§ 3.

I. Положение о мерах по охранению государственного порядка и общественная спокойствия 14 августа 1881 г. является временным законом. При своем издании оно вводится на три года. Затем, в 1884, 1887, 1890, 1803, 1896, 1899 и 1902 гг. министерство внутренних дел возбуждает через Комитет Министров ходатайство о продлении его действия, - каждый раз на три года; соответствующие положения комитета министров утверждаются Верховною властью. В 1905 г., 29 мая министерство внутренних дел входить с представлением в Комитет Министров об утверждении, в виде временной меры, Положения 14 августа вновь на три года. Комитет Министров полагает, однако, что действие Положения 14 августа должно быть продлено впредь до завершения пересмотра исключительного законодательства, но во всяком случае на срок не более одного года. Положение Комитета Министров утверждается 25 июня 1905 г.

Указом 5 августа 1906 г., состоявшимся по журналу Совета Министров, действие Положения продолжено, снова впредь до пересмотра исключительных законоположений, но, во всяком случае, на срок не более одного года, т. е. по 4 сентября 1907 г.. Наконец, в последний раз, на том же основании, действие Положения продолжено сроком на один год, - т. е. по 4 сентября 1908 г., указом 5 августа 1907 г.

Таким образом, уже после созыва Государственной Думы, дважды, в 1906 и 1907 гг., состоялось, в порядке управления, продление временного закона 1881 г.

Естественно возникает вопрос: является ли такое продление конституционным актом, - т. е. актом, согласным с Основными Законами обновленного строя России? На вопрос этот может быть дан один только - категорически отрицательный - ответ.

Не подлежит никакому сомнению, что действие временного закона прекращается с наступлением указанного в законе срока. По отношение к временному закону наступление срока оказывает такое же действие, как отмена в законодательном порядке по отношению к закону постоянному. Продление срока временного закона, по своей юридической природе, ничем не отличается от издания нового закона с тождественным прежнему содержанием. Поэтому, такое продление не может быть делом иной власти, кроме законодательной. Со времени созыва первой Государственной Думы органом законодательной власти в России является «Государь Император в единении с Государственным Советом и Государственной Думой». Предлагая Верховной власти «особым журналом» продление действия Положения 14 августа, Совет Министров совершает бесспорное, по своей очевидности, нарушение Основных Законов. С точки зрения последних, Положение 14 августа не может быть признаваемо в настоящее время действующим законом.

Отсюда, казалось бы, необходимо сделать два вывода.

Во 1-х, недействующее Положение 14 августа не может определять собою содержания исключительного положения, вводимого Верховною властью. Согласно ст. 15-ой Основных Законов, объявление исключительного положения является,, конечно, прерогативой монарха; объявляя исключительное положение, монарх в настоящее время не связан и не ограничен никаким законом. Поэтому, каждый раз, когда вводится исключительное положение, в указе, его объявляющему должно быть точно указано, в чем,. именно, это положение состоит.

Во 2-х, никакие чрезвычайные действия власти не могут быть предпринимаемы, на основании недействующего Положения 14 августа, в местностях, не объявленных в исключительном положении. В частности, не может и не должна иметь места административная ссылка политически неблагонадежных или высылка, так называемых, вредных лиц, в порядке ст. 32 и ел. Положения 14 августа, из местностей, не состоящих в исключительном положении.

Как уже указано выше, и с тем, и с другим выводом стоит в безусловном противоречии существующая практика применения Положения 14 августа. Эту практику нельзя назвать иначе, как системой принципиального беззакония, - последовательного и безусловного отрицания основных законов. С ней, разумеется, необходимо, однако, считаться, как с фактом.

II. Каким образом вводится в действие исключительное положение?

Порядок объявления усиленной и чрезвычайной охраны, устанавливаемый Положением 14 августа, заключается в следующем.

Право первоначального объявления усиленной охраны принадлежишь министру внутренних дел, а также генерал-губернаторам, в пределах подведомственной им местности, с утверждения министра внутренних дел (ib., ст. 7). О состоявшемся объявлении усиленной охраны министр немедленно доносит Правительствующему Сенату для распубликования и, вместе с тем, представляет о принятой мере и о поводах к ней Верховной власти чрез Совет Министров (ст. 8, по прод. 1906 г.). Положение об усиленной охране вводится на год; о дальнейшем его Продлении министр внутренних дел представляет в Совет Министров (ib., по прод. 1906 г., ст. 12). В отличии от положения усиленной, положение чрезвычайной охраны вводится не иначе, как Высоч. утв. положением Совета Министров, по представлению министра внутренних дел. Положение это вводится на срок не свыше шести месяцев; по истечении этого срока, действие его может быть, однако, в том же порядке и на тот же срок продлено (ст. 9, ст. 12 по прод. 1906 г.). В случаях полного прекращения, а равно замешательства в правильности железнодорожных, почтовых и телеграфных сообщений, положение усиленной и чрезвычайной охраны может быть» вводимо генерал-губернаторами, губернаторами и градоначальниками, без испрошения на то разрешения центральной власти. Объявленное таким образом положение может быть отменено министром внутренних дел, с восстановлением правильности сообщения (ст. 121 по прод. 1906 г.).

