3.3. Совершенствование правового регулирования обеспечения правопорядка органами прокуратуры

В ст. 129 Конституции Российской Федерации сказано, что прокуратура представляет собой единую централизованную систему, а ее полномочия, организация и порядок деятельности определяются федеральным законом. Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. № 68-ФЗ «О прокуратуре» (с изменениями и дополнениями, внесенными 10 февраля 1999 г.)1 установлено, что прокуратура Российской Федерации — это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющая надзор от имени Российской Федерации за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на ее территории законов.

В основе организационного построении системы органов прокуратуры Российской Федерации в основном лежат принципы административно-территориального деления и национально-государственного устройства. Соответственно организационная система прокуратуры представлена: Генеральной прокуратурой Российской Федера-ции;прокуратурами федеральных округов2; прокуратурами субъектов Федерации; прокуратурами городов, районов и приравненных к ним прокуратур.

Наряду с этим в составе Генеральной прокуратуры на правах структурного подразделения образована Главная военная прокуратура, в рамках единой системы органов прокуратуры созданы специализированные прокуратуры.

Наименование прокуратур на местах может отличаться своеобразием, вытекающим из особенностей территориального деления некоторых субъектов Российской Федерации. Так, в республике Бурятия имеются прокуратуры улусов, а не районов. В Москве средним звеном структуры органов прокуратуры являются прокуратуры административных округов. В некоторых регионах имеются

1 См.: СЗ РФ. - 1995. - № 47. - Ст. 4472; 1999. - №  7. - Ст. 878.

2 См.: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 5 июня 2000 г. № 98 "Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах".

226

межрайонные прокуратуры, юрисдикция которых распространяется на территорию двух районов1.

Приказом Генерального прокурора России выполнение функций по надзору за региональными и межрегиональными органами железнодорожного, воздушного, морского и речного транспорта, внутренних дел на транспорте, таможенными органами, осуществлявшихся транспортными прокуратурами, возложено с момента их ликвидации, а именно с 30 марта 2001 года, на прокуратуры субъектов Российской Федерации2. Прокуратуры войсковых частей, действующих на особо режимных объектах Российской Федерации3, также включены в состав прокуратур субъектов федерации.

Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Заместители Генерального прокурора Российской Федерации назначаются и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Генерального прокурора.

Прокуроры субъектов Федерации назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами. В соответствии с Конституцией России сделано лишь одно исключение из правил (п. «о» ст. 71), когда законодательством субъекта Федерации должно быть определено, с какими органами власти субъекта Федерации и в каком порядке производится такое согласование.

Конституциями, уставами (основными законами) различных субъектов Федерации этот вопрос регламентируется неодинаково.

В соответствии с Уставом Ставропольского края прокурор края назначается на должность Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с Государственной Думой и губернатором края (ст. 71), по Уставу Курганской области прокурор области назначается Генеральным прокурором России по согласованию с органами государственной власти области (ст. 130), в Липецкой области — по согласованию с областным Собранием депутатов и администрацией области (ст. 143); по Уставу Оренбургской области Генеральным прокурором

1 См.: Приказ Генеральной прокуроры РФ от 21 октября 1996 г. "Об организационных основах деятельности прокуратур городов с районным делением".

2 См.: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 22 января 2001 г. № 3 "Об изменении организации прокурорского надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах и реорганизации транспортных прокуратур.

3 См.: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 22 января 2001 г. № 2 "Об изменении организации прокурорского надзора на особо режимных объектах оборонной промышленности Российской Федерации и реформировании прокуратур войсковых частей".

8* 227

Российской Федерации (п. 2 ст. 92), по Уставу Санкт-Петербурга назначение прокурора города производится по согласованию с Законодательным Собранием и оформляется специальным постановлением1.

В Генеральной прокуратуре Российской Федерации и прокуратурах субъектов Федерации создаются Коллегии, членов которых в Генеральной прокуратуре Российской Федерации назначает Генеральный прокурор Российской Федерации, а в прокуратурах субъектов Федерации — соответствующий прокурор. В структуру прокуратуры входят также научные и учебные заведения: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ; Санкт-Петербургский юридический институт Генеральной прокуратуры РФ; Иркутский юридический институт Генеральной прокуратуры РФ; институт повышения квалификации руководящих кадров (г. Москва); региональные учебные центры. Кроме того, на договорных началах при Саратовской, Московской и Уральской правовых академиях созданы институты Генеральной прокуратуры для подготовки юристов прокурорско-следственных органов системы прокуратуры.

Образование и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускается. Генеральный прокурор РФ руководит деятельностью всех органов прокуратуры и осуществляет контроль за их работой. Он издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников. В пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры РФ, а также штаты и структуру подчиненных прокуратур и учреждений прокуратуры. Генеральный прокурор РФ несет ответственность за выполнение задач, возложенных на органы прокуратуры федеральным законом. Ежегодно он представляет палатам Федерального Собрания РФ и Президенту Российской Федерации доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению.

Федеральный закон «О прокуратуре в Российской Федерации» определил главной задачей органов прокуратуры осуществление

1 Устав Санкт-Петербурга от 28 декабря 1998 г. (с изменениями на 23 февраля 2001 г.) // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (специальный выпуск). — 1998. — 23 января.

