы управления учреждениями с особыми условиями хозяйственной деятельности, окружные управления материально-технического и военного снабжения, образовательные, научно-исследовательские учреждения и иные подразделения, предприятия, учреждения и организации, созданные для осуществления задач, возложенных на органы внутренних дел и внутренние войска.

В систему Министерства также входят внутренние войска, состоящие из округов внутренних войск, соединений, воинских частей, военных образовательных учреждений, учреждений обеспечения деятельности внутренних войск, органов управления внутренними войсками.

МВД является федеральным органом исполнительной власти отраслевой компетенции, осуществляющим свою деятельность на всей территории России как непосредственно, в том числе через региональные структуры федерального подчинения, так и опосредовано, через подведомственные структуры, подчиненные субъектам федерации, а также органам местного самоуправления.

Задачи и функции министерств внутренних дел республик как региональных структур в основном аналогичны задачам и функциям МВД России. Основное отличие состоит в том, что их деятельность распространяется только на территорию соответствующей республики; они непосредственно осуществляют руководство районными, городскими органами внутренних дел.

Управления (главные управления) внутренних дел других субъектов Российской Федерации, управления (отделы) городов, районов, районов в городах непосредственно обеспечивают охрану общественного порядка, личности, прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций от противоправных

1 СЗ РФ - 1995 - № 3 - Ст  199

252

действий на подведомственной территории; осуществляют контроль и надзор за соблюдением правил паспортной системы; организуют и обеспечивают безопасность дорожного движения; разрабатывают и проводят мероприятия по предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений; осуществляют оперативно-розыскные мероприятия; организуют работу по вопросам разрешительно-регистрационной системы; осуществляют охрану собственности; обеспечивают соблюдение правил приобретения, хранения, перевозки боеприпасов, взрывчатых веществ, оружия в пределах своей компетенции и т.д.

Указом Президента РФ от 4 июля 2001 г. № 6441 образованы окружные подразделения МВД — Главные управления МВД России в федеральных округах. Основными задачами главных управлений являются: координация, контроль и анализ деятельности органов внутренних дел в соответствующих федеральных округах; организация деятельности органов внутренних дел в соответствующих федеральных округах по борьбе с организованной преступностью, носящей межрегиональный характер; организация взаимодействия органов внутренних дел с полномочными представителями Президента Российской Федерации в соответствующих федеральных округах.

Характерной чертой статуса МВД России как федерального органа исполнительной власти является то, что оно де-факто и де-юре подведомственно Президенту Российской Федерации по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ. Это находит свое выражение:

1) в особом правовом статусе министерства, что подкрепляется утверждением Положения о нем Президентом, а не правительством;

2) в назначении министра внутренних дел на должность Президентом РФ.

Однако это не означает, что органы внутренних дел занимают некое промежуточное положение между структурами власти и управления, поскольку, как это представляется некоторым авторам, они функционируют в рамках дерева юридических целей, задаваемых государственной властью2. С такой постановкой вопроса трудно согласиться. Прежде всего не только органы внутренних дел, но и все остальные органы исполнительной власти действуют «в рамках дерева юридических целей», задаваемых законодательной властью. Какому бы субъекту управления органы МВД ни подчинялись, осуществление в отношении их исполнительно-распорядительной

1 См Указ Президента РФ от 04 июня 01 г № 644 "О некоторых вопросах Министерства внутренних Российской Федерации"// СЗ РФ — 2001 — № 24 — Ст 2416

2 См Петров СМ, Туманов ГА Категория интереса в советском государственном управлении // Советское государство и право — 1990 — № 8 — С 19

253

деятельности, не связанной с обеспечением законности (подбор и расстановка кадров, контроль и проверка исполнения и т.п.), неизбежно. Если же под такой деятельностью подразумевается возложение на МВД несвойственных ему функций, чего, кстати, можно ожидать от любого субъекта управления, то речь должна идти о создании надежных юридических противовесов подобной практике. С учетом сказанного мысль о некоем «промежуточном» положении правоохранительных органов между законодательными и исполнительными органами представляется неверной.

Президентская структура — это структура все той же исполнительной власти. Другое дело, что некоторые государственные правоохранительные институты или их составные части могут требовать большей или даже максимальной централизации, достигаемой в том числе и путем выведения их в президентскую вертикаль. Это отдельный вопрос, решение которого предопределяется характером ставящихся перед данным органом задач и той экономической, социальной, политической и правовой ситуацией, в которой ему предстоит действовать. В любом случае нельзя противопоставлять органы внутренних дел, милицию как структуры исполнительной власти и общую администрацию.

Деятельность органов внутренних дел по обеспечению и охране общественного порядка представляет собой совокупность организационно-правовых форм, каждая из которых имеет свою специфику, определяемую ее назначением. Среди таких форм можно выделить административную, оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную.

Среди перечисленных видов деятельности органов внутренних дел наиболее объемной и широкой является административная деятельность. Она, как правило, является внешней по отношению к системе органов внутренних дел, осуществляется за рамками данной системы. Содержание этой деятельности состоит в следующем: создании условий для реализации гражданами своих прав и законных интересов и выполнения возложенных на них обязанностей, нормальной работы предприятий, учреждений, организаций; контроле и надзоре за соблюдением правил паспортной системы, общественного порядка, безопасности дорожного движения; профилактике и пресечении различных правонарушений; регистрационном учете граждан; выдаче лицензий на осуществление частной детективной и охранной деятельности и контроль за ней, лицензий на продажу или приобретение и хранение оружия; осуществлении административного надзора; охране собственности; контроле за соблюдением правил пребывания в Российской федерации иностранных граждан и лиц без гражданства и т.п.