Является ли изложенный порядок действующим и в настоящее время, по издании Основных Законов 23 апреля 1906 г? Как видно из приведенных цитат, продолжение свода законов 1906 г. отвечает на поставленный вопрос утвердительно; оно ограничивается лишь заменой в соответственных случаях Комитета Советом Министров.

В действительности, однако, порядок объявления исключительная положения, установленный Положением 14 августа 1881 г., существеннейшим образом изменен ст. 15-ой Основных Законов. Статья эта вполне категорична: объявление местности на военном или исключительном положении признается ею прерогативой Верховной власти. Подобно тому, как никто, кроме Государя Императора, не может объявить войну и заключить мир, так точно никто, кроме него, не может ввести исключительное положение. Закон 29 ноября 1905 г., предоставляющий местной административной власти, в исключительных случаях, право объявления усиленной и даже чрезвычайной охраны (ст. 12-1 Уст. пред, преет., по прод. 1906 г.), является в настоящее время недействующим законом, ибо он отменен ст. 15-ой Основных Законов.

Каково бы ни было исключительное положение, оно может быть объявлено Верховною властью, - и только ею. О делегации этого права монархом какому либо другому лицу не может быть и речи: такая делегация Основным Законам совершенно неизвестна.

Определяя порядок объявления усиленной и чрезвычайной охраны, Положение 14 августа делает попытку указать, в каких именно случаях та и другая охрана должна быть вводима. Так, усиленная охрана вводится, когда общественное спокойствие в какой либо местности нарушено преступными посягательствами против существующая государственного строя или безопасности частных лиц и их имуществ, или подготовлением таковых, так что для охранения порядка применение действующих постоянных законов оказывается недостаточным (ст. 6). Чрезвычайная охрана должна быть вводима, когда посягательствами против государственного строя и безопасности частных лиц население приведено в тревожное настроение, вызывающее необходимость мер для восстановления нарушенного порядка (ib.).

Весьма неопределенные сами по себе, приведенные указания закона никакого практическая значения не имеют: обращаясь к дискреционному усмотрению Верховной власти, они ни в какой мере не связывают и не обязывают эту власть.

III. По своей юридической природе и положение об усиленной, и положение о чрезвычайной охране относятся к категории, так называемой, гражданской диктатуры.

В местностях, объявленных в состоянии усиленной охраны, права и обязанности по охране государственного порядка и общественного спокойствия возлагаются на лиц, стоящих во главе местной административной власти, - на генерал-губернаторов, постоянных или временно назначенных, а в местностях, им не подчиненных, - на губернаторов и градоначальников (ст. 14).

И точно также чрезвычайная охрана - по крайней мере, по общему правилу - является особою, формой гражданской, а не военной диктатуры. С объявлением местности в положении чрезвычайной охраны, генерал-губернатору, а в местности, ему неподчиненной - особому лицу, назначаемому Верховною властью, присваиваются права главноначальствующих, - и только в некоторых случаях, по особым каждый раз Высоч. утв. положениям Совета Министров, права главнокомандующих армией в военное время (ст. 24, по прод. 1906 г.; ст. 25). Главноначальствующий, хотя и облеченный чрезвычайными полномочиями, является органом гражданской, а не военной администрации. Основное начало Положения 14 августа, согласно которому высшее направление действий по охранению государственная порядка и общественного спокойствия принадлежит министру внутренних дел, вследствие чего требования его подлежать немедленному исполнению всеми местными начальствами (ст. 1), - относится не только к положению усиленной, но и к положению чрезвычайной охраны. На отмену распоряжений генерал-губернаторов и главноначальствующих министр внутренних дел испрашивает Высочайшее соизволение или чрез Совет Министров, или, в экстренных случаях, всеподданнейшим докладом (ст. 2, по про д. 1906 г.).

IV. По своему содержанию, положение об усиленной охране существенно отличается от положения о чрезвычайной. Рассмотрим каждое из них особо.

