2.2. Функциональная структура системы обеспечения правопорядка

С административно-правовой, управленческой точки зрения любая социальная деятельность, в том числе и деятельность по обеспечению правопорядка, состоит из решения, его реализации (ис-

1 Теория права и государства / Под ред. проф. В.В. Лазарева. — С. 341.

115

полнение) и контроля за реализацией. По существу, на подобной основе строится государственный аппарат, т.е совокупность органов, выражающих государственную власть1 Соответственно в рамках этого аппарата происходит «разделение труда» по осуществлению государственных задач и функций

Самое крупное «разделение труда» — выделение трех ветвей государственной власти: законодательной, судебной, исполнительной При всей правовой автономности и институциональной определенности эти ветви власти действуют как единый механизм государства, обеспечивающий согласованную реализацию функций государства. Трудно найти направление государственной деятельности, которое обеспечивалось бы только одной ветвью власти Формирование и поддержание правопорядка — не исключение, поскольку фактически вся деятельность государства и его институтов направлена на то, чтобы обеспечить правовой порядок реализации общественных отношений

Сказанное не означает, что в процессе «сквозной» реализации основных направлений государственной деятельности, в том числе по формированию и упрочению правопорядка, отсутствует функциональная специфика органов государства, связанная с их институциональной принадлежностью к той или иной ветви государственной власти. Раскрытие этой функциональной специфики предполагает в качестве первого шага рассмотрение особенностей участия в формировании и упрочении правопорядка всех звеньев системы государственной власти России, которую образуют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации (ст. 11 Конституции Российской Федерации).

Президент Российской Федерации является главой государства и гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Институту президентства и его месту в системе разделения властей посвящена обширная научная литература2, нас же, в первую очередь, интересуют те юридические составляющие этого института,

1 См Балявин НВ Политическая власть — М, 1996— С 8—9, Краснов Б И Теория власти и властных отношений // Социально-политический журнал — 1994 — № 3—6 — С 78, Баитин МИ Механизм современного Российского государства // Правоведение — 1996 — № 3 — С 4

2 См Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ ред ЮВ Кудрявцева — М Фонд «Правовая культура», 1996, Каинов В И Конституционно-правовой статус Президента России теория и практика — СПб , 1999

116

которые позволяют президенту быть гарантом установления и поддержания в стране правового порядка.

В соответствии с прежней Конституцией РСФСР Президент РСФСР провозглашался высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в республике. По действующей Конституции Президент Российской Федерации является главой государства. Таким образом, концепция президентской власти, принятая Конституцией 1993 г., значительно отличается от прежней Это изменение вызвано объективной необходимостью наделения Президента полномочиями, обеспечивающими единство государственной власти, устойчивость системы управления государственными делами, согласованное функционирование ветвей власти в условиях разделения властей.

Обеспечивая и направляя работу всех федеральных государственных органов, выполняя активные координирующие функции, Президент действует в качестве главы государства, занимая самостоятельное и главенствующее положение в системе органов государственной власти Будучи юридически дистанцирован от всех ветвей власти, он нормотворчествует, управляет, разрешает споры, осуществляет конституционный контроль, иными словами, выступает активным «творцом» правового порядка, проводником реформ, в том числе в правоохранительной сфере. По сути, все стратегические организационные модернизации правоохранительных структур на протяжении 1991—2002 гг. санкционированы именно президентскими указами, ими же обеспечивается реализация концепции укрепления вертикали исполнительной власти, концепции судебной реформы, проведение правовой реформы1. Целый пакет президентский указов, в том числе изданных уже в последние время, направлен на обеспечение стабильности функционирования государства, защиты конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, общественной безопасности2.

1 См , например САПП - 1994 - № 13 - Ст 985, СЗ РФ - 1994 - № 31 -Ст 3253, 1995 - № 22 - Ст 2033, № 28 - Ст 2642, № 49 - Ст 4773, 1996 -№ 2 - Ст 69, № 10 - Ст 882, СЗ РФ - 2001 - № 31 - Ст 3135

2 Назовем лишь незначительную часть таких указов от 21 апреля 2000 г № 706 "Об утверждении Военной доктрины Российской Федерации" // СЗ РФ — 2000 — № 17 — Ст 1852, от 17 декабря 1997 г № 1300 "Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации" // СЗ РФ — 1997 — № 52 — Ст 5909, 2000 - № 24 - Ст 170, от 22 января 2001 г № 61 "О мерах по борьбе с терроризмом на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации" // Российская газета 2001 23 января, от 29 апреля 1996 г № 608 "О Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положениях)"//СЗ РФ — 1996 —№18 — Ст 2117

117

Конституция содержит ряд норм, наполняющих реальным содержанием провозглашенное ею положение о Президенте РФ как гаранте Конституции Российской Федерации, следовательно, и гаранте формируемого конституционными нормами единого правового поля страны. Президент наделен неограниченным правом законодательной инициативы, позволяющим ему в конкретной правовой форме ставить вопросы о реализации конституционных положений, приведении законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией. Так, Президент вправе использовать право вето на стадии подписания федеральных законов (ч. 3 ст. 107 Конституции), в том числе как гарантию обеспечения их конституционности. Он вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, в первую очередь в случае противоречия этих актов Конституции РФ (ч. 2 ст. 85 Конституции). При противоречии постановлений и распоряжений Правительства Конституции РФ Президент вправе отменять их (ч. 3 ст. 115 Конституции).