254

Оперативно-розыскная деятельность, осуществляемая в соответствии с Федеральным законом от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (с изменениями и дополнениями от 18 июля 1997 г., 21 июля 1998 г., 5 января, 30 декабря 1999 г., 20 марта 2001 г.) «Об оперативно-розыскной деятельности»1, заключается в проведении органами внутренних дел оперативно-розыскных мероприятий, имеющих своей целью защиту жизни, здоровья, прав и свобод личности, собственности, безопасности общества и государства от преступных посягательств. Она предполагает также предупреждение, выявление, пресечение и раскрытие преступлений, розыск лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также лиц. пропавших без вести. Важным направлением этой деятельности в современных условиях является борьба с организованной преступностью.

Уголовно-процессуалъная деятельность органов внутренних дел состоит в производстве дознания и предварительного следствия. Действующее законодательство возложило эту функцию на довольно широкий круг подразделений и служб органов внутренних дел: криминальную милицию и милицию общественной безопасности, Государственную инспекцию безопасности дорожного движения, командиров воинских частей и подразделений внутренних войск МВД России.

Характеристика МВД как органа исполнительной власти и субъекта обеспечения правопорядка предполагает критический анализ состояния правового регулирования его компетенции, особенного правового регулирования деятельности милиции, выполняющей основной объем работы по предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, охране общественного порядка и общественной безопасности. В связи с тем, что эти вопросы были предметом обстоятельного анализа в целом ряде публикаций, выскажем ряд суждений, касающихся отдельных ключевых проблем правового регулирования деятельности милиции, в том числе обозначившихся в последние время.

Как известно, право не может нормально функционировать, если оно лишено признаков системности. Степень их проявления служит одним из критериев, по которым можно судить о том, насколько совершенны право, его отрасли, подотрасли, институты и отдельные нормы2. В связи с этим в юридической науке к числу закономерностей функционирования права справедливо относят

1 СЗ РФ. - 1995. - № 3. Ст 3349.

2 См.: Афанасьев B.C. Обеспечение социалистической законности: вопросы теории и практики (по материалам органов внутренних дел): Автореф. дисс. ... д-ра. юрид. наук. — М.: Академия МВД СССР, 1987.— С.17.

255

развитие   в  нем  качества  органической  системы,   развертывание свойства системности1.

Применительно к правовому регулированию деятельности органов внутренних дел решение проблемы обеспечения его системности осложняется рядом обстоятельств.

Во-первых, это многочисленность и разноуровневость источников правового регулирования их деятельности. Полиция монархической России, как известно, должна была руководствоваться нормами, рассеянными по 12 из 16 томов Свода законов Российской империи2. В аналогичном, если не более сложном, положении находится отечественная милиция в настоящее время.

Во-вторых, разноотраслевая принадлежность источников правового регулирования деятельности милиции. Если бы утверждение Р.И. Денисова о том, что «действие милицейских систем во вне» есть «прерогатива уголовно-процессуального закона»3, соответствовало действительности, вопрос не стоял бы так остро В действительности внешняя деятельность милиции регулируется нормами конституционного, уголовного, уголовно-процессуального, административного, гражданского и других отраслей права

В-третьих, значительный удельный вес в структуре нормативных актов, относящихся к милиции, тех, которые регулируют ее деятельность не прямо, а косвенно, причем зачастую это не просто уточняет компетенционные полномочия милиции (как, например, УК РФ, лежащий в основе определения границ милицейского вмешательства в социальные отношения), но и возлагает на милицию новые обязанности и полномочия, не определяя механизмов их реализации.

На качестве правового регулирования деятельности милиции сказалась и вынужденная поспешность принятия в 1991 г. Закона «О милиции», который в первую очередь должен был обеспечить ее деполитизацию и вывод из-под юрисдикции СССР. Многочисленные изменения и дополнения, внесенные в этот акт за последнее время, несомненно, повысили его качество, устранили многие просчеты и пробелы, однако «узких» мест и противоречий с действующим законодательством все еще остается не мало. Так, ч 3 ст 23 Закона «О милиции», согласно которой «сотрудники милиции не несут ответственности за моральный, материальный и физический

1 См Алексеев С С Общая теория права В 2-х т — М Юридическая литература, 1981 TI-C 129

2 См Игнатов В Административный кодекс // Власть Советов — 1923 — № 1-2-С 29

3 Денисов РИ Муниципальная милиция // Муниципальная милиция Проблемы организации и правового обеспечения, зарубежный опыт — М Академия МВД СССР, 1991 - С 14

256

вред, причиненный правонарушителю применением в предусмотренных настоящим Законом случаях физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, если причиненный вред соразмерен силе оказываемого противодействия», очевидно, не согласуется с гражданско-правовыми нормами об обязательствах, возникающих вследствие причинения вреда

Говоря о правовом регулировании деятельности органов внутренних дел, милиции следует отметить определенную непоследовательность и противоречивость ряда принятых в последнее время актов, испытывающих заметное влияние политической конъюнктуры

Как известно, Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г № 849 институт его полномочных представителей в регионах РФ был преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, а также утвержден перечень этих округов1. Соответственно новым территориальным образованиям стала выстраиваться и система органов государственной власти, в том числе и правоохранительные структуры.

В июле президентским Указом № 1415 Правительству предписывалось установить порядок создания и деятельности окружных подразделений Министерства внутренних дел в соответствии со схемой размещения полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах2. Это поручение было выполнено, и в один и тот же день 7 декабря 2000 г. свет увидели два постановления Правительства. «О подразделениях криминальной милиции»3 и «Об окружных подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации»4.

