§ 1.

Впервые вопрос о реформе действующего в России исключительного законодательства поставлен на законодательную очередь указом 12 декабря 1904 г. о предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка.

Как известно, указ 12 декабря явился в истории конституционного развития России весьма любопытной попыткой осуществления назревших и настойчиво требуемых общественным мнением освободительных реформ в пределах и средствами старого неограниченно-монархического строя.

Между прочим, ст. 5-ая указа возлагает на Комитет Министров обязанность «пересмотреть изданные во времена беспримерного проявления преступной деятельности врагов общественного порядка исключительные законоположения, применение коих сопряжено со значительным расширением усмотрения административных властей, и озаботиться при этом как возможным ограничением пределов местностей, на которые они распространяются, так и допущением вызываемых ими стеснений прав частных лиц только в случаях, действительно угрожающих государственной безопасности».

По иронии судьбы, Комитету Министров, излюбленному орудию реакционнейших тенденций XIX века, суждено было закончить свое историческое существование лебединою песнью гуманного либерализма.

Суждения Комитета Министров в исполнение п. 5-го указа 12 декабря, составляющая содержание его журнала, Высоч. утв. 10 февраля 1905 г., являются, по существу, решительным и беспощадным осуждением его собственного - детища, Положения 14 августа.

Комитет констатирует, что, если возобновить в памяти события, имевшие место в России с конца 1881 г. до настоящего времени, то едва ли представляется какая-либо возможность утверждать, что за рассматриваемый период времени усилия правительства, направленные к искоренению крамолы, в достаточной мере достигли своей цели.

Такое бессилие правительства Комитет объясняет «недостаточной целесоответственностью» или отдельных постановлений Положения, или же установившегося на практике способа их применения.

Приступив к рассмотрению, с указанной точки зрения, системы исключительного законодательства, Комитет, в лице своего председателя и одного из наиболее компетентных своих членов, тов. мин. вн. дел Дурново, подвергает жестокой критике его отдельные институты.

По мнению сен. Дурново, из числа исключительных полномочий наиболее широкое применение на практике получает административная высылка. Ради права административной высылки многие из губернаторов ходатайствуют о распространении на вверенную их управлению местность положения об усиленной охране. При этом, как доказывает опыт, самые размеры применения административной высылки находятся в непосредственной зависимости от личных взглядов данного представителя власти и в одной и той же губернии, с переменою губернатора, меняются коренным образом. Вместе с тем, тот же опыт доказывает, что на общем положении губернии изменчивая административная практика отнюдь не отражается.

Широко применяемая администрацией административная высылка имеет своим естественным и неизбежным последствием распространение путем переноса революционной заразы: население незараженных местностей естественным образом подвергается тлетворному влиянию высылаемых лиц, приносящих в места своего нового водворения противоправительственную пропаганду. Именно потому, по убеждению сен. Дурново, представлялось бы желательным, в общегосударственных видах, если не совсем вычеркнуть высылку из списка карательных мер, налагаемых в административном порядке, то, по крайней мере, всемерно ограничить ее применение.

Из других мер, наиболее часто применяемых в порядке охраны, сен. Дурново отмечает арест отдельных обывателей по распоряжению местных полицейских властей и производство таким же путем домашних обысков.

Несмотря на то, что положение об усиленной охране допускает предварительное задержание и производство обысков исключительно в случаях, имеющих связь с преступными деяниями политического свойства, административные и полицейские власти на местах, вопреки циркулярно сообщенному им министерством внутренних дел предписанию держаться в этом отношении точного смысла закона, пользуются означенными полномочиями при условиях, совершенно не соответствующих указаниям правил об усиленной охране. Так, в Вильне в 1902 г. подвергли заключению в тюрьме по правилам усиленной охраны 14-летних девочек, за отказ работать в модных мастерских; тюрьмы других городов нередко переполнены арестованными таким порядком лицами, среди которых попадаются подростки, окончательно развращающиеся под влиянием тюремной обстановки.

Бывают случаи применения такой меры единственно по неприязненному чувству того или иного полицейского чина к данному местному обывателю.

По мнению сен. Дурново, такой образ действий администрации, при котором ни один из местных обывателей не может быть уверен, в том, что он обеспечен от производства у него обыска или заключения его под арест, без видимой подачи с его стороны какого-либо к тому повода, не может не поселять смуты в умах, искусственно поддерживая в обществе глухое раздражение против распоряжений правительственных властей.

Отмечая, наконец, чрезвычайно распространительное толкование администрацией принадлежащего ему права издания обязательных постановлений, сен. Дурново приходить к выводу о настоятельности безотлагательного пересмотра действующего в России исключительного законодательства.