В соответствии с Конституцией права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность всех органов государственной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). В этой сфере Конституция отводит Президенту особую роль. Выступая гарантом прав и свобод человека и гражданина, Президент реализует свое конституционное полномочие в процессе осуществления законодательной инициативы, а также при издании указов, направленных на защиту правового положения личности в целом и отдельных групп населения, включая пенсионеров, военнослужащих, вынужденных переселенцев, студентов и других особо нуждающихся в защите со стороны государства1. Положения об обязанности Президента защищать Конституцию РФ, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, верно служить народу содержатся в тексте присяги Президента, которую он приносит при вступлении в должность (ч. 1 ст. 82 Конституции).

Президент обеспечивает единство исполнительной власти в Российской Федерации и осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России. Его указы и распоряжения обязательны для исполнения на всей территории федеративного государства. С задачами поддержания и укрепления единства исполнительной власти связан ряд указов Президента, изданных в разное время. Среди них есть акты, изданные вскоре после принятия новой Конституции России, например: «О мерах

1 См.: СЗ РФ. - 1994. - № 15. - Ст. 1712; № 17. - Ст. 1954; СЗ РФ. - 1995. -

№ 6. - Ст. 474; № 9. - Ст. 735; № 51. - Ст. 5054.

118

по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации»1 о выборах губернаторов и глав администраций2, о единой системе федеральных органов исполнительной власти в области связи в Российской Федерации3 и др., а также акты, направленные на укрепление вертикали исполнительной власти, принятые на протяжение двух последних лет. В их числе следует назвать прежде всего Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 84 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»4.

Президент наделен и особыми полномочиями в сфере обеспечения правопорядка. В частности, он единолично принимает оперативные решения, вызванные экстраординарными обстоятельствами, вправе вводить военное или чрезвычайное положение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях5. Следует отметить и то, что все силовые и правоохранительные структуры находятся в непосредственном подчинении Президента, он утверждает Положения об этих органах, без согласования с нижней палатой парламента назначает на должности и освобождает от должности первых руководителей правоохранительных министерств и ведомств6.

Представляется, что было бы неверным идеализировать президентскую деятельность по обеспечению правопорядка; за последние десять лет здесь было допущено немало ошибок и просчетов.

Например, неудачными с политической и правовой точек зрения оказались первые шаги Президента по организационно-правовому строительству МВД РСФСР. 19 декабря 1991 г. Указом Президента России образуется единое министерство безопасности и внутренних дел РСФСР7. Против создания МБВД выступили некоторые тогда еще существовавшие союзные республики, так как это означало поглощение Россией еще одной межреспубликанской структуры — Межреспубликанской службы безопасности. Не нашло поддержки это решение и у Конституционного Суда, который признал Указ Президента не соответствующим Конституции РСФСР, поскольку

1 СЗ РФ. - 1994. - № 24. — Ст. 2598.

2 СЗ РФ. - 1995. - № 3. - Ст. 154.

3 СЗ РФ. - 1995. - № 50. - Ст. 4902.

4 СЗ РФ. - 2000. - № 20. - Ст. 2112;  2001. - № 6. - Ст. 551.

5 См.: ФКЗ от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» // СЗ РФ. - 2001. - № 23. - Ст.2277.

6 См.: ФКЗ т 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. - 1997. - № 51. - Ст. 5712.

7 См.: Указ Президента РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 289 "Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР" // Российская газета, № 284-285. - 1991. - 25 декабря.

119

при его подготовке Президент превысил свои полномочия, вытекающие из Конституции России, ратификации Верховным Советом Соглашения о создании Содружества Независимых Государств, «действовал без участия и вопреки воле Верховного Совета»1. Указом Президента Российской Федерации от 15 января 1992 г. № 21 Указ от 19 декабря 1991 г. «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР» признан утратившим силу2.

Законодательная ветвь государственной власти посредством законодательства: формирует правовые основы правопорядка, очерчивает круг государственных ценностей и интересов, находящихся под государственно-правовой защитой, в том числе таких важнейших, как государственный суверенитет, территориальная целостность, государственная безопасность и т.д.; легализует участников общественных отношений в качестве субъектов права и определяет их правовой статус; устанавливает систему органов государства, специализирующихся на охране правопорядка, и определяет их компетенцию; предусматривает саму возможность, основания и виды юридической ответственности за неправомерное поведение физических и юридических лиц, признанных государством субъектами права.

Ведущим, с точки зрения нашего исследования, является вопрос о способности законотворческой деятельности обеспечить свой блок формирования правового порядка в условиях современной России. На первый взгляд, такая постановка вопроса вообще неправомерна, поскольку правопорядок и есть результат правотвор-ческой формы деятельности государства. Фактически же далеко не все законодательные установления представительной ветви власти могут быть правовыми по своей сути. Более того, законодательные акты могут противоречить законным интересам личности, общества, государства. Механизм преодоления этих негативных моментов заложен в организации деятельности Федерального собрания, находя свое выражение, в частности, в разграничении предметов ведения между Советом Федерации и Государственной Думой, регламентации законодательных процедур (законотворческий процесс)3.

1 Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1993.  № 1.

2 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1992. - № 4. - Ст. 171.

3 См.: Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (утв. постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 6 декабря 1996 г. № 42-СФ (с изм. и доп.) // СЗ РФ. — 1996. — № 7. — Ст. 655; Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. №2134-11 ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (с изм. и доп.) // СЗ РФ. — 1998. — №. 7. — Ст. 801.