228

надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на ее территории законов. Закон также указал, что прокуратура выполняет и иные функции, установленные федеральными законами. В целях обеспечения верховенства закона и укрепления законности, зашиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура выполняет следующие задачи:

• надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными органами и органами исполнительной власти субъектов федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, контролирующими органами, должностными лицами названных органов, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций и за соответствием закону издаваемых ими правовых актов;

• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, должностными лицами названных органов, органами управления и Руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

• надзор за органами предварительного следствия, дознания и органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность;

• надзор за исполнением законов администрациями органов и учредителей, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

• надзор за исполнением законов судебными приставами при исполнении судебных приговоров, решений, определений и постановлений;

• уголовное преследование в соответствии с полномочиями, предоставленными уголовно-процессуальным законодательством;

• координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

• участие в соответствии с процессуальным законодательством в рассмотрении судами, в том числе арбитражными судами, уголовных, гражданских и иных дел, надзор за законностью и обоснованностью судебных постановлений (приговоров, решений, определений) и опротестование постановлений, противоречащих закону;

•     участие в правотворческой деятельности.

229

Являясь государственным органом и обладая в соответствии с законом определенными властными полномочиями, в том числе и исполнительно-распорядительного характера, органы прокуратуры, как уже отмечалось, не входят в сконструированную Конституций России систему органов государственной власти. Не входя ни в одну из ветвей власти, имея основной целью и задачей осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих в Российской Федерации законов, органы прокуратуры выступают важнейшим элементом системы сдержек и противовесов как в системе разделения властей, так и между федеральными структурами и органами власти субъектов федерации1.

В соответствии с законом они осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов федерации, органов местного самоуправления и общественных объединений; вмешательство в их деятельность при осуществлении прокурорского надзора недопустимо, требования прокурора подлежат обязательному исполнению (ст. 4—6 Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации»).

Вопросы совершенствования правового регулирования деятельности прокуратуры с точки зрения нашего исследования охватывают два направления: во-первых, правовое регулирование внутриор-ганизационной деятельности, во-вторых, правовое регулирование реализации полномочий прокуратуры.

На совершенствование организации работы прокуратуры направлен введенный в действие с 1 января 1999 г. регламент деятельности Генеральной прокуратуры Российской Федерации2. В числе иных вопросов регламент предусмотрел организационное упорядочение и нормирование таких направлений управленческой деятельности аппарата, как организация аналитической работы, планирование, учет и контроль; организация работы коллегии и совещаний; порядок рассмотрения заявлений, жалоб, иных обращений и организация приема; упорядочение подготовки и направления на места заданий, поручений, документов информационно-методического характера; порядок выезда сотрудников аппарата на места и вызов сотрудников с мест; порядок подготовки организационно-распорядительных документов.

Не останавливаясь подробно на рассмотрении всех аспектов внутриорганизационной деятельности прокуратуры, следует отме-

1 См.: Прокуратура Российской Федерации: концепция развития на переходный период. — М., 1994; Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры в условиях переходного периода. — М., 1998; Титов Ю. Органы прокуратуры и проблемы федерализма // Законность. 1999. — № 6.— С. 2.

2 См.: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 11 декабря 1998 г. № 89 "О регламенте Генеральной прокуратуры Российской Федерации".

230

тить, что она строится по предметно-зональному принципу. Главные управления, управления и отделы (на правах управлений) накапливают и анализируют информацию о состоянии законности и правопорядка, борьбы с преступностью, прокурорско-следственной практики, прогнозируют развитие ситуации, разрабатывают и вносят Генеральному прокурору Российской Федерации предложения о постановке требующих решения на государственном уровне вопросов перед органами власти, о мерах совершенствования прокурорско-следственной практики, улучшения организации работы Генеральной прокуратуры Российской Федерации и подчиненных органов.

Для обеспечения взаимодействия подразделений аппарата, НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре, комплексного подхода к анализу актуальных проблем прокурорского надзора образуются и утверждаются Генеральным прокурором РФ постоянно действующие рабочие группы по основным направлениям деятельности органов прокуратуры, возглавляемые заместителями Генерального прокурора России. Эти группы используют в своей деятельности результаты информационно-аналитической и методической работы подразделений центрального аппарата, статистические и иные данные, материалы прокурорских проверок, результаты расследования и судебного рассмотрения конкретных уголовных, гражданских, арбитражных дел, материалы научных исследований, публикации в средствах массовой информации и иные источники, характеризующие состояние законности, прокурорского надзора и борьбы с преступностью. По отдельным актуальным проблемам укрепления законности, защиты прав и свобод граждан Генеральная прокуратура заключает соглашения о взаимодействии и обмене информацией с ведомствами, органами власти, средствами массовой информации.

Касаясь вопросов совершенствования правового регулирования реализации прокуратурой своих полномочий, следует отметить следующее. В течение ряда последних лет происходит пусть медленное и не всегда последовательное, но в целом позитивное переосмысление баланса трех основных направлений в деятельности прокуратуры: надзор за законностью, уголовное преследование, координация правоохранительных органов в вопросах борьбы с преступностью.

В ст. 1 Закона РФ от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» установлено, что она осуществляет надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов1. Это же положение было закреплено и в ст. 1 Феде-

1 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. — 1992. — № 8. — Ст. 366.

231

рального закон от 17 ноября 1995 г. №168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»1. Ограничение поля надзорной деятельности прокуратуры не соответствовало ее возможностям и государственным интересам в обеспечении режима законности и правопорядка в стране. В частности, вне надзорной деятельности прокуратуры оставалось соблюдение Конституции, законность нормативных правовых актов, деятельность коммерческих и некоммерческих предприятий и организаций всех организационно-правовых форм

В ныне действующей редакции закона о прокуратуре этот пробел, на который неоднократно обращалось внимание в научной литературе, устранен.