С введением усиленной охраны, органы местной административной власти приобретают полномочия двоякого рода - предупредительного и репрессивного характера.

Предупредительные полномочия заключаются, прежде всего, в приостановке гарантий индивидуальной свободы, устанавливаемых общим законодательством. Так, прежде всего, с введением усиленной охраны, приостанавливаются гарантии неприкосновенности личности. Генерал губернаторам, а в местностях, им неподчиненных, - губернаторам и градоначальникам предоставляется право административной высылки, т. е. право воспрещения отдельным личностям пребывания в местностях, объявленных в положении усиленной охраны (ст. 16, п. 4). Местным начальникам полиции, а также начальникам жандармских управлений и их помощникам предоставляется делать распоряжения: 1) о предварительном задержании, не долее, однако, двух недель, всех лиц, внушающих основательное подозрение в совершении государственных преступлений» или в прикосновенности к ним, а равно в принадлежности к противозаконным сообществам, и 2) о производстве во всякое время обысков и выемок во всех, без исключения, помещениях, фабриках, заводах и т. п. (ст. 21). По письменному распоряжению губернатора или градоначальника срок предварительного ареста может быть продолжен до одного месяца со дня задержания(ст. 21 прим.). Если задержанное лицо предназначается к ссылке, то срок задержания может быть продолжен министром внутренних дел впредь до его ссылки (ст. 33, прим.).

Далее, приостанавливаются гарантии свободы собраний: генерал-губернаторам, губернаторам и градоначальникам предоставляется воспрещать всякие народные, общественные и даже частные собрания (ст. 16, п. 2). Указанное право административной власти до последнего времени, - т. е. до издания правил 4 марта 1906 г., - практическая значения не имело, ибо не только исключительное, но и общее законодательство никакой, вообще, свободы собраний за гражданами не признавало. Закон 4 марта впервые различает публичные собрания от собраний частных. Что касается первых, то по отношению к ним и в настоящее время о какой либо свободе собраний не может быть и речи, ибо разрешение публичного собрания предоставляется всецело усмотрению полицейской власти; поэтому, усиленная охрана по отношению к публичным собраниям никаких сверх нормальных полномочий полиции не предоставляет - разве только несколько облегчает и упрощает порядок закрытия полицией уже разрешенных собраний. Наоборот, что касается частных собраний, то не подлежит!) сомнению, что правилами 4 марта в отношении к ним устанавливается, действительно, режим свободы. Согласно ст. 1-ой названных правил, собрания, не почитаемые публичными, дозволяется свободно устраивать без заявления и разрешения правительственной власти.

Полиции не предоставлено права ни присутствовать на частных собраниях, ни закрывать их. Таким образом, в настоящее время введение усиленной охраны влечет за собою не упразднение свободы собраний, вообще, - ибо таковой не существует, а упразднение санкционированной правилами 4 марта свободы, так называемых, частных собраний.

Наконец, введение усиленной охраны приостанавливает гарантии свободы торговли и промыслов: начальник губернии приобретает право делать распоряжения о закрытии всяких, вообще, торговых и промышленных заведений, как срочно, так и на все время объявленного положения усиленной охраны (ст. 16, п. 3). Необходимо заметить, что за все время действия Положения 14 августа последнее полномочие администрации находило себе весьма редкое применение. Так, в течении трех лет (1901-1904) только в трех случаях местные власти нашли нужным прибегнуть к закрытию торговых заведений, причем в двух из этих случаев распоряжения оказались совершенно неправильными и были отменены министром внутренних дел. Вооруженные правом полицейского ареста и административной высылки, местные власти, казалось бы, совершенно не нуждаются в рассматриваемом чрезвычайном полномочии, вторгающемся в сферу частноправных обывательских интересов.

К числу предупредительных полномочий администрации необходимо, равным образом, отнести предоставляемое ей положением усиленной охраны право неутверждения в должностях, а равно увольнения от должности по земским, городским и судебно-мировым установлениям всех, вообще, лиц, признаваемых неблагонадежными, - за исключением, впрочем, мировых судей и лиц, служащих в земских и городских общественных учреждениях по выборам (ст. 20, по прод. 1906 г.). Рассматриваемым полномочием местные власти пользуются весьма широко: не только лица, отбывшие наказание за государственные преступления, или привлекавшиеся по делам о них, но и, вообще, лица, подозреваемые в чем либо предосудительном в политическом отношении или замеченные в знакомстве с «неблагонадежными» лицами, признаются негодными к службе в общественных учреждениях. При этом, имея право и не допускать на службу нежелательных лиц, и устранять их от службы, местные власти охотнее и чаще пользуются последним правом, нежели первым. Таким образом, ежегодно выбрасываются за борть сотни людей, увеличивающих собою ряды озлобленных врагов существующего порядка.