120

В соответствии со ст. 102 Конституции к ведению Совета Федерации относятся: а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации; б) утверждение указа Президента РФ о введении военного положения; в) утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения; г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации; д) назначение выборов Президента РФ; е) отрешение Президента РФ от должности; ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации; и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

В соответствии со ст. 103 Конституции к ведению Государственной Думы относятся: а) дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации; в) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ; г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; д) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом; е) объявление амнистии; ж) выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

В соответствии с Регламентами Совета Федерации и Государственной Думы определен порядок законодательных процедур, в частности порядок внесения законопроектов, порядок их рассмотрения, отклонения и повторного рассмотрения. Таким образом, можно констатировать, что на конституционном и нормативно-правовом уровнях зафиксирован тот баланс полномочий, который теоретически может оптимизировать законодательный процесс, установив противовес вероятным поспешным и недостаточно продуманным законодательным решениям одной палаты.

Однако, как справедливо отмечает Ю.А. Тихомиров, законодательство в России с начала 90-х гг. перестало быть устойчивым и стабильным: с мая 1990 г. по май 1998 г. принято около 900 законов, что намного превышает прежние темпы законотворчества1.

1 См.: Тихомиров Ю.А. Общая концепция развития законодательства // Журнал российского права. — 1999. — № 1.— С. 13.

121

Разумеется, следует учитывать динамизм общественных процессов и необходимость восполнения пробелов в праве. Однако, как отмечается в литературе, нестабильность законодательства связана и с его невысоким качеством.

Усиленная законотворческая и подзаконная правотворческая деятельность из-за «размытого» понимания законодательства, противостояния Федерации и ее субъектов, различных политических сил и т.п. порождает ряд негативных явлений. Так, законодательные органы во имя повышения роли закона неоправданно детализируют его, подменяют содержание подзаконных актов законами, что, естественно, не способствует стабилизации последних. На сегодняшний день имеется множество законов, регулирующих мелкие, незначительные вопросы, которые целесообразно решать подзаконными актами. Назовем лишь некоторые из них: «О библиотечном деле»1, «О похоронном деле»2. Закон теряет свою регулятивную престижность. Порой правоприменителю трудно разобраться, чем же отличается тот или иной законодательный акт от того или иного постановления законодательного органа, правительства, указа Президента.

Причиной бездействия законов является низкое их качество. Законы насыщены декларациями, пожеланиями, описаниями, в них с трудом приходится отыскивать норму права. Низкий уровень ряда законов, поспешное их изменение и даже отмена, несогласованность с программами реформ ведут к потере престижа закона в обществе. Поэтому закон и воспринимается как доброе пожелание, которому вовсе не обязательно следовать. В связи с этим появились такие негативные явления, как сопротивление закону, неповиновение ему.

Во многих случаях разработка и принятие необходимого закона тормозятся отличием позиций разработчиков, отражающих различные социальные интересы, партийные симпатии и потребности регионов. Законодательные акты все чаще стали приниматься либо под чьим-то давлением, либо стихийно, в результате действия ситуационных, и прежде всего политических, факторов. Лоббизм, влияние различных политических сил заметно сказываются на «протаскивание» той или иной позиции при подготовке и принятии закона. Этот процесс во многом стал отличаться хаотичностью и бесконтрольностью, что привело к ослаблению внутрисистемных

1 См ФЗ РФ от 29 декабря 1994 г № 78-ФЗ "О библиотечном деле" // СЗ РФ — 1994 - № 1 - Ст 2

2 См ФЗ РФ от 12 января 1996 г № 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (с изм и доп от 28 июня 1997 г , 21 июля 1998 г , 7 августа 2000 г , 30 мая 2001 г ) // СЗ РФ - 1996 - № 3 - Ст 146

122

связей российского законодательства1, многочисленным фактам противоречия принимаемых федеральных законов Конституции РФ2, невысокому качеству законодательной деятельности субъектов Федерации особенно в части ее соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству, обеспечения на территории России единого правового пространства3.

Если затронуть практику правотворчества других государств, то многие зарубежные законы показывают большую стабильность по сравнению с российскими нормативными правовыми актами. Идеальные примеры более чем достаточной степени стабильности законов — Великая хартия вольностей 1215 г , являющаяся составной частью Британской неписаной Конституции, почти 200 лет во Франции действует Гражданский кодекс («Кодекс Наполеона»); более 50 лет без поправок действуют Конституции Японии и Италии

Обобщая содержащиеся в литературе идеи о совершенствовании законотворческого процесса как одном из условии обеспечения правопорядка, можно назвать ряд мероприятий, которые необходимы для этого.

1. Основные мероприятия общего характера-

•    проведение активной и хорошо продуманной государственной политики в сфере обеспечения правопорядка и национальной безопасности, структурированной по соответствующим сферам (экономика, противодействие преступности, геополитика, социальная защита личности и т.п.);

•    осуществление мероприятий по достижению гражданского согласия в отношении политико-правового устройства государства;

•    фактическое обеспечение принципа разделения властей при наличии эффективной системы сдержек и противовесов;

•    придание большей четкости нормативно-правовому регулированию взаимодействия всех ветвей власти на всех этапах законотворческого и законореализационного процессов.

1 Более подробно о «законодательных пороках» см Сальников ВП, Степашин С В, Хабибулина Н И Государственная идеология и язык закона — СПб , 2001 — С 120, Серых В М Законотворчество как вид социального проектирования // Проблемы юридической техники Сб статей / Под ред В М Баранова — Н Новгород — 2000 — С 45—52, Концепция стабильности закона — М ИГП РАН, 2000 - С 18-19

2 См Вестник Конституционного Суда Российской Федерации — 2001 — № 5, 1999 - № 22, 1999 - № 1 - 1998 - № 3

3 См Шахрай СМ Конституционное правосудие в системе российского федерализма - СПб , 2001 - С 242-282

123

2.