С своей стороны, председатель Комитета Министров ст. секр. Витте останавливается на выяснении причин постепенного за последние 12 лет расширения района применения правил об усиленной охране. На введение в данной местности правил об усиленной охране правительство всегда смотрело, как на средство, имеющее целью удаление нездоровых накипей, могущих возмутить ровную поверхность нормальной общественной жизни страны. При этом, однако, упускалось из виду, что наиболее прямым и соответствующим правильно понимаемым интересам государства путем к достижению означенной цели является не принятие репрессивных мер против уже обнаруженного зла, но предупреждение самого возникновения такого зла посредством своевременного удаления первопричин, обусловливающих его зарождение. У нас же ход законодательства нередко оказывается слишком медленным для своевременного удовлетворения запросов, настойчиво заявляемых поступательным движением народной жизни; в других случаях результаты законодательных работ, предварительно не соображенных всесторонне с насущными общественными нуждами, не только не оправдывают возлагавшихся на них ожиданий, но, напротив, порождают немаловажные затруднения для правительства.

Свою мысль ст. секр. Витте иллюстрирует рядом - действительно, весьма характерных - примеров. Так, прежде всего, он ссылается на историю фабричного законодательства России. До последнего времени, говорить он, в наших высших правительственных кругах преобладало мнение, что в России фабричный вопрос не существует, что фабричные рабочие все еще продолжают оставаться земледельцами, живущими преданиями патриархального сельского быта и считающими заводский труд отхожим промыслом. Немногие государственные люди, смотревшие на это иначе, подвергались обвинениям в том, что они выдумывают несуществующий еще в России рабочий вопрос. Что удивительного, если рабочие, не находя в среде правительства внимательного отношения к их­ нуждам, сплотились - иногда при помощи полицейского усмотрения - в отдельные союзы, явившиеся угрозой общественному спокойствию.

Другой пример - университетский вопрос. Волнения среди воспитанников высших учебных заведений в начале восьмидесятых годов, при введении в действие правил об усиленной охране, наблюдались лишь в качестве единичных явлений. В то время правительство полагало возможным пресечь подобные явления путем предоставления назначенным от правительства учебным органам ближайшего наблюдения за ходом академической жизни. Сохранение прежней тесной связи студентов с профессорами было признано нежелательным, и профессор был поставлен в положение исключительно преподавателя соответствующих научных систем, не имеющего влияния на нравственное развитие своих слушателей. Однако, результаты, таких преобразований ныне признаны неудовлетворительными самим правительством, которое озабочено устранением замеченных в этом отношении недостатков.

Наконец, третий пример - вопрос еврейский. Лет 25 тому назад ст. секр. Витте был бы крайне удивлен, если бы до его сведения дошли слухи о значительном участии евреев в революционных делах; ныне же евреи не только участвуют в социально-революционных организациях, но часто даже стоят во главе их. Резко выражающееся в словах и действиях многих евреев враждебное отношение к русскому правительству несомненно вызывается теми тяжелыми материальными - только ли материальными? - условиями, в которых в настоящее время живет большинство русских евреев, под почти нестерпимым гнетом действующих ограничительных о них законов и под давлением неблагоприятного для евреев толкования, зачастую даваемого некоторыми местными властями таким законам. Едва ли может, по мнению ст. секр. Витте, подлежать сомнению, что органы полицейской власти на местах будут принуждены еще долго с повышенной энергией вести борьбу с противоправительственной деятельностью евреев, пока не осуществится возвещенное указом 12 декабря облегчение участи инородцев.

На основании всего изложенного, ст. секр. Витте приходит к тому заключение, что только соответственное направление внутренней политики может обеспечить безопасность государства.

Выслушав приведенный соображения и признавая, что, наряду с нормальными полномочиями, представителям государственной власти, на случай возникновения каких-либо чрезвычайных событий, грозящих государственной безопасности, должны быть присвоении чрезвычайные права, Комитет Министров, вместе с тем, выражает твердое свое убеждение в том, что действие исключительных мер надлежало бы каждый раз ограничивать лишь районом обнаружения и краткосрочным временем продолжения исключительных событий. В особенности, нежелательным и опасным признает он существующей порядок, при котором исключительный закон, благодаря долговременности и повсеместности своего применения, превратился в нормальный и постоянный закон, «под действием коего успело возрасти целое поколение, которое не видало иного порядка поддержания общественного благоустройства и лишь по книгам знает об общих законах Империи».

Пересмотр исключительного законодательства, согласно основным началам, изложенным выше, Комитет Министров считает необходимым воз пожить на Особое Совещание междуведомственного состава. Рескриптом 13 февраля председателем Особого Совещания назначается ген.ад. гр. А. П. Игнатьев; в рескрипте категорически указано, что проект исключительного положения должен быть совещанием разработан - «в согласность с суждениями, происходившими в Комитете Министров».