§ 2.

Существеннейшим вопросом реформы исключительного положения является, разумеется, вопрос о порядке и условиях его введения в действие. Реформа, прежде всего, должна создать действительную гарантию против традиционного порока действующей у нас административной системы, характерной особенностью которой является превращение исключительного закона в закон постоянный. Для того, чтобы уяснить себе, каким образом указанная проблема разрешена междуведомственной комиссией, познакомимся с тем ответом, который дается ее проектом на следующий вопрос: в каком порядке и при каких условиях вводится в действие исключительное положение?

Как известно, по действующему праву, исключительное положение вводится в порядке управления вообще - и, в частности, в порядке верховного управления. Продолжительный опыт доказал, что, именно, этот порядок естественным образом приводит к превращению исключительного закона в закон постоянный. По общему правилу, представители местной административной власти ходатайствуют о введении исключительного положения, ссылаясь на невозможность, при действии общих законов, поддержания безопасности и порядка. И чем более беспомощны и некультурны, чем менее опытны и сведущи эти представители, тем чаще и охотнее они возбуждают подобные ходатайства. Центральной власти ничего не остается, как удовлетворять эти ходатайства, ибо не на ней лежит ответственность за поддержание порядка в местности.

Исходя из данных продолжительного опыта, Особое Совещание под председательством гр. Игнатьева наметило новый порядок введения исключительного положения, соответствующий порядку простановки конституционных гарантий в Австрии.

В отличии от Совещания, междуведомственная Комиссия, рассматривая вопрос о порядке введения исключительного положения, имела пред собою уже изданные к тому времени новые Основные Законы. Как известно, ст. 15 Осн. Зак. признает введение исключительного положения прерогативой Верховной власти. В виду этого, Комиссия полагала, что ей ничего не остается, как в соответственной статье проекта (ст. 2) сослаться на ст. 15-ую Осн. Зак. Таким образом, удерживается существующий порядок введения исключительного положения, - тот самый порядок, благодаря которому Положение 14 августа приобрело характер повсеместно и постоянно действующего закона. Никаких поправок к существующему порядку проект не вводит.

Как выше нами было уже указано, ст. 15-ая Осн. Зак. стоит в очевидном противоречии с основным («конституционным») началом «обновленного» строя России. В частности, до тех пор, пока статья эта остается в Основных Законах о действительной исключительности исключительного положения не может быть и речи.

Тем не менее, и в пределах ст. 15-ой Осн. Зак. можно было попытаться создать хоть некоторый корректив к совершенно невозможному порядку вещей, существующему в настоящее время.

Так, например, ст. 15-ая Осн. Зак. предусматривает порядок объявления исключительного положения, но не касается вовсе вопроса о порядке продления его действия. Определив возможно короткий срок действия исключительного положения, законопроект мог бы, не становясь в противоречие с Основными Законами, обусловить его продление согласием народного представительства.

По общему правилу, исключительное положение вводится, как это и предусмотрено действующим законодательством, по представлениям генерал-губернаторов, губернаторов и градоначальников министру внутренних дел. Законопроект мог бы установить, как общее правило, чтобы представления начальников губерний о введении исключительного положения предлагались им предварительно на заключение какого либо местного коллегиального присутствия смешанного, административно-общественного состава, и чтобы заключение этого присутствия сообщалось, одновременно с представлением губернатора, центральной власти. В случаях, нетерпящих отлагательства, такое заключение могло бы быть сообщаемо центральной власти спустя некоторое, сравнительно короткое время, со дня объявления исключительного положения.

Ни одного из указанных, или им подобных, коррективов в проекте Комиссии мы не находим. Комиссия, очевидно, довольна существующим порядком, - тем порядком, при котором исключительное положение приобретает характер постоянного и нормального административного режима. А между тем, именно невозможность такого порядка, категорически признанная Верховною властью, является основной и важнейшей причиной возбуждения вопроса о реформе исключительного законодательства.

Мы рассмотрели вопрос о порядке объявления исключительного положения. Каковы же те условия, которыми проект обставляет его объявление?

Конечно, раз введение исключительного положения предоставляется усмотрению власти, по самому своему существу дискреционной, - определение в самом законе оснований к такому введению существенного значения не имеет. Как бы закон ни определял эти основания, его определения, разумеется, нисколько не ограничивают свободного усмотрения Верховной власти.

Тем не менее, для характеристики проекта предлагаемая им формулировка оснований к введению исключительного положения представляет, во всяком случае, значительный интерес.

По мнению Комиссии, законом должна быть открыта возможность применения исключительных мер не только в тех случаях, когда данная местность уже охвачена значительными беспорядками, но и тогда, когда совокупность объективных данных порождает у местного представителя власти серьезное опасение возникновения беспорядков не только политического, но и общеуголовного характера. - Поэтому, соответственная статья проекта, определяя основания к введению исключительного положения, говорить не о восстании и даже не о беспорядках, а о внутренних волнениях, давая таким образом, по словам объяснительной записки, «возможность применения исключительного закона не только при возникновении беспорядков, но и тогда, когда есть основательное опасение возникновения последних».

При таких условиях о каких бы то ни было гарантиях против превращения исключительного закона в общий и постоянный, разумеется, не может быть и речи.

В одном отношении законопроекта делает даже в рассматриваемом вопросе попятный шаг по сравнению с существующим порядком. Как известно, в настоящее время как усиленная, так и чрезвычайная охрана вводится на определенный срок, - первая на срок до одного года, вторая - до шести месяцев.

Несмотря на то, что установленные законом­ сроки могут быть возобновляемы ad infinitum, существование их, во всяком случае, предполагаешь необходимость периодического обсуждения целесообразности их продления. В отличие от усиленной и чрезвычайной охраны, военное положение вводится на неопределенное время, - и нам известны случаи, когда, только благодаря этому, об отмене военного - даже военного - положения, по миновании в нем надобности, правительственная власть забывала.

Согласно проекту Комиссии, в Высочайшем указе о введении исключительного положения должно быть точно определено пространство, но не время его действия; ибо определение пространства возможно, точное же определение времени на практике совершенно невыполнимо (ст. 3).

Указанное соображение очевидным образом падает, если принять во внимание, что определение времени действия исключительного положения, при возможности его возобновления, имеет не точный, а приблизительный характер, причем такое, хотя бы и приблизительное, определение времени все таки предпочтительней отсутствия какого бы то ни было определения вообще.

Нам думается, что после всего сказанного нельзя не признать, что основная цель реформы - возвращение к системе управления при действии общих законов - проектом не достигнута. И после того, как проект исключительного положения станет законом, нет никаких оснований надеяться на то, что режим чрезвычайных полномочий уступит, наконец, место режиму общего права.