•

Основные мероприятия содержательного характера: нормотворческая разработка стандартов разнообразных законов, отражающих наивысший уровень их качества, в том числе отраслевых;

законодательное закрепление научно обоснованных требований, предъявляемых к форме закона, которая существенно значима для реализации правовых норм; упорядочение законодательной техники; нормотворческая   разработка   лингвистических   стандартов языка закона;

законодательное закрепление таких основных требований к законопроекту как: полнота регулирования соответствующей сферы общественных отношений, отсутствие в законе упущений и пробелов; определенность и точность формулировок, выражений и отдельных категорий, терминов, понятий; доступность и ясность языка закона для субъектов права (адресатов), на которых распространяется его действие; функциональный стиль языка; конкретность регулирования, четкое определение всех необходимых элементов закона; четкая система построения закона (цельность, сбалансированность, внутренняя связь и взаимозависимость всех частей законодательной конструкции, логическая последовательность изложения мысли законодателя); унификация, единообразие формы, структуры закона, способов приемов изложения нормативных правовых предписаний; максимальная емкость, экономичность и компактность законодательных формул; унификация и стандартизация законодательной терминологии; усиление системности законодательства.

Основные мероприятия процессуального характера: оценка необходимости принятия закона; глубокое,   детальное   исследование   и   учет   общественного мнения и общественных интересов на всех этапах законодательной деятельности;

определение связи и взаимодействия проектируемого закона с другими нормами данной правовой системы, правовых систем других государств, а также с другими социальными регуляторами;

законодательное установление ответственность конкретных лиц, разрабатывающих законопроекты, за нарушение в них норм Конституции и других законов;

обязательное проведение независимой правовой и лингвистической экспертиз каждого законопроекта;

124

•     внедрение практики проведения в целесообразных и возможных случаях социальных экспериментов для определения оптимального варианта правового регулирования соответствующих групп общественных отношений и выработки наиболее эффективной формы правового воздействия на эти отношения;

•    совершенствование правового регулирования законодательного процесса: определение предмета и пределов законотворческой деятельности; включение в Конституцию РФ раздела о правотворческой деятельности государственных органов с четким разграничением предметов ведения Парламента и Президента, определением компетенции каждого правотворческого органа;

•     совершенствование практики планирования и прогнозирования законодательства.

Судебная власть принимает на себя признание и восстановление субъективного права, которое возникает как результат действия правопорядка, а также констатирует наличие факта нарушения правопорядка и определяет конкретные меры государственного реагирования на конкретное правонарушение; выступает гарантом защиты как от произвола исполнительной власти, так и от принятия и исполнения законов и подзаконных актов, нарушающих закрепленные в Основном законе основы конституционного строя, гарантируемые государством конституционные права и свободы граждан.

Констатация факта существования в Российской Федерации судебной власти как самостоятельной, независимой ветви государственной власти в сочетании с конституционными гарантиями, касающимися статуса судьи, служит важной предпосылкой надежной защиты судебной системой публичных и частных интересов в части обеспечения правопорядка и режима законности.

Правосудие — особый вид юридической деятельности, возлагаемый обществом и государством на судебную власть. Понятия «правосудие» и «судебная власть» не тождественны, хотя они выражают сущ-ностные характеристики одной и той же государственной функции, которая заключается в том, чтобы рассматривать и разрешать различные споры и конфликты, связанные с действительным или предполагаемым нарушением норм права. Правосудие осуществляется именем и властью государства в установленных законом процессуальных формах путем рассмотрения исковых требований, заявлений, ходатайств, других материалов (обвинительный акт прокурора и т.д.) в условиях, обеспечивающих равенство прав сторон. При этом соблюдается ряд конституционно закрепленных процессуальных принципов.

В демократических обществах именно на правосудие возложена миссия защиты конституционных прав и свобод граждан; в этом

125

смысле суды всех видов выполняют две важнейшие и взаимосвязанные функции — правозащитную и правовосстановительную, которые не могут быть выполнены в полном объеме другими право-применяющими органами.

По смыслу ст. 118 Конституции РФ в России нет и не должно быть иных, кроме судов, государственных или общественных органов, которые имели бы право разрешать гражданские, уголовные, административные и иные дела. Носителями судебной власти и, следовательно, уполномоченными законом на отправление правосудия могут быть только судьи, а также присяжные и народные заседатели в случаях, установленных законом1

Длительное время в условиях бывшего СССР суды и судьи находились под опекой партийной и государственной номенклатуры Отбор судей, их назначение на должность, продвижение по службе, стиль работы и даже содержание и характер выносимых решений предопределялись официальным политическим курсом, отражаемым в соответствующих партийных документах.

В таких условиях едва ли можно было говорить о независимом и авторитетном правосудии; органы правосудия становились придатком административно-командной системы и по существу обслуживали карательные акции советской власти, ее руководящего ядра. Создавались и внесудебные органы с расширенной компетенцией. Так, согласно постановлению ЦИК и СНК СССР от 5 ноября 1934 г. при Народном комиссариате внутренних дел было учреждено Особое совещание с правом применять высылку, ссылку, заключение в исправительно-трудовых лагерях на срок до пяти лет и высылку за пределы СССР. Наряду с Особым совещанием на местах, в областных, краевых и республиканских центрах создавались пресловутые «тройки», возглавляемые начальниками территориальных управлений НКВД. В их состав входили руководители партийных, советских органов и представители прокуратуры. «Тройки» принимали решения о расстрелах, о лишении свободы на длительные сроки и других внесудебных мерах расправы с неугодными властям людьми.

