§ 1.

Вопреки установившимся взглядам, Положение 14-го августа 1881 г. о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия в историю русского законодательства по вопросу о, так называемой, борьбе с крамолой ничего существенно нового не вносит. По своему содержанию, Положение это является ни чем иным, как кодификацией законодательных мероприятий, разновременно изданных, которые в течение долговременного своего применения успели на практике вполне доказать свое безнадежное бессилие и полную свою безрезультатность.

Мы не находим, поэтому, возможным начать изложение исключительного законодательства, действующего в России, как это обыкновенно делается, с Положения 14-го августа 1881 года. Догматическому анализу этого положения необходимо, по нашему мнению, предпослать исторический очерк мероприятий, применявшихся в России в течение минувшего столетия, - в период времени, предшествовавши изданию Положения 14-го августа.

В начале XIX в. центральным установлением, ведающим дела, так называемой, государственной полиции, является Особенная Канцелярия при министерстве внутренних дел.

Высоч. указом 3-го июля 1826 г. Особенная Канцелярия преобразуется в III-ье Отделение Собственной Его Величества Канцелярии. Мотив преобразования ясен: под впечатлением декабрьских событий, Государь желает сосредоточить в своих руках ближайшее и непосредственное руководство делами государственной полиции. На обязанность ІІІ-го Отделения возлагается заведывание высшей полицией, собирание сведений о лицах, состоящих под надзором полиции, высылка и размещение людей подозрительных и вредных, заведывание местами заключения для государственных преступников. Исполнительным органом III-го Отделения является сформированный тогда же корпус жандармов.

В течение пятидесяти слишком лет ІІІ-ье Отделение является органом Верховного управления, специально предназначенным для борьбы с крамолой. Указом 12-го февраля 1880 года учреждается, в качестве высшей над III-им Отделением инстанции, Верховная Распорядительная Комиссия, облеченная неограниченными диктаторскими Полномочиями.

Указом ого апреля 1880 года закрывается Верховная Комиссия, а Третье Отделение, в видах большого упрочения единства действий исполнительной власти, преобразуется в особый департамент государственной полиции министерства внутренних дел­

Что касается местного управления, то здесь, как известно, начальником полиции, вообще, и государственной полиции, в частности, является губернатор. Указом 5 апреля 1879 года для более энергичной и успешной борьбы с крамолой учреждаются особые должности временных генерал-губернаторов, облеченных чрезвычайными полномочиями, в Петербурге, Харькове и Одессе; те же полномочия предоставляются генерал-губернаторам Москвы, Киева и Варшавы.

Таковы те органы власти, которые в течение XIX в. стоят во главе, так называемой, государственной полиции. Что касается исключительных полномочий, коими эти органы облечены, то в ряду их бесспорно первое место занимает право административной высылки и ссылки.

До 1855 г. право это не регламентировано законом. Наряду с высылкой по Высочайшему повелению, на практике часто встречаются случаи высылки и даже ссылки по распоряжениям местной административной власти. Некоторым генерал-губернаторам и губернаторам право высылки предоставляется особо сепаратными законами.

Не будучи регламентировано законом, право высылки практикуется, однако, в весьма широких размерах: некоторые губернии переполнены административно ссыльными, состоящими под надзором полиции. При таких условиях надзор над ссыльными стесняет местное начальство: отсюда - Высочайшее повеление 2-го декабря 1855 г., пытающееся несколько ограничить применение административной высылки. Последняя, по закону 1855 г., разрешается не иначе, как по взаимному соглашению министра внутренних дел и Главноуправляющего III-м Отделением Собств. Его Имп. Вел. Канцелярии.

Попытка сосредоточить заведывание административною ссылкой в центральных установлениях оказывается неудачной. И после 1855 г. рядом сепаратных указов представители местной административной власти снабжаются правом административной высылки и даже ссылки «неблагонадежных в политическом отношении», или, вообще, «неблагонадежных и вредных» лиц. В 1861 г. такое право предоставляется одновременно Киевскому, Подольскому и Волынскому и Виленскому, Ковенскому и Гродненскому генерал-губернаторам. В 1863 г. административная высылка и ссылка получают широчайшее применение в Царстве Польском. В 1869 г. право высылки в северные губернии «вредных» ордынцев предоставляется Оренбургскому генерал-губернатору. В 1879 г. право административной высылки всех, вообще, почему-либо «вредных» лиц предоставляется временным генерал-губернаторам, - Петербургскому, Харьковскому, Одесскому, Московскому, Киевскому и Варшавскому.

Начиная с 70-х годов, административная высылка получает широкое применение к фабричным и заводским рабочим. Признавая фабричные забастовки «чуждою русскому народу формой выражения неудовольствия с целью порождения смут, беспорядков и волнений», Высочайшее повеление 1870 г. предписывает губернаторам, в случае возникновения стачек рабочих на каком либо заводе или фабрике, не допуская дело до судебного разбирательства, немедленно но обнаружении главных зачинщиков между фабричными, высылать таковых в одну из назначенных для того губерний, не испрашивая предварительного разрешения министра внутренних дел. В 1871 г., по поводу стачки извозчиков в г. Одессе, меры, установленные против стачек рабочих на фабриках и заводах, распространены на всякого рода стачки, вообще.