Так, в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (с изменениями от 10 февраля 1999 г, 29 декабря 2001 г.)2 предусматривает, что прокуратура от имени Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением Конституции России и исполнением законов, действующих на ее территории (ч.1). В ст. 21 в предмет прокурорского надзора за соблюдением законов включены: соблюдение Конституция Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами

Однако законодатель, сделав серьезный шаг на пути укрепления надзора за режимом законности в стране, не пошел дальше и не предоставил прокуратуре права на обращение в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними3.

1 СЗРФ -1995 - № 47 - Ст 4472

2 СЗ РФ -1999 - №  47 - Ст 4472

3 См Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г № 1-ФКЗ (с изм от 8 февраля и 15 декабря 2001 г) "О Конституционном Суде Российской Федерации" // СЗ РФ — 1994 — № 13 — Ст 1447 В соответствии с законодательством о прокуратуре Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле

232

Как положительный момент нового законодательства о прокуратуре следует отметить восстановление права прокурора на вынесение предостережения должностным лицам о недопустимости нарушений закона (ст. 25 1)

Отрасль прокурорской деятельности, на которую возложен надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов федерации, органами контроля, военного управления, должностными лицами названных органов, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций и законностью издаваемых ими правовых актов, называется в специальной и научной литературе отраслью общего надзора. Так она была названа и в первом законе о прокуратуре — Законе «О Прокуратуре СССР» 1979 года

Свое название она получила не потому, что ее задача осуществлять надзор вообще, беспредметно, в отличие от других отраслей надзора, которые имеют достаточно узкую, специальную направленность, например надзор за следствием и дознанием, надзор за соблюдением законности в местах лишения свободы и т.п. Это одна из основных и сложных отраслей прокурорского надзора. В ней наибольшее количество поднадзорных органов и вопросов, по которым необходимо надзирать за исполнением законов. Это и экономическая деятельность во всех отраслях промышленности, строительства, сельского хозяйства, в предпринимательской, банковско-кредитной и финансовой сферах. Важнейшее направление надзора в сфере экономики — обеспечение требований Конституции России о едином экономическом и правовом пространстве, без чего невозможно надлежащее управление народно-хозяйственным комплексом1. Не менее важным для этой отрасли является надзор за исполнением законов в социальной сфере, в семейных, жилищных и трудовых отношениях, соблюдением прав инвалидов и пенсионеров. Здесь весьма актуальным является надзор за соответствием Конституции РФ издаваемых правовых актов.

Именно в сфере общенадзорной деятельности органами прокуратуры выявляется наибольшее количество нарушений законности, незаконных правовых актов, что в большой степени сказывается на укреплении правопорядка.

Ежегодно в порядке общего надзора выявляется около 550 тысяч правонарушений, опротестовывается свыше 180 тысяч правовых ак-

1 См   Мельников А Т Плюсы и минусы «общего» надзора // Законность — 1999 — №6-С 5

233

тов, причем по прокурорским протестам в среднем отменяется и изменяется порядка 50 тыс. правовых актов. Только по Северо-Западному федеральному округу в 2002 году выявлено 1417 нормативных правовых актов, не соответствующих федеральному законодательству. Больше всего таких актов выявлено в Республике Коми (617), Республике Карелия (168), Архангельской (130) и Ленинградской (111) областях, в Санкт-Петербурге (116). По мерам прокурорского реагирования приведено в соответствие 257 нормативных актов. Еще 886 актов приведено в соответствие по инициативе органов власти субъектов федерации, входящих в состав округа.

При осуществлении надзорных функций органами прокуратуры основной, приоритетной задачей является зашита прав и свобод человека и гражданина по всем направлениям надзорной деятельности. Об этом, в соответствии с положениями Конституции РФ, говорит Закон «О Прокуратуре РФ», специально выделяя главу о надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (глава 2). На это же неоднократно указывалось в выступлениях и приказах Генерального прокурора Российской Федерации, в которых подчеркивается приоритетность этого направления надзора1.

Действительно, рассматривая направления прокурорского надзора, задачи, которые сформулированы в ст. 1 Закона «О Прокуратуре Российской Федерации», следует сделать вывод (который подтверждается и практикой прокурорской работы), что по существу любые нарушения закона, в какой бы отрасли государственной, общественной, экономической деятельности они ни допускались, в конечном счете затрагивают права, интересы и гарантированные гражданам свободы.

Нарушение прав, предоставленных потерпевшему от преступления, либо прав гражданина, привлекаемого к уголовной ответственности, но еще не признанного судом виновным, обязательно скажется на полноте и объективности расследования, затронет широкий круг лиц, а также интересы общества. Нарушение прав и положений при рассмотрении гражданского дела скажется не только на интересах конкретного лица, но и на правильности гражданско-правовых отношений, на интересах конкретного предприятия, учреждения, его коллектива, т.е. на широком круге лиц. Нарушение законодательства о труде отрицательно скажется не только на конкретном лице, но и на правах и интересах всех работающих в данном предприятии, на членах их семей и т.п. Нарушение, например, бан-

* См.: Приказ Генерального прокурора РФ № 30 от 22 мая 1996 г. "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации. — М., 1999.— С. 51.

234

ковского законодательства, законодательства о деятельности акционерных обществ может повлечь нарушение прав и интересов вкладчиков, акционеров и иных причастных к этой деятельности лиц.

Таким образом, мы убеждаемся, что зашита прав и свобод человека и гражданина — это центральное, приоритетное направление прокурорского надзора. Эту задачу решают все составляющие единой, централизованной прокурорской системы. Именно единство и централизация органов прокуратуры позволяют ей достаточно эффективно и целенаправленно решать главную задачу.