В первом Постановлении — о подразделениях криминальной милиции — содержались новации, не предусмотренные последними редакциями Закона «О милиции».

1. Криминальная милиция в Российской Федерации подразделяется на федеральную криминальную милицию, криминальную милицию в субъектах Российской Федерации, криминальную милицию на железнодорожном, водном и воздушном транспорте и криминальную милицию в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах.

В криминальную милицию входят подразделения: уголовного розыска; по борьбе с экономическими преступлениями; по борьбе с незаконным оборотом наркотиков; по борьбе с организованной преступностью, в том числе специальные отряды (отделы) быстрого реагирования; по борьбе с преступлениями в сфере высоких техно-

1 См СЗРФ -2000 - № 20 - Ст 2112

2 См СЗ РФ -2000 - № 32 - Ст 3342

3 См СЗ РФ -2000 - № 50 - Ст 4904

4 См СЗ РФ —2000 - № 50 — Ст 4905

257

логий; оперативно-поисковые; оперативно-технических мероприятий; собственной безопасности; отряды милиции специального назначения.

В криминальную милицию входят также Национальное центральное бюро Интерпола и его территориальные подразделения.

2. В федеральную криминальную милицию входят подразделения криминальной милиции центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации, подразделения по борьбе с организованной преступностью, подразделения по борьбе с преступлениями в сфере высоких технологий, оперативно-поисковые подразделения, подразделения оперативно-технических мероприятий и подразделения собственной безопасности.

Органами управления федеральной криминальной милиции являются Комитет федеральной криминальной милиции при Министерстве внутренних дел Российской Федерации, комитеты федеральной криминальной милиции Министерства внутренних дел Российской Федерации по федеральным округам, комитеты федеральной криминальной милиции Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъектам Российской Федерации.

3. В криминальную милицию в субъектах Российской Федерации входят подразделения уголовного розыска, подразделения по борьбе с экономическими преступлениями и подразделения по борьбе с незаконным оборотом наркотиков министерств внутренних дел, управлений (главных управлений) внутренних дел субъектов Российской Федерации, органов внутренних дел районов, городов и иных муниципальных образований, а также могут входить отряды милиции специального назначения и территориальные подразделения Национального центрального бюро Интерпола.

4. В криминальную милицию на железнодорожном, водном и воздушном транспорте входят подразделения уголовного розыска, подразделения по борьбе с экономическими преступлениями и подразделения по борьбе с незаконным оборотом наркотиков управлений внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте и линейных управлений (отделов, отделений) внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, а также могут входить территориальные подразделения Национального центрального бюро Интерпола и иные подразделения криминальной милиции.

5. В криминальную милицию в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах входят подразделения уголовного розыска, подразделения по борьбе с экономическими преступлениями и подразделения по борьбе с незаконным оборотом наркотиков управлений (отделов)

258

внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах, а также могут входить иные подразделения криминальной милиции».

В Постановлении Правительства о создании окружных подразделениях МВД устанавливалось, что окружными подразделениями Министерства внутренних дел Российской Федерации являются комитеты федеральной криминальной милиции МВД России по федеральным округам. На эти подразделения возлагалась реализация функции МВД в области борьбы с организованной преступностью, по координации и анализу деятельности подразделений федеральной криминальной милиции по борьбе с преступлениями в сфере высоких технологий, оперативно-поисковых, оперативно-технических мероприятий и по обеспечению собственной безопасности.

Через девять дней после выхода в свет этих постановлений, т.е. 16 декабря 2000 г., министром внутренних дел подписан приказ № 1268 «О разграничении компетенции федеральной криминальной милиции и МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации.

Приказом установлено, что Комитет федеральной криминальной милиции при МВД РФ, комитеты криминальной милиции по федеральным округам, по субъектам федерации являются головными подразделениями в системе органов внутренних дел, непосредственно реализующими функции МВД в области борьбы с организованной преступностью, преступлениями в сфере высоких технологий, обеспечения собственной безопасности и осуществляющими оперативно-поисковые, оперативно-технические мероприятия в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений.

На комитеты возлагались следующие задачи: выявление организованных групп, преступных сообществ и пресечение их противоправной деятельности; предотвращение и раскрытие преступлений, связанных с похищением людей, вымогательством, захватом заложников, незаконным оборотом оружия; выявление фактов коррупции в федеральных органах государственной власти и органах государственной власти субъектов федерации; раскрытие коррупцион-ных преступлений, образующих экономическую основу деятельности организованных преступных групп и сообществ.

Не оспаривая необходимости последовательного наращивания усилий по противодействию организованной преступности, особенно в сфере экономической деятельности, рискнем, тем не менее высказать три суждения по поводу создания комитетов криминальной милиции.

Во-первых, и Постановления Правительства от 7 декабря 2000 г., и приказ МВД РФ № 1268 едва ли можно считать легитим-ными, поскольку содержащиеся в них положения не соответствова-

9* 259

ли акту высшей юридической силы — Закону «О милиции»1. Во-вторых, создание комитетов влекло за собой не просто углубление специализации в деятельности милиции, а в известной мере искусственное обособление аппаратных структур, не имеющих реальных сил и средств для решения возлагаемых на них задач. Создание таких структур, организационно и информационно оторванных от подразделений уголовного розыска и БЭП, неизбежно порождает возникновение специфических внутриведомственных барьеров и значительно усложняет процессы управления, включая реализацию управленческих отношений координации и взаимодействия.