В правовом государстве, каким провозглашена Российская Федерация по Конституции 1993 г., на правосудие возлагается особая миссия по развитию в обществе принципов демократии и начал справедливости. Для этого создается и соответствующая нормативная база, в частности, проходящее в настоящее время в Государственной Думе поэтапное принятие пакета законодательных актов о судебной реформе, подготовленного в Администрации Президента

1 См    Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г № 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" // СЗ РФ — 1997 — № 1  — Ст  1

126

России. Зная общий вектор законодательных новаций, следует поддержать высказанную в литературе1 и уже фактически реализованную идею о трехинстанционной судебной системе, учрежденной еще в ходе судебной реформы 1864 г в таком виде' судов первой инстанции (мировых судей и окружных судов), апелляционных судов второй инстанции, при сохранении существующей — третьей (кассационной) инстанции в лице Верховного Суда Российской Федерации.

В этой связи нельзя не затронуть вопрос об административном судопроизводстве, являющимся по смыслу ст. 118 Конституции России одним из опосредований судебной власти в стране Необходимо отметить, что в советской административно-правовой науке исследования самой категории «административный процесс» имеют продолжительную и сложную историю.

До революции, а также в 20-е. гг. XX в. в России административный процесс рассматривался по аналогии с гражданским и уголовным процессами как судебный процесс, задачей которого является установление и охрана субъективных публичных прав в судебном порядке органами административной юстиции. Административную юстицию в форме административных судов некоторые русские ученые еще в начале XX в. считали предпочтительной формой организации2. Так, в монографии В.А. Рязановского, впервые опубликованной именно в это время., обосновывается «единство процесса» — уголовного, гражданского и административного — и исследуется проблема концепции судебного права3.

В первые годы после революции в юридической литературе еще писали о необходимости развития административной юстиции в СССР. Одним из первых советских административистов профессором М.Д. Загряцковым был высказан ряд предложений об административном процессе. Ценными, сохранившими свое значение и в настоящее время, являются его предложения об установлении публичности рассмотрения административных споров, обязательности участия сторон при их рассмотрении и гарантировании сторонами возможности представления ими доказательств по делу4.

1 См Александров А И Уголовно-процессуальная политика в России в условиях реформирования государства история и современность — СПб , 1998

2 См , например Коркунов Н М Административные суды в Пруссии // Журнал гражданского и уголовного права — 1880 — Кн 5 и 6, Тарасов И Т Административная юстиция // Земство — 1882 — № 18)

3 См Рязановский В А Единство процесса — М Юрид бюро "ГОРОД ЕЦ", 1996 - С 30

4 См Загряцков МД Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве — М , 1925 — С 112—115

127

С середины 20-х гг. отношение к проблеме административного процесса начинает меняться. В юридической литературе стало утверждаться мнение, что институт административной юстиции органически чужд административному праву1, что он является буржуазным институтом, который в советском праве совершенно не применяется. С конца 20-х и до начала 60-х гг. считалось само собой разумеющимся, что в СССР административной юстиции вообще не может быть. В этот период постепенно сложилось иное, «широкое», понимание административного процесса, обусловленное необходимостью регламентации деятельности органов государственного управления, в котором нет места административной юстиции. В концентрированном виде этот подход обоснован в 1949 г. С.С. Студеникиным, подчеркнувшим, что «исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых и составляет административный процесс»2.

Исследование проблем административного процесса актуализировались к концу 50-х гг XX в., когда, после XX съезда КПСС в работу управленческих и правоохранительных органов начали внедряться элементы законности. В 60—80-е гг. в разработку проблем административного процесса внесли свой вклад такие крупные ученые, как Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, В.А. Лория, Г.И. Петров, А.Е. Лунев, Д.Н. Бахрах, И.А. Галаган, Е.В. Доронин, Л.Л. Попов, А.П Шергин. Наиболее заметными работами того времени считаются три монографии: Н.Г. Салищевой «Административный процесс в СССР»3, рассмотревшей административный процесс применительно к юрисдикционной деятельности органов государственного управления, и В.Д. Сорокина «Проблемы административного процесса» и «Административно-процессуальное право»4, который подошел к рассмотрению административного процесса с более широких позиций, обосновывая идею о том, что любая деятельность органов управления обеспечивается процессуальной процедурой.

1 См Носов Е К вопросу о теории советской административной юстиции // Советское право — 1925 — №4 (16) — С 83

2 Студеникин С С Социалистическая система государственного управления и вопросы о предмете советского административного права // Вопросы советского административного права — М , 1949 — С 44

3 См   Салищева Н Г Административный процесс в СССР — М , 1964

4 См    Сорокин В Д Проблемы административного процесса   — М , 1968, Сорокин БД Административно-процессуальное право   — М ,  1972   Первая работа этого автора, посвященная данной проблематике, опубликована еще раньше (см    Сорокин ВД Административно-процессуальное право — отрасль права // Советское государство и право — 1960 — № 8 — С 12—20)

128

В настоящее время во многих европейских странах, традиционно входящих в романо-германскую правовую семью (например, во Франции, ФРГ, Испании, Швейцарии), административная юстиция (или административное судопроизводство) является сложившимся институтом, причем внимание к административной юстиции столь велико, что даже по формальным признакам она соперничает с юстицией конституционной' например, в специальных научных исследованиях конституционное судопроизводство анализируется после административной юстиции1. В последнее время этой проблеме посвящено значительное количество работ2, в том числе диссертационного уровня3. В разное время высказаны интересные предложения о продолжении российской правовой традиции и о создании специализированных судов (административный, социальный, трудовой, налоговый, финансовый, ювенальный)4.