Важной отраслью прокурорского надзора является надзор за соблюдением законности в деятельности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, предварительное следствие и дознание. Здесь так же, как при осуществлении обшенадзорной деятельности, выявляются многочисленные нарушения законности, связанные с нарушением прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией РФ и закрепленных в других законодательных актах, в частности Уголовно-процессуальным кодексе, действующем в Российской Федерации. Ежегодно органами прокуратуры России разрешается порядка 300 тыс. жалоб на органы дознания и следователей, причем каждая пятая из них удовлетворяется.

Весьма важной отраслью прокурорского надзора является надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Перед прокурорами, осуществляющими этот раздел надзорной деятельности, возникают весьма сложные и острые задачи: добиваться, чтобы решения судов неукоснительно исполнялись, чтобы виновные понесли установленную законом ответственность. Вместе с тем осужденные, независимо от того, связано ли наказание с лишением свободы или нет, являются гражданами Российской Федерации, на которых распространяются права и свободы, гарантированные Конституцией страны и (если приговором не назначены какие-либо установленные законом ограничения) обязанные неукоснительно соблюдаться.

Порядок отбывания наказания (как связанного, так и не связанного с лишением свободы) и содержания задержанных и арестованных в процессе расследования установлен Уголовно-исполнительным кодексом РФ и другими законодательными актами, и этот порядок должен соблюдаться. Прокуроры, осуществляющие надзор в рассматриваемой отрасли деятельности, должны надзирать за тем, чтобы: а) в соответствии с приговором или иным решением суда применялся тот вид наказания, который назначен; б) соблюдались сроки отбытия наказания; в) осужденным, задержанным и заключенным под стражу обеспечивались предусмотренные законом и иными нормативными

235

актами, изданными в соответствии с законом, условия; г) не применялись незаконные и необоснованные меры взыскания.

Кроме того, осуществляя надзор, прокурор добивается, чтобы в установленные законом сроки и порядке рассматривались вопросы о досрочном и условно-досрочном освобождении от отбывания наказания, причем в этом отношении он надзирает и за законностью действий создаваемых администрацией соответствующего региона наблюдательных комиссий.

В компетенцию прокурора входит также надзор за соблюдением законности: органами, осуществляющими деятельность по контролю за отбытием наказаний, не связанных с лишением свободы; действий судебных приставов по взысканию ущерба, причиненного преступлением, конфискации имущества и другими решениями суда, относящимися к компетенции судебных приставов. Этот надзор осуществляют как территориальные прокуроры, так и прокуроры спецпрокуратур по надзору в органах исполнения наказаний.

Участие прокурора в рассмотрении дел судами и надзор за законностью и обоснованностью судебных постановлений по рассматриваемым делам также является отраслью прокурорского надзора, которая структурно подразделяется на три самостоятельных отраслевых направления: надзор за законностью судебных постановлений по уголовным делам, по гражданским делам и участие в рассмотрении дел арбитражными судами. Этим видам надзорной деятельности соответствуют и созданные в прокурорской системе организационные подразделения.

Прокурор, участвуя в рассмотрении дел судами, не осуществляет надзор за судом, его деятельностью, а выступает в процессах как равноправная сторона (гособвинитель, истец). Дня того, чтобы прокурор мог быть гарантом соблюдения законности, он сам должен неукоснительно соблюдать закон и обращать внимание суда на нарушения, если они кем-либо допускаются. Особая роль прокурора заключается в обеспечении и защите прав человека и гражданина в судебных процесса.

Так, например, в приказе Генеральной Прокуратуру РФ от 5 января 1997 г. № 1 «Об участии прокурора в гражданском судопроизводстве» указано, что прокурор обязан возбуждать дело и принимать участие в процессах, если спор приобрел государственную или общественную значимость, имеет принципиальный характер, затрагивает интересы регионов, значительной части населения или крупных трудовых коллективов. Прокурор должен вступать в дело в любой стадии процесса, если этого требует зашита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства, а также в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, если пострадавший не может по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам лично отстаивать в суде свои пра-

236

ва, если нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение1.

В приказе № 82 от 24 ноября 1998 г. «О задачах прокуроров, участвующих в рассмотрении судами уголовных дел» указывается, что, участвуя в судебном процессе, прокурор должен руководствоваться принципом верховенства закона, быть гарантом соблюдения прав и законных интересов лиц, вовлеченных в сферу судопроизводства, в том числе жертв преступления2.

В приказе № 59 от 24 октября 1996 г. «О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе» подчеркнуто, что участие прокурора в арбитражном процессе свидетельствует о реальном становлении нового направления прокурорской деятельности в защите государственных и общественных интересов, в укреплении законности и предупреждении правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Участие прокурора в арбитражном процессе следует рассматривать как действенное средство укрепления законности и предупреждения нарушений в экономической сфере, зашиты государственных и общественных интересов, нарушенных или оспариваемых прав участников предпринимательской деятельности3.

Особой отраслью прокурорского надзора является надзор за соблюдением законодательства в отношении несовершеннолетних. В современных условиях проблема несовершеннолетних, охраны их прав, становится чрезвычайно актуальной, поскольку массовое обнищание населения, снижение духовности, рост преступности в значительной мере затронули несовершеннолетних граждан страны, привели к множественным фактам нарушения их прав и законных интересов.