В-третьих, сам процесс образования комитетов создает впечатление судорожных попыток найти любые средства, чтобы вдохнуть жизнь в неэффективно действующие региональные структуры по борьбе с организованной преступностью. Невольно возникает ассоциация с 1991 г., когда Указом Президента СССР «О мерах по обеспечению борьбы с экономическим саботажем и другими преступлениями в сфере экономики», органам внутренних дел (милиции) и госбезопасности предоставляется право в порядке оперативно-розыскных мероприятий беспрепятственно входить в помещения, используемые предприятиями, учреждениями и гражданами для различных видов предпринимательства, и проводить там осмотр, а Главное управление по борьбе с хищениями социалистической собственности (ГУБХСС) МВД СССР реорганизовано в Бюро по преступности в экономике криминальной милиции МВД СССР.

Трудно сказать, насколько эффективной была бы деятельность этих комитетов, поскольку на местах, в субъектах Федерации, они фактически созданы не были, а юридически просуществовали лишь до августа 2001 г.2, когда были ликвидированы.

Наряду с системностью и последовательностью правового регулирования деятельности органов внутренних дел необходимо обеспечить и его федеративный характер. Принятие Конституции РФ, подписание Федеративного договора, договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Феде-

1 Постановление Правительства от 7 декабря 2000 г № 924 утратило силу в соответствии с Постановлением Правительства от 26 июля 2001 г № 558, которым внесены изменения в текст Постановления от 7 февраля 2000 г. № 925, соответствующие терминологии Закона "О милиции".

2 В феврале 2001 г приказом МВД № 81 устанавливается порядок назначения на должность и освобождения от должности сотрудников и работников в комитетах федеральной криминальной милиции и полномочиях их начальников, в марте утверждаются штатные расписания комитетов, 1 августа приказом МВД РФ № 730 комитеты ликвидируются, Указом Президента РФ 27 июля 2001 г № 936 вместо комитетов создаются главные управления МВД РФ по федеральным округам

260

рацией и отдельными ее субъектами создали необходимые предпосылки для формирования полнокровных федеративных отношений и существенно изменили сложившуюся в России систему правового регулирования. Оно приобретает действительно федеративный характер, ибо за субъектами Российской Федерации закреплены широкие возможности для осуществления собственного право-творчества.

Применительно к правовому регулированию деятельности МВД проблема заключается в том, чтобы на основе теоретического анализа конституционных положений, носящих не всегда конкретный характер, трудно определить четкие границы нормотворческих полномочий Российской Федерации и ее субъектов.

Согласно ст. 71 Конституции РФ предметами ведения федеральных органов государственной власти, имеющими отношение к правовому регулированию деятельности органов внутренних дел, являются: «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; установление системы федеральных органов... исполнительной... власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти... безопасность... уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство... федеральная государственная служба».

К предметам совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации' ст. 72 Конституции относит: «защиту прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; административное, административно-процессуальное... законодательство...; кадры судебных и правоохранительных органов...».

Иные полномочия государственной власти, касающиеся правового регулирования деятельности милиции, принадлежат органам государственной власти субъектов Федерации.

Приведенные конституционные нормы свидетельствуют, пожалуй, лишь о том, что прерогативой федерального законодателя является правовое регулирование, во-первых, уголовно-процессуальной деятельности всей системы МВД и, во-вторых, всей деятельности ее федеральных структур, в том числе прохождения государственной службы сотрудниками органов внутренних дел. В остальном же указанные положения Конституции требуют специального анализа.

Определив один из предметов совместного с Российской Федерацией ведения максимально широкой формулой «обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности», Конституция закрепила отказ субъектов Российской Федерации оставить на свое полное усмотрение решение каких-либо вопросов милицейской деятельности. К такому выводу склоняет и отнесение Конституцией к предметам совместного ведения административного законодательства.

261

При всем множестве существующих в теории разноречивых мнений о сущности и границах административно-правового регулирования административисты сходятся в том, что оно имеет несравненно более емкое содержание. Вряд ли можно найти убедительные аргументы против того, что административное право — и это следует уже из одного его наименования — представляет собой «право администрации... совокупность норм, регламентирующих деятельность администрации», «правительственную деятельность государства»1, «властно-организационные отношения, одним из субъектов которых является государство или уполномоченный им государственный орган»2.

Но даже если придерживаться иной точки зрения, нельзя не признать, что формулировка «административное законодательство» охватывает собой правовое регулирование всей, за исключением уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной, деятельности милиции. Изложенное не означает, что правовое регулирование деятельности милиции, вторгающейся в сферу прав и свобод личности, не относящейся к уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельности и имеющей, очевидно, административно-правовой характер, относится к компетенции и Российской Федерации и ее субъектов.

Как можно было заметить, использованные в Конституции и Федеративном договоре формулировки некоторых федеральных предметов ведения и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов совпадают в той или иной мере по смыслу и даже текстуально. Отдельные авторы полагают, что в случаях прямого или косвенного совпадения необходимо соблюдать процедуру, характерную для принятия решения по предметам совместного ведения3. Думается, данная позиция противоречит замыслам Конституции и Федеративного договора. Очевидно, что, проводя разграничение компетенции, необходимо отталкиваться от федеральных предметов ведения. То, что отнесено к ведению Российской Федерации, уже не может находиться в совместном с ней ведении ее субъектов, иначе идея выделения исключительно федеральной подведомственности вообще лишается смысла. Все полномочия государственной власти, не отнесенные к ведению Российской Федерации (самостоятельному или совместному с ней), в соответствии со ст. 73 Конституции осуществляются субъектами Федерации самостоятельно. Очевидно, что этот «остаточный принцип» определе-

1 Гессен В.М. Лекции по полицейскому праву. — СПб., 1907—1908.— С.10.

2 Система советского законодательства. — С.48.