В системе судебной власти в части защиты государственных интересов, особенно связанных с обеспечением целостности территории, приоритетом федеральных законов и т д., принадлежит Конституционному Суду или, более точно, конституционному правосудию. В последнее время интерес ученых к проблемам конституционного правосудия как процессуальной формы защиты государственных интересов заметно повысился. Обширная библиография по этому вопросу избавляет нас от необходимости рассмотрения и комментирования общих проблем организации и деятельности Конституционного Суда5 Поэтому подчеркнем лишь один, важный на наш взгляд, момент.

1 См Rhmow R, Roller H, Kiss С Oftenthches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes — Basel, Frankfurt am Mem, 1996 — S 275—318

2 См Костарева ТА О судебной системе ФРГ // Журнал российского права, 1997 — №8 — С 128—138, Махина С Н Административный процесс Проблемы теории, перспективы правового регулирования — Воронеж Изд-во Воронежского государственного университета, 1999

3 См , например, Соловьева А К Административная юстиция в России проблемы теории и практики Автореф дисс канд юрид наук — СПб СЗАГС, 1999

4 См Чечот Д М Административная юстиция Теоретические проблемы — Л , 1973— С 36—37, Мельникова ЭБ Преступность несовершеннолетних история и современность — М , 1990

5 См Белкин А А Теоретические, правотворческие и правоприменительные проблемы конституционной охраны Автореф дисс д-ра юрид наук — М , 1995, Ваишев ЖН Конституционный суд в системе государственной власти Автореф дисс канд юрид наук — М , 1994, Ведерников Н Т Особенности становления конституционного правосудия в России // Проблемы укрепления конституционной законности в Российской Федерации Уфа, 1998 — С 68—70, Витрук Н В Конституционная законность и конституционное правосудие // Проблемы укрепления конституционной законности в Российской Федерации — Уфа, 1998 — С 33—40, Селезнев Н В Конституционный Суд Российской Федерации в системе судебной власти — М , 1998, Шахрай СМ Конституционное правосудие в системе российского федерализма — СПб , 2001

5 129

Правосудие в целом, в том числе и правосудие конституционное, юридически находясь вне системы законодательной и исполнительной власти, формально не может быть выразителем тех или иных частных или групповых интересов, будь-то интересы отдельного гражданина, корпоративные или государственные интересы Правосудие находится на защите частных или групповых законных прав и интересов, если эти права и интересы нарушены или существует опасность их нарушения. Поэтому каждое судебное решение, посвященное восстановлению нарушенного права гражданина, корпорации или государства в целом, «работает» на интересы государства, призванного обеспечить защиту гражданских, политических, экономических свобод своих сограждан

Роль судебных органов заметно повысилась и в сфере административной юрисдикции. Новый Кодекс Российской Федерации установил исключительную прерогативу суда по назначении наиболее серьезных видов ответственности за административные правонарушения. Из девяти видов административных наказаний, предусмотренных ст 32. КоАП, пять (возмездное изъятие орудия или предмета административного правонарушения, конфискация, лишение специального права, административный арест, дисквалификация) назначаются судьей.

Тремя ветвями государственной власти не исчерпывается перечень функциональных государственно-правовых институтов, связанных с обеспечением правопорядка. В числе таких институтов в первую очередь следует назвать Совет Безопасности Российской Федерации и систему органов прокуратуры Российской Федерации.

Не останавливаясь на предыстории возникновения и становления Совета Безопасности1, отметим, что в своем нынешнем виде он был образован Указом Президента Российской Федерации № 547 от 3 июня 1992 г. «для обеспечения реализации функций Президента по управлению государством, формированию внутренней, внешней и военной политики в области безопасности, сохранению государственного суверенитета России, поддержанию социально-политической стабильности в обществе, защите прав и свобод граждан»2. За истекшие почти десять лет структура и состав Совета по-

1 См Митюков МА Становление и развитие Совета Безопасности Российской Федерации // Совет Безопасности Российской Федерации функции, структура, нормативные документы — М , 1997

2 Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1992 г № 547 "Об образовании Совета безопасности Российской Федерации" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации — 1992 — №24 — Ст 1323

130

стоянно изменялись, адаптируясь к характеру и интенсивности угроз государственной (национальной) безопасности России

В соответствии с основными задачами и направлениями деятельности Совета Безопасности (СБ)1 в его составе образуются межведомственные комиссии Они являются основными рабочими органами СБ и в зависимости от возлагаемых на них задач могут создаваться по функциональному или региональному признаку на постоянной или временной основе. Постоянные межведомственные комиссии осуществляют подготовку предложений и рекомендаций СБ по основным направлениям государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства, способствуют координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по выполнению федеральных целевых программ и решений Совета Безопасности.