Практика показывает, что в отношении несовершеннолетних возросли преступления в семьях, где грубо нарушаются их важнейшие права. Нарушаются жилищные, трудовые права несовершеннолетних, их право на образование, медицинское обслуживание, на собственность. Вместе с тем значительно возросла преступность среди несовершеннолетних. Несовершеннолетние все шире вовлекаются в преступления криминальными структурами, которые ис-

Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации - М , 1999 - С 253

2 Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации — М , 1999 — С 263

3 Там же С 258

237

пользуют их в своих деяниях, создают базу роста преступных проявлений в будущем.

Именно поэтому возникла необходимость в соответствующей отрасли прокурорского надзора, в специальных структурных подразделениях прокурорской системы. Данная отрасль надзора, взаимодействуя с другими отраслями, осуществляет надзор за исполнением законов о несовершеннолетних, в том числе защищает их права, а также занимается анализом преступлений несовершеннолетних и причин криминальных явлений, исполнением законов, направленных на предупреждение преступлений и правонарушений со стороны несовершеннолетних, исполнением законов соответствующими контролирующими и государственными органами исполнительной власти, которые обязаны проводить в жизнь законодательные и нормативные акты, издаваемые по этим вопросам.

Важным направлением прокурорской деятельности является работа органов прокуратуры с жалобами, заявлениями и обращениями граждан. В ст. 10 Закона «О Прокуратуре Российской Федерации» установлен порядок рассмотрения и разрешения заявлений, жалоб и иных обращений граждан. В ней сказано, что поступающие обращения не могут быть направлены на рассмотрение в орган или должностному лицу, на действия которого подана жалоба. Статья определяет сжатые сроки рассмотрения жалоб, направление заявителю обязательно мотивированного ответа, четкие сроки и порядок приема граждан в органах прокуратуры, в том числе и руководителями прокуратур (прокурором и его заместителями). Рассмотрение и проверка жалоб в органах прокуратуры проводятся беспошлинно и бесплатно. Такой порядок помогает широкому общению прокуроров с гражданами, способствует выявлению и устранению нарушений закона, восстановлению прав и законных интересов граждан.

Осуществляя надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на ее территории законов, органы прокуратуры выявляют и такие нарушения законности, которые содержат признаки преступления. В связи с этим наряду с надзорными функциями на прокуратуру возложено осуществление уголовного преследования в отношении лиц, совершивших преступления (п. 2 ст. 1 Закона «О Прокуратуре РФ»).

Это направление деятельности прокуроры осуществляют: посредством возбуждения в необходимых случаях уголовных дел (ст. 25 Закона «О Прокуратуре РФ» и ст. 108 УПК РСФСР); надзором за законностью решений о возбуждении уголовных дел органами предварительного следствия и дознания; надзором за законностью и обоснованностью предъявления обвинения и избираемых

238

мер пресечения в процессе расследования; надзором за законностью приостановления и прекращения уголовных дел, а также при утверждении обвинительного заключения и направлении уголовных дел на рассмотрение суда.

Осуществляя функцию уголовного преследования и выполняя при этом правоохранительную функцию, органы прокуратуры проводят расследование уголовных дел, для чего в их структуре предусмотрен следственный аппарат. Его деятельность также осуществляется под надзором прокурора; тем самым прокуратура и здесь выполняет задачу охраны прав и интересов человека и гражданина, поскольку надзирает за соблюдением прав всех граждан, вовлеченных в сферу уголовного судопроизводства. Выполняя эту функцию, прокуроры выступают в суде в качестве государственных обвинителей, проверяют законность и обоснованность приговоров и определений по уголовным делам и опротестовывают незаконные и необоснованные приговоры и определения.

Реализация ряда положений, предусмотренных судебной реформой, внесло существенные коррективы в отдельные направления деятельности прокуратуры, связанные с уголовным преследованием лиц, совершивших преступления. Речь идет о введении с 1 июля 2002 г. нового Уголовно-процессуального Кодекса Российской Федерации и передачи судам в ходе досудебного производства по уголовному делу ряда полномочий, отнесенных в настоящее время к ведению прокуроров. В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 18 декабря 2001 г. № 177-ФЗ «О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации»1 с 1 января 2004 г. вводится в действие ст. 29 УПК РФ, предусматривающая передачу суду следующих полномочий: применение мер пресечения в виде заключения под стражу, домашнего ареста; про-длени! срока содержания под стражей; помещение подозреваемого, обвиняемого, не находящегося под стражей, в медицинский или психиатрический стационар для проведения судебно-медицинской или судебно-психиатрической экспертизы; производство осмотра жилища при отсутствии согласия проживающих в нем лиц; производство обыска и (или) выемки в жилище; nporoBOflCTBj выемки предметов и документов, содержащих информацию о вкладах и счетах в банках и иных кредитных организациях; наложение ареста на корреспонденцию и выемке ее в учреждениях связи.

Указанная норма, безусловно, направлена на повышение роли судов в досудебном производстве по уголовному делу, а это позволит прокурорам больше времени и внимания уделять осуществле-

СЗ РФ. - 2001. - № 52. - Ст. 4924.

239

нию надзорных полномочий. Вместе с тем эта норма еще в период обсуждения проекта УПК вызывала немало критических замечаний ученых и практических работников, не без оснований полагающих, что законодатель, стремясь внести новации в уголовно-процес-суальное законодательство, ориентировался отнюдь не на реалии российской действительности с ее огромными территориями и слабыми в профессиональном и организационном отношении районными судами1.