3 См.:   Федеративный договор: Документы.  Комментарий. — М.:  Республика, 1992.- С.ЗО.

262

ния компетенции должен применяться и в случае конкуренции предметов федерального и совместного ведения: к последнему относится только то, что не охватывается первым.

Исходя из сказанного, можно утверждать, что субъекты Российской Федерации не вправе осуществлять правовое регулирование властной деятельности милиции, это — прерогатива федеральной власти. Дело в том, что Конституцией и Федеративным договором к предметам федерального ведения отнесена «безопасность». В соответствии с ч. 3 ст. 1 Закона РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности» к основным объектам безопасности относится в числе других «личность — ее права и свободы». Ясно, что основания и порядок вторжения сил обеспечения безопасности, к которым закон относит и органы внутренних дел, в сферу прав и свобод личности являются важной составной частью предмета правового регулирования, именуемого «безопасностью».

Доводом в защиту обосновываемого тезиса служит также и то, что Конституция относит к предметам федерального ведения регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина, оставляя за субъектами Федерации лишь такой предмет совместного с ней ведения, как защита прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, Конституция и Федеративный договор определяют правовое регулирование властной деятельности милиции, вторгающейся в сферу прав и свобод граждан, в качестве предмета ведения Российской Федерации. Правовое регулирование иных вопросов функционирования органов внутренних дел (кроме их федеральных структур) входит в совместную компетенцию органов федеральной государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Подобная модель разграничения нормотворческих полномочий представляется вполне приемлемой: с одной стороны, она сужает сферу централизованного правового регулирования деятельности органов внутренних дел и, следовательно, делает его более гибким и оперативным; с другой — позволяет обеспечить стабильность и неизменность правового статуса граждан в их взаимоотношениях с милицией на всей территории страны.

Рассматривая вопросы правового регулирования деятельности милиции, надо ориентироваться не только на сложившиеся реалии, но и видеть перспективу. С этих позиций становится очевидным, что существующая правовая база организации и деятельности органов внутренних дел «не вписывается» в новые условия российской государственности и конституционные нормы о предметах ведения федерального центра, субъектов федерации, местного самоуправления. Более того, в силу отсутствия юридической дефиниции орга-

263

нов внутренних дел неясен их правовой статус, отсутствует организационная определенность милиции, не реализованы конституционные положения о муниципальных органах охраны общественного порядка, не устранена путаница с источниками финансирования различных милицейских служб.

Попытаемся кратко сформулировать свое видение этих проблем.

1. В соответствии со ст. 132 Конституции России органы местного самоуправления помимо решения иных вопросов местного значения самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка. В силу различных, в первую очередь политических, причин это положение до 1996 г. фактически оставалось лишь декларацией. Справедливости ради следует отметить, что в первых редакциях Закона «О милиции» предусматривалось создание милиции общественной безопасности, которая и являлась синонимом местной милиции. Это положение закрепил и Указ Президента России от 12 февраля 1993 г. № 209, которым было утверждено Положение о милиции общественной безопасности (местной милиции)1 — наиболее многочисленной службе в системе органов внутренних дел, ближе всех стоящих к населению, жителям и крупных городов, и небольших сельских поселений.

Установлено, что милиция общественной безопасности является составной частью милиции Российской Федерации и входит в структуру Министерства внутренних дел России, министерств внутренних дел республик в составе Российской Федерации, управлений (главных управлений) внутренних дел краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, Ленинградской области, управлений (отделов) внутренних дел на транспорте. В состав милиции общественной безопасности входят: дежурные части; участковые инспектора милиции; изоляторы для временного содержания задержанных и заключенных под стражу лиц; специальные приемники для содержания лиц, арестованных в административном порядке; подразделения: пат-рульно-постовой службы милиции, в том числе отряды милиции особого назначения (ОМОН); Государственной инспекции безопасности дорожного движения2, охраны объектов по договорам; охраны и конвоирования задержанных и арестованных; лицензион-но-разрешительной работы и контроля за частной детективной и

1 См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. — № 7. - Ст. 562.

2 В редакции Указа Президента РФ от 2 декабря 1998 г. № 1454 "О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. — 1998. — № 49. — Ст. 6010. В 2001 г. в этот указ были внесены изменения и дополнения, о чем будет сказано далее.

264

охранной деятельностью; по исполнению административного законодательства; по предупреждению правонарушений несовершеннолетних; по раскрытию преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно; специализированные подразделения дознания.

С 1999 г. термин «местная милиция» в тексте закона не применяется1. Для этого нововведения есть свои основания. 3 июня 1996 г. издается Указ Президента Российской Федерации № 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка»2. Правительству России предписывалось в 3-месячный срок разработать и внести в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроекты, предусматривающие комплексный подход к решению задач, связанных с формированием муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы МВД РФ. В течение последующих двух лет в этом направлении практически ничего сделано не было, что и зафиксировано в Решении Совета по местному самоуправлению в России от 29 мая 1998 г. «О муниципальных органах охраны общественного порядка в Российской Федерации», одобрившим проект Указа Президента РФ «Об эксперименте по организации охраны общественного порядка в отдельных муниципальных образованиях Российской Федерации». Указ о проведении эксперимента был принят 17 сентября 1998 г.3, а в июне 2000 г. эксперимент был прекращен без принятия каких-либо организационных и законодательных решений4.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2000 г. № 926 «О подразделениях милиции общественной безопасности»5 утверждены структура милиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств федерального бюджета, а также Положение о создании, реорганизации и ликвидации подраз-

1 См.: Федеральный закон от 31 марта 1999 г.. № 68-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О милиции" // Российская газета. — 1999. — 8 апреля.