Одной из таких комиссий является межведомственная комиссия по общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией, которую возглавляет Генеральный прокурор Российской Федерации2. Комиссия создана в целях реализации возложенных на Совет Безопасности Российской Федерации задач в области обеспечения безопасности общества и государства от преступных и иных противоправных действий. На Комиссию возложено выполнение следующих функций: разработка основных направлений стратегии в области обеспечения общественной безопасности, борьбы с преступностью и коррупцией в Российской Федерации; подготовка предложений СБ по выработке и реализации основных направлений государственной политики в области обеспечения безопасности общества и государства от преступных и иных противоправных действий; анализ, оценка и прогнозирование состояния преступности, коррупции и иных противоправных явлений в целях обеспечения общественной безопасности; анализ внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам общества, его материальным и духовным ценностям; подготовка предложений СБ по разработке проектов нормативных правовых актов, направленных на обеспечение безопасности общества и государства от преступных и иных противоправных действий; рассмотрение в установленном порядке проектов федеральных целевых программ, направленных

1 См Указ Президента РФ от 2 августа 1999 г № 949 "Об утверждении Положения о Совете Безопасности Российской Федерации" (с изменениями от 15 ноября 1999 г , 28 декабря 2000 г ) // СЗ РФ — 1999 — № 32 — Ст 4041

2 Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г № 1603 "Вопросы межведомственных комиссий Совета Безопасности Российской Федерации" (с изм и доп от 1 декабря, 25 декабря 2000 г ) // СЗ РФ - 2000 - № 37 - Ст 3701

5* 131

на борьбу с преступностью, коррупцией и обеспечение общественной безопасности, оценка их эффективности, подготовка соответствующих предложений; заслушивание по поручению Совета Безопасности или Секретаря СБ (информации руководителей правоохранительных органов о состоянии борьбы с преступностью, коррупцией, об обеспечении общественной безопасности, а также о результатах рассмотрения конкретных сообщений в средствах массовой информации о коррумпированности должностных лиц органов государственной власти; обобщение практики и результатов борьбы с коррупцией в федеральных органах государственной власти и внесение предложений по профилактике этого вида противоправных действий; организация проведения криминологической экспертизы отдельных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, способствующих коррупции; изучение зарубежного опыта борьбы с преступностью и коррупцией, подготовка предложений по его использованию в деятельности правоохранительных органов Российской Федерации; мониторинг сообщений в средствах массовой информации о фактах коррумпированности должностных лиц органов государственной власти.

Персональный состав Комиссии утверждается Секретарем СБ по представлению руководителей федеральных органов государственной власти, должностные лица которых включены в ее состав. В состав Комиссии входят руководители федеральных органов государственной власти и (или) их заместители (в том числе по согласованию). При необходимости в ее состав могут быть включены другие лица.

Комиссия для осуществления своих функций имеет право: запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы и информацию от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, а также от учреждений, организаций и должностных лиц; использовать государственные, в том числе правительственные, системы связи и коммуникации; привлекать в установленном порядке для осуществления отдельных работ ученых и специалистов; взаимодействовать в установленном порядке с самостоятельными подразделениями Администрации Президента Российской Федерации, федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также с учреждениями, организациями и должностными лицами по вопросам, входящим в компетенцию Комиссии; готовить предложения о заключении в установленном порядке договоров с научно-исследовательскими организациями, учреждениями и специалистами на выполнение

132

работ в области обеспечения общественной безопасности, борьбы с преступностью и коррупцией; обобщать и представлять в Совет Безопасности информацию по вопросам, входящим в компетенцию Комиссии.

В системе государственно-правовых институтов, обеспечивающих правопорядок и законность, центральное место занимают органы прокуратуры.

Как известно, созданием органов прокуратуры Россия обязано Петру Великому, который в Указе от 27 апреля 1722 г. выразил свое отношение к главе этого ведомства следующим образом: «Сей чин яко бы око Наше и стряпчий в делах государственных». Существующие ныне в мировой юриспруденции отдельные типы прокуратур (в том числе российская) образовались путем развития и сочетания в различных видах двух правовых институтов, которые и определяют полномочия данных органов. Во-первых, это защита и представительство «коронных», государственных интересов путем ведения надзора за законностью и, во-вторых, осуществление публичного (от имени общества и государства) уголовного преследования.

Жизнь и силу прокуратуре, безусловно, дала надзорная функция за соблюдением законов в деятельности государственных органов, в том числе и осуществляющих контрольные полномочия, их должностных лиц и законностью издаваемых ими правовых актов. «Термин «блюститель законов» есть один из коренных эпитетов прокуратуры, выражающий собой один из главнейших ее атрибутов», — писал в конце XIX в. генерал-прокурор России Н.В. Муравьев1. Но далее он утверждал, что прокурор не только «око», но и «рука» государства2. Однако место, роль и значение органов прокуратуры в правоохранительной системе в отдельные исторические периоды развития Российского государства характеризовались по-разному. В первую очередь это связывалось с организационно-функциональным построением этих правоохранительных структур и объемом полномочий, которыми они обладали для решения поставленных задач. Не обошли их своим влиянием и факторы, связанные с общеполитическими, экономическими и правотворческими процессами в стране.

Так, в результате судебно-правовой реформы 1864 г. российская прокуратура утратила общенадзорные полномочия. В связи с этим на первое место выдвинулась иная функция — прокуратура стала исключительно органом уголовного преследования. По этому пово-

1 Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. — М., 1889.- С.5. 2 Там же. С.9.

