§ 3.

Как известно, в ряду других чрезвычайных полномочий, Положение 14 августа предоставляет административной власти право административной высылки и ссылки.

Право высылки, т. е. воспрещения отдельным личностям пребывания в местностях, объявленных в исключительном положении, предоставляется местной администрации - генерал-губернаторам, губернаторам и градоначальникам (ст. 16, п. 4).

Право ссылки, - т. е. право высылки административным порядком «частных лиц в какую либо определенную местность Европейской или Азиатской России с обязательством безотлучного пребывания в течение назначенного срока» (ст. 32, в первоначальной редакции) - предоставляется министру внутренних дел под условием предварительного рассмотрения соответственных представлений местной администрации в особом, образованном при министерстве, совещании.

Не подлежит никакому сомнению, что по Положению 14 августа и административная высылка, и административная ссылка имеют характер исключительных мер безопасности, применяемых в местностях, объявленных на положении усиленной или чрезвычайной охраны. Однако, уже 22-го августа 1881 г. Высочайшим повелением правила, относящиеся к административной ссылке (ст. ст. 32 - 36 Пол.) распространяются на все местности Империи.

Таким образом, по Положению 14 августа высылка распоряжением местной администрации допускается единственно в местностях, находящихся в исключительном положении. Что же касается ссылки по распоряжению министра внутренних дел, то означенная мера, не приуроченная ни к какому исключительному положению, имеет характер постоянного и нормального полномочия административной власти; исключительность этой меры выражается только в том, что она основана на исключительном (временном) законе.

Вышеуказанные статьи Положения 14 августа, регулирующие применение административной высылки и ссылки, неоднократно подвергались законодательному пересмотру.

Отметим, прежде всего, пересмотр, имеющий сравнительно частный характер.

В 1887 г. министерство внутренних дел, принимая во внимание, что, при выполнении задачи охранения государственного порядка и общественного спокойствия, ему нередко приходится встречаться «с категорией лиц, принадлежащих к иноверному духовенству, которые, действуя в кругу своих духовно-служебных обязанностей, вредят интересам государства и государственной церкви, преследуя, под видом религиозных целей, стремление к племенному обособлению разных народностей, входящих в состав Империи», - признало необходимым распространить предоставленное ему право административной ссылки на лиц означенной категории. В виду этого министерство вошло с представлением в Комитет Министров о соответственном изменении редакции ст. 32-й Положения 14 августа, разрешающей применение административной ссылки единственно к «частным лицам».

Согласно представлению министра внутренних дел, Комитет Министров заменил первоначальную редакцию ст. 32-ой новой, - более общего характера: «Высылка административным­ порядком лиц, вредных для государственного порядка и общественного спокойствия и т. д.». Вместе с тем, однако, Комитет Министров признал, что и впредь под действие ее не должны подходить лица, состоящие на государственной или на общественной службе, а также принадлежащие к православному духовенству. Положение Комитета Министров утверждено 11 июля 1887 г.

Что касается других изменений, внесенных в первоначальный текст соответственных статей Положения, то все они касаются другого, гораздо более общего, вопроса.

Вопрос этот заключается в том, к каким именно категориям лиц применима административная высылка и ссылка, - только ли к политически неблагонадежным, или, наряду с ними, и к лицам, признаваемым вредными вследствие, так называемой, порочности их поведения?

Не подлежит никакому сомнению, что Положение 14 августа, предоставляя администрации право административной высылки и ссылки, имеет исключительно в виду политически неблагонадежные элементы. В представлении министра внутренних дел от 30 июля 1881 г., при котором проект Положения вносится в Комитет Министров, упоминается исключительно о высылке «пропагандистов». В первоначальном проекте Положения, выработанном комиссией под председательством ст. секр. Каханова, ст. 37-ая, соответствующая ст. 23-ей Положения, редактирована следующим образом: «Подлежащая власть, убедившись в необходимости высылки неблагонадежного в политическом отношении лица, представляет об этом министру внутренних дел...» Ни министр внутренних дел, ни Комитет Министров против такой редакции, по существу, не возражают. И если, тем не менее, соответственная ст. Положения (ст. 33) утверждена в ином изложении, то это, по указанию Комитета Министров, объясняется исключительно «редакционным исправлением первоначального текста. Независимо от вышеизложенного, содержание Именного указа 4 сентября, при котором было издано Положение 14 августа, неопровержимо свидетельствует, что Положение это, имея характер чрезвычайной и временной меры преходящего свойства, направлено исключительно на борьбу с крамолой; применение его правил к лицам, хотя и политически благонадежным, но замечаемым в порочном и безнравственном поведении, недопустимо уже потому, что столь распространительное толкованье исключительного закона противоречило бы элементарнейшим правилам юридического толкования вообще.