2 СЗ РФ. - 1996. - № 23. - Ст. 2755.

3 См.: Указ Президента Российской Федерации от 17 ноября 98 г. № 1115 "О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления" // СЗ РФ - 1998. - № 38. - Ст. 4783.

4 См.: Указ Президента РФ от 2 июня 2000 г. № 1011 "О завершении эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления"// СЗ РФ. —2000. — № 23.

5 См.: СЗ РФ. - 2000. - № 50. - Ст.4905. Постановлением Правительства РФ от 26 ноября 2001 г. № 558 О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Российской Федерации, регулирующие деятельность Министерства внутренних дел Российской Федерации" предусмотрено, в частности замена слов "участковые инспектора милиции" на "участковые уполномоченные милиции" (см.: СЗ РФ. -2001. - № 32. - Ст. 3325).

265

делений милиции общественной безопасности, финансируемых за счет средств федерального бюджета.

Таким образом, на сегодняшний день муниципальные органы охраны общественного порядка не созданы, а подразделения милиции общественной безопасности финансируются из различных источников, делая этот процесс «непрозрачным» для финансового контроля и открывая местной политической и финансовой элите путь для «подкармливания» значительной части милиции и, через это, манипулирования ею в своих интересах.

2. Институализация милиции как системы государственных органов исполнительной власти (ст. 1 Закона «О милиции») не имеет под собой достаточных правовых и организационных оснований.

Как известно, под органом исполнительной власти понимается политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера. В связи с этим орган исполнительной власти является учреждением, обособленным: организационно, поскольку он не входит в состав какой-либо иной организации, не является ее структурным подразделением; функционально, в связи с чем его главное назначение — осуществление управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности по руководству всеми или частью сфер жизни общества в соответствии с установленными для него предметами ведения, компетенцией, профилем функций; юридически, поскольку каждый орган имеет свою компетенцию, закрепленную правовыми актами, не производную от компетенции какого-либо иного органа.

У милиции большинство этих признаков отсутствует: она входит в состав органов внутренних дел; ее компетенция, хотя и закреплена в законе, производна от компетенции МВД России как федерального органа исполнительной власти в области внутренних дел; отсутствует вертикаль подчиненности нижестоящих звеньев милиции вышестоящим подразделениям; отсутствует единый принцип финансирования различных структурных подразделений. Иными словами, милиция не отличается внутренним единством, обеспечивающим ее управляемость. Милиция может быть признана системой государственных органов, если все ее организационные звенья тесно взаимосвязаны между собой и им придана правовая форма государственного учреждения. В настоящее же время существуют лишь организационные звенья, которые структурно обеспечивают реализацию таких функций, как оперативно-розыскная или административная деятельность, дознание.

3. Актуальной теоретической и практической проблемой является анализ возможных вариантов организационных моделей построения системы МВД.

266

Вариант первый: усиление роли системы МВД в механизме государственного управления, расширение объема выполняемых ею функций. Подобная модель, очевидно, встретит немало приверженцев не только среди милицейско-чиновничьей бюрократии, озабоченных сохранением своей власти и привилегий, но и среди сторонников «железной руки» и жесткого курса в наведении порядка в стране, обуздания преступности. Теоретическим обоснованием подобной модели может служить весьма выигрышный в политическом отношении тезис о недопустимости ослабления государства, поскольку «целеустремленное ослабление государства выгодно исключительно мафии, которая заполняет образовавшийся вакуум государственной власти и огосударствливается»'.

Действительно, ослабление государства и его властных возможностей выгодно определенным политическим кругам и криминальным структурам. Но разумная диверсификация правоохранительной системы, оптимизация распределения тех или иных функций между правоохранительными органами отнюдь не означает ослабления самого государства. Не менее важно и то, что в России идет активный процесс становления гражданского общества и преодоления «политического сомнабулизма» значительной части населения2. В этих условиях рассматриваемый вариант модели системы МВД нельзя признать приемлемым ни с теоретико-правовой точки зрения, ни с точки зрения социальных и демократических преобразований в российском обществе, которое вряд ли захочет вернуться к постоянному и всепроникающему вмешательству правоохранительных органов в регулирование его собственной жизнедеятельности.

Казалось бы, с учетом последних трансформаций системы МВД, «потерявшей» такие гиперструктуры как подразделения исполнение наказаний и противопожарной службы, сама идея расширения функций МВД в государственном механизме предстает как достаточно эфемерная и не заслуживающая внимания. К сожалению, в любом государстве, и Россия не является исключением, всегда возможна реставрация «старых правил игры», о которых писал в свое время А. де Токвиль, до тех пор, пока рамки и формы разрешенной демократии будут устанавливаться указами и постановлениями власти.

Вариант второй: сохранение действующей организационной структуры, при ее некотором упрощении и уточнении объема и содержания реализуемых функций. Этот вариант не требует кардиналь-

Харитонов А.Н. Государственный контроль над преступностью: (Теоретические и правовые проблемы). — Омск., 1997.— С.94.

2 См.: Гражданское общество в России: проблемы самоопределения и развития: Материалы научной конференции (Москва, 7 декабря 2000 г.). — М., 2001.— С. 3.

267

ных изменений, поэтому безопасен с точки зрения возможных социальных последствий и потрясений для системы, обеспечивая ее в целом стабильное функционирование.