133

ду известный реформатор прошлого века А Ф Кони заметил, что «совершенное изменение в характере деятельности прокурора, придавая ему «обвинительную обособленность», быть может, и выходило красивым с теоретической точки зрения, но противоречило условиям нашей административной жизни и шло вразрез с внутренними потребностями В торопливом осуществлении страстного желания поскорее расчистить для новых насаждений место был срублен дуб, стоявший на страже леса»1

Но говорят, опыт истории учит лишь тому, что ничему не учит В начале 90-х гг нашего столетия правовая доктрина, «увлеченная» судебной реформой, вновь делает крен в сторону судебной деятельности, признавая суд чуть ли не единственным гарантом законности. Прокуратуре при этом отводится лишь роль стороны в судопроизводстве с ограничением ее деятельности до поддержания государственного обвинения и участия в гражданском процессе в случаях, предусмотренных законом.

Среди аргументов такого реформирования приводился и исторический факт, что советская Республика с 1917 по 1922 г. вообще обходилась без прокуратуры, а также неэффективность ее надзорной деятельности в последующие годы. Действительно, особенно в последние два десятилетия, прокуратура в известной мере утратила свой престиж. «Во всяком случае, стало утрачиваться правильное понимание и видение прокурорского надзора, его императивность, единство требований, универсальный характер... На прокуратуру была возложена уйма разных обязанностей. С одной стороны, она стала подменять работу других государственных органов, управленческих, хозяйственных звеньев, а с другой стороны — ее главная, стержневая функция — надзор за соблюдением законов, защита прав людей, обеспечение юридическими средствами социальной справедливости — отодвинулась на второй и даже на третий план», — вспоминает бывший Генеральный прокурор СССР А.Я. Сухарев2.

Наступательный надзор «за всем и вся» в самом деле показал свою бесплодность и неэффективность. Прокуратура могла только констатировать нарушения законности, не имея объективной возможности реально контролировать ее состояние. В данном направлении реформирование прокурорского надзора стало настоятельным и очевидным.

1 Цит по Ломовский В Не рубите дуб // Российская юстиция — 1994 — №8  — С 17

2 Истина    И только истина' Пять бесед о судебно-правовой реформе // Проблемы, дискуссии, предложения — М   Юридическая литература, 1990 — С 8

134

Тем не менее явно оторванными от реалий жизни и в связи с этим малоперспективными можно признать попытки существенно урезать функции прокуратуры Так, авторы концепции судебной реформы в Российской Федерации наивно полагают, что «постепенное отмирание общенадзорной функции прокуратуры не может повлиять на состояние законности в стране, если переход к рынку обеспечит внутренние естественные стимулы соблюдения законов»1.

Мировой опыт свидетельствует, что рыночная экономика, по образному выражению И.И Карпеца, изначально «беременна» высокой преступностью2 и уже в силу этого не порождает «естественные» стимулы соблюдения законов, что мы наблюдаем и в России, где роль прокуратуры в реализации правоохранительной функции выражается тремя основными направлениями ее деятельности: надзор за исполнением законов; осуществление уголовного преследования; координация деятельности всех правоохранительных органов. Данное положение закрепила и новая редакция Федерального закона «О прокуратуре РФ», в которой конкретно прописаны все функции прокуратуры и принципы ее формирования.

В связи с тем что правовое регулирование и основные направления деятельности прокуратуры будут предметом специального рассмотрения в следующей главе, пока ограничимся лишь замечанием о ее правовом статусе в системе государственной власти Российской Федерации. Как известно, прокуратура, являясь составной частью государственного механизма, не является носителем государственной власти в том смысле, как это определено ст. 11 Конституции России. Поэтому высказываются различные суждения, в частности, о необходимости дополнения ст. 11 Конституции соответствующими положениями, касающимися органов прокуратуры3, о формировании еще одной ветви власти — контрольной, в состав которой, наряду с иными органами, могла бы входить и прокуратура4

Дискуссии по этому поводу выходят за рамки обозначенной нами темы исследования, поэтому отметим, что государственная власть имеет конституционные полномочия создавать систему обеспечительных государственных органов, не входящих ни в одну из ветвей власти, но выполняющих чрезвычайно важные государственные подведомственные функции, в том числе и в сфере обеспечения правопорядка и национальной безопасности К числу таких

1 Концепция судебной реформы в Российской Федерации  — С 59

2 См   Карпец ИИ Преступность иллюзии и реальность — М , 1992 — С  152

3 См   Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры (в условиях переходного периода)  — М , 1998 — С 23

4 См   Чиркин В Е Государствоведение  — М   Юристъ, 1999 — С 358

135

органов относится, например, Совет Безопасности, Счетная палата Российской Федерации1 и ряд иных структур. Обеспечительный статус этих функциональных структур не является умалением их роли и значения в государственно-правовой жизни и реализации ведущих направлений государственной деятельности.

В определенной мере обеспечительный характер свойствен и органам прокуратуры, которые, действуя от<имени Российской Федерации, выступают в качестве одной из систем сдержек и противовесов в системе государственной власти и остаются при этом независимыми и юридически самостоятельными. Поэтому пока важнее не искать место тех или иных контрольных и надзорных органов в системе органов государственной власти, а точнее и полнее прописывать в действующем законодательстве их полномочии и правовые механизмы их реализации.

В совместной программе Комиссии Европейского Союза и Совета Европы по укреплению федеральных структур, механизмов защиты прав человека и реформе правовой системы в Российской Федерации (Москва, 1997). применительно к органам прокуратуры отмечалось, что «если конституционный статус и компетенция этого института могут различаться в зависимости от страны, ее истории, правовой культуры и хода институционной реформы, то главным является, что этот институт находит свое место в демократическом обществе, основанном на принципе разделения властей и верховенства права».