В отличие от предупредительных, репрессивный полномочия власти преследуют­ цель усиления и ускорения ответственности как за совершение преступлений, так равно и за неисполнение обязанностей, возлагаемых исключительным положением на частных лиц. По своему существу, репрессивные полномочия стремятся предупредить квалифицированными устрашением нарушение общественного спокойствия и государственного порядка.

Положением усиленной охраны администрации предоставляются репрессивные полномочия двоякого рода.

Во-первых, начальникам губерний предоставляется право установления своей собственной властью карательной санкции издаваемых ими обязательных постановлений, относящихся к предупреждению нарушения общественного порядка и государственной безопасности; размер этой санкции не должен превышать трехмесячного ареста или денежного штрафа в пятьсот рублей (ст. 15). Дела о нарушении издаваемых, таким образом, обязательных постановлений подлежат разрешению в административном порядке, причем генерал-губернаторы могут уполномочивать на разрешение этих дел подчиненных им губернаторов, градоначальников и обер-полицеймейстеров (ст. 16, п. 1).

Вторым репрессивным полномочием административной власти является право передавать на рассмотрение военного суда отдельные дела о преступлениях, предусмотренных общеуголовными законами, для суждения их по законам военного времени (ст. 17). Рассмотрение и решение означенных дел производится по правилам военно-судебного устава, но с тем, чтобы лицам, виновным в вооруженном сопротивлении властям или нападении на чинов войска и полиции и на всех, вообще, должностных лиц, при исполнении ими обязанностей службы, или же вследствие исполнения этих обязанностей, коль скоро преступления эти сопровождались убийством или покушением на убийство, нанесением ран, увечий, тяжких побоев или поджогом, определялось наказание, предусмотренное ст. 279 воинск. уст. о наказ., - т. е. смертная казнь (ст. 18). От власти, передающей на рассмотрение военного суда дела о преступных деяниях, зависит потребовать рассмотрения означенных дел при закрытых дверях, с соблюдением особых ограничительные правил, гарантирующих тайну судебных заседаний (ст. 17). Утверждение приговоров военного суда принадлежит генерал губернаторам, а в местностях, им неподчиненных, - командующим войсками, которым присваиваются по этому предмету права, предоставленные соответственными статьями военно-судебного устава главнокомандующему в военное время, - и, в частности, право не давать делу направления в кассационном порядке по кассационным жалобам и протестам (ст. 19).

V. Такова сущность положения усиленной охраны. Переходя к характеристике положения чрезвычайной охраны, необходимо прежде всего, заметить, что, по общему правилу, все полномочия, предоставляемые административной власти положением усиленной охраны, сохраняют свою силу и при охране чрезвычайной (ст. 23). Сверх того, главноначальствующему предоставляется ряд чрезвычайных полномочий, как предупредительного, так и репрессивного характера.

К числу первых относится право подчинения некоторых из местностей вверенного главноначальствующему края особо для сего назначенным лицам, с отнесением к предметам их ведомства не только гражданского управления, но и командования войсками, если эти лица принадлежат к военному званию (ст 26, п. 1). В связи с указанным правом стоит право учреждать, для содействия органам полиции, особые военно-полицейские команды, с кругом прав и обязанностей, указываемых при самом их учреждении (ст. 26, п. 2).

Далее, сверх тех полномочий предупредительного характера, которые предоставляются начальникам губерний положением усиленной охраны, главноначальствующим предоставляется:

1) право налагать секвестр на недвижимые и арест на движимые имущества и доходы с них (ст. 26, п. 4);

2) право разрешать экстренные, приостанавливать и закрывать очередные собрания сословных, городских и земских учреждений и в каждом­ отдельном случае определять вопросы, подлежащие устранению из обсуждения означенных собраний (ст. 26, п. 7).

3) право приостанавливать периодические издания на все время объявленного чрезвычайного положения (ст. 26, п. 8).

4) право закрывать учебные заведения на срок не более одного месяца, причем о продлении этого срока министр внутренних дел может войти с представлением в Совет Министров (ст. 26, п. 9).

Наконец, главноначальствующему предоставляется право устранять от должности на время объявленного положения чрезвычайной охраны как чиновников всех ведомств, за исключением лиц, занимающих должности первых трех классов, так, равным образом, лиц служащих по выборам в сословных городских и земских учреждениях (ст. 26, п. 6).

С введением в действие положения чрезвычайной охраны, значительно расширяются репрессивные полномочия главноначальствующих.