Считая нецелесообразным комментировать только что принятый федеральный закон, приведем мнение первого заместителя прокурора г. Москвы, Ю.П. Синелыциков: «Если кто-то считает, что прокуроры боятся лишиться права дачи санкций на арест, то глубоко ошибается. Это не так. Напротив, многие мои коллеги считают: «Пусть с нас снимут этот хомут. Ответственности будет меньше. А работы не убавится, потому что беззаконий будет больше и потребность в прокурорском надзоре только возрастет»2. Остается только присоединиться к этой точке зрения.

Поскольку преступления — это наиболее опасные нарушения законов, затрагивающие существенные права и свободы граждан, интересы общества и государства, естественно, что, осуществляя надзор за соблюдением законов, выполняя функции уголовного преследования, органы прокуратуры особое значение придают борьбе с криминальными явлениями, преступлениями, коррупцией. Получая при проведении надзора всестороннюю информацию о нарушениях законности, анализируя ее, органы прокуратуры обладают наибольшими возможностями организовывать и направлять деятельность правоохранительной системы по борьбе с преступлениями. Именно поэтому в законе «О Прокуратуре РФ» на прокуратуру возложена координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (ст. 8). Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. утверждено «Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью»3.

Координация не означает подчиненности правоохранительных органов прокуратуре. Каждый орган действует в пределах своей компетенции и полномочий, установленных законом, но на основе согласованно принятых решений и намеченных мероприятий. При этом прокурор выполняет роль надзорного органа, требуя соблюде-

1 См.: Синелыциков Ю.П. Кому принимать решение об аресте? //   Журнал российского права. — 2001. — № 6.

2 Там же.

3 СЗ РФ. - 1996. - № 17. - Ст. 1958.

240

ния закона, охраняя и гарантируя соблюдение права и законных интересов личности, общества, государства1.

Как показывает практика деятельности многих органов прокуратуры, данная совместная согласованная работа осуществляется на основе выработанных принципов, которые способствуют ее эффективности.

Среди этих принципов следует выделить прежде всего:

1) строгое и неуклонное соблюдение законности;

2) равенство всех участников деятельности по борьбе с преступностью;

3) самостоятельность каждого правоохранительного органа при выполнении согласованных решений, рекомендаций при проведении мероприятий в пределах полномочий каждого органа;

4) гласность в совместной работе (если это не противоречит действующему законодательству);

5) ответственность руководителя каждого органа за выполнение согласованных действий.

Возложение на прокуратуру функций координации в то же время не означает, что только она несет всю полноту ответственности за результаты борьбы с преступностью. Каждый правоохранительный орган самостоятельно и в полном объеме отвечает за выполнение задач, возложенных на них законодательством Российской Федерации в каждой конкретной сфере правоохранительной деятельности.

Практикой выработаны и законодательно закреплены основные направления координационной деятельности правоохранительных органов, среди которых можно выделить следующие:

• совместный всесторонний анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций, а также анализ деятельности по выявлению, расследованию, раскрытию, предупреждению и пресечению преступлений для определения основных направлений борьбы с преступностью;

• выполнение федеральных и региональных программ по борьбе с преступностью;

• разработка совместно с другими государственными органами, а также научными учреждениями мероприятий и предложений по предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений;

• подготовка и направление информации по вопросам активизации борьбы с преступностью в соответствующие государственные органы;

1 См.: Рохлин В.И. Координирующая роль прокурора в борьбе с преступности // Законность. — 1996. — № 10.— С. 9—12.

241

• обобщение по согласованной программе практики применения законов по борьбе с преступными проявлениями и подготовка предложений по улучшению правоохранительной деятельности;

• разработка предложений по совершенствованию правового регулирования деятельности по борьбе с преступностью;

• обобщение практики исполнения международных договоров и соглашений с зарубежными странами и международными организациями по вопросам сотрудничества в сфере борьбы с преступностью и выработка соответствующих предложений;

• изучение практики координации действий правоохранительных органов, распространение положительного опыта.

Следует оговориться, что действующее законодательство возлагает на прокуратуру функцию координации деятельности только в сфере борьбы с преступностью. Деятельность по борьбе с иными правонарушениями в содержание координации в смысле ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» не входит. Иной подход означает расширительное толкование содержания предмета координации и тем более ее участников. Анализ законодательства, регулирующего вопросы деятельности органов прокуратуры, передовой практики деятельности органов прокуратуры1, а также литературных источников, освещающих проблемы координации деятельности органов прокуратуры по борьбе с преступностью, позволяет выделить основные формы координации:

• организацию и проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов;

• текущий обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью;

• разработку планов координационной деятельности как при проведении расследования отдельных преступлений, так и при проведении отдельных следственных и оперативно-розыскных мероприятий;

• проведение совместных проверок и оказание помощи местным органам;

• изучение и распространение положительного опыта работы по отдельным вопросам охраны общественного порядка и борьбы с преступностью;

• создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений;

• проведение совместных целевых мероприятий по выявлению и пресечению преступлений, устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений;

1 См.: Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26 июня 1997 г. № 34 "Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью".

242

• издание совместных приказов, инструкций, рекомендаций по вопросам борьбы с преступностью, бюллетеней и иных информационных изданий.

Выбор конкретной формы совместной деятельности определяется сложившейся оперативной обстановкой, состоянием преступности в регионе, сложившейся практикой совместной деятельности, а также необходимостью использовать предоставленные возможности, вытекающие из действующего законодательства.

Важная роль в обеспечении координации правоохранительных органов принадлежит координационным совещаниям. Координационное совещание образуется в составе председателя (прокурор) и членов (руководителей соответствующих правоохранительных органов). Совещание созывается председателем по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал, а также по инициативе одного из членов координационного совещания.