Усиление революционной пропаганды влечет за собою в 70-х годах чрезвычайно интенсивное применение административной высылки. Высочайшее повеление 24 мая 1878 г. предписывает лиц, привлеченных к делу противоправительственной пропаганды, высылать в распоряжение генерал-губернатора Восточной Сибири.

Не будучи регламентирована никаким общим законом, административная ссылка по характеру последствий, сопряженных с нею, является мерой совершенно неопределенной. Прежде всего, она бессрочна: сослан - забыт. До 1881 г. ссылка никогда не назначается на определенный срок. В 1861 г. на это обстоятельство обращает внимание ревизовавший Олонецкую губернию сен. Дюгамель. В своем всеподданнейшем докладе, он, между прочим, указывает на необходимость установления сроков для административной ссылки: безнадежность положения ссыльных порождает в них отчаяние, а отчаяние часто приводит к преступлению. С мнением Дюгамеля не соглашается, однако, Комитет Министров. Всякое стеснение административной власти относительно высылки неблагонадежных лиц, по мнению Комитета, неизбежно ослабило бы применение этой важной полицейской меры, являющейся наиболее сильным орудием для предупреждения и пресечения беспорядков. Таким образом, административная высылка до самого издания Положения 14 авг. 1881 г. сохраняет свой бессрочный характер.

Отсутствие какой бы то ни было регламентации административной высылки не дает возможности сколько-нибудь точно определить содержание и объем правоограничений, с ней сопряженных. На практике, впрочем, постепенно сложились те самые правоограгничения, которые впоследствии были санкционированы законом о полицейском надзоре 1882 г. Эти ограничения касались свободы передвижения, неприкосновенности жилища и корреспонденции, поступления на государственную и общественную службу, производства торговли и промыслов, педагогической деятельности и занятия адвокатурой.

Что касается других исключительных полномочий административной власти, впоследствии вошедших в состав Положения 14 августа, то и они устанавливаются постепенно длинным рядом Высочайших повелений, начиная с конца 70-х годов. Так, Высочайшим указом 9 авг. 1878 г. повелено лиц, обвиняемых в вооруженном сопротивлении властям или нападении па чинов войска и полиции и на всех, вообще, должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей, если преступления эти сопровождались убийством или покушением на него, нанесением ран, увечий, тяжких побоев или поджогом, предавать военному суду с применением наказания, установленного ст. 279 воинск. уст. о наказ. Далее, рядом указов 1879 г. генерал-губернаторам предоставлено право для охранения спокойствия и в предупреждение противогосударственных замыслов издавать обязательные постановления с определением, в административном порядке, ареста до 3-х месяцев или денежного штрафа до 500 рублей. В 1880 г. ряд Высочайших повелений устанавливает новый порядок замещения должностей по земским и городским учреждениям, а также мировым судебным установлениям, с усилением подчинения выборных должностей административной власти.

Все эти меры - и другие второстепенного характера, на которых мы не останавливаемся особо - оказываются тщетными. Как будто сознавая свое бессилие, правительство, уже после рокового события 1-го марта, решается на попытку, единственную в­ своем роде, привлечь общественные силы к активной борьбе с революционным движением высочайшее повеление 18 марта 1881 г. призывает к содействию власти выборных от столичного населения Петербурга, образующих временный при градоначальнике совет. Совет этот наделяется решающею властью. Градоначальнику предоставляется предлагать на обсуждение совета те меры, которые он считает необходимыми в видах ограждения общественной безопасности. Каждая мера, одобренная советом, немедленно получает обязательную силу и приводится в исполнение градоначальником. Если мера, предложенная градоначальником, большинством совета не будет одобрена, градоначальнику воспрещается давать ей дальнейший ход. Чрезвычайно любопытна устанавливаемая Повелением 18 марта избирательная система. Правом голоса пользуются все домовладельцы, все без исключения квартиронаниматели, хозяева промышленных и торговых заведений, собственники лавок и заводовладельцы. Город делится на 228 околотков; от каждого околотка избирается по одному выборному. Выборы производятся следующим образом. В каждом околотке образуется особая комиссия, в составе полицейского чиновника, назначаемого градоначальником, гласного Думы, и двух военных или гражданских чинов, приглашенных градоначальником. Комиссия обходить все дома в околотке и отбирает письменные отзывы от лиц, имеющих право выбора. Отзыв заключает в себе звание и фамилию избираемого, а также подпись избирателя и его адрес. Выбранным от околотка считается лицо, получившее простое большинство голосов. Выборные от околотков избирают из своей среды 25 человек и кандидатов к ним. По Высочайшем утверждении списка выборных и их кандидатов, совет открываешь свои действия при градоначальнике.

Трудно сказать, в каком направлении пошла бы, так называемая, борьба с крамолой, если бы идея, лежащая в основе Повеления 18 марта получила широкое осуществление. В действительности, однако, рожденная растерянностью и страхом первых дней нового царствования» она не вошла и не могла войти в жизнь. Именным указом 4 сентября 1881 г. Повеление 18 марта отменяется, наряду с другими законами и распоряжениями, утратившими смысл с изданием Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия 14 августа.