Такой вариант предусматривала Концепция развития и совершенствования органов внутренних дел, акцентирующая внимание именно на минимизации объема реализуемых функций, их конкретизации и рациональном распределении между различными звеньями системы1. Однако известная формула «то, что хорошо для General Motors — хорошо для Америки» вряд ли применима к нашей ситуации: то, что хорошо для МВД, еще не означает, что это хорошо и для общества, для обеспечения правопорядка, прав и законных интересов личности. Существующая организационно-функциональная модель построения системы МВД даже с учетом последних по времени модернизаций слишком громоздка, плохо управляема, слабо ориентирована на интересы защиты личности, оторвана от населения. Решить все эти проблемы только путем «косметического ремонта», очевидно, не удастся.

Вариант третий: осторожная, «бархатная», но принципиальная по существу реорганизация системы МВД в направлении четкой структурализации ее функций и полномочий прежде всего в вопросах реальной деятельности по обеспечению контроля над преступностью и обеспечения правопорядка. На первое место здесь выдвигаются проблемы, связанные с уже высказывавшимися в литературе идеями об организационно-правовом обособлении милиции, придании ей системности, целостности. Реализация этой идеи, по мнению ее авторов, соответствовала бы общественным ожиданиям, так как позволит приблизить милицию к населению и преодолеть ведомственную разобщенность различных милицейских служб, возложение на милицию несвойственных ей функций.

Наиболее полно и последовательно идея структурализации и организационно-правового обеспечения милиции представлены в монографии Ю.П. Соловья. Им намечены общие контуры модели такой российской милиции, в деятельности которой, по мнению автора, достаточно гармонично сочетаются интересы общества, государства и местного самоуправления2. К недостаткам этой модели, точнее, ее проблемным аспектам, требующим дополнительной проработки, можно отнести четыре момента.

1 См   Приказ МВД РФ от 20 марта 1996 г № 145 "О Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России"

2 См    Соловей ЮП Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации — Омск, 1993 — С 346—356

268

Во-первых, ее экономическую затратность. Создание Главного управления федеральной милиции МВД России, ее подразделений на местах, создание органов управления милиции в субъектах Федерации повлечет за собой возникновение параллельных аппаратов управления органами внутренних дел и милиции, что потребует серьезных финансовых вложений из федерального бюджета, в том числе и на содержание немалого административно-управленческого персонала. Во-вторых, огромный объем законотворческой работы, который неизбежно должен затронуть все отрасли права, а также Конституцию Российской Федерации. В-третьих, избыточное количество иерархических уровней системы, начинающейся с Главного управления федеральной милиции МВД России и заканчивающейся на уровне территориального общественного самоуправления (например, жилконторы). Как известно, чем больше уровней управления в системе, тем труднее она управляется в силу возникновения различных (информационных, смысловых, психологических и т.д.) барьеров, препятствующих реализации управленческих отношений субординации, координации, взаимодействия. В-четвертых, сохранение критикуемого самим автором этой модели структурного построения органа исполнительной власти по принципу «матрешки», когда в рамках одного органа создается второй, третий и т.д.

Вариант четвертый: кардинальное реформирование системы МВД за счет передачи ряда ее функций иным органам исполнительной власти, выделения милиции из органов внутренних дел и обособление ее в самостоятельную структуру исполнительной власти. Этот вариант, с учетом Концепции судебной реформы, предусматривающей создание самостоятельного Следственного комитета, передачи системы исполнения наказаний в Министерство юстиции, а подразделений противопожарной службы в МЧС может создать иллюзию возможной ликвидации МВД «за ненадобностью». Такой вывод не является чем-то экстраординарным.

В постановлении ЦИК и СНК СССР от 30 декабря 1930 г., подробно обосновавшего причины ликвидации НКВД союзных и автономных республик, записано: «Период развернутого наступления на капиталистические элементы города и деревни, социалистической реконструкции всего народного хозяйства вызывает необходимость большего приспособления советского аппарата к задачам социалистического строительства ...Обострение классовой борьбы требует от органов по борьбе с преступностью и по охране общественной безопасности и революционного порядка — милиции и уголовного розыска, большей дисциплины, а также большей самостоятельности в управлении ими.

На новом этапе в условиях социалистической реконструкции народного хозяйства Союза ССР народные комиссариаты внутрен-

269

них дел союзных и автономных республик, объединяющие руководство различными, органически не связанными между собою отраслями управления и народного хозяйства — коммунальным делом, милицией, уголовным розыском, местами заключения, — стали излишними звеньями советского аппарата»1.

Сегодня, спустя более 70 лет, ситуация очень похожа: необходимость приспособления госаппарата к задачам реформируемой экономической и общественной жизни, очевидная потребность в улучшении управления милицейскими подразделениями, предполагаемое освобождение МВД от следственного аппарата и уже состоявшееся — от подразделений исполнения наказаний и противопожарной безопасности, действительно, делают министерство вроде бы лишним звеном государственного аппарата, поскольку оставляют ему, помимо милиции, лишь руководство внутренними войсками.

Эта идея достаточно привлекательна по ряду оснований.

Во-первых, несколько упрощая, можно сказать, что основное функционально-управленческое назначение органов внутренних дел на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации, кроме руководства милицией, состоит в руководстве обеспечивающими подразделениями (штаб, кадровый аппарат, информационный центр, подразделения военного и материально-технического снабжения, хозяйственные подразделения — служба тыла), в оперативном руководстве аппаратами следствия и формированиями внутренних войск, а также в обеспечении взаимодействия между внутренними войсками и органами внутренних дел при возникновении чрезвычайных ситуаций. Таким образом, органы внутренних дел на местах в современных условиях собственно «внутренними делами» в их традиционном понимании не занимаются, «разросшейся полицией» не являются и как орган управления — избыточны.

Во-вторых, превращение милиции в самостоятельный орган исполнительной власти, например в Федеральную службу милиции Российской Федерации, способствовало бы ее освобождению от той инкапсулированности, спрятанности под оболочкой органов внутренних дел, которая — и в этом можно согласиться с позицией Ю.П. Соловья — не воспринимается населением, особенно на уровне основного звена системы — звена горрайорганов2.