Решение координационного совещания составляется в письменной форме и считается принятым, если одобрено руководителями правоохранительных органов, на которых возложено его исполнение. Протокол совещания подписывается председателем, а решение — руководителями тех органов, на которые возложено его исполнение.

Полагаем целесообразным затронуть ряд проблемных вопросов, касающихся надзорной деятельности прокуратуры.

Один из них — дискуссионный вопрос о надзоре за исполнением международных договоров Российской Федерации и актов, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права, являющиеся согласно ст. 15 Конституции РФ составной частью ее правовой системы. В числе актов международно-правового характера несомненного внимания прокуроров заслуживают, например, Конвенция МОТ №111 (1958), Всеобщая декларация прав человека (1948), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966). Однако реализация этого полномочия становится, по выражению помощника Главного военного прокурора Н. Шевича, «камнем преткновения» для практических работников, поскольку они сталкиваются с необходимостью четкого разграничения надзорных функций прокуратуры и контрольных функций Министерства иностранных дел Российской Федерации (МИД России)1.

Проблема в том, что ч. 4 ст. 32 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»2 на МИД России возлагается общее наблюдение за выпол-

1 См.: Шевич Н. Наблюдение, контроль или все же прокурорский надзор за выполнением международных договоров?! // Законность. — 2001. — № 1.— С. 30—32.

2 См: СЗ РФ. - 1995. - № 29. - Ст. 2757.

243

нением международных договоров Российской Федерации (это закреплено и в п. 5. Положения о Министерстве иностранных дел РФ), но при этом законодатель не определил роль и место прокуратуры в сфере выполнения международных договоров России, ограничившись упоминанием о том, что прокуратура может давать рекомендации о заключении таких договоров.

Не случайно поэтому в докладе Генерального прокурора В. Устинова от 11 февраля 2002 г. отмечено, что в 2001 г. на 89 прокуроров субъектов Федерации всеми со всеми подчиненными им прокурорами приходится по 20—25 выявленных нарушений законности о внешнеэкономической деятельности, а в Республике Марий Эл и Амурской области не было вообще ни одного нарушения1. Видимо, заслуживает необходимости обсуждение вопроса о возможности распространения прокурорского надзора на международные договоры России, если они затрагивают права и законные интересы граждан Российской Федерации или вопросы безопасности России.

Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» восстановлено право прокуроров объявлять предостережение о недопустимости нарушения закона, которым они ранее обладали в соответствии с Законом о прокуратуре СССР 1979 г. (п.7 ст. 23). В связи с этим можно говорить о серьезном пополнении арсенала правовых средств прокурора, направленных на предупреждение правонарушений, в том числе и преступлений2.

Согласно ст. 25-1 Закона о прокуратуре в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

1 См Устинов В Глубоко ли копают прокуроры //Российская  газета  — 2002 — 14 февраля

2 Предложение о необходимости закрепления в Законе «О прокуратуре» предостережения было высказано профессор Л А Николаевой еще в советское время См Николаева Л А Прокуратура и законность в советском государственном управлении Л ЛГУ, 1978 — С 52 Заметим также, что с момента вступления в силу Федерального закона 10 февраля 1999 г № 31-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" прокурорами в течение 1999 г было применено предостережение в отношении 22 641 должностного лица См Укрепление законности в экономике, социальной сфере и административной деятельности средствами прокурорского надзора Сборник научных трудов — М , 2001 — С 17

244

Таким образом, законодатель совершенно определенно высказался в том, что, во-первых, правом объявления предостережения обладают только прокурор или его заместители прокуратур всех звеньев; во-вторых, предостережение объявляется только должностным лицам; в-третьих, оно объявляется лишь при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях; в-четвертых, предостережение объявляется только в письменной форме; в-пятых, предостережение применяется в целях предупреждения правонарушений.

Иными словами, ст. 25-1 Закона о прокуратуре не подлежит расширительному толкованию. По мнению юристов, «сущность предостережения заключается в предъявлении прокурором соответствующему должностному лицу, готовящемуся совершить противоправное деяние или совершающему его, требования о прекращении противоправных действий, или отказе от их совершения и разъяснении ему возможных для него последствий, если эти действия не будут прекращены»1.

В Законе не раскрывается содержание предостережения и не конкретизируются случаи, когда оно должно применяться. Поэтому в каждом случае прокурор должен принимать решение о применении этого действия только с учетом правовой оценки данных, свидетельствующих о возможном совершении правонарушения тем или иным должностным лицом. Существенное значение, следовательно, имеет характер складывающейся ситуации с законопослушанием лица, которому объявляется предостережение.

Готовящиеся противоправные деяния могут выражаться в публично высказанном должностным лицом намерении совершить противозаконные действия, могущие ущемить права и свободы граждан, коллектива предприятия и т.д. или в подготовительных действиях, например, в даче распоряжения подчиненным работникам о подготовке проекта правового акта, противоречащего законам, вступление в действие которого приведет к негативным последствиям.

Речь может также идти и о бездействии соответствующего должностного лица, обязанного принимать меры по недопущению наступления тех или иных вредных последствий или его халатном отношении к исполнению возложенных на него служебных обязанностей, что также чревато причинением вреда публичному или личному (частному) интересу. Отсюда можно сделать вывод, что готовящиеся противоправные деяния — это в подавляющем большинстве уже совершенные или совершаемые, но пока еще не представляющие большой общественной опасности правонарушения

1 Прокурорский надзор в Российской Федерации  Учебник  — М   Изд-во МНЭ-ПУ, Юрайт, 2002 - С  150

245

(нарушения законов), которые, не будучи пресеченными, могут перерасти в более опасные нарушения законов, не исключая и преступления.