Несмотря на очевидную бесспорность вышеприведенных соображений, применение как центральною, так и местной администрацией правил Положения 14 августа, относящихся к административной высылке и ссылке, с самого начала пошло по совершенно иному пути.

Признавая административную высылку и ссылку нормальным приемом управления, необходимым для поддержания порядка и безопасности вообще, местная администрация систематически и неуклонно применяла высылку, а центральная - ссылку, не только к политически неблагонадежным, но и, вообще, к, так называемым, порочным лицам. К числу последних администрация обыкновенно относила не уличенных конокрадов и пристанодержателей, ябедников, подстрекателей к беспорядкам, ростовщиков, распространителей вредных и ложных слухов, евреев, нарушающих правила 3 мая 1882 г., совратителей из православия и т. п.

На этом пути администрации пришлось, однако, встретиться с энергической - хотя и совершенна бессильной - оппозицией Правительствующего Сената.

Уже в 1883 г. Правительствующий Сенат, усматривая из дел, находящихся в его производстве, что поводом к административной высылке нередко является отнюдь не политическая неблагонадежность, а «безнравственное и вообще порочное поведение высылаемого лица, указом от 11 мая разъяснил министерству внутренних дел для надлежащего руководства, что изложенные в ст. ст. 32 - 36 Положения 14 августа правила об административной высылке должны применяться исключительно к категории лиц, указанных в ст. ст. 21 и 29 Положения, - т. е. к лицам, подозреваемым в совершении государственных преступлений или в прикосновенности к ним, а равно в принадлежности к противозаконным сообществам.

Немедленно по получении сенатского указа, министр внутренних дел, признавая безусловно недопустимым изменение существующей практики по применению административной высылки, входить с представлением в Комитет Министров о соответственном дополнении ст. 32 Положения 14 августа.

В высокой степени характерен проект новой редакции упомянутой статьи, предлагаемый министром. Этот проект гласить: «Высылка административным порядком частного лица, признаваемого вредным для государственного порядка и общественного спокойствия, как по подозрению в совершении государственных преступлений или в прикосновенности к ним, или в принадлежности к противозаконным сообществам, так равно и по другим причинам, в какую либо определенную местность Европейской или Азиатской России и т. д.». Так далеко, однако, не решается идти даже Комитета Министров. По его мнению, правила об административной высылке точно так же, как и все прочие изложенные в Положении 14 августа постановления, имеют значение меры, направленной к охранению государственного порядка и общественного спокойствия и, поэтому, должны быть распространяемы на лиц, признаваемых, в этом отношении опасными или вредными. Сообразно с этим, В. у, 1 июля 1883 г. положение Комитета Министров излагает ст. 32 Положения 14 августа в следующей редакции: «Высылка административным порядком частных лиц, признаваемых вредными для государственного порядка и общественного спокойствия, в какую либо определенную местность Европейской или Азиатской России и т. д...».

Означенная редакция - с тою поправкою к ней, какая внесена была положением Комитета Министров 11 июля 1887 г. - сохраняет свое действие вплоть до 1895 г.

В течении всего этого времени Правительствующий Сенат систематически оставляешь без рассмотрения по существу многочисленные жалобы на воспрещение, на основании Положения 14 августа, жительства разным лицам в тех или иных местностях, объявленных на положении усиленной охраны.

В 1889 г. возникает дело некоего Франца Келлера, составившее эпоху в истории нашего законодательства об административной высылке.

Сущность этого дела заключается в следующем.

Франц Келлер, купец второй гильдии, раньше служивший в городовых, за присвоение денег варшавской уроженки Розалии Мержеевской и, вообще, за сомнительную нравственность и неодобрительное поведение высылается С.Петербургским градоначальником ген. Грессером, на основании п. 4 ст. 10 Положения 14 августа, на три года из Петербурга.

Келлер подает жалобу в Правительствующий Сенат. Вследствие разногласия сенаторов, дело переходит из 1-го департамента в 1-ое Общее Собрание, оттуда - вследствие несогласия сенаторов с согласительным предложением министра юстиции об оставлении жалобы без последствий - в Государственный Совет. В. у. 2 мая 1895 г. мнением Государственного Совета распоряжение С.Петербургского градоначальника, признанное неправильным, отменено.

Сепаратный закон 2 мая 1895 г. производить переполох в административной среде. Немедленно принимаются соответственные меры: закон этот не публикуется во всеобщее сведение. Тем не менее, в короткое время он становится общеизвестным и со всех концов начинают стекаться в министерство и Сенат прошения высланных за «порочное поведение» о возвращении их на родину. Само собою разумеется, что удовлетворение подобных ходатайств считается министерством внутренних дел недопустимым, так как «отмена Сенатом или министерством ряда распоряжений местных властей по удалению порочных лиц может поколебать во мнении населения значение этой власти».