Исходя из изложенного можно предложить следующую модель организационно-правового построения системы МВД Российской Федерации, сделав лишь одно уточнение, касающееся термина «милиция». По нашему мнению, совпадающему с позицией значи-

1 СЗ СССР. - 1930. - № 60. - Ст. 640.

2 См. Соловей Ю.П. Указ. раб.  С.76.

270

тельного числа ученых-административистов, он должен быть заменен термином «полиция». Тем самым, во-первых, будет возвращена историческая справедливость в наименовании этого органа власти, во-вторых, значительно облегчатся контакты полицейских служб практически всех мировых держав.

Основными исходными концептуальными положениями предлагаемой модели являются следующие.

1. Б организационно-правовом отношении властная вертикаль федеральной системы управления в области внутренних дел четко структурирована. Предполагается сохранение МВД Российской Федерации как федерального органа исполнительной власти в области внутренних дел и ликвидация МВД (ГУВД, УВД) субъектов федерации, юридически находящихся в двойном подчинении, а фактически — в подчинении региональной финансовой и политической элиты.

МВД Российской Федерации должно состоять их четырех федеральных служб, каждая из которых строится на принципах подчинения нижестоящих звеньев вышестоящим рис. 3.1.

Рис. 3.1. Состав МВД России

Соответственно на уровне субъектов федерации будут функционировать главные управления, управления, соответствующей федеральной службы по конкретному региону, например: Главное управление федеральной службы полиции по Саратовской области, Приморскому краю, республике Татарстан и т.д.; главное следственное управление следственного комитета по Санкт-Петербургу, Калининградской области и т.д. Такое построение властной вертикали, с учетом исключительно федеральных источников финансирования соответствующих структур, позволит свести на нет негативное влияние региональной финансовой и политической элиты на правоохранительную деятельность МВД России.

2. Впервые в практике организационного строительства милиции она конституирована как федеральный орган исполнительной власти, в организационном, кадровом и финансовом отношении независимый от местных органов власти. Учитывая, что именно милиция распо-

271

лагает наибольшими возможностями в противодействии преступности и правонарушениям, это позволит существенно повысить эффективность принимаемых руководством России мер по наведению порядка в стране.

Решению этой задачи, а также сокращению расходов федерального бюджета на содержание правоохранительных органов, консолидации их усилий в сферах оперативно-розыскной и адми-нистративно-юрисдикционной деятельности служит и предлагаемое организационно-структурное построение Федеральной службы полиции (рис. 3.2):

Территориальные органы и подразделения:

главные управления (управления, отделы) федеральной полиции по краям, областям, городам федерального значения, закрытым административно-территориальным образованиям, на транспорте, на режимных объектах

Рис. 3.2. Структура Федеральной службы полиции

Предполагается, что в сроки, установленные высшим политическим руководством страны, структуры полиции экономической безопасности сосредоточат выполнение функций, возложенных в настоящее время на ГУБЭП, налоговую полицию и оперативные подразделения таможенных органов. Уголовная полиция сосредоточит свои усилия на противодействии организованной преступности, преступности в сфере высоких технологий, незаконному обороту наркотиков и оружия. Полиция общественной безопасности, располагая мобильными структурами типа ОМОН, будет контролировать общественную безопасность при проведении на местах мероприятий федерального и регионального значения, пресекать массовые беспорядки, обеспечивать реализацию режима чрезвычайного положения, охранять общественный порядок на стратегических объектах — вокзалы, аэропорты, метрополитен и т.д.

272

3. Укрепление федеральной вертикали власти в правоохранительной сфере сочетается с расширением возможностей институтов гражданского общества по охране общественного порядка на территориях муниципальных образований. С этой целью предлагается создание муниципальных органов охраны общественного порядка (муниципальной милиции), наделенной реальными административно-юрисдикционными полномочиями по выполнению возлагаемых на них обязанностей.

Организация муниципальной милиции предполагает следующие моменты: создание, реорганизация и ликвидация органов муниципальной милиции осуществляются представительными органами местного самоуправления в соответствии с уставами муниципальных образований; положение об органе муниципальной милиции принимается представительным органом муниципального образования на основе типового положения, утверждаемого Правительством РФ, и подлежит государственной регистрации в федеральном органе исполнительной власти в области внутренних дел в порядке, установленном федеральным законом; штатная численность муниципальной милиции определяется представительным органом местного самоуправления в соответствии с нормативами, установленными Правительством РФ; финансирование и материально-техническое обеспечение муниципальной милиции осуществляются за счет средств местных бюджетов.

Небезосновательные опасения о возможности использования сил и средств муниципальной милиции в интересах отдельных региональных лидеров можно заблокировать рядом правовых установлений, в числе которых могут быть: выведение муниципальной милиции из подчинения главам субъектов федерации, поскольку подразделения милиции создаются по решению органов власти муниципальных образований; введение государственного стандарта правоохранительной деятельности; введение института государственного лицензирования правоохранительной деятельности, осуществляемой должностными лицами муниципальной милиции; государственная регистрация уставов подразделений муниципальной милиции в федеральном органе исполнительной власти в области внутренних дел; организационно-правовой механизм контроля федеральной полицией за повседневной служебной деятельностью муниципальной милиции (инспектирование, право принятия на себя решения всех вопросов, отнесенных к компетенции муниципальной милиции и т.д.); подготовка кадров муниципальной милиции в учебных заведениях системы МВД России; поэтапная передача муниципальной милиции функций российской милиции и федеральной полиции.

273