Так, прежде всего, значительно повышается карательная санкция издаваемых главноначальствующим обязательных постановлений: за нарушение этих постановлений главноначальствующий имеет право подвергать в административном порядке заключению в тюрьме или крепости на три месяца, или аресту на тот же срок, или денежному штрафу до трех тысяч рублей (ст. 26, п. 5).

Далее, главноначальствующему предоставляется право изъятия из общей подсудности дел об определенных и заранее объявленных проступках с подчинением их административному разрешению, в пределах предоставленной ему карательной власти, указанной выше (ст. 26, п. 3 и п. 5).

Что касается, наконец, рассмотрения дел о преступлениях и проступках военным судом, то, в отличие от порядка, установленного положением усиленной охраны, при охране чрезвычайной главноначальствующему предоставляется право изъятия из общей подсудности не отдельных конкретных дел, а определенных категорий преступлений и проступков, с передачею их к производству военного суда (ст. 26, п. 3).

VI. Таковы полномочия административной власти при усиленной и чрезвычайной охране. Эти полномочия огромны; и, тем не менее, закон считает необходимым подчеркнуть, что во время применения положений об охране бездействие власти преступней ее превышения. Согласно ст. 22 Положения 14 августа, в случае бездействия власти административных лиц при исполнении ими обязанностей по охране государственного порядка и общественного спокойствия, лица эти могут быть, тио определению суда, подвергаемы определенным в законе взысканиям, не только в высшей мере, но даже одной и двумя степенями выше.

Само собою понятно, что при таких условиях, вопрос о порядке обжалования незаконных действий администрации но применению исключительного положения приобретает особенную важность,

Как уже указано выше, согласно ст. 1-ой Положения 14-го августа, высшее направление действий по охранению государственная порядка и общественного спокойствия принадлежит министру внутренних дел. Отсюда вывод: жалобы в инстанционном порядке на действия местных властей по применению Положения 14 августа должны быть приносимы министру внутренних дел.

Это - бесспорно; вопрос заключается в том,. допускают ли эти действия обжалование в судебно-административном порядке, - т. е. обжалование в Правительствующий Сенат, по 1-му его департаменту? Бесспорный теоретически, вопрос этот на практике оказывается весьма и весьма спорным.

Так, с одной стороны, административная власть, в лице министерства внутренних дел­ и министерства юстиции, принимая во внимание, что высшее направление действий по применению Положения 14 авг. возложено ст. 1-ой этого Положения на министра внутренних дел, всегда отрицала за Правительствующим Сенатом право непосредственного рассмотрения жалоб, приносимых на действия местных административных властей по применению этого Положения. Наоборот, Правительствующий Сенат неоднократно входил в рассмотрение по существу подаваемых ему жалоб, находя, что руководящая деятельность министра внутренних дел по применению Положения 14 августа, не изымет отнюдь из общего подчинения Правительствующему Сенату в порядке инстанций, как местные административные начальства, так и самого министра и не освобождает Правительствующий Сенат от лежащей на нем, по силе ст. 1-ой и 2-ой Учр. Сената, обязанности надзора за соответствием административных распоряжений с требованиями закона и с пределами предоставленной административным начальствам власти. Правильность вышеизложенного мнения Сената подтверждается аутентическим толкованием­ законодателя. Так, Государственный Совет, в своем, Выс. утв. 2 мая 1895 г., мнении по делу Франца Келлера, принимая во внимание, что в Положении 14 августа не содержится правил о порядке обжалованы распоряжений административных начальств по применению сего Положения, выводить отсюда, что названным Положением не изменен существующий, - т. е. общий порядок обжалования в Правительствующей Сенат незакономерных действий административных властей.

Таким образом, право обжалования в судебно-административном порядке распоряжений и действий местного административного начальства по применению Положения 14 авг. можно считать бесспорным.

Из этого правила, однако, позднейшая законодательная новелла допускает одно, в высокой степени существенное, исключение. Согласно Высоч. повелению 7 декабря 1895 г., распоряжения генерал-губернаторов и градоначальников, последовавшие на основании п. 4 ст. 16 Положения 14 августа, - т. е. распоряжения, касающиеся административной высылки политически неблагонадежных лиц из местности, объявленной на исключительном положении, - не подлежать рассмотрению вне порядка, определенного в ст. ст. 1-ой и 2-ой сего Положения: другими словами, означенные распоряжения могут быть обжалованы министру внутренних дел, но ни в каком случае не Правительствующему Сенату (ст. 16, прим. 2, п. 2, по продолж. 1906 г.).