Такого же мнения, разумеется, и местные представители власти. Так, Киевский, Подольский и Волынский генерал-губернатор подает всеподданнейшую записку, в которой указывает на те затруднения, с которыми, за воспоследованием мнения Государственного Совета по делу Келлера, он, ген. лейт. гр. Игнатьев, встречается в осуществлении управления вверенным ему юго-западным краем. Из этой записки, между прочим, явствует, что в интересах энергичного и успешного применения временных правил 3 мая 1882 г., воспретивших евреям селиться в черте оседлости вне городов и местечек, местная администрация постоянно прибегала к массовой высылке, в порядке охраны, «вредных» евреев, поселившихся в сельских местностях.

В видах устранения «нежелательных последствий», создаваемых сепаратным законом 2-го мая, министерство внутренних дел в том же 1895 г. входит со всеподданнейшим докладом, минуя Комитет Министров, о «дополнении и разъяснении некоторых постановлений Положения 14 августа».

Принимая во внимание, что Положение 14 августа отнюдь не имело в виду сокращать полномочия административных начальств, имевших, но прежним законам, несомненное право одинаково применять административную высылку к порочным лицам и к лицам, политически неблагонадежным, всеподданнейший доклад находит, что не следует смотреть на административную высылку, как да временную меру, допускаемую в чрезвычайных случаях в изъятие из общих законов, ибо, по существ у, она является мерой, которая должна бы входить в постоянные пределы власти, призванной к охранению общественного спокойствия и порядка.

Рядом весьма убедительных доказательств всеподданнейший доклад подтверждаешь, что именно так административная власть постоянно смотрела на административную высылку. По словам доклада, основаниями для высылки или воспрещения жительства, главным образом, служили: аграрные, фабричные или студенческие беспорядки, неоднократная судимость (!), шантаж, ябедничество и кляузы (!), подпольная адвокатура, ростовщичество, разные темные профессии, содержание тайных притонов, противоестественные пороки и т. под. В течении 10 лет (1884 - 1895) в местностях, находящихся в положении усиленной охраны, административная высылка применена была местными властями не по политическим причинам: в С.Петербурге и Петербургской губ. к 43.849 лицам, в Москве и Московской губ. к 2.664 лицам, в Киевском генерал-губернаторстве к 2.189 л., в Нижнем Новгороде к 719 л., в Харькове и губернии к 237 л., в Одессе к 186 л. и т. д.

Признавая необходимым удержать и на будущее время существующий порядок, всеподданнейший доклад вносить, однако, некоторые, довольно существенный, к нему поправки. Так, оставляя, по прежнему, в руках местной администрации, высылку политически неблагонадежных, всеподданнейший доклад подчиняет высылку «порочных» лиц порядку, установленному для административной ссылки. Благодаря такому подчиненно, высылка «порочных» лиц из чрезвычайной меры, применяемой лишь в местностях, находящихся в исключительном положении, превращается в нормальную административную меру, применяемую, подобно административной ссылке, повсеместно в Империи.

Вместе с тем, как уже указано выше, самое применение административной высылки и ссылки изымается докладом из под контроля Правительствующего Сената и подчиняется исключительному руководству министра внутренних дел.

Изданное на вышеизложенных основаниях всеподданнейшего доклада, Высоч. повеление 7 декабря 1895 г. является в настоящее время законом, нормирующим административную высылку и ссылку в порядке охраны.

Порядок этот заключается в следующем.

Высылка политически-неблагонадежных лиц из местности, объявленной на исключительном положении, предоставляется усмотрению начальников губерний.

Высылка порочных лиц из всякой местности, хотя бы и не объявленной на исключительном положении, предоставлена министру внутренних дел при содействии Особого Совещания.

Равным образом, министру внутренних дел при содействии Особого Совещания предоставлена административная ссылка как политически-неблагонадежных, так и порочных лиц, из всякой местности, хотя бы и не объявленной в исключительном положении.

Закон совершенно не предусматривает порядка административной высылки политически-неблагонадежных лиц из местности, не объявленной в исключительном положении. Практика, однако, восполняет пробел закона: политически-неблагонадежные лица высылаются в том же порядке, как и порочные, - т. е. министром внутренних дел.

Таково действующее право об административной высылке и ссылке в порядке охраны. Охарактеризованная выше эволюция рассматриваемых­ институтов красноречиво свидетельствует о том, что Положение 14 августа давно уже перестало быть чрезвычайной и временной мерой, направленной на, так называемую, борьбу с крамолой. В настоящее время оно нормирует постоянный и повсеместный режим управления, построенный на началах последовательного и безусловного отрицания элементарнейших требований неприкосновенности личности.