Поэтому основная цель применения предостережения о недопустимости нарушения закона как раз и состоит в пресечении (прекращении) и предупреждении противоправного антиобщественного поведения, недопущение более опасных правонарушений, в том числе и преступлений.

«Однако в практике прокурорского надзора могут возникнуть ситуации, которые требуют применения к должностным лицам предостережения не отдельно, а в совокупности с другими средствами реагирования»1. Предостережение в сочетании с другими правовыми средствами повышает результативность реагирования, в большей мере способствует предупреждению правонарушений.

Форма реализации рассматриваемого акта прокурорского реагирования является смешанной. Сам акт, как уже отмечалось, имеет письменную форму, а его реализация осуществляется в устной форме. В отличие от протеста или представления, которые могут быть принесены, т.е. переданы адресату по почте, с нарочным или другим путем, предостережение должно быть в устной форме объявлено прокурором или его заместителем соответствующему должностному лицу.

Предостережение о недопустимости нарушения закона следует оформлять на стандартном бланке. Оно должно применяться лишь на основании тщательно проверенных фактов, исключающих предположения и неясности. При этом от должностных лиц, нарушивших закон или пытающихся это сделать, обязательно должны быть потребованы объяснения. Могут собираться также другие доказательства их виновности (объяснения других лиц, справки, жалобы, заявления). В каждой прокуратуре необходимо вести учет сделанных предостережений. Запись о них должна вноситься в соответствующий наряд вместе с относящимися к нему материалами и документами.

Ранее было отмечено, что Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» дополнил арсенал правовых средств реагирования прокуратуры вынесением предупреждения. С другой стороны, просматривается непоследовательность законодателя при внесении изменения в часть 1 ст. 25-1 Закона о прокуратуре Федеральным законом от 25 июля 2002г. № 112-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Феде-

1 Кручинин Ю.С. Проблемы эффективности актов прокурорского реагирования: Учеб. пособие. — Чебоксары, 2002.— С. 50.

246

рации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», поскольку законодатель отразил лишь одно из двух полномочий прокуратуры — предостережение и ничего не сказал о предупреждении, а также о том, что оно выносится не только руководителям общественных объединений, но руководителям средств массовой информации1.

Кроме того, в редакции Закона от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ в указанной статье было закреплено, что прокурор «объявляет» в письменной форме предостережение. В редакции же Закона от 25 июля 2002 г. законодатель употребляет термин «направляет» предостережение.

Нам представляется, что ч. 1 ст. 25-1 Закона о прокуратуре должна быть изложена в следующей редакции: «В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель объявляет либо направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности или распространения через средства массовой информации экстремистских материалов, руководителям общественных (религиозных) объединений, учредителю и (или) редакции (главному редактору) и иным лицам предостережение либо предупреждение о недопустимости нарушения закона».

Часть вторая анализируемой статьи закрепляет положение о том, что в случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, должностное лицо, которому оно объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке. В связи с этим нуждается, на наш взгляд, в дополнении статья 4.3. КоАП РФ, где в качестве обстоятельства, отягчающего административную ответственность, должно быть отражено: «7) совершение административного правонарушения после объявления прокурором предостережения или предупреждения в письменной форме».

Завершая рассмотрение вопросов, вынесенных в название данного параграфа, хотелось бы в сжатом виде сформулировать ряд предложений по совершенствованию правового регулирования деятельности прокуратуру как специализированного органа надзора за обеспечением законности и правопорядка. Представляется целесообразным:

• предусмотреть право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ (к ч. 1 ст. 104 Конституции РФ), а также

1 См: СЗ РФ. -2002. - № 30. - Ст. 3029.

247

аналогичные полномочия Генерального прокурора применительно к законодательным органам субъектов Российской Федерации;

• с целью уменьшения влияния политической конъюнктуры в вопросе о назначении и статусе Генерального прокурора желательно предусмотреть в Конституции такой срок его полномочий, чтобы год назначения Генерального прокурора не совпадал с годом перевыборов Президента РФ, а при досрочных перевыборах Президента предусматривалось бы продление срока полномочий Генерального прокурора;

• предусмотреть в законодательстве о Конституционном Суде РФ право обращений Генерального прокурора и определить его процессуальный статус как представителя государственного органа по надзору за соблюдением и исполнением законов;

• предусмотреть в законодательстве о Конституционном Суде РФ процессуальный механизм исправления ошибочных решений и место Генерального прокурора в этом механизме (право представлений в Конституционном Суде о пересмотре либо истолковании решений, порядок его участия в этой деятельности).

Внести изменения и дополнения в законодательство о прокуратуре, предусмотрев:

• уточнение предмета надзора за исполнением законов (общий надзор) путем его ограничения проверкой сигналов о нарушении конституционных прав и свобод человека и гражданина, о нарушении существенных интересов общества и государства;

• установить, что прокурор может приостановить действие опротестованного акта или что принесение протеста автоматически приостанавливает действие опротестованного акта;

• установить, что протест прокурора подлежит немедленному исполнению, а если адресат не согласен с ним, то он может обжаловать его в суд, не приостанавливая исполнения;

• предоставить прокурорам право опротестовывать не только незаконные решения, но и незаконные действия органов исполнительной власти;

• расширить пределы осуществляемой прокурорами координации деятельности правоохранительных органов, включив в этот перечень и правонарушения, затрагивающие права граждан и интересы государства;

• предоставить прокуратуре право участия в деле защиты прав и законных интересов российских граждан в зарубежных странах и международных организациях.

248